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■   Capa: Marcelo S. Brandão

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P755d

Piscitelli, Tathiane

Direito financeiro esquematizado / Tathiane Piscitelli. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro : Forense, São Paulo : MÉTODO, 2014.

Inclui bibliografia

ISBN 978-8-5309-5397-3

1. Direito financeiro - Brasil - Problemas, questões, exercícios. 2. Serviço público - Brasil - Concursos. I. Título.

11-1071.

CDU: 346(81)

Aos meus alunos de direito financeiro,
principais motivadores deste trabalho.

Este livro resulta diretamente de minha experiência como professora da disciplina de Direito Financeiro.

Formada que sou como tributarista, orientei meu interesse ao Direito Financeiro, inicialmente por demandas profissionais, mas, ao lado do Direito Tributário, logo percebi sua importância para permitir a compreensão da atuação fiscal estatal em sua totalidade. De um lado, o Direito Tributário se ocupa das formas de arrecadação de recursos pelo Estado e, de outro, o Direito Financeiro trata das formas e condições de dispêndio desses recursos. Um bom entendimento do fenômeno da tributação, de uma perspectiva ampla, somente é possível pela consideração dessas duas faces de uma mesma moeda.

Visto como parte do esquema de viabilização das atividades estatais em sentido amplo, na medida em que distribui valores que permitem a manutenção ou ampliação de todo e qualquer serviço público, dos federais aos municipais, o Direito Financeiro, disciplina a que nem sempre se dedica o devido estudo, mostra-se indissociavelmente ligado a todas as áreas do Direito Público. Tanto assim que é matéria constante de editais de concursos públicos em todas as esferas de Poder – Executivo, Legislativo, Judiciário – e em todos os níveis da Federação – União, Estados e Municípios.

Esta obra fornece um olhar compreensivo sobre a disciplina, muito embora depurada de questões teóricas mais profundas. Ela pretende esclarecer os conceitos principais desse ramo do Direito, bem como posicionar o seu leitor sobre a orientação doutrinária e jurisprudencial dominante acerca de seus mais relevantes debates.

O aluno que desejar se aprofundar no estudo do Direito Financeiro poderá consultar as obras indicadas na bibliografia, que traz apenas os títulos fundamentais da disciplina, escritos em língua portuguesa ou espanhola.

Nesta edição do “Direito Financeiro Esquematizado”, o leitor encontrará atualizações legislativas, como a menção à Lei Complementar 141/2012, que regulamentou a Emenda Constitucional 29/2000, além de mais detalhamento na jurisprudência em alguns pontos.

Pelo auxílio na revisão e atualização, agradeço o incomensurável apoio de Alynne Nunes, colaboradora sempre presente.

São Paulo, 16 de dezembro de 2013.

Nota da Editora: o Acordo Ortográfico foi aplicado integralmente nesta obra.

ABREVIATURAS

INTRODUÇÃO

1. A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO COMO NÚCLEO DO DIREITO FINANCEIRO: O BALANÇO ENTRE RECEITAS E DESPESAS

1.1 Atividade financeira do Estado

1.2 Os princípios de direito financeiro

1.2.1 Legalidade

1.2.2 Economicidade

1.2.3 Transparência

1.2.4 Responsabilidade fiscal

1.3 A disciplina normativa do direito financeiro

1.4 Questões

2. PRIMEIRO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA: O ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

2.1 Princípios orçamentários

2.1.1 O princípio da exclusividade

2.1.2 O princípio da universalidade

2.1.3 O princípio da unidade

2.1.4 O princípio da anualidade

2.1.5 O princípio da programação

2.1.6 O princípio do equilíbrio orçamentário

2.1.6.1 Esquema – Princípios Orçamentários

2.2 As leis orçamentárias

2.2.1 Aspectos gerais: características e tramitação no Poder Legislativo

2.2.1.1 Esquema – Leis orçamentárias

2.2.2 As leis orçamentárias podem ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade?

2.2.2.1 Esquema – Cronologia do entendimento do STF. Controle abstrato das leis orçamentárias

2.2.3 A natureza do orçamento: impositiva ou facultativa?

2.2.4 Plano Plurianual – PPA

2.2.5 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

2.2.6 Lei Orçamentária Anual – LOA

2.2.7 Esquemas sobre as leis orçamentárias

2.2.7.1 Esquema – Leis orçamentárias

2.2.7.2 Esquema – Lei de Diretrizes Orçamentárias em detalhe

2.2.7.3 Esquema – Lei Orçamentária Anual em detalhe

2.2.8 As vedações orçamentárias

2.2.8.1 Esquemas – Vedações orçamentárias. Art. 167, CR

2.2.9 O embate entre recursos orçamentários e prestação de políticas públicas

2.2.10 Execução orçamentária

2.2.10.1 Esquema – Execução orçamentária

2.3 Questões

3. SEGUNDO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA: A COMPREENSÃO DA DISCIPLINA DAS RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS

3.1 Receitas públicas: definição e classificação

3.1.1 Classificação das receitas de acordo com a origem: originárias, derivadas e transferidas

3.1.2 Classificação das receitas de acordo com o motivo de entrada: receitas correntes e receitas de capital

3.2 As receitas públicas na disciplina da lei de responsabilidade fiscal

3.2.1 Previsão e arrecadação das receitas públicas: artigos 11 a 13 da LRF

3.2.2 Renúncia de receita: artigo 14 da LRF

3.2.2.1 Esquema – Renúncia de receitas

3.3 Despesas públicas: definição e classificação

3.3.1 A abertura de crédito adicional como requisito ao cumprimento da legalidade na realização de despesas públicas

3.3.2 Classificação das despesas de acordo com o motivo do dispêndio: despesas correntes e despesas de capital

3.4 As despesas vinculadas e obrigatórias na Constituição da República

3.5 As despesas públicas na disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal: artigos 15 a 24

3.6 As regras gerais dos artigos 15, 16 e 17 da LRF

3.6.1 Esquema – Despesas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Regras gerais

3.7 As despesas com pessoal: artigos 18 a 23

3.7.1 O que é “despesa com pessoal”?

3.7.2 Os limites de gasto com pessoal

3.7.3 Estabelecidos os limites, como controlar?

3.7.4 Esquemas – Despesas com pessoal

3.7.4.1 Esquema – Despesas com pessoal

3.7.4.2 Esquema – Condições para a criação e/ou aumento da despesa com pessoal

3.7.4.3 Esquema – O controle na prática: periodicidade, providências e sanções

3.8 Despesas com a Seguridade Social

3.9 Esquema – Despesas com a Seguridade Social

3.10 Esquema – Receitas e despesas

3.11 Questões

4. ENTRE RECEITAS E DESPESAS: A QUESTÃO DO ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

4.1 Dívida pública: definições

4.1.1 Esquema – Dívida pública. Definições

4.2 Limites de endividamento, controle e providências em caso de excesso

4.2.1 Esquemas – Dívida pública. Limites de endividamento, controle e providências em caso de excesso

4.3 Condições para a contratação das operações de crédito

4.3.1 Esquema – Operações com instituições financeiras. Destaques importantes

4.4 Outras restrições às operações de crédito: as vedações dos artigos 34 a 37 da LRF

4.5 As modalidades de operações de crédito: emissão de títulos da dívida pública e antecipação de receita orçamentária

4.6 As garantias nas operações de crédito

4.7 Questões

5  PRECATÓRIOS

5.1 Definição e considerações introdutórias

5.2 Disciplina atual dos precatórios: Emenda Constitucional 62/2009

5.2.1 Esquema – Art. 100, CR. Regra geral dos precatórios

5.2.2 Esquema – Lei nº 12.431/2011. Compensação de precatórios com tributos federais

5.3 O regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT

5.3.1 Pagamento via leilão

5.3.2 Pagamento em ordem crescente de valor

5.3.3 Pagamento via acordo direto

5.3.4 A não liberação de recursos depositados: sequestro, compensação e sanções

5.3.5 Esquema – Art. 97, ADCT. Regime especial de pagamento para Estados, Municípios e Distrito Federal

5.4 Regimes especiais de pagamento anteriores à EC 62/2009

5.4.1 Artigo 33 do ADCT: parcelamento em oito anos

5.4.1.1 Esquema – Art. 33, ADCT

5.4.2 Artigo 78 do ADCT: parcelamento em dez anos

5.4.2.1 Esquema – Art. 78, ADCT (EC 30/2000)

5.4.3 Artigos 86 e 87 do ADCT: exceção ao parcelamento em dez anos

5.4.3.1 Esquema – Arts. e 87, ADCT (EC 37/2002)

5.5 Os precatórios no direito tributário: compensação e garantia em execução fiscal

5.5.1 Compensação de tributos com precatórios

5.5.2 Precatórios como garantia em processo de Execução Fiscal

5.6 Questões

6. CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA

6.1 Como o controle da atividade financeira é exercido? As modalidades de controle possíveis

6.1.1 Esquema – controle das contas públicas

6.2 Controle interno

6.3 Controle externo: o poder legislativo

6.4 O controle externo pelas mãos do Tribunal de Contas: características gerais

6.5 Ainda o controle externo: as atribuições constitucionais do Tribunal de Contas da União

6.5.1 Esquema. Competência do TCU. Art. e incisos, CR

6.6 Os Tribunais de Contas na LRF

6.7 Controle privado

6.8 Questões

BIBLIOGRAFIA

GABARITOS

ADCT

–

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

ADI

–

Ação Direta de Inconstitucionalidade

AgR

–

Agravo Regimental

ARE

–

Recurso Extraordinário com Agravo

ARO

–

Antecipação de Receita Orçamentária

Art.

–

Artigo

BACEN

–

Banco Central do Brasil

CN

–

Congresso Nacional

CNJ

–

Conselho Nacional de Justiça

COFINS

–

Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CR

–

Constituição da República Federativa do Brasil

CTN

–

Código Tributário Nacional

D

–

Despesas

DF

–

Distrito Federal

DJ

–

Diário da Justiça

DJe

–

Diário da Justiça Eletrônico

DRU

–

Desvinculação das Receitas da União

E

–

Estados

EC

–

Emenda Constitucional

FAT

–

Fundo de Amparo ao Trabalhador

ICMS

–

Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços

IF

–

Intervenção Federal

II

–

Imposto de Importação

IOF

–

Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros

IPI

–

Imposto sobre Produtos Industrializados

LC

–

Lei Complementar

LDO

–

Lei de Diretrizes Orçamentárias

LO

–

Lei Orçamentária

LOA

–

Lei Orçamentária Anual

LRF

–

Lei de Responsabilidade Fiscal

M

–

Municípios

MC

–

Medida Cautelar

Min.

–

Ministro

PL

–

Projeto de Lei

PLDO

–

Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias

PLOA

–

Projeto de Lei Orçamentária Anual

PPA

–

Plano Plurianual

PR

–

Presidente da República

R

–

Receitas

RCL

–

Receita Corrente Líquida

RE

–

Recurso Extraordinário

Rel.

–

Relator

SM

–

Salário Mínimo

STA

–

Suspensão de Tutela Antecipada

STF

–

Supremo Tribunal Federal

TCU

–

Tribunal de Contas da União

TJ

–

Tribunal de Justiça

A independência e sistematização do direito tributário, ocorridas especialmente após a publicação do Código Tributário Nacional, em 1966, resultaram não apenas na separação didática entre direito tributário e direito financeiro, como também em um progressivo aumento da importância acadêmica do direito tributário, concomitante à diminuição do interesse no tratamento de questões financeiras, cuja análise, em grande medida, ficou limitada a estudos relativos às finanças públicas.

O interesse pelo direito financeiro e a necessidade de estudos mais claros e acessíveis a esse respeito decorrem não apenas de uma exigência meramente acadêmica, mas, especialmente, do reconhecimento de que temas financeiros estão cada vez mais presentes em julgamentos de Tribunais Superiores. Isso é facilmente verificável não só pela postura mais recente do Supremo Tribunal Federal relativa à possibilidade de analisar, do ponto de vista material, leis orçamentárias (ADIs 4048 e 4049), como também pelo recurso a argumentos relativos à arrecadação tributária e à importância da manutenção de certo nível de receitas públicas nas justificativas de julgados – conforme o caso discutido na ADC 18, relativo à inclusão do ICMS na base de cálculo da COFINS e das contribuições para o PIS/PASEP, por exemplo.

O objetivo deste livro é sistematizar, de forma didática, as normas e princípios aplicáveis ao direito financeiro e, exatamente por isso, não pretende ser uma obra exaustiva. A ideia é apresentar de forma clara a realização de despesas e obtenção de receitas pelo Estado, com as implicações que tal atividade sugere, relacionadas, por exemplo, à Dívida Pública e ao controle dessa mesma atividade.

Sendo assim, a estrutura do livro será a seguinte: o capítulo 1 terá por foco a atividade financeira do Estado, que pode ser considerada como o núcleo de todo o estudo do direito financeiro. O que se pretende é, além de situar a atividade financeira no centro das regras de direito financeiro, estabelecer que o estudo dessa disciplina depende de um outro pilar central, que é o orçamento público, e dois outros decorrentes deste, que são a receita e a despesa públicas.

A partir disso, os capítulos subsequentes, 2 e 3, irão detalhar esses pilares; o capítulo 2 terá por objeto o orçamento público, com o detalhamento dos princípios, das leis e execução orçamentárias, enquanto o capítulo 3 terá por objetivo detalhar a disciplina da receita e despesa públicas. No capítulo seguinte, de número 4, serão tratadas questões relacionadas com o endividamento público, enquanto o capítulo 5 tratará de outro tema relacionado à despesa pública, que são os precatórios. Por fim, como forma de encerramento da análise da atividade financeira, em um último capítulo serão abordados aspectos relacionados com a fiscalização das contas públicas e, consequentemente, do orçamento.

A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO COMO NÚCLEO DO DIREITO FINANCEIRO: O BALANÇO ENTRE RECEITAS E DESPESAS

Sumário: 1.1 Atividade financeira do Estado – 1.2 Os princípios de direito financeiro: 1.2.1 Legalidade; 1.2.2 Economicidade; 1.2.3 Transparência; 1.2.4 Responsabilidade fiscal – 1.3 A disciplina normativa do direito financeiro – 1.4 Questões.

A disciplina do direito financeiro no Brasil ganhou ares de sistematização apenas em 1964, por ocasião da publicação da Lei 4.320, ainda que, muito antes disso, debates sobre atividade financeira do Estado já estivessem presentes tanto nas discussões legislativas quanto acadêmicas. Desde a Constituição de 1824, questões atinentes à discriminação de rendas e à divisão da arrecadação tributária entre o Governo Geral e as Províncias eram suscitadas e se alongaram pelas Constituições seguintes. O tema central estava sempre relacionado com a necessidade de garantir receitas aos entes da Federação e, portanto, com a melhor distribuição das formas de obtenção de receitas por parte do Estado, como meio de viabilizar e assegurar a autonomia política e administrativa não só da União, mas, na mesma medida, dos Estados (ou Províncias) e Municípios – o que se via, portanto, era a ausência de uma separação didática clara entre direito tributário e direito financeiro.

A publicação da Lei 4.320/1964 foi um elemento central na delimitação do objeto do direito financeiro, já que teve por objetivo estabelecer normas gerais acerca da disciplina. Sua publicação se deu na vigência da Constituição de 1946 e apenas dois anos depois o Código Tributário Nacional foi publicado, e foi então possível visualizar, de forma clara, a separação entre o exercício da tributação e as finanças públicas. Com o advento da Constituição de 1988, ambas as normas foram recepcionadas com status de lei complementar (cf. ADI 1726) e, na mesma medida que o Sistema Tributário Nacional, no corpo da Constituição, ganhou mais artigos – comparativamente às Constituições anteriores –, o mesmo se deu com o capítulo referente às Finanças Públicas. Posteriormente, em 2000, foi publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101), cujo objetivo foi o de regulamentar diversos dispositivos constitucionais e conferir à disciplina das finanças públicas maior controle e transparência.

A rápida análise das normas constitucionais que tratam de direito financeiro, ao lado daquelas presentes na Lei 4.320/1964 e na Lei Complementar 101/2000, é capaz de mostrar que o objetivo do legislador ao tratar dessa matéria específica é delimitar os contornos e condições pelas quais a atividade financeira do Estado deve se desenvolver. Portanto, para uma correta compreensão da disciplina, ao menos nesse momento inicial, é importante destacar o que se entende por “atividade financeira do Estado” e como tal conceito pode auxiliar no melhor entendimento do direito financeiro como um todo.

Esquema – Evolução da sistematização do Direito Financeiro

Antes da Lei 4.320/1964

Leis esparsas

Lei 4.320/1964

Trouxe normas gerais de Direito Financeiro, buscando sistematizá-lo

CTN (Lei 5.172/1966)

Proporcionou a separação entre a tributação e finanças públicas

Constituição de 1988

Destinou um capítulo às finanças públicas, além de ter consolidado o Sistema Tributário Nacional

Recepcionou a Lei 4.320/1964 e o CTN, atribuindo-lhes status de lei complementar

Lei Complementar 101/2000 (LRF)

Conferiu maior controle e transparência às finanças públicas

1.1 ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

A atividade financeira é representada pelo conjunto de ações que o Estado desempenha visando à obtenção de recursos para seu sustento e a respectiva realização de gastos para a execução de necessidades públicas. Disso decorre que referida atividade depende de três elementos que se interconectam na definição proposta:

(i)  o orçamento público, como peça responsável pela delimitação das receitas e despesas em um dado exercício;

(ii)  as formas, condições e limites de obtenção de receita para fazer frente às despesas fixadas;

(iii)  e as formas, condições e limites de gasto do dinheiro público e, assim, os métodos de aplicação e dispêndio das receitas.

Tendo-se em vista que se trata de atividade cujo objetivo é assegurar a realização de necessidades públicas, é possível dizer que o Estado é sujeito dessa atividade do ponto de vista amplo, o que significa afirmar que todos os entes da Federação são titulares do dever de garantir e assegurar não só a manutenção da estrutura administrativa estatal, mas igualmente de satisfazer as necessidades públicas por meio do gasto do dinheiro público.

Ademais, ressalte-se que os órgãos da administração indireta que figuram como atores do setor privado (i.e. empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem, em princípio, como sujeitos de referida atividade financeira, na medida em que suas tarefas são realizadas no âmbito e sob as normas de direito privado. Trata-se, então, de se ter claro que a atividade financeira decorre, essencialmente, do exercício da soberania do Estado nos casos em que este realiza atividades próprias e indelegáveis.

O tema na jurisprudência

Acerca da extensão da atividade financeira, houve jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal, que somente admitia a fiscalização das contas de entes da Administração Indireta nos casos específicos de dano ao Erário (cf. MS 23.627-2/DF e MS 23.875-5/DF).

No entanto, por oportunidade do julgamento do MS 25.092 e, especialmente, do MS 25.181, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a competência do Tribunal de Contas para a fiscalização das empresas públicas e das sociedades de economia mista, de um ponto de vista geral, independentemente da exigência de dano ao Erário. Confira-se:

STF – MANDADO DE SEGURANÇA: MS 25.092/DF

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: FISCALIZAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. ADVOGADO EMPREGADO DA EMPRESA QUE DEIXA DE APRESENTAR APELAÇÃO EM QUESTÃO RUMOROSA. I. – Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). II. – As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista. III. – Numa ação promovida contra a CHESF, o responsável pelo seu acompanhamento em juízo deixa de apelar. O argumento de que a não interposição do recurso ocorreu em virtude de não ter havido adequada comunicação da publicação da sentença constitui matéria de fato dependente de dilação probatória, o que não é possível no processo do mandado de segurança, que pressupõe fatos incontroversos. IV. – Mandado de segurança indeferido.

STF – MANDADO DE SEGURANÇA: MS 25181 DF – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – ATRIBUIÇÃO DO ÓRGÃO – CONSULTOR JURÍDICO – SUSTENTAÇÃO DA TRIBUNA.

Versando o mandado de segurança ausência de atribuição do Tribunal de Contas da União, cabível é a sustentação da tribuna pelo consultor jurídico do Órgão. MANDADO DE SEGURANÇA – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – CHAMAMENTO AO PROCESSO DAS MESAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO – INADEQUAÇÃO. A previsão do artigo 49 da Constituição Federal – de cumprir ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta – não atrai a participação do Poder Legislativo na relação processual de mandado de segurança impetrado contra decisão do Tribunal de Contas da União. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – FISCALIZAÇÃO. Ao Tribunal de Contas da União incumbe atuar relativamente à gestão de sociedades de economia mista. Nova inteligência conferida ao inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, ficando superada a jurisprudência que veio a ser firmada com o julgamento dos Mandados de Segurança nºs 23.627-2/DF e 23.875-5/DF.

Na mesma linha de entendimento, o TJ/DF reconheceu a competência do Tribunal de Contas para controlar os atos de instituição do terceiro setor vinculada à Administração Pública pela prestação de serviços públicos não exclusivos do Estado, conforme demonstra a ementa que segue.

ADMINISTRATIVO. INSTITUTO CANDANGO DE SOLIDARIEDADE. ORGANIZAÇÃO SOCIAL. TERCEIRO SETOR. PARCERIA. DEVER DE FISCALIZAÇÃO E DE CONTROLE POR PARTE DO ENTE POLÍTICO. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO DISTRITO FEDERAL. RESPONSABILDIADE SUBSIDIÁRIA POR COMPROMISSOS ASSUMIDOS PARA A ESTRUTURAÇÃO DOS PROJETOS, MAS NÃO CUMPRIDOS. SENTENÇA MANTIDA. 1. O Instituto Candango de Solidariedade – ICS constitui uma Organização Social – OS, a qual, embora não integre a estrutura da Administração Pública (trata-se de pessoa jurídica de direito privado), realiza serviços públicos não exclusivos do Estado. Por integrar o chamado terceiro setor, atua a OS em nome próprio, contando, todavia, com o apoio do Estado, de modo que conservam sua vinculação jurídica com a Administração Pública por um contrato de gestão, o qual discrimina as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da OS, bem como o programa de trabalho. 2. Por envolver a gestão de recursos públicos, há o dever de prestação de contas, razão pela qual seus atos sujeitam-se ao controle da Administração e do Tribunal de Contas, sendo inescusável o dever do ente político de controle e fiscalização, corolários do princípio republicano abrigado na boa gestão da coisa pública. 3. Sendo a colaboração o núcleo que baseia o vínculo entre a Administração Pública e o ente do terceiro setor (OS, por exemplo), a mesma essência deve ser preservada no que interessa à apuração de responsabilidade, razão pela qual deve o ente político ser condenado subsidiariamente pelas obrigações não assumidas pela Organização Social no âmbito de estruturação para o seu exercício (despesas com locação de imóvel). 4. Apelação conhecida a que se nega provimento. (Acórdão 602832, 20070110912113APO, Relator J.J. COSTA CARVALHO, 2ª Turma Cível, julgado em 06.06.2012, DJ 16.07.2012 p. 111)

Portanto, as decisões do STF apontam que os Tribunais de Contas possuem competência para fiscalizar as empresas públicas e sociedades de economia mista, tendo sido tal posição igualmente incorporada pelos Tribunais Estaduais, a exemplo do Tribunal de Justiça do Distrito Federal.

Diante dessas breves considerações, é possível então afirmar que o direito financeiro tem por objetivo disciplinar a atividade financeira do Estado e, assim, estabelecer regras relativas aos três pilares dessa atividade: o orçamento público, a receita pública e a despesa pública. Disso decorre que a compreensão integral de tal ramo do direito apenas é possível pela análise minuciosa de cada um desses elementos.

Por esse motivo, os próximos capítulos se ocuparão de tratar, nesta ordem: (i) do orçamento público, o que inclui a análise de todas as leis orçamentárias e (ii) das receitas e despesas públicas, inclusive formas de classificação e o tratamento a elas conferido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Antes, porém, de adentrarmos nas questões relativas ao orçamento, receitas e despesas, faz-se ainda necessário tecer considerações gerais acerca das normas aplicáveis à atividade financeira, e isso será feito em dois momentos distintos: em primeiro lugar, serão analisados alguns princípios que norteiam a atividade de obtenção de receitas e dispêndio de dinheiro por parte do Estado. Após, serão mencionadas as leis cuja finalidade é disciplinar, de forma concreta, referida atividade.

1.2 OS PRINCÍPIOS DE DIREITO FINANCEIRO

Diferente do que se verifica com o direito tributário, os princípios de direito financeiro não estão claramente, pelo menos em sua maioria, enunciados em um determinado dispositivo constitucional. Daí, portanto, a dificuldade na localização de um denominador comum (e limitador) de tais princípios. Exatamente para que não se corra o risco de apresentar princípios tão genéricos que poderiam ser utilizados em qualquer área do direito e, ao mesmo tempo, para não fugir do objetivo da obra, que é o de apresentar as normas de direito financeiro de forma clara e sistematizada, optou-se pela eleição dos seguintes princípios: legalidade, economicidade, transparência, publicidade e responsabilidade fiscal. Como critério, utilizou-se a identificação de princípios que dissessem respeito tão somente à atividade financeira do Estado, de um ponto de vista geral. Por esse motivo, ficaram de fora princípios estritamente relacionados com a elaboração do orçamento, que serão estudados oportunamente no capítulo 2, cujo objeto será o detalhamento das leis orçamentárias e das normas a elas aplicáveis.

1.2.1 Legalidade

O princípio da legalidade é corolário do Estado Democrático de Direito, na medida em que enuncia o dever de o Estado apenas exigir ações dos particulares diante da aprovação, via processo democrático e representativo, de leis em sentido amplo. Do ponto de vista específico do direito financeiro e, portanto, da atividade financeira do Estado, o princípio da legalidade pode ser visto tanto do ângulo da realização de despesas públicas quanto se considerando a perspectiva da aprovação do orçamento – e, assim, do esquema de receitas e despesas.

Quanto à realização de dispêndios e, pois, gasto de dinheiro público, este somente será possível diante de prévia autorização legislativa. Referida autorização pode se dar seja pela própria lei orçamentária, seja pela abertura de créditos adicionais – que nada mais são que autorizações de despesas –, seja, por fim, pela realização de operações de crédito, que resultam em endividamento. As normas da Constituição que tratam de tal exigência são, basicamente:

(i)   artigo 167, inciso II, que determina a proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações que extrapolem os créditos orçamentários ou adicionais;

(ii)   artigo 167, inciso III, que veda operações de crédito que sejam superiores às despesas de capital, salvo expressa autorização do Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante créditos suplementares ou especiais, com finalidade precisa;

(iii)   artigo 167, inciso V, que estabelece a necessidade de prévia autorização legislativa e indicação da fonte de financiamento para a abertura de crédito suplementar;

(iv)   artigo 167, inciso VI, que proíbe a transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

(v)   artigo 167, inciso VIII, que vincula a utilização de recursos do orçamento para suprir necessidades ou cobrir déficits de empresas, fundações e fundos à existência de autorização legislativa específica.

Importante destacar que, somente em casos muito extremos é que seria possível a realização de uma despesa sem a respectiva autorização proveniente do Poder Legislativo: essas hipóteses limitam-se à abertura de créditos adicionais extraordinários, via medida provisória, mas somente nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos termos do artigo 167, § 3º, da Constituição. Voltaremos ao tema dos créditos adicionais por ocasião do tratamento da despesa pública. Por ora, frise-se que se trata de uma autorização de despesa cujo objetivo é alterar a estrutura do orçamento, seja por insuficiência na dotação orçamentária, seja pela ausência de previsão da despesa que, no decorrer do exercício, acaba por se concretizar. Nos termos do entendimento do Supremo Tribunal Federal, os créditos adicionais somente poderão ser abertos por medida provisória caso reste demonstrada a existência de pressupostos materiais, como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública (nesse sentido, ADI 4048).

O tema na jurisprudência

“III. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na edição de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário. Interpretação do artigo 167, § 3º, c/c o artigo 62, § 1º, inciso I, alínea ‘d’, da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (artigo 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (artigo 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (artigo 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões ‘guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ constituem vetores para a interpretação/aplicação do artigo 167, § 3º, c/c o artigo 62, § 1º, inciso I, alínea ‘d’, da Constituição. ‘Guerra’, ‘comoção interna’ e ‘calamidade pública’ são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. IV. Medida cautelar deferida. Suspensão da vigência da Lei 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008”.

De outro lado, o orçamento público e, assim, as normas relativas às metas e diretrizes da Administração, bem como à distribuição de receitas e despesas, será objeto de aprovação pelo Poder Legislativo. O orçamento é lei em sentido formal e eventuais alterações somente serão permitidas também pelo mesmo instrumento, garantindo-se a plena observância ao princípio da legalidade. A exigência de lei para a aprovação do orçamento decorre de uma pluralidade de dispositivos constitucionais, dos quais se devem destacar:

(i)   o artigo 48, inciso II, da Constituição, que prescreve a competência do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, para dispor sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual; e

(ii)   o artigo 165, caput, que estabelece, na mesma linha, a necessidade de lei que preveja essas mesmas normas orçamentárias.

1.2.2 Economicidade

O princípio da economicidade está enunciado no caput do artigo 70 da Constituição e informa os critérios de fiscalização das contas da União e órgãos da administração direta e indireta. Trata-se de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público: com o mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas. Tendo-se em vista que a despesa pública está intrinsecamente relacionada com o orçamento, é possível dizer que tal diretriz se aplica tanto à elaboração do orçamento, de um ponto de vista lato, quanto à realização efetiva do gasto público, de forma mais estrita.

1.2.3 Transparência

A LRF, em seus artigos 48 e 49, estabelece instrumentos pelos quais os cidadãos poderão exercer o controle das contas públicas, e tal é possibilitado pelas vias da transparência.

O artigo 48 da LRF assegura a transparência de dois modos diversos. Em primeiro lugar, nos termos da previsão do caput, (i) pela disponibilização, ao público, em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das leis orçamentárias, (ii) bem como das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e gestão fiscal. Trata-se de dar acesso aos cidadãos aos documentos que embasam a realização de despesas públicas e, assim, possibilidade de controle dos gastos.

Como exemplo dessa disponibilização, pode-se citar o sistema “Siga Brasil”, do Senado Federal, que traz informações simplificadas acerca do orçamento público e, ainda, o Portal da Transparência do Governo Federal, de iniciativa da Controladoria-Geral da União¹.

Além de prescrever a acessibilidade de dados orçamentários aos cidadãos, o artigo 48, em seu parágrafo único, introduzido à LRF pela Lei Complementar 131/2009, ainda garante a transparência pública por outros meios, como:

(i)   incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante a elaboração dos orçamentos;

(ii)   possibilidade de acompanhamento da execução orçamentária e financeira, por meios eletrônicos de acesso público; e

(iii)   adoção de um sistema integrado de administração financeira e controle, que, nos termos do artigo 48-A, deverá viabilizar o acompanhamento da atividade financeira realizada pelo ente.

Ao lado do artigo 48, o artigo 49 da LRF determina a disponibilização das contas do Chefe do Poder Executivo por todo o exercício financeiro. Essas contas ficarão à disposição dos cidadãos e instituições da sociedade, para consulta, no Poder Legislativo respectivo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração.

Por fim, especificamente quanto à prestação de contas da União e à garantia de transparência e publicidade dos gastos, o parágrafo único estabelece a necessidade de apresentação de demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, como o BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, com a indicação dos empréstimos e financiamentos realizados, bem como avaliação do impacto fiscal das atividades no exercício.

Desse modo, portanto, e especialmente com a publicação da LC 131/2009, o princípio da transparência do gasto público, aplicável na realização da atividade financeira do Estado, ganhou ares de objetivação, tendo-se em vista a positivação de normas que pretendem garantir, por meio de ações concretas, o acesso dos cidadãos às contas públicas.

1.2.4 Responsabilidade fiscal

A responsabilidade na gestão fiscal e, assim, no uso do dinheiro público, é um princípio que permeia toda a Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme será visto no curso do presente livro. Trata-se de assegurar que o gasto público seja realizado dentro de certos limites e de acordo com regras estritas que, se não cumpridas, acarretam sanções aos entes públicos.

Independente das previsões gerais da LRF, que conduzem à responsabilidade fiscal, vale ainda dizer que o artigo 1º, § 1º, da LRF estabelece ser condição de tal responsabilidade a “ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas”. Isso implica, conforme prescreve o próprio dispositivo, a necessidade de cumprimento de metas de resultado e obediência a limites e condições relativas a receita, despesa e endividamento. Referidas metas, limites e condições serão analisadas no contexto de cada um dos temas, tratados nos capítulos subsequentes.

1.3 A DISCIPLINA NORMATIVA DO DIREITO FINANCEIRO

Nos termos do artigo 24, inciso I, da Constituição, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o direito financeiro. De acordo com o § 1º desse mesmo dispositivo, estabelece-se que a competência da União ficará adstrita à criação de normas gerais e, portanto, à introdução de regras cujo objetivo seja uniformizar o tratamento do direito financeiro em toda a Federação. Além disso, o artigo 165, § 9º, estabelece a competência da lei complementar para:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Referida lei complementar, segundo José Afonso da Silva, “é uma lei normativa permanente com característica de lei sobre as leis do sistema, já que todas, que são de caráter temporário, nela deverão fundamentar-se”.²

A disciplina do artigo 165, § 9º, da Constituição veio à tona com a publicação da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), norma geral de direito financeiro acerca dos temas mencionados (CR, artigo 24, I, § 1º), que estabelece comandos e definições que deverão ser observados por todos os entes da Federação. Antes dela, porém, já estava em vigor no ordenamento a Lei 4.320/1964, que também trata de temas afetos às Finanças Públicas. De acordo com jurisprudência iterativa do Supremo Tribunal Federal, já citada acima (ADI 1726), referida norma foi recepcionada com status de lei complementar perante o texto constitucional de 1988, apesar da forma relativa à lei ordinária.

Ademais, na hipótese de a União não estabelecer normas gerais referentes a um dado tema de direito financeiro, devese notar que, segundo dispõe o artigo 24, § 3º, os Estados e o Distrito Federal exercerão competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades e o advento posterior de norma geral da União não invalida a lei estadual, mas, tão somente, retira sua eficácia nas partes contraditórias (CR, artigo 24, § 4º).

Portanto, para uma visão completa do direito financeiro, deve-se ter em mente, em primeiro lugar, os dispositivos constitucionais que tratam da matéria – que são, basicamente, os artigos 157 a 169 da CR –, além do conteúdo da Lei 4.320/1964 e da LC 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao lado deles, somem-se os princípios acima estudados. Com esse instrumental em mãos, já é possível proceder a uma análise mais detalhada do orçamento, das receitas e das despesas públicas e, assim, dos dois pilares que integram a atividade financeira do Estado.

Estrutura básica do Direito Financeiro

Princípios

Disciplina normativa

Legalidade

Lei em sentido formal – CR, artigo 165 c/c artigo 48, II

Medida Provisória para créditos extraordinários – CR, artigo 62, § 1o, “d”, c/c artigo 167, § 3o

Economicidade

CR, artigo 70

Transparência

LRF, artigos 48 e 49

LC 131/2009 (acrescentou dispositivos relativos à transparência à LRF)

Responsabilidade fiscal

LRF, artigo 1o, § 1o

1.4 QUESTÕES

1.   (MAGISTRATURA FEDERAL 2ª REGIÃO – CESPE/2009) Com relação às normas de finanças públicas previstas na CF e ao direito financeiro, assinale a opção correta.

A.   O direito financeiro cuida do crédito público e da dívida pública.

B.   Cabe à lei complementar instituir o plano plurianual.

C.   À lei ordinária cabe dispor acerca do exercício financeiro da lei orçamentária anual.

D.   A despesa, a receita, o orçamento e o crédito públicos são objeto de estudo do direito financeiro.

E.   A compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e as condições operacionais plenas daquelas voltadas ao desenvolvimento regional, não é matéria de norma geral a ser reservada à lei complementar.

2.   (MP/GO – 2010) Aponte a assertiva correta quanto às regras da disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira dos entes públicos, conforme a lei de responsabilidade fiscal, alterada pela LC n. 131/09:

A.   Os entes da Federação deverão disponibilizar informações do detalhamento da despesa em meios eletrônicos de acesso público, não se exigindo informações quanto à receita.

B.   A Lei prevê o prazo único e improrrogável de 4 (quatro) anos para todos os entes públicos cumprirem a regra.

C.   A Lei prevê explicitamente a aplicação das sanções por improbidade administrativa ao administrador que se omitir no ato de publicação.

D.   A previsão explícita pelo descumprimento da regra refere apenas à proibição de recebimento de transferências voluntárias.

3.   (PGE AL – CESPE/2008) O direito financeiro cuida

A.   da despesa feita pela administração pública, sendo que a receita arrecadada fica a cargo do direito tributário.

B.   da receita, da despesa e do orçamento público e privado.

C.   de regulamentar a instituição de tributos.

D.   do orçamento, do crédito, da receita e da despesa no âmbito da administração pública.

E.   tão somente da receita e da despesa públicas.

4.   (XVII PGE/PA) Analise as proposições abaixo de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000 – LRF) e assinale a alternativa CORRETA:

A.   Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, apenas a administração direta do Poder Executivo e o Poder Judiciário, inclusive o Ministério Público.

B.   Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, o Poder Judiciário e o Poder Executivo. A LRF não se aplica, contudo, ao Ministério Público e os Tribunais de Contas, já que estes exercem o controle externo.

C.   Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário, o Ministério Público e, no Poder Executivo, a Administração Direta, bem como as fundações, autarquias e empresas estatais dependentes.

D.   Estão obrigados a observar a LRF todos os entes da federação, nele compreendidos o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas, o Ministério Público e, no Poder Executivo, a Administração Direta, bem como as fundações, autarquias e empresas estatais.

5.   (AFT/MTE – 2010 – ESAF) Acerca das normas gerais de direito financeiro, assinale a opção correta.

A.   A competência para legislar sobre direito financeiro é privativa da União, podendo a lei complementar autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas.

B.   É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios legislar sobre direito financeiro.

C.   A competência para legislar sobre direito financeiro é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, não podendo o Município legislar sobre assuntos de competência concorrente.

D.   Inexistindo lei federal sobre normas gerais de direito financeiro, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual restará revogada, no que lhe for contrária.

E.   A Lei 4.320/1964 é formalmente ordinária e materialmente complementar.

6.   (AOCP 2013 – COREN/SC – ADMINISTRADOR) A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. O Capítulo IX refere-se à transparência, controle e fiscalização e sua seção I trata da transparência da gestão fiscal. O artigo 48 apresenta os instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, dos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; das prestações de contas e do respectivo parecer prévio; do relatório resumido da execução orçamentária e do relatório de gestão fiscal; e das versões simplificadas desses documentos. O parágrafo único deste artigo diz que a transparência será assegurada também mediante algumas ações. Assinale a alternativa que apresenta essas ações para assegurar a transparência da gestão fiscal.

A.   Fiscalização da gestão fiscal pelo poder legislativo no que se refere ao atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos e adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda ao padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e disponibilização, a qualquer pessoa física ou jurídica, do acesso a informações referentes às despesas e às receitas.

B.   Alerta pelos Tribunais de Contas quando constatarem fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária; incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos e liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público.

C.   Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público e adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e disponibilização a qualquer pessoa física ou jurídica do acesso a informações referentes às despesas e às receitas.

D.   Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público e fiscalização da gestão fiscal pelo poder legislativo no que se refere ao atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias.

E.   Adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e disponibilização a qualquer pessoa física ou jurídica do acesso a informações referentes às despesas e às receitas; alerta pelos Tribunais de Contas quando constatarem fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária e fiscalização da gestão fiscal pelo poder legislativo no que se refere ao atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias.

7.   (FGV 2008 – TCM-RJ – AUDITOR) A respeito dos Princípios de Direito Financeiro, assinale a afirmativa incorreta.

A.   O princípio da unidade orçamentária, expressamente previsto na Constituição de 1988, significa que o orçamento, para ser mais eficaz, deverá ser elaborado em um documento legal único.

B.   Com base no princípio da legalidade, a Constituição de 1988 disciplina o aspecto formal em que deve ser pautado o sistema orçamentário, reservando ao Poder Executivo a competência privativa para encaminhar o projeto de lei orçamentária anual.

C.   A vedação quanto à transposição, ao remanejamento ou à transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, é considerada pela doutrina como princípio da proibição de estorno.

D.   A Constituição de 1988 veda, com as devidas ressalvas, a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.

E.   A afirmativa de que a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa exterioriza o princípio da exclusividade orçamentária.

______________

¹   Para melhor compreensão do princípio da transparência, recomenda-se ao leitor que acesse os portais “Siga Brasil” e “Portal da Transparência”, disponíveis na internet respectivamente em: <http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil>; <http://www.portaltransparencia.gov.br/>.

²   Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 736.

PRIMEIRO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA: O ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Sumário: 2.1 Princípios orçamentários: 2.1.1 O princípio da exclusividade; 2.1.2 O princípio da universalidade; 2.1.3 O princípio da unidade; 2.1.4 O princípio da anualidade; 2.1.5 O princípio da programação; 2.1.6 O princípio do equilíbrio orçamentário – 2.2 As leis orçamentárias: 2.2.1 Aspectos gerais: características e tramitação no Poder legislativo; 2.2.2 As leis orçamentárias podem ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade?; 2.2.3 A natureza do orçamento: impositiva ou facultativa?; 2.2.4 Plano Plurianual – PPa; 2.2.5 Lei de diretrizes orçamentárias – ldo; 2.2.6 Lei orçamentária anual – loa; 2.2.7 Esquemas sobre as leis orçamentárias; 2.2.8 As vedações orçamentárias; 2.2.9 O embate entre recursos orçamentários e prestação de políticas públicas; 2.2.10 Execução orçamentária – 2.3 Questões.

O objetivo deste capítulo será realizar uma análise ampla do orçamento público, entendido, aqui, como um dos pilares da atividade financeira do Estado. Para tanto, a estrutura será a seguinte: em primeiro lugar, serão abordados alguns princípios orçamentários que, ao lado daqueles já mencionados no capítulo 1, completam a exposição sobre os princípios de direito financeiro. Depois, passaremos à análise das três leis orçamentárias previstas no ordenamento jurídico brasileiro: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Por fim, haverá um tópico relativo à execução orçamentária e, assim, ao caminho que a despesa pública deve enfrentar até seu efetivo pagamento.

2.1 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios orçamentários são diretrizes de direito financeiro que, diferentemente daquelas tratadas no capítulo 1, as quais figuram como princípios gerais, aplicam-se direta e imediatamente à confecção do orçamento pelo Estado; são normas especificamente voltadas à elaboração do orçamento público. Dentre os mais relevantes, destacam-se os seguintes: (i) exclusividade, (ii) universalidade, (iii) unidade, (iv) anualidade, (v) programação, e (vi) equilíbrio orçamentário.

Evidente que, ao lado dos princípios mencionados, está, também, o princípio da legalidade, segundo o qual os orçamentos devem ser introduzidos no ordenamento jurídico mediante leis, no sentido estrito. Contudo, esse princípio não será tratado separadamente, já que se entende que ele se encaixa nas diretrizes gerais aplicáveis ao direito financeiro, e não unicamente à disciplina orçamentária. Por esse motivo, para a compreensão da legalidade no âmbito das finanças públicas, basta a leitura do item respectivo no capítulo anterior.

Feita essa ressalva, passemos, agora, à análise individual de cada um dos princípios mencionados.

2.1.1 O princípio da exclusividade

O princípio da exclusividade está positivado no artigo 165, § 8º, da Constituição, cuja redação é a seguinte:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O objetivo do legislador constituinte foi o de afastar a possibilidade de as leis orçamentárias conterem previsões absolutamente estranhas ao direito financeiro, tal como temas afetos ao direito privado. Essa vedação foi introduzida no direito brasileiro já na Constituição de 1891, a primeira da República, no artigo 34, § 1º. O que se quis foi garantir que a LOA contivesse apenas as previsões de receitas e despesas e, assim, fossem evitadas as chamadas “caudas orçamentárias”, que são exatamente essas previsões estranhas à especificidade do direito financeiro.

Na Constituição de 1988, porém, deve-se notar a presença de duas exceções ao princípio: as autorizações para (i) a abertura de créditos suplementares e (ii) a contratação de operações de crédito.

Na primeira hipótese, trata-se de possibilitar despesas não previstas ou insuficientemente dotadas no orçamento (no caso dos créditos suplementares, como será visto mais adiante), enquanto o segundo prevê a possibilidade de o ente obter recursos externos pelas vias do endividamento (menção às operações de crédito, que serão estudadas no capítulo 3).

Em ambos os casos, apesar de não estarmos diante de uma previsão financeira em sentido estrito e, assim, indicação dos números relativos às receitas e despesas, não se verifica a presença de elementos que fogem ao direito financeiro, já que as duas hipóteses tratam ou de despesas a serem realizadas, ou de receitas a serem obtidas pelas vias de empréstimo.

2.1.2 O princípio da universalidade

O princípio da universalidade estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas estarem previstas na LOA. Trata-se, nas palavras de José Afonso da Silva, do “princípio do orçamento global”, segundo o qual devem estar contidos no orçamento os aspectos do programa orçamentário de cada órgão, o que inclui, naturalmente, as previsões de receitas e despesas, mas também as explicações sobre os objetivos, metas e metodologia que o Governo pretende adotar na realização das despesas previstas.¹

A universalidade pode ser compreendida a partir da redação do artigo 165, § 5º, da Constituição, que prescreve o dever de a União trazer na LOA as receitas e despesas não apenas de seus órgãos e poderes, mas também das empresas em que detenha maioria de capital, com direito a voto, além dos órgãos vinculados à Seguridade Social.

De outro lado, igualmente encontramos a previsão acerca da universalidade no artigo 6º da Lei 4.320/1964, o qual estabelece a necessidade de todas as receitas e despesas constarem da LOA em seus valores brutos – trata-se da “regra do orçamento bruto”, que complementa o presente princípio.

Por fim, deve-se destacar que esse princípio, em que pese aplicável em nosso ordenamento, não impossibilita a criação e exigência de tributos após a aprovação da lei orçamentária, sem que tenha havido a inclusão da receita a ser gerada pela arrecadação futura da exação nas previsões respectivas. Isso decorre especialmente do fato de que não há, na Constituição de 1988, exigência de cumprimento do princípio da anualidade para a exigência de tributos, o que significaria a necessidade de a exigência tributária estar contemplada no orçamento para que pudesse ser cobrada no exercício seguinte.

O princípio da anualidade da lei tributária esteve presente no ordenamento brasileiro até a Constituição de 1967, quando foi suprimido, desta mesma Carta, pela Emenda Constitucional 1, de 1969, e substituído pelo princípio da anterioridade. Atualmente, as únicas exigências temporais aplicáveis ao direito tributário situam-se na observância dos princípios da irretroatividade e anterioridade, previstos no artigo 150, inciso III, alíneas a, b e c, da Constituição.

2.1.3 O princípio da unidade

Este princípio está genericamente contemplado no artigo 2º da Lei 4.320/1964, cujo caput determina:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Trata-se, aqui, da necessidade de haver um único orçamento para cada ente da Federação, observada a periodicidade anual. O objetivo estaria na possibilidade de verificar todas as receitas e todas as despesas a um só tempo e, ainda, identificar a existência ou não de equilíbrio orçamentário.

O princípio ainda está vigente e não seria correto afirmar que sofreu relativização pelo fato de a própria Constituição admitir e exigir, como será visto mais adiante, a presença de diversas contas (chamadas de “orçamentos”) na LOA da União, nos termos do artigo 165, § 5º:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Em verdade, o dispositivo acima transcrito reafirma o princípio da unidade, na medida em que exige que todas essas previsões acerca das receitas e despesas estejam previstas em uma única lei: a lei orçamentária anual.

2.1.4 O princípio da anualidade

O princípio da anualidade refere-se estritamente à vigência dos orçamentos e não se confunde com aquele relativo à exigência de tributos, não mais presente em nossa Constituição.

Sendo assim, como regra, os orçamentos valerão para um único exercício financeiro, que, atualmente, compreende o intervalo entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, nos termos do artigo 34 da Lei 4.320/1964. Trata-se de garantir que as contas públicas e as previsões respectivas sejam reavaliadas ano a ano, seja do ponto de vista político, pelas mãos do Congresso Nacional, que aprova a proposta orçamentária para o exercício seguinte e, assim, tem oportunidade de fiscalizar as contas do ano anterior, seja do ponto de vista financeiro, para representar o encerramento das atividades de obtenção de receitas e dispêndio de dinheiro público.

A exigência da observância da anualidade encontra-se na redação do caput do artigo 2º da Lei 4.320/1964, ao lado dos princípios da unidade e universalidade. Das três leis orçamentárias atualmente presentes no ordenamento brasileiro, quais sejam, PPA, LDO e LOA, apenas o PPA não é uma lei anual. Conforme será visto, o Plano Plurianual terá vigência por quatro exercícios financeiros e, diante disso, seria possível indagar se se trata de uma exceção à anualidade. A resposta deve ser negativa, por dois motivos.

Em primeiro lugar, porque o PPA apenas tratará de algumas despesas específicas (as de capital e as relativas aos programas de duração continuada), com vistas a estabelecer os grandes objetivos e metas do Governo para o período mencionado (quatro anos). Depois, porque, ainda que a previsão das despesas seja relativa aos quatro próximos anos, sua execução observará o exercício financeiro e será realizada pelas regras estabelecidas na LDO e na LOA.

Portanto, deve-se concluir que o princípio da anualidade, além de estar indubitavelmente presente na elaboração das leis orçamentárias brasileiras, é decorrência necessária da própria estrutura orçamentária: se os orçamentos são, genericamente, previsões de receitas e despesas e, assim, estimativas para o futuro, a periodicidade é um elemento essencial, que não pode ser afastado.

2.1.5 O princípio da programação

De acordo com esse princípio, o orçamento não deve conter apenas as estimativas para as receitas e despesas do próximo exercício financeiro, mas, também, a previsão de objetivos e metas relacionados à realização das necessidades públicas. Essa característica pode ser observada pela redação de alguns dispositivos constitucionais, especialmente os §§ 4º e 7º do artigo 165, abaixo transcritos:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...]

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. [...]

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Como se percebe, todos tratam ou do papel do orçamento na programação relativa ao alcance de metas gerais, como a redução das desigualdades entre as diversas regiões do país (artigo 165, § 7º), ou o cumprimento dessas metas à observância dos orçamentos (artigo 165, § 4º). Portanto, trata-se de utilizar os orçamentos não apenas como instrumentos para a previsão de receitas e despesas, mas, igualmente, como forma de atingir objetivos almejados pelo legislador constituinte.

2.1.6 O princípio do equilíbrio orçamentário

O equilíbrio orçamentário apresenta-se como uma exigência relativa às contas públicas, que deverão apresentar o mesmo montante quando se trata de estimar as receitas e as despesas. Dessa forma, esse princípio busca a igualdade numérica entre as entradas e saídas da administração, afastando-se a presença de déficit ou superávit.

A Constituição de 1988 não contempla tal princípio e, por essa razão, seria possível afirmar a desnecessidade de sua observância. Contudo, a análise da LRF demonstra que, apesar de não se tratar de uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas disposições e, assim, deve ser entendida como uma meta a ser atingida na elaboração dos orçamentos. Como exemplo, podemos citar o artigo 1º, § 1º, que vincula a existência de “equilíbrio das contas públicas” à responsabilidade na gestão fiscal e, ainda, o artigo 4º, inciso I, alínea a, o qual atribui à LDO o papel de dispor sobre o “equilíbrio entre receitas e despesas”.

2.1.6.1. Esquema – Princípios Orçamentários

2.2 AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

2.2.1 Aspectos gerais: características e tramitação no Poder Legislativo

O artigo 165 da Constituição estabelece a existência de três leis orçamentárias em nosso ordenamento, todas de iniciativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). De um ponto de vista geral, é possível dizer que o PPA é a lei orçamentária mais abstrata de todas, já que trata dos grandes objetivos da Administração pelo prazo de quatro anos, enquanto a LOA é a mais concreta, pois tem a função de estabelecer, detalhadamente, as receitas e despesas públicas de um dado exercício.

Ainda que, em todos os casos, a iniciativa seja do Poder Executivo, deve-se notar que, tendo-se em vista a autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário, a este competirá o encaminhamento de proposta orçamentária relativa a seus interesses, a qual será objeto de análise pelo Congresso Nacional juntamente com a proposta do Executivo. Essa exigência está prevista no artigo 99, §§ 1º e 2º, da Constituição.

Sendo assim, uma vez consolidada a proposta, ela será encaminhada para análise conjunta das duas casas do Congresso Nacional, que a fará por meio de uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados. Referida comissão, nos termos do artigo 166 da Constituição, deverá, além de examinar e emitir parecer sobre tais projetos, também examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais eventualmente previstos nas leis orçamentárias, bem como acompanhar e fiscalizar as respectivas execuções orçamentárias (§ 1º). Tal Comissão, de outro lado, irá receber as emendas aos projetos de lei referidos e também sobre elas emitirá parecer, sem prejuízo da apreciação pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional (artigo 166, § 2º).

Esses projetos de lei poderão ser objeto de alteração posterior por iniciativa do próprio Presidente da República via mensagem encaminhada ao Congresso Nacional, desde que ainda não tenha sido iniciada a votação, pela Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta, segundo dispõe o artigo 166, § 5º, da Constituição. De outro lado, nos termos do artigo 166, § 4º, eventuais emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas se incompatíveis com o PPA.

Ainda acerca das emendas ao orçamento, é importante destacar que as emendas ao projeto da LOA ou aos projetos que o modifiquem, apesar de possíveis, não são indiscriminadas. Nos termos do § 3º do artigo 166, referidas emendas apenas poderão ser aprovadas se:

(i)   forem compatíveis com o PPA e a LDO;

(ii)   indiquem os recursos necessários para a alteração proposta, admitidos tão somente aqueles que sejam provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; e

(iii)   sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. De outro lado, os recursos que, por conta de veto, emenda ou rejeição do projeto da LOA, ficarem sem as despesas correspondentes poderão ser utilizados para autorizações posteriores de despesas, via abertura de créditos especiais ou suplementares, condicionadas à autorização legal prévia e específica (artigo 166, § 8º).

Tratando-se do PPA, é importante dizer que as emendas a esse projeto deverão observar as regras do artigo 63, I, da Constituição, que determina não ser possível o aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, ressalvados os casos previstos no artigo 166, §§ 3º e 4º, os quais disciplinam as emendas aos projetos da LOA e da LDO. Dessa forma, conclui-se que o PPA não poderá sofrer emendas que visem à majoração das despesas ali previstas.

Vale ainda indagar acerca do prazo para o encaminhamento das propostas orçamentárias. Esse tema, de acordo com o que estabelece o artigo 166, § 6º, da Constituição, é afeto à disciplina da lei complementar:

§ 6º – Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

A despeito da previsão constitucional, ainda não há regulamentação a esse respeito, pelo o que os prazos para o encaminhamento de tais projetos ficam disciplinados pelo disposto no artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ao texto constitucional (ADCT):

§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Em outras palavras, o PPA deve ser encaminhado até o dia 30 de agosto do primeiro ano de mandato, a LDO, até 15 de abril de cada ano e a LOA, até 30 de agosto de cada exercício. Após analisadas pelo Congresso Nacional, serão devolvidas ao Presidente da República, para sanção no prazo de quinze dias. A devolução do PPA e LOA observará o encerramento da sessão legislativa (i.e. 22 de dezembro de cada ano), enquanto o retorno da LDO terá por prazo o dia 17 de julho de cada ano.

Finalmente, deve-se reiterar que o Poder Legislativo tem a prerrogativa de rejeitar o projeto da LOA – mas não o da LDO, nos termos do artigo 57, § 2º, da Constituição – e o resultado será o de que o ente federativo restará sem orçamento para o exercício seguinte. Na hipótese de uma situação como essa ocorrer, a solução para a realização de despesas está na abertura de créditos suplementares, caso a caso, nos termos do já mencionado artigo 166, § 8º, da Constituição.

O tema na jurisprudência

Segundo a jurisprudência do STF, proposta de emenda orçamentária oferecida pelo Poder Legislativo não viola a competência do Poder Executivo para iniciar projetos de leis orçamentárias (CR, artigo 165, caput, mas sem prejuízo da necessária observância das vedações orçamentárias previstas na Constituição.

Sobre o tema, confira-se trecho da ementa da ADI 1050 MC/SC, de relatoria do Ministro Celso de Mello:

“O poder de emendar projetos de lei – que se reveste de natureza eminentemente constitucional – qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que – respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República – as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política. Doutrina. Jurisprudência. – Inobservância, no caso, pelos Deputados Estaduais, quando do oferecimento das emendas parlamentares, de tais restrições. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Suspensão cautelar da eficácia do diploma legislativo estadual impugnado nesta sede de fiscalização normativa abstrata.”²

2.2.1.1 Esquema – Leis orçamentárias

LEIS ORÇAMENTÁRIAS: PPA, LDO e LOA

1.
Iniciativa do Poder Executivo (CR, artigo 165)
Com proposta própria do Poder Judiciário (CR, artigo 99, §§ 1o e 2o)

2.
Consolidação do Projeto de Lei

3.
Envio do PL pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional
(deve ser obedecido o prazo do artigo 35 do ADCT)

Tipo de LO

Encaminhado ao CN até

Devolvida para sanção do PR até

PPA

4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro

22 de dezembro (encerramento da sessão legislativa)

30 de agosto do primeiro ano do mandato

LDO

8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro

17 de julho de cada ano (encerramento do período da sessão legislativa)

15 de abril de cada ano

LOA

4 meses antes do encerramento do exercício financeiro

22 de dezembro de cada ano (encerramento da sessão legislativa)

30 de agosto de cada ano

4.
Análise pela Comissão Mista permanente
(CR, artigo 166), que tem por atribuição:

•   Examinar os PLs

•   Emitir pareceres sobre:

•   PLs

•   Planos e programas previstos

•   Fiscalizar e acompanhar a execução orçamentária

•   Receber emendas e sobre elas emitir parecer

Para recebê-las é necessário que a Comissão Mista não tenha iniciado a votação da parte cuja alteração é proposta. Serão avaliadas pelo Plenário do CN.

PL-PPA
(CR, artigo 63, I)

Não sofrerá emendas para o aumento de despesas

PLDO
(CR, artigo 166, § 4º)

Devem ser compatíveis com o PPA

PLOA
(CR, artigo 166, § 3º)

1) Compatíveis com a PPA e a LDO

2) Indicação de recursos que suportem a alteração, admitidas apenas a anulação de despesas

3) Relacionadas com a correção de erros ou omissões

5.
Eventuais emendas serão apreciadas pelo Plenário do CN
(CR, artigo 166, § 2o)

6.
Sanção e publicação da lei

2.2.2 As leis orçamentárias podem ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade?

Outra questão geral que merece destaque se refere à possibilidade de as leis orçamentárias serem objeto de controle abstrato de constitucionalidade. Acerca disso, houve inegável evolução jurisprudencial.

O tema na jurisprudência

Desde pelo menos 1998, o Supremo Tribunal Federal manifestava entendimento acerca da impossibilidade de controle em abstrato de leis orçamentárias (ADI 1640 QO). Segundo essa posição, tais leis seriam, do ponto de vista material, atos administrativos concretos e, por isso, não estariam alcançadas pelo controle concentrado de constitucionalidade. Acerca do tema, confira-se trecho da ementa da ADI 2057:

1. Constitui ato de natureza concreta a emenda parlamentar que encerra tão-somente destinação de percentuais orçamentários, visto que destituída de qualquer carga de abstração e de enunciado normativo. 2. A jurisprudência desta Corte firmou entendimento de que só é admissível ação direta de inconstitucionalidade contra ato dotado de abstração, generalidade e impessoalidade. 3. A emenda parlamentar de reajuste de percentuais em projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que implique transferência de recursos entre os Poderes do Estado, tipifica ato de efeito concreto a inviabilizar o controle abstrato. 4. Ação direta não conhecida.³

Essa posição foi posteriormente reafirmada no julgamento das ADIs 2100 e 2484:

Constitucional. Lei de Diretrizes Orçamentárias. Vinculação de percentuais a programas. Previsão da inclusão obrigatória de investimentos não executados do orçamento anterior no novo. Efeitos concretos. Não se conhece de ação quanto a lei desta natureza. Salvo quando estabelecer norma geral e abstrata. Ação não conhecida.⁴

Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei com efeito concreto. Lei de diretrizes orçamentárias: Lei 10.266, de 2001. I – Leis com efeitos concretos, assim atos administrativos em sentido material: não se admite o seu controle em abstrato, ou no controle concentrado de constitucionalidade. II – Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado. III – Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. – Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.⁵

Porém, em 2003, o Tribunal começou a acenar para uma mudança nessa posição, com o julgamento da ADI 2925, conforme se depreende da ementa a seguir:

PROCESSO OBJETIVO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORÇAMENTÁRIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. LEI ORÇAMENTÁRIA – CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO – IMPORTAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL – CIDE – DESTINAÇÃO – ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do citado parágrafo.

A questão girou em torno de saber se a Lei Orçamentária 10.640/2003, que determinou a desvinculação de parte das receitas a serem arrecadadas com a CIDE Combustíveis, seria constitucional. Como se sabe, essa contribuição está prevista no artigo 177, § 4º, da Constituição, e tal dispositivo determina o exato destino das receitas arrecadadas com o tributo, quais sejam: (i) o pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo; (ii) o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; e (iii) o financiamento de programas de infraestrutura de transportes.

A lei orçamentária referida, de outro lado, em seu artigo 4º, inciso I, estabeleceu, dentre outras providências, a possibilidade de destinação dos recursos da CIDE para reserva de contingência e, ainda, a aplicação de 10% do excesso de arrecadação da contribuição na abertura de créditos adicionais, cuja finalidade não estaria diretamente relacionada com os motivos ensejadores de criação de tal tributo. O Supremo Tribunal Federal recebeu a ADI que questionava exatamente o não cumprimento da norma constitucional sobre a destinação da CIDE e decidiu que, nesse caso específico, a norma teria densidade normativa abstrata suficiente para ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade. Nesse sentido são as palavras do Ministro Sepúlveda Pertence:

Neste caso, reconheço a generalidade da norma de autorização absolutamente abstrata, que permite ao Presidente da República, dadas certas condições de fato, criar créditos suplementares, segundo o que se pretende, contrariando diretamente uma norma constitucional. Esta, com relação a certa contribuição, impõe a aplicação total do produto de sua arrecadação, nas suas finalidades constitucionais.

No mérito, a ação foi julgada procedente, para se reconhecer a inconstitucionalidade da desvinculação dos recursos da CIDE. Esse julgamento representou uma relativização na jurisprudência anterior do Supremo e, assim, a possibilidade, ao menos em tese, de as leis orçamentárias serem objeto de controle de constitucionalidade em abstrato. Uma posição diversa, conforme ressaltou o Ministro Marco Aurélio nessa mesma ocasião, levaria “por colocar a lei orçamentária acima da Carta da República”.

Mais recentemente, em 2008, o tema foi novamente levado ao Supremo Tribunal Federal por conta da Medida Provisória 405/2005, convertida na Lei 11.685/2008, que determinou a abertura de créditos extraordinários sem que estivessem presentes as justificativas constitucionais para tanto, quais sejam: calamidade pública, guerra ou comoção interna, nos termos do artigo 167, § 3º, da Constituição.

Dessa feita, no julgamento da ADI 4048, ajuizada contra tal norma, o Plenário do Supremo posicionou-se de maneira diversa: entendeu que a análise material da norma, para fins de identificação de sua abstração, não era necessária, na medida em que se estivesse diante de uma lei em sentido formal. O simples fato de se tratar de uma lei questionada perante o Tribunal, já justificava a possibilidade de controle em abstrato de sua constitucionalidade, independentemente do caráter abstrato ou concreto da norma em questão. Ponderações acerca da densidade normativa da norma atacada somente fariam sentido se se tratasse de ato infralegal, o que não era o caso.

Portanto, estando-se diante de uma lei em sentido formal (i.e. ato aprovado pelo Poder Legislativo, com sanção do Chefe do Executivo), seria possível o controle via ADI, independentemente do conteúdo da norma atacada:

II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.

Com esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal mudou radicalmente a posição anteriormente firmada e reconheceu a inconstitucionalidade dos comandos acima mencionados.

Poucos meses depois, a Medida Provisória 402/2007, convertida na Lei 11.656/2008, que, igualmente, promoveu a abertura de créditos extraordinários sem observância do artigo 167, § 3º, da Constituição, foi atacada na ADI 4049, e o Tribunal reiterou o entendimento então estabelecido. Veja-se o seguinte trecho ementado:

1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC.

Portanto, para fins do questionamento na via abstrata de uma lei orçamentária (qualquer que seja), deve-se ter mente o reconhecimento dessa possibilidade pelo Supremo Tribunal Federal por duas ocasiões subsequentes, o que, seguramente, autoriza afirmar a consolidação da jurisprudência nesse sentido.

2.2.2.1 Esquema – Cronologia do entendimento do STF. Controle abstrato das leis orçamentárias

ADI’s 1640, 2057, 2100, 2484

Postura: Leis orçamentárias têm natureza concreta. Logo, inviável o controle em sede abstrata.

ADI 2925

Paradigma: CIDE Combustíveis e desvinculação das receitas arrecadadas

Postura: a LO, no caso concreto, tem densidade normativa suficiente para ser objeto de controle. Logo, a possibilidade de controle abstrato depende do caso.

ADI’s 4048 e 4049

Postura: independentemente da análise da densidade normativa e, assim, do âmbito material da lei, há a possibilidade de controle abstrato pelo simples fato de ser lei. Logo, sempre poderá haver o controle em sede abstrata, bastando que uma lei, em sentido formal, seja o objeto da controvérsia.

2.2.3 A natureza do orçamento: impositiva ou facultativa?

Por fim, como último tópico desta parte mais geral sobre as leis orçamentárias, deve-se tratar do debate acerca da impositividade, ou não, do orçamento público. A questão aqui é a de saber se as disposições relativas a receitas e despesas deverão ser necessariamente cumpridas pelo Poder Público ou, ao contrário, se se trata de mera sugestão de gastos, sem que haja o dever legal de implementá-los.

Sobre isso deve-se dizer que, no Brasil, o orçamento é, via de regra, autorizativo e não impositivo. Desse modo, o que se tem é mera previsão de gastos, que serão realizados de acordo com a disponibilidade das receitas arrecadadas no exercício. A previsão de uma dada despesa não necessariamente implica sua realização, já que o Poder Executivo tem a discricionariedade de ajustar os gastos públicos diante das necessidades que se realizam ao longo do exercício.

Contudo, mesmo que o orçamento não seja em geral impositivo, é importante destacar que grande parte das receitas do Estado tem destinação própria e, assim, está vinculada a finalidades específicas. Isso significa que, nesse aspecto, o orçamento é sim impositivo. Como exemplo, citem-se os casos das contribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social: todos os valores arrecadados em função do pagamento de tais contribuições serão necessariamente gastos com saúde, previdência e assistência social, que são as necessidades públicas vinculadas à Seguridade, nos termos do artigo 194 da Constituição.

Sendo assim, reitere-se: do ponto de vista das receitas das contribuições, o orçamento é impositivo, já que se verifica vinculação obrigatória das entradas; não há grande margem para a discricionariedade do Poder Público neste aspecto.

Nesse sentido, inclusive, têm-se observado manobras legislativas a fim de desvincular parte do orçamento das contribuições e, desse modo, conferir ao administrador maior liberdade no manejo dessas verbas. Trata-se da denominada “desvinculação das receitas da União” (DRU), cujo início se deu em 2000, com a publicação da Emenda Constitucional nº 27, que acresceu ao ADCT o artigo 76.

De acordo com a redação original, tal desvinculação, que atingia 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, já instituídos ou não, deveria vigorar até o exercício de 2003, sem que houvesse prejuízo às transferências constitucionalmente previstas, decorrentes da repartição da arrecadação de impostos entre os entes da Federação. Contudo, o que se viu foram prorrogações sucessivas de referida desvinculação, nos termos das Emendas Constitucionais 42/2003, 56/2007 e a mais recente 68/2011, que prorrogou a DRU até 31.12.2015.

Nos termos da Emenda Constitucional recém aprovada, permanecem desvinculados de órgão, fundo ou despesa, “20% da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais”. Na mesma linha das versões anteriores, a repartição da arrecadação de impostos não será afetada, nem sequer a arrecadação da contribuição social ao salário-educação, prevista no artigo 212, § 5.º da Constituição Federal.

Isso posto, podemos concluir que a criação e manutenção da DRU apenas corrobora o fato de que o orçamento no Brasil, em que pese não impositivo, apresenta pouca margem de liberdade para o administrador, já que uma parte considerável das receitas é vinculada. Não obstante, isso não pode ser visto como uma característica suficiente para alterar os efeitos das leis orçamentárias: mesmo com algumas receitas vinculadas, de um ponto de vista geral o orçamento é autorizativo e não impositivo, embora, reitere-se, haja impositividade em relação a algumas receitas.

Feitas essas considerações, cumpre passar para a análise mais específica de cada uma das leis orçamentárias e do respectivo regramento tanto na Constituição quanto no texto da LRF.

O tema na jurisprudência

A EC 27/2000, que criou a DRU, foi objeto da ADI 2199, cujo julgamento somente se deu doze anos após a sua propositura. Em decisão monocrática, o Ministro Relator Marco Aurélio declarou o pedido prejudicado, sob o argumento de que tais normas possuem “caráter transitório, cujos efeitos já se encontram exauridos”6. No âmbito difuso, a emenda também teve sua constitucionalidade questionada. O fundamento era o de que a contribuição social nasceu para ser vinculante à determinada despesa, e que a desvinculação de 20% das receitas teria, por consequência, criado um tributo inominado. Em julgado de 2009,⁷ o STF decidiu que a desvinculação parcial do produto da arrecadação não importa em criação de tributo, e que a emenda não viola cláusulas pétreas, vez que sua matéria não estaria contemplada no artigo 60, § 4º, da CR.

2.2.4 Plano Plurianual – PPA

O PPA está genericamente previsto no artigo 165, inciso I, da Constituição e detalhado no § 1º desse mesmo dispositivo. De acordo com o texto constitucional, o PPA terá por objetivo estabelecer, de forma regionalizada, “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Essa norma terá vigência de quatro anos e, nos termos do artigo 165, § 4º, da Constituição, todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos no texto constitucional deverão ser elaborados em consonância com o PPA.

Essas disposições permitem dizer que referida lei orçamentária assume o papel de ser o padrão do planejamento das ações do Governo pelos próximos quatro anos, e uma afirmação como essa pode ser justificada tanto pelo fato de que, ainda segundo a Constituição – agora no artigo 168, § 1º, “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”, quanto pela menção aos tipos de despesas que estarão previstas no PPA.

Conforme visto, o artigo 165, § 1º, determina que o PPA apenas trate das despesas de capital e outras delas decorrentes, e das despesas de duração continuada. Isso significa que essa lei orçamentária irá se preocupar com um tipo bastante específico de despesa: aquelas cuja execução resulta no aumento do patrimônio líquido da administração (despesas de capital) e aquelas cuja execução ultrapassa o exercício financeiro (despesas de duração continuada).

Sendo assim, não é de interesse do PPA disciplinar despesas com o custeio da máquina pública – as chamadas despesas correntes – ou mesmo outros gastos mais triviais da administração. O que o legislador constitucional pretendeu foi dar à administração a possibilidade de colocar em prática um grande plano de governo, que seria executado por um período relativamente longo: quatro anos.

Por fim, deve-se mencionar que o projeto original da LRF, submetido à sanção do Presidente da República, continha um dispositivo que disciplinava o PPA (artigo 3º), para estabelecer, especialmente, o prazo para o envio da lei pelo Poder Executivo, que seria o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo. Tal dispositivo foi vetado pelo Presidente, sob o argumento de que esse prazo representaria um período muito reduzido para a elaboração de uma lei tão complexa. Confira-se:

O caput deste artigo estabelece que o projeto de lei do plano plurianual deverá ser devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, enquanto o § 2º obriga o seu envio, ao Poder Legislativo, até o dia 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. Isso representará não só um reduzido período para a elaboração dessa peça, por parte do Poder Executivo, como também para a sua apreciação pelo Poder Legislativo, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a seleção criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.⁸

Em virtude disso, as únicas disposições normativas sobre o PPA são aquelas constantes da Constituição, o que torna a análise dessa lei orçamentária bem menos complexa, em comparação com as demais.

2.2.5 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A LDO está inicialmente prevista no artigo 165, inciso II, da Constituição e, ao lado das outras leis orçamentárias, é também de iniciativa do Poder Executivo.

De acordo com a redação do § 2º desse mesmo artigo, a LDO terá por função precípua estabelecer as metas e prioridades da administração pelo período de um ano – logo, para o exercício seguinte. No estabelecimento de tais metas e prio-ridades, a LDO irá dispor acerca da realização das despesas de capital também para o exercício financeiro subsequente. Isso permite afirmar que estamos diante de uma norma que visa a dar concretude ao PPA.

Em poucas palavras, a questão é: o PPA é um orçamento-programa, que define as grandes metas e prioridades da administração por um período maior de tempo – trata-se de norma com alto grau de abstração. Já a LDO, cuja vigência será apenas de um ano, deve garantir a concretização do PPA e conferir às metas ali fixadas a possibilidade de uma realização mais imediata; já no próximo exercício.

Contudo, as funções da LDO não se esgotam na realização do PPA. Ainda segundo determina o artigo 165, § 2º, da Constituição, referida lei irá, também:

(i)   orientar a elaboração da lei orçamentária anual;

(ii)   dispor sobre as alterações na legislação tributária; e

(iii)   estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

De outro lado, a LRF dispõe longamente sobre os objetivos e características da LDO em seu artigo 4º; além das exigências constitucionais, a lei disporá sobre:

(i)   o equilíbrio entre receitas e despesas;

(ii)   os critérios e forma de limitação de empenho, nos casos de haver a necessidade de reduzir despesas ou em virtude do excesso de endividamento, ou por conta do não atingimento das metas de resultado fixadas na LDO;

(iii)   as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; e

(iv)   as condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

O § 3º do artigo 4º da LRF ainda prescreve a necessidade de a LDO conter um Anexo de Riscos Fiscais, cujo objetivo será não apenas avaliar os possíveis passivos da Administração e os outros riscos que possam ter efeitos danosos sobre as contas públicas, como também informar quais providências deverão ser tomadas na hipótese de as contingências previstas virem à tona.

Ademais, a LRF estabelece normas relativas ao projeto da LDO, indicando elementos que, necessariamente, deverão estar presentes por ocasião de seu envio ao Poder Legislativo. Segundo dispõe o § 1º do artigo 4º, referido projeto será integrado por um Anexo de Metas Fiscais, no qual serão estabelecidas as metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício ao qual a LDO se referir e também para os dois outros seguintes.

Como forma de reafirmar a consistência dos objetivos então fixados, estabelece o § 2º, inciso II, que o demonstrativo das metas anuais deverá ser instruído com memória e metodologia de cálculo que, a um só tempo, sejam capazes de justificar os resultados pretendidos, que serão comparados com as metas fixadas nos três exercícios anteriores, e, ademais, de evidenciar a consistência das metas atuais com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. Trata-se, portanto, de assegurar que o conteúdo do Anexo de Metas Fiscais não seja aleatório ou desconectado da realidade econômica e financeira do país.

O § 2º, portanto, detalha ainda mais o conteúdo do referido anexo. Nesse sentido, também estabelece que o Anexo de Metas Fiscais deverá conter não apenas as metas fiscais para o futuro, mas igualmente contemplará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior (inciso I) e a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, com destaque para o destino da receita obtida com a alienação de ativos (inciso III).

Além disso, estabelece que o anexo irá realizar a avaliação da situação financeira e atuarial dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial e também dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (inciso IV).

Finalmente, determina que haja outro demonstrativo: aquele quanto à estimativa e compensação de renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Essa descrição dos dispositivos que contemplam o Anexo de Metas Fiscais deixa claro que referido documento tem por objetivo primordial estabelecer os resultados financeiros pretendidos para o futuro e tal é alcançado não apenas pela previsão genérica de números, mas especialmente pela comparação das metas atuais com aquelas estabelecidas no passado, além de prever a necessidade de avaliação tanto do patrimônio líquido atual do ente quanto de obrigações cuja realização não se dará imediatamente (como os programas de natureza atuarial).

Trata-se, portanto, de documento que prima pela consistência passada e futura em relação aos dados apresentados e deve ser visto como um importante instrumento de controle para a elaboração do orçamento.

Somado ao Anexo de Metas Fiscais, a LRF, no artigo 4º, § 4º, determina que a mensagem do Presidente da República que encaminhar o projeto da União ainda conterá, em anexo próprio, outros objetivos: os relativos à política monetária, creditícia e cambial, além dos parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e, por fim, as metas de inflação, para o exercício subsequente.

2.2.6 Lei Orçamentária Anual – LOA

A LOA é a lei orçamentária mais concreta de todas, na medida em que dispõe, quase que exclusivamente, acerca das receitas e despesas para o exercício financeiro seguinte. Referida concretude se manifesta no próprio texto constitucional, que determina, no artigo 165, § 8º, que essa lei “não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa” – trata-se do já mencionado princípio da exclusividade.

Na determinação de receitas e despesas, fica proibida a consignação de crédito com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada, de forma que todas as receitas deverão estar vinculadas a despesas específicas e nos exatos montantes do dispêndio (artigo 5º, § 4º, da LRF) – mesmo que tal despesa não se realize no futuro, nos termos das considerações acima, sobre a impositividade do orçamento. Ademais, segundo o artigo 5º, § 1º, da LRF, referido princípio da exclusividade é reiterado, na medida em que dispõe:

“§ 1º – Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual”.

O princípio, porém, contempla duas exceções rapidamente mencionadas por ocasião do princípio da exclusividade: são os casos de (i) autorização para a abertura de crédito suplementar e para a (ii) realização de operações de crédito. Dispositivos na LOA que estabeleçam essas autorizações não ofendem a exclusividade e, portanto, a determinação de apenas conter receitas e despesas nessa lei orçamentária.

Finalmente, ainda acerca dos aspectos mais gerais da LOA, a LRF determina, em seu artigo 5º, § 5º, que os investimentos ali contidos deverão estar de acordo com as disposições do PPA, de forma que não poderá haver dotação que ultrapasse um exercício financeiro, sem que haja previsão no PPA ou sem lei que autorize tal inclusão.

A disciplina constitucional dessa lei orçamentária está, basicamente, no artigo 165, inciso III, e nos §§ 5º, 6º, 7º e 8º desse dispositivo. De acordo com o § 5º, a LOA será dividida em três “contas”, chamadas pela Constituição de “orçamentos” – a despeito do fato de o orçamento ser uno, conforme visto acima. São elas: o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da Seguridade Social.

O orçamento fiscal trará as receitas e despesas relativas aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, o que inclui as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Serão incluídas em tal discriminação as despesas do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo e investimentos, nos termos do artigo 5º, § 6º, da LRF.

O orçamento de investimento, de seu turno, especificará as receitas e despesas das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social, com direito a voto. Nos termos do § 7º do artigo 165, esse orçamento estará em consonância com o PPA e terá por função, além de fixar as despesas e receitas para o próximo exercício, reduzir as desigualdades entre as diversas regiões do país.

Por fim, o orçamento da Seguridade Social contemplará as receitas e despesas relativas às entidades e aos órgãos vinculados à Seguridade, seja na administração direta ou indireta, o que igualmente inclui os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

O objetivo aqui é tratar as receitas e despesas dos órgãos da União separadamente das empresas em que haja participação societária da União e, especialmente, daquelas relativas à Seguridade Social, garantindo-se a vinculação das receitas afetas a esta última. Com isso, há maior possibilidade de controle e maior transparência agregada às contas públicas.

Ainda na Constituição, há outra exigência relativa à LOA: o artigo 165, § 6º, estabelece qual deverá ser o conteúdo mínimo do projeto da lei orçamentária, a ser encaminhado ao Poder Legislativo pelo Chefe do Executivo. Nos termos de tal dispositivo, o projeto deverá ser acompanhado de um demonstrativo regionalizado acerca do efeito das renúncias de receitas (leia-se: concessão de incentivos e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia) sobre as receitas e despesas. Ou seja, deve apresentar as consequências da opção pela redução de receitas em face do orçamento estritamente considerado e, portanto, em relação ao equilíbrio necessário entre receitas e despesas.

A LRF, de seu turno, complementa a Constituição e estabelece, em seu artigo 5º, novas exigências quanto ao conteúdo do projeto da LOA. Em primeiro lugar, deverá conter um anexo no qual se apresente a compatibilidade do orçamento com os objetivos e metas presentes no Anexo de Metas Fiscais (e, portanto, com as diretrizes prescritas na LDO).

Além disso, somado ao demonstrativo já previsto na Constituição, acerca dos efeitos das renúncias sobre receitas e despesas, deverão também ser estabelecidas as medidas de compensação aplicáveis àquelas renúncias e também no caso de aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. Trata-se, aqui, de garantir, novamente, o equilíbrio orçamentário, já que as medidas de compensação visam a, exatamente, repor as receitas renunciadas e estabilizar as despesas majoradas.

Finalmente, o projeto conterá uma reserva de contingência para fazer frente aos riscos fiscais e contingentes discriminados no Anexo de Riscos Fiscais, constantes da LDO. O que se pretende é assegurar que o ente tenha recursos suficientes para suportar financeiramente o advento dos eventos de risco previstos na LDO.

2.2.7 Esquemas sobre as leis orçamentárias

2.2.7.1 Esquema – Leis orçamentárias

Lei / Conteúdo

Plano Plurianual (PPA)

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)⁹

Lei Orçamentária Anual (LOA)¹⁰

Em linhas gerais

Desdobramento do orçamento-programa (artigo 165, § 1o, CR)

Metas e prioridades da Administração (artigo 165, § 2o, CR)

Apenas receitas e despesas (exclusividade) e todas as receitas e despesas (universalidade). Artigo 165, § 5o, CR

Mais especificamente

Define o planejamento das atividades governamentais

Realizarão mais direta do PPA, orientações para a elaboração da LOA

3 contas na LOA: orçamento fiscal, orçamento de investimento e orçamento da Seguridade Social

Providência

Programação governamental pelos próximos 4 anos

Determinação das despesas de capital (+ as despesas delas decorrentes) e de durarão continuada

Nenhum investimento que ultrapasse 1 ano será realizado sem a previsão no PPA (artigo 167, § 1o, CR)

Metas relativas às despesas, receitas, dúvida, patrimônio e resultado.

(Anexo de Metas Fiscais – art. 4o, LRF)

Outro anexo: Anexo de Riscos Fiscais (possíveis contingências e soluções)

Compatibilidade com a LDO e, assim, com o Anexo de Metas Fiscais

Reserva de contingência, para fazer frente ao Anexo de Riscos Fiscais

2.2.7.2 Esquema – Lei de Diretrizes Orçamentárias em detalhe

PLDO DA UNIÃO

1) à política monetária, creditícia e cambial;

Anexo com objetivos relativos:

2) aos parâmetros e às projeções para seus principais agregados e variáveis;

3) à meta de inflações para o exercício seguinte.

2.2.7.3 Esquema – Lei Orçamentária Anual em detalhe

2.2.8 As vedações orçamentárias

O artigo 167 da Constituição trata das matérias e condutas que são vedadas na elaboração dos orçamentos e pode ser dividido em dois tópicos: execução orçamentária e discriminação de receitas e despesas. No primeiro, trata-se de saber quais as limitações constitucionais a serem aplicadas no momento em que o orçamento será efetivamente realizado e, no segundo, quais as vedações na própria elaboração da lei orçamentária anual e, assim, na distribuição e discriminação de receitas e despesas. Para fins de melhor compreender essas proibições, cumpre, então, estudá-las separadamente.

No que diz respeito às vedações relativas ao tema da execução orçamentária, devem-se destacar os incisos I, VI, VIII, IX e X. Nesse tópico, encontram-se as limitações relativas ao andamento do orçamento, aos limites de realização das receitas e execução das despesas.

O inciso I proíbe o início de programas ou projetos que não tenham sido incluídos na lei orçamentária anual. Ou seja: ainda que tenha havido previsão no PPA ou na LDO acerca da realização de despesas vinculadas a determinadas ações ou programas governamentais, o efetivo gasto e, assim, a execução do projeto, somente poderão ir adiante se houver previsão específica quanto às receitas e às despesas na LOA. Essa exigência mostra-se de acordo com a lógica, já que é essa a lei orçamentária que discrimina receitas e despesas e as vincula às necessidades públicas – a execução de um programa ou projeto sem a inclusão respectiva representaria a realização de gasto de dinheiro público sem a devida discriminação do destino do recurso, o que não é acatado pelas normas constitucionais.

Além disso, os incisos VI, VIII e IX estabelecem exigências que, apesar de relacionadas com a execução orçamentária, relacionam-se, na mesma medida, com o cumprimento da legalidade para a realização de gastos públicos.

No inciso VI, encontramos a vedação quanto ao remanejamento de recursos do orçamento de uma categoria para outra ou de um órgão para outro sem prévia autorização legislativa. O que o dispositivo proíbe, portanto, é a alteração da distribuição de receitas realizada na LOA sem a devida previsão legal.

No mesmo sentido, o inciso VIII proíbe a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos nos casos em que inexista autorização legislativa específica.

O inciso IX, de seu turno, vincula a instituição de fundos, que são instrumentos orçamentários criados com o objetivo de destinar recursos a programas, projetos e atividades governamentais, à prévia autorização legislativa. Trata-se, portanto, de estabelecer a absoluta exigência do princípio da legalidade quando o tema for a execução orçamentária e, assim, a realização de receitas e dispêndio de dinheiro público.

Por fim, o inciso X estabelece uma vedação cuja finalidade é limitar a facilitação do aumento e superação de limites em relação às despesas com pessoal. Nos termos do dispositivo, fica vedada a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos pelos Governos Federal e Estaduais e pelas respectivas instituições financeiras, cujo objetivo seja o pagamento de despesas com pessoal ativo ou inativo e com pensionistas dos Estados, Distrito Federal e Municípios. O que se quer, com isso, é garantir que cada ente da Federação seja responsável pelos seus gastos com pessoal e não encontre respaldo financeiro nas outras unidades federativas para cobrir eventuais excessos.

Ainda sobre execução orçamentária, seria possível destacar mais dois incisos do artigo 167, cujo conteúdo trata da abertura de créditos adicionais. Esse tema se insere dentro do contexto mais amplo da execução orçamentária, já que se trata de garantir (e autorizar) a realização de despesas no curso do exercício, tendo-se em vista eventuais imprecisões contidas no orçamento então aprovado.

O primeiro inciso seria o de número V, que veda a abertura de crédito suplementar ou especial (os quais, conforme será tratado nos capítulos seguintes, são modalidades de créditos adicionais) sem prévia autorização legislativa e indicação da fonte de receita correspondente àquela autorização de despesa. O outro seria o inciso VII, que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados e, portanto, de autorizações de despesas sem a indicação precisa da receita e do montante de gasto autorizado pelo Poder Legislativo.

Especificamente quanto à discriminação das receitas e despesas, deve-se chamar atenção para o conteúdo dos incisos II, III, IV e XI, além do § 4º.

O inciso II proíbe a realização de despesas que superem os créditos orçamentários ou adicionais – o que significa dizer: toda despesa deve estar vinculada a uma receita e não é possível a assunção de obrigações sem a indicação da respectiva fonte de financiamento.

De outro lado, o inciso IV veda a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, com exceção das ressalvas ali previstas, quais sejam: “a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no artigo 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo”.

Desses dois incisos decorre, pois, a seguinte consideração: toda despesa deve ter uma receita para lhe fazer frente, mas, tratando-se de receitas de impostos, a vinculação terá lugar apenas em situações muito bem delimitadas pela Constituição.

O inciso III, por sua vez, estabelece um limite quanto à realização de operações de crédito e, assim, operações cujo resultado seja o endividamento do Estado. De acordo com esse dispositivo, referidas operações não poderão superar as despesas de capital (i.e. despesas cujo resultado seja o aumento do patrimônio do ente, conforme será visto adiante), a não ser que haja autorização específica pelo Poder Legislativo, por maioria absoluta, mediante crédito suplementar ou especial. Trata-se, portanto, de conter o endividamento público e garantir que as receitas advindas desse endividamento estejam pelo menos no mesmo patamar do gasto com investimentos.

Além disso, ainda no tópico relativo às vedações aplicáveis na discriminação de receitas e despesas, o inciso XI limita a utilização dos recursos (receitas) decorrentes da arrecadação de contribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social – especialmente aquelas incidentes sobre a folha de salários que tenham sido retidas por empregador, pessoa jurídica ou equiparada, além das recolhidas pelo trabalhador – ao pagamento do regime geral de previdência social, disciplinado no artigo 201 da Constituição. Ou seja, enquanto, nas receitas dos impostos, a regra é a da não vinculação, quando se trata da disciplina das contribuições, a norma constitucional é inversa: deve haver vinculação à finalidade pela qual o tributo foi exigido.

2.2.8.1 Esquemas – Vedações orçamentárias. Art. 167, CR

Vedações relacionadas à execução orçamentária
(incisos I, V, VI, VII, VIII, IX e X)

Vedações relacionadas à discriminação das receitas e despesas (incisos II, III, IV e XI)

2.2.9 O embate entre recursos orçamentários e prestação de políticas públicas

Para além das especificidades do orçamento público, cuja análise será finalizada adiante com o estudo da execução orçamentária, cumpre destacar debate relevante, que tem chamado atenção dos gestores de políticas públicas: o conflito entre a previsão orçamentária e o real cumprimento das necessidades públicas, de um ponto de vista individual.

Referida discussão situa-se na consideração de que as omissões estatais na prestação de serviços públicos essenciais devem ser resolvidas pelo Poder Judiciário. Tais casos envolvem, especialmente, os direitos relativos à saúde e à educação.

A premissa para este debate está no fato de que a consagração dos direitos sociais pela Constituição de 1988 passou a exigir do Estado prestação positiva, no sentido de que a obrigação de fazer, por parte da administração pública, deverá prover o direito, atribuindo-lhe eficácia plena. Nesse sentido, a criação de políticas públicas e a previsão de suas respectivas dotações orçamentárias são instrumentos fundamentais para a sua concretização.

Diante da omissão, alega-se que o Estado deve satisfazer o mínimo existencial, que diz respeito aos direitos fundamentais relativos à existência e à sobrevivência da pessoa humana. A escassez dos recursos públicos, no entanto, pode obstar o cumprimento da decisão ante a ausência de específica dotação orçamentária. Trava-se, com isso, um embate entre a prestação de direitos fundamentais e os limites orçamentários, uma vez que, em caso de concessão da tutela, impõe-se ao administrador o cumprimento da decisão judicial condenatória, ainda que a lei orçamentária não tenha previsto a despesa com antecedência.

Desse modo, a administração pública vê-se diante de um impasse: obedecer aos dispositivos constitucionais de direito financeiro, considerando as vedações orçamentárias, ou cumprir a decisão condenatória que exige recursos não previstos em lei orçamentária. Além disso, a atuação do Poder Judiciário pode interferir na programação das políticas públicas, que devem ser emanadas pelo Poder Executivo, órgão competente para determinar, inclusive, a alocação dos recursos necessários para executá-la.

O tema na jurisprudência

Em que pesem as vedações constitucionais acerca da execução orçamentária, o STF consolidou o entendimento de que, em havendo colisão entre as disposições de finanças públicas com os direitos à saúde e à educação, estes últimos, por serem considerados direitos fundamentais, devem prevalecer. Portanto, ainda que os recursos disponíveis sejam escassos, entende a Corte que o Poder Judiciário pode intervir, para o fim de satisfazer o “mínimo existencial”, cujo fundamento está no princípio da dignidade da pessoa humana. Nesse sentido, confira-se trecho da STA 223-AgR:

“O Tribunal, por maioria, deu provimento a agravo regimental interposto em suspensão de tutela antecipada para manter decisão interlocutória proferida por desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, que concedera parcialmente pedido formulado em ação de indenização por perdas e danos morais e materiais para determinar que o mencionado Estado-membro pagasse todas as despesas necessárias à realização de cirurgia de implante de Marca-passo Diafragmático Muscular – MDM no agravante, com o profissional por este requerido. Na espécie, o agravante, que teria ficado tetraplégico em decorrência de assalto ocorrido em via pública, ajuizara a ação indenizatória, em que objetiva a responsabilização do Estado de Pernambuco pelo custo decorrente da referida cirurgia, ‘que devolverá ao autor a condição de respirar sem a dependência do respirador mecânico. (...)’.

Além disso, aduziu-se que, entre reconhecer o interesse secundário do Estado, em matéria de finanças públicas, e o interesse fundamental da pessoa, que é o direito à vida, não haveria opção possível para o Judiciário, senão de dar primazia ao último. Concluiu-se que a realidade da vida tão pulsante na espécie imporia o provimento do recurso, a fim de reconhecer ao agravante, que inclusive poderia correr risco de morte, o direito de buscar autonomia existencial, desvinculando-se de um respirador artificial que o mantém ligado a um leito hospitalar depois de meses em estado de coma, implementando-se, com isso, o direito à busca da felicidade, que é um consectário do princípio da dignidade da pessoa humana.”¹¹

Vale a leitura, também, de outros julgados que tratam da temática, quais sejam: ARE 639337 AgR/SP, RE 464143 AgR/SP e SL 228.

2.2.10 Execução orçamentária

O tema da execução orçamentária relaciona-se com o cumprimento de regras e etapas para a realização da despesa pública – essas normas estão previstas tanto na LRF, nos artigos 8º a 10, quanto na Lei 4.320/1964, nos artigos 47 a 68. Trata-se, aqui, de detalhar o caminho da despesa pública: onde e mediante quais condições ela começa e como ela termina. Para uma visão mais geral desse tema, somem-se às considerações aqui expostas, aquelas realizadas no item 2.2.8, relativas às vedações constitucionais no momento da execução orçamentária.

Vale destacar que, na execução orçamentária, tem-se a utilização e o aproveitamento dos créditos (valores) previstos na LOA e, assim, as autorizações de despesas vinculadas a determinadas receitas. O objetivo final é garantir a execução financeira desses mesmos valores e, assim, o gasto efetivo do dinheiro público.

Acerca dessa realização efetiva das previsões relativas a receitas e despesas, o artigo 8º da LRF estabelece como termo inicial da despesa a publicação dos orçamentos: uma vez publicada a lei orçamentária, com a respectiva discriminação de receitas e despesas, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

A programação e o cronograma deverão, em primeiro lugar, seguir o disposto na LDO; ou seja, observar as metas e objetivos da Administração e, especialmente, o conteúdo do Anexo de Metas Fiscais.

Em segundo lugar, deverão respeitar as receitas vinculadas a despesas ou finalidades específicas. Sobre esse segundo ponto, deve-se destacar que a arrecadação de contribuições, por exemplo, somente poderá ser vinculada às despesas previstas na lei instituidora da exação ou, se for o caso, na Constituição. Essa determinação decorre tanto do parágrafo único do artigo 8º, quanto da própria natureza dessa espécie tributária: a desconsideração da vinculação das receitas descaracterizaria o tributo em tela. Por conta disso, inclusive, o parágrafo único estabelece que as receitas ficarão vinculadas à finalidade específica, independentemente do exercício de ingresso. Confira-se:

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

O artigo 9º da LRF estabelece as normas relativas ao controle da execução orçamentária, especificamente no que diz respeito ao cumprimento das metas previstas no Anexo de Metas Fiscais, constantes da LDO. De acordo com tal dispositivo, referido cumprimento será verificado ao final de cada bimestre, ocasião em que serão verificados os níveis de realização da receita orçamentária.

Caso se constate que a receita realizada não irá comportar a obtenção das metas, os Poderes e o Ministério Público deverão reduzir suas despesas, por meio da limitação de empenho e da movimentação financeira nos trinta dias subsequentes. Os critérios segundo os quais tais providências serão tomadas estarão dispostos na LDO.

Vale dizer que não poderão ser objeto de limitação as despesas que sejam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive as destinadas ao pagamento da dívida pública, além das ressalvadas na LDO, conforme determina o § 2º do artigo 9º, da LRF.

O tema na jurisprudência

Acerca da limitação de empenho, houve controvérsia na ADI 2238-5 MC/DF¹² sobre a possibilidade de o Poder Executivo limitar os gastos do Legislativo, Judiciário e Ministério Público, na hipótese de essas providências não serem adotadas pelos próprios poderes, no prazo previsto no caput do artigo 9º. Veja a redação do dispositivo:

§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Segundo decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2238 MC/DF, trata-se de situação de “interferência indevida do Poder Executivo nos demais Poderes e no Ministério Público”, o que justificou, assim, o reconhecimento da inconstitucionalidade por vício material.

Realizada a programação financeira e o cronograma acima referido, os Poderes e o Ministério Público poderão dar início aos gastos, e o primeiro passo para tanto é o empenho da despesa. Nos termos do artigo 58 da Lei 4.320/1964, o empenho é “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Com o empenho, tem-se o comprometimento e, assim, a vinculação da receita orçamentária com aquela despesa específica. Esse ato é materializado na nota de empenho, na qual, nos termos do artigo 61 da Lei 4.320/1964, constará o nome do credor, a representação e a importância da despesa, além da dedução do saldo da dotação respectiva. O objetivo, nesse momento, é o de conferir certeza e previsibilidade para a despesa empenhada, que será objeto de realização. De outro lado, funciona como um título em favor do credor, na medida em que garante o recebimento do valor empenhado.

A análise dos artigos 58 e 60 denota a existência de três modalidades de empenho: o empenho ordinário, o empenho global e o empenho por estimativa. Como a denominação sugere, o empenho ordinário é o mais usual e tem lugar sempre que a Administração já tem conhecimento prévio do montante da despesa, que deverá ser paga de uma só vez. Contudo, essa situação nem sempre se faz presente. Pode haver ou casos em que não é possível determinar o valor exato da despesa (como se verifica nos gastos constantes, como os de água, luz etc.), ou situações em que a despesa será paga parceladamente.

Na primeira hipótese, haveria um empenho por estimativa, nos termos do disposto no artigo 60, § 2º, da Lei 4.320/1964 – por ocasião da realização do gasto e fixação do valor, haverá o abatimento da quantia empenhada por estimativa. No segundo caso, teria lugar o empenho global, segundo estabelece o artigo 60, § 3º: o valor da despesa está determinado, mas será pago de forma parcelada. A despeito disso, o empenho ocorre tendo-se em conta o valor total da despesa. Por fim, deve-se destacar que, em quaisquer dos casos, haverá a emissão da nota de empenho respectiva, salvo situações expressamente previstas em lei quanto à dispensa da emissão de tal nota, mas não do empenho em si (artigo 60, § 1º).

Após o empenho e a emissão da nota respectiva, a despesa será objeto de liquidação, a qual consiste na verificação do direito adquirido pelo credor de receber a quantia empenhada e na segunda etapa da execução orçamentária. Tal verificação tomará em conta os documentos e os títulos que comprovam a realização da despesa e, assim, o crédito ao qual o credor faz jus.

O que se pretende, nos termos do artigo 63, § 1º, é apurar: (i) a origem e o objeto do que se deve pagar, (ii) a importância exata a pagar e (iii) a quem se deve pagar para extinguir a obrigação. Trata-se de garantir que a Administração vá pagar os valores certos à pessoa certa e em razão do motivo previamente estabelecido na nota de empenho.

Na hipótese de fornecimento de bens ou serviços prestados, a liquidação será realizada a partir do contrato, da nota de empenho e dos comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço, de acordo com o que determina o § 2º do artigo 63.

De acordo com Sérgio Assoni Filho, em comentários à Lei 4.320/1964, a liquidação está vinculada ao implemento de uma condição: “a concreta prestação do serviço ou o efetivo fornecimento do bem, tanto nos moldes da avença que deu causa ao nascimento da relação obrigacional quanto em conformidade com o que dispõe a legislação vigente”.¹³

Apenas diante do implemento da condição e, pois, da existência efetiva da prestação do serviço ou fornecimento de bem, é que surge o direito de recebimento da importância liquidada e, assim, a possibilidade de exigência do pagamento pelo credor.

Realizada a liquidação, cumprido está o requisito para que a despesa seja paga. Porém, antes do pagamento em si, deverá haver a emissão de uma ordem de pagamento, realizada pelos serviços de contabilidade, nos termos do artigo 64 da Lei 4.320/1964. Após, apenas, é que o pagamento será feito, dessa vez pela tesouraria regularmente instituída por estabelecimentos bancários credenciados (artigo 65, Lei 4.320/1964).

Em casos excepcionais, expressamente previstos nas leis de cada uma das unidades da Federação, o pagamento será realizado pelas vias do adiantamento, sem subordinação ao processo normal de realização de despesa (artigo 68, Lei 4.320/1964).

2.2.10.1 Esquema – Execução orçamentária

2.3 QUESTÕES

1.   (MAGISTRATURA/AC – CESPE/2012) Considerando as disposições constitucionais sobre finanças públicas, orçamentos e princípios gerais da atividade econômica, assinale a opção correta.

A.   A administração pública está impedida de realizar investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, salvo mediante o remanejamento de recursos oriundos da anulação de despesa.

B.   Estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, quanto aos direitos e obrigações trabalhistas e tributários, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens, mas não as que prestam serviços.

C.   A CF estabelece o monopólio da União na pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural, permitindo, entretanto, a contratação de empresas estatais e privadas para a realização dessas atividades, observadas as condições estabelecidas em lei.

D.   Cabe a uma comissão mista de deputados e senadores emitir parecer sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual, sendo competência da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, bem como emitir parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente da República.

E.   O BACEN pode comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional e dos estados e pode conceder-lhes empréstimos, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.

2.   (PROCURADOR DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ES – CESPE 2011) Com relação às normas orçamentárias, assinale a opção correta.

A.   A LOA do município deverá incorporar as diretrizes e as prioridades do plano diretor aprovado por lei municipal.

B.   O STF não tem reconhecido a possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade em virtude dos efeitos concretos de seu conteúdo.

C.   A LOA conterá demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

D.   É vedada a edição de medida provisória que tenha por conteúdo matéria orçamentária, exceto quando destinada à abertura de créditos adicionais.

E.   Para fins da LRF, considera-se adequada com a LOA somente a despesa pública objeto de dotação específica e suficiente para a sua realização.

3.   (PROCURADOR DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ES – CESPE 2011) A LRF atribuiu às LDOs o disciplinamento de novos temas. Esses novos temas disciplinados incluem

A.   Compatibilizar as emendas apresentadas ao projeto de LDO com o PPA.

B.   Autorizar a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoa física ou déficits de pessoa jurídica.

C.   Estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso da programação constante da LOA.

D.   Dispor sobre os limites para a proposta orçamentária do Poder Judiciário, estipulados conjuntamente com os dos demais poderes.

E.   Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

4.   (ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA – TRE/BA – CESPE/2009) Acerca do orçamento público no Brasil, julgue os itens subsequentes.

4.1   O processo orçamentário é autossuficiente: cada etapa do ciclo orçamentário envolve elaboração e aprovação de leis independentes umas das outras.

4.2   No período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e das despesas públicas.

4.3   O TRE/BA recebe dotações de recursos unicamente do orçamento fiscal, não podendo executar despesas que são do orçamento da seguridade social, pois não é órgão ou entidade das áreas de saúde, previdência social nem de assistência social.

5.   (ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA – TRE/BA – CESPE/2009) Com relação a receitas e despesas públicas, julgue os itens a seguir.

5.1   Apesar de não criar obrigação para o Estado, o empenho assegura dotação orçamentária objetivando garantir o pagamento estabelecido na relação contratual entre a administração pública e seus fornecedores e prestadores de serviços.

5.2   A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor ou entidade beneficiária com base nos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito ou da habilitação ao benefício.

6.   (PROCURADOR DO BACEN – CESPE/2009) Se a administração pública contratar uma construtora para a construção de um edifício e empresa especializada para instalar os elevadores na obra, então, consoante as regras expressas na Lei 4.320/1964, a administração pública pode

A.   Fazer uma única nota de empenho para os dois fornecedores da obra, todavia não pode parcelar os pagamentos.

B.   Fazer uma ou duas notas de empenho e avaliar a contratação por estimativa.

C.   Avaliar a contratação por estimativa e parcelar os pagamentos.

D.   Parcelar os pagamentos, mas deve emitir uma só nota de empenho para os dois fornecedores da obra.

E.   Parcelar os pagamentos, mas deve emitir uma nota de empenho para cada fornecedor.

7.   (MP/GO – 2010) Assinale a alternativa que contém corretamente regras de direito financeiro previstas na Lei 4.320/1964:

A.   Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento do exercício anterior.

B.   O orçamento, durante a sua execução, somente pode ser alterado por meio de créditos adicionais.

C.   Remanejamentos, transposições e transferências referem aos créditos adicionais.

D.   Omissões orçamentárias podem motivar a alteração do orçamento por meio de crédito adicional.

8.   (PROCURADOR DO MP JUNTO AO TCE/SP – FCC/2011) Ao assegurar a autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário, a Constituição da República prevê que

A.   os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados pelo Poder Executivo na lei de diretrizes orçamentárias.

B.   o encaminhamento da proposta orçamentária compete, no âmbito dos Estados, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

C.   o encaminhamento da proposta orçamentária compete, no âmbito da União, ao Presidente do Supremo Tribunal Federal, ouvidos os outros tribunais interessados.

D.   se as propostas orçamentárias do Poder Judiciário forem encaminhadas em desacordo com os limites da lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Legislativo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.

9.   (PGE AL – CESPE/2008) A LOA, de acordo com a CF,

A.   conterá a previsão da dívida pública.

B.   conterá somente a previsão da receita e a fixação da despesa.

C.   conterá a previsão da receita e a fixação da despesa, excluindo a autorização para abertura de crédito suplementares.

D.   não conterá autorização para a contratação de operações de crédito.

E.   conterá a previsão da receita e a fixação da despesa, além da autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito.

10.   (PGE AL – CESPE/2008) As vedações constitucionais em matéria orçamentária não incluem

A.   o início de programas não incluídos na LOA.

B.   a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

C.   a vinculação de receita de impostos para a realização de atividades da administração tributária.

D.   a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa.

E.   a concessão de créditos ilimitados.

11.   (PGE AL – CESPE/2008) Os projetos relativos à LDO e ao PPA, no âmbito federal, serão apreciados

A.   somente pela Câmara dos Deputados.

B.   por uma das casas do Congresso Nacional.

C.   por ambas as casas do Congresso Nacional.

D.   somente pelo Senado Federal.

E.   pelo plenário das casas do Congresso, não passando pela Comissão Mista Permanente do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.

12.   (PGE AL – CESPE/2008) Os objetivos da LRF não incluem

A.   o estabelecimento de normas para a elaboração e controle dos orçamentos públicos.

B.   o estabelecimento de normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal.

C.   o estabelecimento de uma ação planejada e transparente na gestão dos recursos públicos.

D.   a prevenção de riscos e a correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas.

E.   a garantia do equilíbrio das contas públicas, por meio de metas de resultados entre receitas e despesas.

13.   (PGE/PE – CESPE/2009) Assinale a opção correta quanto às normas vigentes relativas aos orçamentos públicos.

A.   Para fins de estimativa e de registro na LOA, prevalece a noção de receita corrente líquida, conforme definida na LRF.

B.   O presidente do TJPE tem legitimidade para enviar à Assembleia Legislativa projeto de lei autorizando a abertura de crédito especial, para atender a despesas do Poder Judiciário estadual, que ainda não tenham dotação orçamentária específica.

C.   Se o estado de Pernambuco apresentou receitas correntes de R$ 11,6 bilhões e despesas correntes de R$ 10 bilhões, em 2008, então a diferença deve ser considerada receita de capital, mas não integra o rol das chamadas receitas orçamentárias.

D.   Não há, na CF, vedação aos chamados orçamentos rabilongos.

E.   O estado de Pernambuco pode constituir, por decreto do governador, o fundo especial da pobreza, para destinar recursos a programas de atendimento a pessoas desempregadas ou de baixa renda.

14.   (ESAF – PGFN 2012) Algumas decisões judiciais têm exercido o controle jurisdicional de políticas públicas, dentre as quais as relativas à saúde e à educação. A par da sua natureza jurisdicional, tais decisões, por vezes, acabam por interferir na programação e execução orçamentária em curso, o que exige sua submissão ao Direito Financeiro. Acerca do tema, assinale a opção correta.

A.   Descabe a intervenção do judiciário nas políticas públicas, por atentar contra a separação dos Poderes.

B.   A jurisdicionalização da política exige complexas avaliações técnicas – de ordem pedagógica, médica, administrativa, orçamentária e financeira –, o que inviabiliza o seu exercício ou a produção dos seus efeitos sem a prévia inclusão das despesas no orçamento do ano subsequente.

C.   As decisões judiciais que interfiram na formulação e execução das políticas públicas devem ter caráter excepcional, mas podem ser obstadas pela invocação abstrata do princípio da reserva do possível.

D.   É viável o controle judicial das políticas públicas relativas à educação e à saúde, mas não se poderá exigir a imediata efetivação do comando fundado no texto da Carta Política quando comprovada, objetivamente, a incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal.

E.   O direito à saúde e à educação não são absolutos, razão pela qual a validade da decisão judicial dependerá das consequências macroeconômicas do pedido, de forma a preservar o regular planejamento orçamentário e o não comprometimento de outros programas sociais tão ou mais importantes para a população em geral.

15.   (CESPE 2013 – TRE/MS – ANALISTA JUDICIÁRIO) Acerca do orçamento público no Brasil, assinale a opção correta.

A.   A disposição dos três orçamentos que constituem a lei orçamentária anual – fiscal, seguridade social e orçamento de investimento das empresas – é, da mesma forma, estabelecida nas leis de diretrizes orçamentárias.

B.   A elaboração do orçamento anual desenvolve-se no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, cujo órgão central é o Ministério do Desenvolvimento Social.

C.   Assim como os temas orçamentários, a obrigatoriedade de se adotar sistematicamente o planejamento nas diversas esferas do governo tornou-se realidade com a Constituição de 1967.

D.   O plano plurianual constitui a síntese dos esforços de planejamento da União, não atingindo os demais entes da Federação.

E.   O orçamento anual constitui princípio orientador para a elaboração das diretrizes orçamentárias.

16.   (CESPE 2013 – TRE/MS – ANALISTA JUDICIÁRIO) Na etapa de execução orçamentária e financeira, que constitui a terceira etapa do processo de gestão pública, as decisões e as escolhas expressas na lei orçamentária assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que entram e saem do Tesouro. Com referência a essa etapa do processo de gestão pública, assinale a opção correta.

A.   O crédito adicional é um mecanismo retificador do orçamento que, na modalidade crédito suplementar, destina-se ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como guerra e calamidade pública.

B.   Os créditos especiais e os suplementares são provenientes de recursos como excesso de arrecadação, superávit financeiro, produto de operação de crédito e os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais.

C.   A forma e a sistemática de acompanhamento do cumprimento da programação de desembolso financeiro são idênticas em todas as entidades estatais.

D.   A receita, assim como a despesa, é executada de forma amplamente descentralizada, por meio de uma gama de unidades executoras.

E.   O exercício financeiro, no Brasil, não coincide com o ano civil: os orçamentos anuais são executados no período de 1º de fevereiro a 31 de dezembro de cada ano.

17.   (ESAF 2013 – DNIT – ANALISTA EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES) A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabelece que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO disporá sobre as matérias abaixo, exceto:

A.   equilíbrio entre receitas e despesas.

B.   critérios e formas de limitação de empenhos.

C.   índice de preços cuja variação servirá de limite para a atualização monetária do principal da dívida mobiliária.

D.   situações extraordinárias que possibilitam a contratação de hora extra.

E.   demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

18.   (ESAF 2013 – DNIT – ANALISTA EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES) A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO é integrada por Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. À vista disso, assinale a opção correta.

A.   Resultado nominal é a diferença entre os valores não financeiros das receitas e das despesas públicas.

B.   Resultado primário é a diferença entre as receitas e as despesas públicas, incluindo as receitas e despesas financeiras, os efeitos da inflação e da variação cambial.

C.   Metas estabelecidas em valores constantes são as metas quantificadas em moeda corrente.

D.   A quantificação das metas fiscais é estipulada tendo em vista o montante necessário de recursos para a recondução da dívida aos limites de endividamento impostos em Resolução do Senado Federal.

E.   O anexo de metas fiscais deve conter a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

19.   (CESPE 2013 – TRT 10ª REGIÃO – TÉCNICO JUDICIÁRIO) Tendo em vista que, em virtude de sua importância para a administração pública e a sociedade em geral, o orçamento recebeu atenção específica na CF, principalmente nos artigos de 165 a 169, julgue os itens a seguir. Nesse sentido, considere que as siglas PPA, LDO e LOA, sempre que empregadas, se referem, respectivamente, a plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual.
Dada a realização, no Brasil, de eventos como a Copa do Mundo da FIFA Brasil 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, cogitou-se a imediata necessidade de investimentos com execução superior a único exercício financeiro. Assim, para que projetos relativos a esses eventos possam ser imediatamente iniciados, é suficiente a alteração da LOA vigente mediante cláusula que preveja inclusão desses investimentos nas leis orçamentárias posteriores.

A.   Certo

B.   Errado

20.   (FCC 2013 – TCE-SP – AUDITOR) Determinado Prefeito Municipal fez a transposição de recursos dotados da educação para a saúde, sem autorização legislativa. A situação fere o princípio da

A.   universalidade, que comina que todas as receitas e despesas deverão figurar em bruto no orçamento, sem quaisquer deduções.

B.   responsabilidade na gestão fiscal, que veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

C.   responsabilidade na gestão fiscal, que comina que todas as receitas e despesas deverão estar contidas no orçamento.

D.   proibição de estorno de verbas, que veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

E.   proibição de estorno de verbas, que comina que todas as receitas e despesas deverão figurar em bruto no orçamento, sem quaisquer deduções.

21.   (FCC 2013 – TCE-SP – AUDITOR) A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei (art. 165, § 8º, da CF). Este dispositivo refere-se ao princípio da

A.   exclusividade, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a reforço de dotação orçamentária.

B.   programação, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanar despesas insuficientemente dotadas no orçamento.

C.   transparência orçamentária, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanar despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.

D.   transparência orçamentária, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanar despesas insuficientemente dotadas no orçamento.

E.   exclusividade, o qual é exceção a autorização de abertura de créditos adicionais destinados a sanar despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.

______________

¹   Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 744.

²   ADI 1050 MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 21/09/1994, DJ 23/04/2004.

³   ADI 2057 MC, Relator(a): Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 09/12/1999, DJ 31/03/2000; destaques não contidos no original.

⁴   ADI 2100, Relator(a): Min. Néri da Silveira, Relator(a) p/Acórdão: Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/1999, DJ 01/06/2001; destaques não contidos no original.

⁵   ADI 2484 MC, Relator(a): Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2001, DJ 14/11/2003; destaques não contidos no original.

⁶   ADI 2199, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 04/08/2012, DJe-159 14/08/2012.

⁷   RE 537.610/RS, Rel. Min. Cezar Peluso, Segunda Turma, julgamento em 01/12/2009, DJe-237 18/12/2009.

⁸   Trecho do veto ao artigo 3º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_veto/2000/vep101-00.htm>. Acesso em: 3 out. 2013.

⁹   Veja o esquema LDO em detalhe.

¹⁰   Veja o esquema LOA em detalhe.

¹¹   STA 223 AgR/PE, Rel. orig.: Min. Ellen Gracie, Rel. p/o acórdão: Min. Celso de Mello, julgado em 14/04/2008; destaques não contidos no original.

¹²   ADI 2238 MC/DF, Relator: Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJe-172, publicado em 12/09/2008.

¹³   In: CONTI, José Maurício (coord.). Orçamentos públicos – A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 189.

SEGUNDO PASSO NO DETALHAMENTO DA ATIVIDADE FINANCEIRA: A COMPREENSÃO DA DISCIPLINA DAS RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS

Sumário: 3.1 Receitas públicas: definição e classificação: 3.1.1 Classificação das receitas de acordo com a origem: originárias, derivadas e transferidas; 3.1.2 Classificação das receitas de acordo com o motivo de entrada: receitas correntes e receitas de capital – 3.2 As receitas públicas na disciplina da lei de responsabilidade fiscal: 3.2.1 Previsão e arrecadação das receitas públicas: artigos 11 a 13 da lrf; 3.2.2 Renúncia de receita: artigo 14 da lrf: 3.3 Despesas públicas: definição e classificação: 3.3.1 A abertura de crédito adicional como requisito ao cumprimento da legalidade na realização de despesas públicas; 3.3.2 Classificação das despesas de acordo com o motivo do dispêndio: despesas correntes e despesas de capital – 3.4 As despesas vinculadas e obrigatórias na constituição da república – 3.5 As despesas públicas na disciplina da lei de responsabilidade fiscal: artigos 15 a 24 – 3.6 As regras gerais dos artigos 15, 16 e 17 da lrf: 3.6.1 Esquema – despesas na lei de responsabilidade fiscal. regras gerais – 3.7 As despesas com pessoal: artigos 18 a 23: 3.7.1 O que é “despesa com pessoal”?; 3.7.2 Os limites de gasto com pessoal; 3.7.3 Estabelecidos os limites, como controlar?; 3.7.4 Esquemas – despesas com pessoal – 3.8 Despesas com a Seguridade Social – 3.9. Esquema – despesas com a Seguridade Social – 3.10. Esquema – receitas e despesas – 3.11 Questões.

O objetivo deste capítulo será realizar uma análise das receitas e despesas públicas, as quais, conforme destacado anteriormente, integram a atividade financeira do Estado, ao lado da disciplina do orçamento público. O que se pretende é abordar o tema tanto da perspectiva da Constituição quanto da LRF.

3.1 RECEITAS PÚBLICAS: DEFINIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO

Receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres públicos de forma definitiva. Essa definição implica assumir a diferença entre receita pública e o simples ingresso ou fluxo de caixa, que compreende valores repassados à Administração, mas que, seja por força da lei ou de contrato estabelecido, terão de ser, em algum momento, retirados do Erário – não se trata, pois, de uma entrada definitiva, afastando-se do conceito de receita.

A partir dessa definição geral, é possível classificar as receitas públicas de acordo com a origem do ingresso, de um lado, e segundo o motivo de entrada, de outro. Nesse último caso, faz-se menção à classificação encontrada no artigo 11 da Lei 4.320/1964. Quanto à origem, a receita pode ser classificada em: originária, derivada e transferida; quanto ao motivo da entrada, tem-se a classificação em receitas correntes e receitas de capital. Vejamos cada uma das hipóteses separadamente.

3.1.1 Classificação das receitas de acordo com a origem: originárias, derivadas e transferidas

As receitas originárias são resultantes das atividades do Estado como agente particular e, assim, submetidas ao direito privado. Trata-se das situações em que a Administração encontra-se em relação de coordenação com o particular, que entrega recursos àquela não por conta de uma imposição, mas por força do exercício de sua autonomia. Está-se diante, portanto, de uma relação horizontal que se estabelece entre Estado e particular. Como exemplos, citem-se as receitas provenientes (i) de contratos, herança vacante, doações, legados; (ii) de exploração do patrimônio do Estado por meio de vias públicas, mercados, espaços em aeroportos, estradas, etc.; e (iii) da prestação de serviços públicos por concessionário (i.e. preços públicos ou tarifas).

As receitas derivadas, de outro lado, são aquelas cuja origem está no poder de imposição do Estado em face do particular. Decorrem, portanto, de uma relação de subordinação (ou vertical) que se estabelece entre a Administração e o administrado, a qual obriga este último à entrega de recursos ao Estado, sem que isso decorra do exercício da autonomia. Há, ao contrário, constrangimento do patrimônio do particular. O exemplo clássico é o dos tributos, mas, ao lado destes, encontram-se, também, as penalidades, tributárias ou não.

Por fim, temos as receitas transferidas, que decorrem da transferência de recursos entre os entes da Federação. Portanto, diferentemente do que ocorre com as receitas originárias e derivadas, esses recursos decorrem não de uma relação que se estabelece entre Estado e particulares, mas sim em virtude de relações entre os entes da Federação. Referidas transferências de receitas podem ser resultantes ou do texto constitucional e legal – nesse caso, teríamos transferências obrigatórias – ou de mera liberalidade do ente, a título de auxílio – hipótese das transferências voluntárias, definidas no artigo 25 da LRF.

Como exemplo de receita transferida, cite-se a repartição da arrecadação tributária, disciplinada nos artigos 157 a 162 da Constituição: do ponto de vista do ente que recebe uma parcela da arrecadação de outro, como ocorre com o IPVA em relação aos Municípios (artigo 158, inciso III, da Constituição), tratase de uma receita cuja origem é a transferência de outro ente da Federação, mesmo que, remotamente, estejamos diante de uma receita tributária. Nesse sentido, reitere-se que, do ponto de vista do Estado, o IPVA é receita derivada, pois decorre do poder de imposição daquele ente, enquanto da perspectiva do Município se está perante uma receita transferida, que somente é realizada por conta da transferência constitucionalmente determinada.

3.1.2 Classificação das receitas de acordo com o motivo de entrada: receitas correntes e receitas de capital

A classificação das receitas em “correntes” e “de capital” é resultado do disposto no artigo 11 da Lei 4.320/1964.

Genericamente, são receitas correntes aquelas resultantes de atividades próprias do Estado, tais como: (i) obtenção de recursos pelas vias da tributação, (ii) cobrança de preços públicos dos particulares e outros valores decorrentes da exploração do patrimônio do Estado nos moldes do direito privado e (iii) entrada de receita por conta das transferências obrigatórias ou voluntárias realizadas entre os entes.

Em complemento a essa definição geral, deve-se destacar a redação do artigo 11, § 1º, da Lei 4.320/1964, que detalha e especifica os tipos de entradas que devem ser compreendidas dentro do rol mais genérico de “receita corrente”: “§ 1º – São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes”.

De outro lado, as receitas de capital podem ser compreendidas como as entradas resultantes de operações nas quais o Estado busca a captação externa de recursos e, portanto, à parte das suas finalidades ordinárias. É o caso, por exemplo, das receitas provenientes das operações de endividamento.

Na mesma linha do realizado com as receitas correntes, o legislador igualmente especifica as receitas de capital. Nesse sentido, é a redação do artigo 11, § 2º, da Lei 4.320/1964: “§ 2º – São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente”.

3.2 AS RECEITAS PÚBLICAS NA DISCIPLINA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A LRF dedica um capítulo inteiro às receitas públicas, que compreende duas seções: uma relativa à “previsão e arrecadação” (artigos 11 a 13) e outra sobre “renúncia de receita” (artigo 14). Trataremos de cada uma dessas hipóteses separadamente.

3.2.1 Previsão e arrecadação das receitas públicas: artigos 11 a 13 da LRF

O artigo 11 da LRF abre o capítulo referente à receita pública e também a seção I, que disciplina os aspectos financeiros da previsão e arrecadação de receitas. Nesse sentido, impõe como condição à existência de responsabilidade na gestão do dinheiro público a “instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”. Ou seja: o ente que deixar de criar ou disciplinar um tributo para o qual a Constituição lhe confere competência estará agindo em ofensa ao princípio da responsabilidade no manejo das verbas públicas, na medida em que, de forma deliberada, opta por não captar receitas tributárias.

A consequência desse preceito é retirar, da competência tributária, sua facultatividade; os entes não têm mais a opção de criarem ou não tributos, tendo-se em vista, inclusive, outros critérios, como a viabilidade financeira quanto à manutenção de uma estrutura de cobrança, arrecadação e fiscalização.

Como agravante dessa determinação, o parágrafo único do artigo 11 da LRF ainda estabelece uma penalidade para os entes que não criarem impostos de sua competência: tais entes ficarão tolhidos de receber transferências voluntárias e, assim, repasses de verbas provenientes de auxílio financeiro de outras unidades da Federação. A redação integral do dispositivo determina:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

Por fim, é importante destacar que a União, em tese, ofende o artigo 11 da LRF ao deixar de criar o Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto no artigo 153, inciso VII, da Constituição. Contudo, tendo-se em vista que a União não recebe transferências voluntárias de outros entes – ao contrário, é ela quem as faz –, não há resultados práticos relevantes em virtude da ausência de criação desse imposto. Em verdade, essa hipótese reflete clara situação de ineficácia da referida norma.

O artigo 12, de seu turno, disciplina a previsão das receitas na LDO e na LOA, e estabelece as regras segundo as quais a estimativa e reestimativa de receita serão realizadas. No caput, estabelece como referida previsão será realizada, do ponto de vista dos critérios utilizados: como a estimativa presente nas leis orçamentárias não deve ser algo apresentado sem fundamento e de forma aleatória, mas, ao contrário, decorrente da consideração de vários e diferentes fatores que podem influir no montante da receita para um determinado período. O artigo determina:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

Trata-se, pois, de garantir que o montante de receita indicado, estimado e previsto na LDO e na LOA tenha conexão forte com elementos fáticos que justifiquem o valor então apontado.

Como forma de melhor detalhar essa previsão e garantir ainda mais seu vínculo com a realidade, o artigo 13 prescreve a obrigação do Poder Executivo de, no prazo de trinta dias após a publicação dos orçamentos, desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação das medidas de combate à evasão e à sonegação fiscal, além da indicação dos valores de Execuções Fiscais ajuizadas e da evolução dos créditos tributários que podem ser exigidos na via administrativa. Visa-se assegurar que a receita tal como prevista seja realizada e que tal previsão encontre respaldo nas situações fáticas vigentes no ano para o qual tanto a LDO quanto a LOA serão aplicadas.

De outro lado, os parágrafos do artigo 12 estabelecem outras regras para a estimativa da receita nas leis orçamentárias. O § 1º limita as hipóteses de reestimativa da receita por iniciativa do Poder Legislativo às situações em que reste comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. Dessa forma, a regra é a de que a receita indicada nos projetos elaborados pelo Poder Executivo e encaminhados para o Legislativo não sofra modificações no curso da votação e discussão do orçamento.

Contudo, para evitar que a tarefa relativa à estimativa das receitas não fique demasiadamente concentrada nas mãos do Executivo, o § 3º desse mesmo dispositivo prescreve que o Poder Executivo deverá colocar à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, ao menos trinta dias antes do prazo final para o encaminhamento das suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas de receitas para o exercício seguinte, bem como as respectivas memórias de cálculo.

Finalmente, o § 2º do artigo 12 estabelece uma norma mais especifica, relativa ao montante possível das receitas decorrentes de operações de crédito. Nesse sentido, determina que tais receitas não poderão superar os valores das despesas de capital, previstas no projeto da LOA. Trata-se de garantir que os ingressos provenientes do endividamento ou, mais genericamente, da captação externa de recursos pelo Estado (i.e. “receitas decorrentes de operações de crédito”) não superem os dispêndios cujo foco seja o aumento do patrimônio do Estado (i.e. “despesas de capital”, conforme será definido mais adiante). O objetivo é, então, que os gastos com o endividamento sejam, ao menos, iguais àqueles com investimentos visando ao aumento do patrimônio público.

O tema na jurisprudência

Acerca da redação desse parágrafo, houve controvérsia no Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADI 2238 MC/DF, sobre a eventual incompatibilidade da regra estabelecida na LRF com o disposto no artigo 167, inciso III, da Constituição, que estabelece ser vedada “a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”.

Conforme se percebe da redação do artigo constitucional, a divergência em relação ao artigo 12, § 2º, estaria no fato de que a LRF não contemplou, em suas disposições, qualquer ressalva quanto à possibilidade de as operações de crédito excederem as despesas de capital nas situações em que haja autorização de despesa específica (por crédito suplementar ou especial), aprovada pelo Poder Legislativo por maioria absoluta e com finalidade precisa. Por conta disso, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da medida cautelar da mencionada ADI, decidiu conferir interpretação conforme à Constituição ao dispositivo e, assim, abarcar a exceção prevista no artigo 167, inciso III, parte final.

O trecho da ementa do julgado que trata do tema estabelece: “XXI – Art. 12, § 2º: medida cautelar deferida para conferir ao dispositivo legal interpretação conforme ao inciso III do art. 167 da Constituição Federal, em ordem a explicitar que a proibição não abrange operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo”.¹

Portanto, permanece válida e vigente a regra do artigo 12, § 2º, da LRF, feita apenas a ressalva quanto à possibilidade de as receitas decorrentes das operações de crédito superarem as despesas de capital na hipótese de existir autorizações de despesas específicas, aprovadas por maioria absoluta do Poder Legislativo.

3.2.2 Renúncia de receita: artigo 14 da LRF

Para terminar a disciplina da receita pública na LRF, devemos tratar de um último instituto disciplinado na lei, em seu artigo 14, que inicia uma nova seção no capítulo das receitas: a renúncia de receita. Nos termos do § 1º desse dispositivo, haverá renúncia de receita sempre que se fizer presente algum benefício de natureza fiscal ou tributária cujo resultado seja a redução dos ingressos nos cofres públicos: “a renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado”.

A Administração está autorizada a conceder renúncias e, assim, provocar, deliberadamente, a redução das receitas públicas. Contudo, essa possibilidade está limitada ao cumprimento das condições previstas no próprio artigo 14 da LRF. Segundo esse dispositivo, para que uma renúncia de receita seja considerada autorizada e de acordo com os patamares de responsabilidade na gestão do dinheiro público, é necessário que o ato legal do qual decorra a renúncia:

(i)   esteja acompanhado de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro da perda da receita, no exercício que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

(ii)   atenda ao disposto na LDO e, ademais, a pelo menos uma de duas condições:

a.   o proponente deve demonstrar que houve a consideração da renúncia na estimativa de receita presente na LOA e que a renúncia não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO;

ou

b.   deverá estar acompanhada de medidas de compensação, também pelo período de três anos, as quais deverão se operar pelo aumento de receita decorrente do aumento da carga tributária. Para melhor compreensão do tema, vale tratar cada uma das exigências separadamente.

Em primeiro lugar, quanto à estimativa do impacto orçamentário-financeiro, deve-se dizer que o objetivo é demonstrar que a perda de um determinado nível de receitas não irá impactar negativamente o orçamento e as contas públicas. Evidente que haverá uma queda (matemática, inclusive), mas justificativas políticas e especialmente econômicas (como o incentivo de determinado setor) podem superar essa perda.

De outro lado, o impacto a ser demonstrado deve considerar um período médio, que não abranja unicamente o exercício de concessão da renúncia, mas também os dois seguintes, igualmente para conferir maior consistência à ausência de danos significativos à estrutura orçamentária e ao Erário.

Ao lado da estimativa do impacto, tem-se a necessidade de observância da LDO. Essa exigência é bastante genérica e visa a garantir, de um lado, que as metas e objetivos da Administração para o exercício seguinte sejam cumpridos, a despeito da renúncia de receita – ou seja, a queda na arrecadação tributária não resultará na impossibilidade material de cumprir com o disposto na referida lei orçamentária. De outro lado, é possível dizer que a observância à LDO também denota a necessidade de a renúncia não afetar as diretrizes relativas à elaboração da LOA, também contidas na LDO.

As duas exigências acima detalhadas são de cumprimento obrigatório para a legalidade da renúncia de receita e, assim, estão em consonância com o agir responsável do administrador público. Contudo, ao lado dessas demandas obrigatórias, o legislador ainda estabelece duas outras condições, das quais pelo menos uma deve ser cumprida, a critério do ordenador da renúncia.

A primeira possibilidade está na demonstração de que a renúncia está contemplada na LOA, por ocasião da estimativa de receitas e, ainda, no fato de que não haverá prejuízo às metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, integrante da LDO. Trata-se, aqui, de garantir que a estimativa de receita contida na LOA reflita uma estimativa real e não mascarada por posteriores reduções de receita, evitando, dessa forma, eventual déficit nas contas públicas e perda do equilíbrio orçamentário.

Em complemento, a determinação quanto à observância do Anexo de Metas Fiscais igualmente visa a assegurar que a diminuição das receitas não resultará na impossibilidade de cumprir as metas estabelecidas quanto à receita para o exercício seguinte e, especialmente, ao endividamento e ao resultado. Uma eventual diminuição de ingressos, a depender do montante, poderia, tranquilamente, ocasionar maior necessidade de captação externa de recursos e aumento do déficit público. A observância ao Anexo de Metas Fiscais visa evitar situações como essas.

Ao lado dessas exigências, o ordenador da renúncia, ao contrário, pode optar pela criação de “medidas de compensação”, pelo aumento de receita, proveniente do aumento ou instituição de tributos. O objetivo, nesse caso, é garantir que não haverá perda de receita, na medida em que, apesar da renúncia, haverá aumento de outros tributos, compensando as perdas da Administração. Dessa forma, na prática, não haveria redução de ingressos nos cofres públicos, mas tão somente transferência da origem da entrada dos recursos.

Ainda sobre essa segunda possibilidade, o § 2º do artigo 14 determina que, caso o legislador opte pelo cumprimento dessa condição, o benefício que resulta na renúncia de receita apenas entrará em vigor a partir do momento em que implementadas as medidas de compensação. Essa determinação visa a evitar que a Administração apenas assuma a criação das medidas discursivamente, sem que as institua de forma efetiva.

O tema na jurisprudência

A exigência quanto ao estabelecimento de medidas de compensação foi questionada no Supremo Tribunal Federal também no julgamento da ADI 2238 MC/DF, e não houve o reconhecimento de qualquer inconstitucionalidade nesse expediente, que pode ser plenamente utilizado pela Administração como forma de cumprir as condições para a renúncia de receitas.

Por fim, uma última observação: o § 3º do artigo 14 prescreve duas situações em que é possível a renúncia de receita sem a observância dos requisitos acima descritos. São os casos de: (i) alterações de alíquotas dos impostos extrafiscais, quais sejam, imposto de importação, imposto de exportação, imposto sobre produtos industrializados e imposto sobre operações financeiras, desde que a redução das alíquotas tenha sido operada por ato do Poder Executivo, nos termos do artigo 153, § 1º, da Constituição e (ii) cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Na primeira exceção, tem-se uma prevalência da finalidade extrafiscal das exações e, assim, dos motivos não relacionados à tributação para afastar ou reduzir a incidência tributária; são casos típicos de intervenção do Estado na ordem econômica.

Na segunda exceção, trata-se de não receber uma dada receita como medida de economia, já que o valor objeto de cobrança não justifica a movimentação da máquina administrativa, tendose em vista os custos para tanto.

3.2.2.1 Esquema – Renúncia de receitas

•   Disciplina: artigo 14 da LRF

•   Definição: redução de ingressos nos cofres públicos (§ 1o)

3.3 DESPESAS PÚBLICAS: DEFINIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO

A despesa pública pode ser definida como o conjunto de gastos do Estado, cujo objetivo é promover a realização de necessidades públicas, o que implica o correto funcionamento e desenvolvimento de serviços públicos e manutenção da estrutura administrativa necessária para tanto. É evidente que a despesa pública, para que seja realizada, depende de uma contrapartida em receita e o nível das receitas é determinante na qualidade e alcance das necessidades públicas.

De outro lado, a despesa pública pode também ser compreendida como a aplicação específica de dinheiro público (e não a soma de todas elas) visando ao custeio da estrutura estatal e, assim, ao cumprimento de necessidades públicas.

Independentemente da definição que se adote, a despesa pública, entendida ou como conjunto de gastos ou como um gasto isoladamente considerado, não poderá ser realizada sem autorização legal. É pressuposto de toda e qualquer despesa não apenas a indicação da fonte respectiva de financiamento – e, assim, a receita que lhe fará frente –, mas, também, a autorização do Poder Legislativo.

No geral, referida autorização está contemplada na própria LOA, que discrimina as receitas e despesas para um dado exercício, mas também é possível ocorrer de a despesa ou não estar prevista no orçamento, ou estar prevista de forma insuficiente. Em ambos os casos, a solução será a abertura de um crédito suplementar, e, assim, a produção de um ato normativo específico que autorize aquela despesa não prevista ou insuficientemente dotada. Antes de passarmos ao estudo da classificação das despesas públicas, devem-se fazer algumas considerações nesse sentido.

3.3.1 A abertura de crédito adicional como requisito ao cumprimento da legalidade na realização de despesas públicas

A disciplina normativa dos créditos adicionais está prevista nos artigos 40 a 46 da Lei 4.320/1964. Segundo a definição estabelecida no artigo 40, os créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas no orçamento ou dotadas de forma insuficiente – o que significa dizer que a despesa se revelou maior do que prevista inicialmente.

Há três modalidades de créditos adicionais: os créditos suplementares, os créditos especiais e os créditos extraordinários. A diferença entre eles está na sua motivação.

Os créditos suplementares caracterizam-se por serem destinados ao reforço da dotação orçamentária; ou seja, nos casos em que ele se faz presente, houve previsão da despesa no orçamento, mas no curso da execução orçamentária provou-se que a referida previsão seria insuficiente para realizar todas as despesas necessárias. Daí, portanto, a necessidade de aumentar o nível das despesas e reforçar a previsão (dotação) anteriormente aprovada.

De modo diverso, tanto os créditos especiais quanto os extraordinários caracterizam-se pelo fato de as despesas que devem ser autorizadas não estarem, originalmente, computadas no orçamento. A diferença entre eles está, novamente, na motivação da autorização da despesa: os créditos especiais são destinados a atender quaisquer despesas para as quais não haja dotação orçamentária, enquanto os créditos extraordinários são aqueles que devem ser utilizados tão somente para atender a despesas urgentes e imprevistas, decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Nesse caso, inclusive, tendo-se em vista a urgência da despesa, a Constituição autoriza que tais créditos sejam abertos via medida provisória, afastando-se da regra geral relativa à necessidade de aprovação por meio de lei ordinária.

Referida exceção está contida no artigo 167, § 3º, da Constituição, que estabelece que “a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62”.

Conforme se percebe da redação do dispositivo, a Constituição não apenas possibilita a utilização de medidas provisórias, mas, igualmente, limita as possibilidades fáticas quanto ao cabimento dos créditos extraordinários.

Reitere-se que referida modalidade de autorização de despesa somente terá lugar nos casos de despesas “imprevisíveis e urgentes”, como as relacionadas com guerra, comoção interna ou calamidade pública. Esse é um ponto importante a se destacar, pois, recentemente, o Supremo Tribunal Federal firmou posição nesse exato sentido: os créditos extraordinários são exceções à regra e somente devem ter lugar diante das situações fáticas discriminadas na Constituição. Uma despesa que seja urgente, mas não esteja relacionada com as motivações constitucionais (i.e. guerra, comoção ou calamidade) não pode ser objeto de autorização via crédito extraordinário e, consequentemente, via medida provisória.

O tema na jurisprudência

O Ministro Gilmar Mendes, no julgamento da ADI 4048 MC/DF, compara os requisitos para a edição de medida provisória – esses sim, sujeitos à discricionariedade do Executivo – com aqueles relativos à abertura de créditos extraordinários, para justificar a existência de limitações constitucionais materiais à criação desse tipo de crédito. Nas palavras do Ministro:

[…] ao mesmo tempo em que fixa [o artigo 167, § 3º, da Constituição] conceitos normativos de caráter aberto e indeterminado, a Constituição oferece parâmetros para a interpretação e aplicação desses conceitos. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Em outras palavras, os termos imprevisíveis e urgentes, como signos linguísticos de natureza indeterminada, são delimitados semanticamente, ainda que parcialmente, pelo próprio texto constitucional. Nesse sentido, os conteúdos semânticos das expressões “guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º, c/c art. 62, § 1º, inciso I, alínea “d”, da Constituição.²

Portanto, diante dessas breves considerações, pode-se dizer que a despesa pública sempre depende de autorização legislativa e inclusão no orçamento. Na hipótese de o administrador público se deparar com despesas não previstas ou insuficientemente dotadas, a solução para tanto será a abertura de um crédito adicional, devendo, reitere-se, os créditos extraordinários ficarem limitados às situações de efetiva urgência e imprevisibilidade, elementos que possuem conteúdo e extensão previamente determinados pelo texto constitucional. Visto isso, passemos à análise da classificação das despesas públicas.

3.3.2 Classificação das despesas de acordo com o motivo do dispêndio: despesas correntes e despesas de capital

A classificação das despesas em “despesas correntes” e “despesas de capital” decorre do disposto no artigo 12 da Lei 4.320/1964.

As despesas correntes são aquelas resultantes da manutenção das atividades próprias do Estado, tais como o custeio da estrutura administrativa. A realização desse tipo de despesa não gera o aumento do patrimônio do Estado; apenas contribui para a sua continuidade. De acordo com o artigo 12, são despesas correntes as despesas “de custeio” e as “transferências correntes”. Os §§ 1º e 2º desse mesmo dispositivo especificam referidas modalidades ao dizer, respectivamente, que são despesas de custeio “as dotações para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis”, enquanto se encaixam na categoria de transferências correntes aquelas dotações para despesas em relação às quais não haja “contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado”.

A redação dos referidos parágrafos reforça a definição anterior: em nenhum dos casos há uma contrapartida econômica ou patrimonial para o Estado; a despesa é realizada visando, unicamente, à manutenção de uma estrutura já formada e estabelecida – daí se falar, no § 1º, em “manutenção de serviços anteriormente criados” e, no § 2º, em “despesas para as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços”.

Ainda sobre as despesas correntes, deve-se destacar que o conceito de subvenção está no § 3º do mesmo artigo 12 da Lei 4.320/1964, e se trata de transferências que se destinam a cobrir as despesas de custeio das entidades beneficiadas. A depender do tipo de instituição para a qual a transferência se destina, podemos ter subvenção social ou subvenção econômica. O primeiro caso engloba as instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural sem fins lucrativos que recebam transferências do Estado, enquanto a hipótese de subvenção econômica está presente quando se verifica o repasse de recursos para empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

De outro lado, as despesas de capital igualmente estão especificadas no artigo 12 da Lei 4.320/1964 e são aquelas cujo resultado será o aumento do patrimônio público e, assim, da capacidade produtiva como um todo. Não se trata, pois, de simplesmente assegurar a manutenção de uma estrutura já existente, mas sim de incrementar positivamente essa mesma estrutura. Nos termos desse dispositivo, estão compreendidas como despesas de capital os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital.

Nos termos do § 4º do artigo 12, são investimentos os gastos direcionados ao planejamento e execução de obras, nisso incluindo-se as dotações “destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro”. O objetivo aqui é gastar para ter como contrapartida o aumento do patrimônio.

A mesma definição de base pode ser encontrada nas “inversões financeiras”, que, de acordo com o § 5º, são as dotações que se destinem:

(i)   à aquisição de

(a)   imóveis ou bens de capital já em utilização;

ou

(b)   de títulos representativos de capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, sem que haja aumento de capital.

(ii)   à constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que tenham objetivos comerciais ou financeiros.

Importante notar que, apesar de se verificar gastos com aquisição de bens que são classificados ora como investimentos, ora como inversão financeira, há uma diferença substancial nas duas categorias: estar-se-á diante de um “investimento” nos casos em que há o efetivo aumento do Produto Interno Bruto (PIB), pois se trata de construir ou adquirir novos bens que não integravam a economia. Já no caso das inversões financeiras, o bem ou imóvel já estava em utilização, o que representa a manutenção do PIB, a despeito do aumento do patrimônio do ente.

Finalmente, ainda no rol das despesas de capital encontram-se as “transferências de capital”, cuja definição está no § 6º do artigo 12, estando aí compreendidas “as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”.

Nos termos da definição acima e na mesma linha do que estabelecido em relação às transferências correntes, as transferências de capital são despesas resultantes da remessa de recursos a outras pessoas jurídicas, de direito público ou não, com a finalidade de custear investimentos ou inversões financeiras. Apesar de não haver contraprestação direta ao ente que efetiva a transferência, de um ponto de vista amplo é possível dizer que haverá, de algum modo, incremento no patrimônio público, tendo-se em vista o papel que os investimentos e inversões financeiras exercem.

A análise da disciplina da despesa pública, ao lado da identificação das modalidades de despesa (corrente e de capital) deve, ainda, contemplar dois outros pontos: as despesas vinculadas e obrigatórias no texto constitucional e a disciplina das despesas na LRF. As duas questões serão tratadas a seguir e separadamente.

3.4 AS DESPESAS VINCULADAS E OBRIGATÓRIAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA

Os artigos 198 e 212 da Constituição tratam, genericamente, de duas necessidades públicas em relação às quais o legislador houve por bem estabelecer a obrigação dos entes de efetivar gastos mínimos e, portanto, obrigar à realização da despesa pública. São elas a saúde e a educação.

A exigência de gastos mínimos com a saúde foi incluída na Constituição apenas em 2000, por conta da publicação da Emenda Constitucional 29. O objetivo foi o de que os Estados, Distrito Federal e Municípios aplicassem percentuais mínimos, calculados sobre sua receita de impostos, inclusive sobre a parte que tenha sido recebida por conta das transferências constitucionais, relativas à repartição da arrecadação tributária, em “ações e serviços públicos de saúde” (artigo 198, § 2º, incisos II e III). Em relação à União, a forma pela qual haveria a vinculação dessa despesa seria estabelecida em lei complementar, a qual, também, iria:

(i)   estabelecer os percentuais obrigatórios para os Estados, Distrito Federal e Municípios;

(ii)   os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde e que seriam destinados aos Estados, Distrito Federal e Municípios; e

(iii)   normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde em todas as esferas.

Com vistas à efetividade das novas regras constitucionais, a Emenda Constitucional 29 igualmente acresceu o artigo 77 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que estabeleceu os mandamentos relativos à aplicação dos recursos mínimos em saúde até 2004, tanto para a União quanto para os Estados e Municípios.

No que se refere à União, no ano de 2000, aquele de início da vigência da emenda, deveria ser aplicado em saúde ao menos o “montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento” (artigo 77, inciso I, alínea a). De outro lado, para os exercícios compreendidos entre 2001 e 2004, deveria ser considerado “o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB” (artigo 77, inciso I, alínea b).

Em relação aos Estados, o ADCT estabeleceu que seriam aplicados ao menos 12% do produto da arrecadação dos impostos previstos no artigo 155 da Constituição, somados aos recursos decorrentes de transferências constitucionais provenientes da União, por conta da repartição da arrecadação tributária, nos termos dos artigos 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, descontadas desses valores as parcelas de receitas tributárias que fossem objeto de transferência aos Municípios, também por conta da repartição da arrecadação. Trata-se, pois, de considerar como parâmetro para a aplicação de recursos em saúde apenas as receitas que sejam de titularidade definitiva do ente (artigo 77, inciso II).

Na mesma linha, de acordo com o artigo 77, inciso III, do ADCT, os Municípios deverão aplicar nas ações e serviços públicos de saúde 15% do produto da arrecadação de seus impostos, previstos no artigo 156 da Constituição, aos quais serão acrescidas as receitas decorrentes das transferências constitucionais dos Estados (artigo 158) e da União (artigo 159, inciso I, alínea b, e § 3º).

Em complementação, o § 4º desse mesmo dispositivo determina que, na hipótese de ausência da lei complementar que regule as matérias definidas no artigo 198 e, assim, prescreva as regras e critérios de aplicação dos recursos em saúde, os mandamentos do artigo 77 do ADCT continuariam válidos, mesmo a partir de 2005.

Recentemente, porém, foram publicados a Lei Complementar 141/2012 e o Decreto 7.827/2012, que regulamentaram a EC 29/2000. Nos termos do artigo 5o da LC, a União deve direcionar para a saúde “o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual”.

Para Estados e Municípios, de acordo com os artigos 6o e 7o da lei, os percentuais mínimos de aplicação serão de 12% e 15%, como já previsto no ADCT, e para o Distrito Federal, 12% ou 15%, a depender da natureza da receita – se tributo estadual ou municipal. Além disso, referida lei detalha o que deve ser entendido por ação e serviço com saúde para fins de determinação do cumprimento da aplicação de receita respectiva.

O artigo 212 da Constituição, por sua vez, ao tratar das despesas com a educação, determina, desde logo, os percentuais que os entes devem observar: 18% para a União e 25% para os Estados, Distrito Federal e Municípios. A exemplo do que ocorre com a saúde, esses percentuais são anuais e calculados sobre a receita de impostos, inclusive aquelas provenientes das transferências constitucionais decorrentes da repartição da arrecadação tributária.

Nesse sentido, esclareça-se que os valores transferidos do IPVA para os Municípios, por exemplo, com fundamento no artigo 158, inciso III, da Constituição, serão considerados como receita do Município, para fins de cálculo do percentual ora mencionado, e não deverão ser incluídos no cálculo da receita dos Estados. Essa determinação decorre tanto do caput do artigo 212 quanto da redação do § 1º do mesmo artigo, o qual determina que “a parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir”.

Portanto, no que se refere à saúde e à educação, verifica-se a existência de despesas constitucionalmente obrigatórias, e tais determinações devem ser consideradas por ocasião da elaboração do orçamento, sob pena de inconstitucionalidade.

Dessa feita, parte da arrecadação da receita dos impostos já nasce vinculada a despesas específicas, e, deve-se recordar, tal não representa qualquer ofensa ao artigo 167, inciso IV, da Constituição, que expressamente excepciona as situações em tela da regra relativa à não afetação das receitas de impostos, ao mencionar que está ressalvada do princípio da não afetação “a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção e desenvolvimento do ensino”, desde que realizada nos exatos termos dos dispositivos ora estudados.

Além do percentual mínimo obrigatório, a recente Lei 12.858, de 9 de setembro de 2013, determinou que os recursos provenientes da exploração do petróleo e gás natural devem ser destinados à saúde e à educação (artigo 4º) em acréscimo à vinculação constitucional.

O tema na jurisprudência

Em que pese tais leis não terem sido objeto de questionamento no Judiciário, é importante lembrar que a alocação dos recursos vinculados, por ser matéria afeta à proposta orçamentária, deve, segundo jurisprudência do STF, ser definida pelo Poder Executivo, nos termos do artigo 165, caput, da CR. Assim, seria inconstitucional norma cuja iniciativa não partissem do Poder Executivo e que determinasse a maneira pela qual os recursos vinculados fossem gastos. Nesse sentido, foi o debate que se estabeleceu no STF, na ADI 2447/MG, acerca de norma da Constituição do Estado de Minas Gerais, que destinou parte das receitas orçamentárias para entidades de ensino. Confira-se trechos do voto do Ministro Joaquim Barbosa: “(...) Ambos os dispositivos violam a reserva de norma de iniciativa do Poder Executivo para dispor sobre as três peças orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual), e nas quais se encontra a atribuição de destinação específica aos recursos financeiros geridos pelo Estado (art. 161, I, II e III da Constituição). A fixação do plano de alocação dos recursos públicos interfere diretamente na capacidade do ente federado de cumprir as obrigações que lhe são impostas pela Constituição. Afeta, também, a forma como as políticas públicas poderão ser executadas. Estas são as justificativas para que a iniciativa de criação de qualquer norma que verse sobre orçamento pertença à esfera de iniciativa do Executivo.

(...)

A circunstância de a vinculação de receita ser produto de emenda à Constituição Estadual não altera o juízo de violação da Constituição Federal. O art. 165 da Constituição resguarda a iniciativa do Chefe do Poder Executivo contra qualquer espécie de norma que afete diretamente a elaboração das três peças orçamentárias”.³

3.5 AS DESPESAS PÚBLICAS NA DISCIPLINA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: ARTIGOS 15 A 24

Conforme visto linhas acima, toda e qualquer despesa pública apresenta como pressuposto sua aprovação pelo Poder Legislativo – seja por meio do orçamento, seja por meio da abertura de créditos adicionais.

Contudo, ao lado dessa exigência, que se pode dizer básica e inerente ao mecanismo da despesa nas finanças públicas, há, ainda, os mandamentos da LRF que especificam e detalham certas condições para determinados tipos de despesa. Esse regramento está compreendido entre os artigos 15 a 24, que prescrevem não apenas condições adicionais para a realização de toda e qualquer despesa, como também englobam a disciplina das despesas com pessoal e das despesas com a Seguridade Social.

Para melhor estudar os mandamentos da LRF, vamos dividi-los em três blocos: o primeiro vai do artigo 15 ao 17, e contempla regras gerais para a realização de gastos públicos; o segundo do artigo 18 ao 23, e engloba os temas relativos às despesas com pessoal; e o terceiro, que compreende apenas o artigo 24, trata das despesas com a Seguridade Social.

3.6 AS REGRAS GERAIS DOS ARTIGOS 15, 16 E 17 DA LRF

O artigo 15 da LRF condiciona a regularidade de toda e qualquer despesa pública à observância dos artigos 16 e 17 do mesmo diploma legal. Trata-se, portanto, de uma regra geral para a realização de dispêndio de dinheiro público, que se soma às condições mais genéricas, relativas à previsão legal e inclusão no orçamento. De acordo com esse dispositivo, serão consideradas “não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação” que se dê fora dos limites dos artigos 16 e 17.

O tema na jurisprudência

Essa vinculação resultou na arguição de inconstitucionalidade de referido artigo nos autos da já mencionada ADI 2238 MC/DF⁴. A alegação central situava-se na suposta violação ao artigo 166 da Constituição, que prevê, no caput, a possibilidade de abertura de créditos adicionais como forma de correção e efetivação das leis orçamentárias.

O argumento consistia no seguinte: na medida em que o artigo 15 vincula a regularidade de toda e qualquer despesa à observância dos requisitos dos artigos 16 e 17 da LRF, tal também inclui os créditos adicionais que, nos termos da Constituição, não necessitam cumprir com requisitos desse porte para serem abertos ou autorizados. Daí se falar em ofensa ao artigo 166 e limitação da possibilidade de correção do orçamento pelas mãos desse importante instrumento.

O Supremo Tribunal Federal, todavia, ao analisar a procedência da alegação, decidiu pela ausência de inconstitucionalidade e destacou que esse dispositivo confere ainda mais efetividade ao cumprimento do PPA, LDO e LOA, sem que haja qualquer inibição da possibilidade de abertura de créditos adicionais. Trata-se, portanto, de dispositivo que contribui para a melhor realização das metas, objetivos e estimativas contempladas nas leis orçamentárias, já que agrega às despesas maiores exigências quanto à sua realização, garantindo um orçamento mais equilibrado e controlado.

Disso decorre, portanto, que o conhecimento do teor dos artigos 16 e 17 da LRF é absolutamente essencial para a compreensão da disciplina da despesa pública; tais dispositivos trazem o núcleo das exigências infraconstitucionais para a realização do gasto público. Passemos, então, à análise de cada um deles.

O artigo 16, de seu lado, estabelece regras relativas à ocorrência de despesas por conta da “criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental”. Para a correta compreensão do alcance do dispositivo, deve-se, em primeiro lugar, detalhar o que se entende por “ação governamental” e, além disso, tratar da diferença entre “criação, expansão ou aperfeiçoamento” dessa mesma ação governamental.

“Ação governamental” é o conjunto de condutas resultantes das atividades do Poder Público com vistas à realização das necessidades públicas. Esse tipo de ação, do ponto de vista orçamentário, está organizado nos programas contidos no PPA – trata-se de saber, então, como é que o Estado pretende realizar seus objetivos e mediante quais instrumentos. A execução da ação governamental, de forma ampla, e dos programas contidos no PPA, de forma mais específica, resulta na realização de gastos públicos. Na hipótese de aumento da despesa por conta da “criação, expansão ou aperfeiçoamento” de ação governamental, deverão ser observadas as regras do artigo 16.

Tem-se “criação” de uma ação governamental quando se está diante de um novo programa ou de uma nova atividade não contemplada nos orçamentos anteriores. De outro lado, tanto “expansão” quanto “aperfeiçoamento” pressupõem a existência prévia da ação. Contudo, no primeiro caso, tem-se o aumento do programa (o que geralmente acarreta aumento dos gastos) para abranger um maior número de beneficiários, enquanto, no segundo caso, o número de beneficiários permanece o mesmo e a mudança se dá em relação ao programa ou ação em si: a melhoria dos serviços eventualmente prestados e objetivos atingidos é que resulta na majoração da despesa pública.

Diante disso, tem-se por delimitadas as hipóteses de aplicação do artigo 16 da LRF: são os casos em que há aumento de despesa pública por conta de alterações (quantitativas ou qualitativas) nas ações governamentais. Nessas situações, estabelece o caput e incisos do dispositivo que o ato do qual resultar o aumento do gasto deverá ser acompanhado de (i) estimativa do impacto orçamentário da despesa, a qual compreenderá não apenas o exercício em que o dispêndio entrará em vigor, mas também os dois seguintes e (ii) declaração do ordenador da despesa relativa à adequação orçamentária e financeira do aumento do gasto com a LOA, além da demonstração de compatibilidade com o PPA e a LDO.

Antes mesmo de detalhar o que deve ser entendido por “estimativa do impacto orçamentário-financeiro” e por “adequação às leis orçamentárias”, é importante destacar, desde já, que a observância desses requisitos é condição prévia tanto para o empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras quanto para o pagamento de indenização pela desapropriação de imóveis urbanos. Essa determinação decorre do § 4º do artigo em análise e visa a ampliar ainda mais a aplicação das demandas contidas no caput do artigo 16. Feita a ressalva, passemos à análise das exigências propriamente ditas.

Em relação à estimativa do impacto orçamentário-financeiro por pelo menos três exercícios, deve-se dizer que o objetivo da LRF foi o de garantir que a despesa majorada não afetasse o orçamento de forma danosa, inviabilizando a realização de outras necessidades públicas: trata-se de demonstrar que a despesa se encaixa no orçamento a médio prazo e que o impacto de sua majoração não causará desequilíbrio das contas públicas.

Importante destacar que a determinação numérica de referido impacto deverá ser acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas pelo ordenador da despesa, nos termos do § 2º desse mesmo artigo. Com isso o legislador estabelece mais uma exigência relativa não só à previsão do impacto, mas, igualmente, à precisão de sua elaboração, que deve ser cientificamente embasada. De um ponto de vista geral, a exigência da estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro impõe maior responsabilidade e controle na gestão do dinheiro público.

Já no que se refere à adequação financeira e orçamentária do gasto com as leis orçamentárias, quais sejam, PPA, LDO e LOA, o § 1º, inciso I, do artigo 16 determina que se considera adequada com a LOA apenas a despesa que tenha sido “objeto de dotação específica e suficiente”, de forma que, “somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício”. O que se tem aqui é, em verdade, duas exigências diversas.

Em primeiro lugar, a despesa majorada por conta da ação governamental deve possuir uma contrapartida em receita na LOA, mesmo que tal contrapartida seja proveniente de um crédito genérico – o importante é garantir que a despesa possua uma fonte de financiamento contemplada no orçamento. De outro lado, o dispositivo ainda prescreve a necessidade de o gasto então majorado não ultrapassar os limites de despesa que tenham sido estabelecidos para o exercício, garantindo, nesses termos, a permanência do equilíbrio orçamentário.

A adequação com o PPA e a LDO, em contrapartida, também está disciplinada no § 1º desse mesmo artigo, mas, dessa vez, no inciso II: é compatível com o PPA e a LDO “a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições”.

Diferente das exigências relativas à LOA, nesse ponto, a LRF foi mais genérica: basta que a despesa majorada esteja em consonância com as metas e objetivos do PPA e da LDO e que não afronte nenhum de seus dispositivos para se considerar realizado o artigo 16 nesse aspecto.

Ainda sobre esse dispositivo, cumpre mencionar a existência de uma exceção à observância das normas aqui detalhadas: são os casos das despesas consideradas irrelevantes pela LDO. Caso haja majoração de uma despesa desse tipo, por força de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental, não haverá necessidade de cumprimento das exigências do caput e incisos do artigo 16, nos termos do que dispõe seu § 3º.

O artigo 17, por sua vez, estabelece exigências mais pesadas, mas que são aplicáveis a despesas mais específicas. Portanto, enquanto o artigo 16 pode ser visto inclusive como um regramento geral para os casos de aumento de gasto público, o artigo 17, em que pese bastante abrangente também, tem um âmbito de aplicação reduzido, se comparado ao dispositivo anterior. Isso porque trata, especificamente, das condições para a realização e majoração de “despesas obrigatórias de caráter continuado”.

Nos termos do caput do dispositivo, é obrigatória de caráter continuado “a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”.

Na análise desse artigo, deve-se, em primeiro lugar, notar que o legislador apenas se preocupou com as despesas correntes de caráter continuado. Ou seja, estão fora das exigências do artigo 17 da LRF as despesas de capital – o que se quis, então, foi limitar e estabelecer condições rígidas para a realização de despesas que não resultem no aumento do patrimônio do Estado, tais como aquelas provenientes de custeio e de transferências correntes, desde que sua execução supere dois exercícios financeiros.

Além de se limitar às despesas correntes, o artigo 17 toma um tipo específico de despesa corrente: aquela que deva ser executada em um prazo superior a dois exercícios por conta de exigências normativas. Isso significa que, além de a despesa estar prevista na lei orçamentária ou em crédito adicional aberto para essa finalidade, haverá outra norma (“lei, medida provisória ou ato administrativo normativo”), que estabeleça o dever de o Estado executar aquela despesa por mais de dois exercícios. Por isso a denominação “despesa obrigatória [por conta do ato normativo] de caráter continuado [tendo-se em vista o prazo de execução]”.

Nos termos do § 1º do artigo 17, o ato que promover a criação ou aumento de uma despesa corrente desse tipo deverá estar instruído com uma estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro – a exemplo do artigo 16 da LRF – e, ademais, demonstrar a origem dos recursos para o seu custeio. Ou seja, deve-se tratar da repercussão que a criação ou aumento da despesa trará para as contas públicas, e por isso a exigência do impacto, e também assegurar que existam recursos para fazer frente à despesa ora instituída.

Apesar de essas exigências aplicarem-se aos casos de “criação ou aumento” de despesa obrigatória de caráter continuado, o § 7º do mesmo artigo equipara a prorrogação de despesa criada por prazo determinado ao aumento de despesa. Dessa forma, a observância ao artigo 17 estará presente nos casos de criação ou aumento de despesa corrente qualificada como obrigatória de caráter continuado e também a prorrogação de uma despesa corrente cuja criação tenha se dado por prazo indeterminado.

Para fins do cumprimento do § 1º do artigo 17, a LRF ainda exige que o ato que crie, aumente ou prorrogue a despesa (i) demonstre a não afetação às metas de resultados fiscais previstas na LDO e (ii) estabeleça medidas de compensação financeira à despesa, seja pelo aumento permanente de receita, seja pela redução permanente de despesa. Cumpre tratar de cada exigência separadamente.

Em primeiro lugar, sobre o respeito às metas de resultados fiscais, trata-se de assegurar que uma despesa corrente que necessariamente irá onerar os cofres públicos por, pelo menos, dois exercícios, não resulte em um impacto negativo às metas estabelecidas na LDO quanto a receitas, despesas, resultado e endividamento. Dessa forma, tanto a obrigatoriedade quanto a continuidade dessa despesa corrente devem-se encaixar nas previsões orçamentárias, sem que sua realização leve ao descumprimento dos objetivos do Estado.

Portanto, está-se diante de uma medida de garantia de cumprimento do orçamento, em sentido lato, corroborada pela exigência do § 4º do mesmo artigo, que requer não apenas a simples menção ao respeito ao Anexo de Metas Fiscais, mas também a apresentação de premissas e metodologia de cálculo utilizadas para se chegar a essa conclusão, “sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias”.

Quanto às medidas de compensação, o que se vê é uma obrigação mais diretamente relacionada com o equilíbrio orçamentário. Como haverá o aumento de despesa – e tal se perpetuará por pelo menos mais dois exercícios –, o legislador criou uma forma de compensação desse gasto: ou, de um lado, aumenta-se a receita, ou, de outro, reduz-se a despesa. Dessa feita, literalmente compensa-se a existência da despesa obrigatória de caráter continuado, causando o menor impacto possível nas contas públicas, a exemplo do que ocorre com a renúncia de receitas, prevista no artigo 14 da LRF, tratada linhas acima.

Contudo, apesar da utilização do mesmo instituto, qual seja, “medidas de compensação”, percebe-se uma nítida diferença na comparação com a exigência presente no artigo 14 da LRF: nesse caso, a criação das medidas de compensação é facultativa para o Estado e, na hipótese de serem criadas, o mecanismo será, necessariamente, o do aumento de receitas e, assim, majoração da carga tributária.

Em contrapartida, ao analisarmos as medidas de compensação no artigo 17, percebemos, desde logo, que não se trata de uma possibilidade para o ordenador da despesa, mas sim de uma exigência: ao lado da demonstração de não afetação das metas de resultados fiscais, as medidas de compensação deverão ser criadas.

Além disso, no cumprimento dessa exigência, o Poder Público conta com mais de uma possibilidade: ou aumenta receitas (e, assim, majora tributos, nos termos do § 3º do dispositivo) ou reduz as despesas. Em ambos os casos, estabelece o § 5º que a despesa não poderá ser executada antes da implementação das medidas de compensação, “as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar”. Tal determinação reforça ainda mais a obrigatoriedade da criação de tais medidas e a diferença que se estabelece com as exigências do artigo 14, relativas às renúncias de receitas.

O tema na jurisprudência

A exigência quanto às medidas de compensação foi questionada nos autos da ADI 2238 MC/DF, sob o argumento de que o resultado de tais medidas seria o “engessamento” do orçamento, com ofensa, inclusive, ao princípio da separação dos Poderes e da autonomia dos entes da Federação. O Supremo Tribunal Federal decidiu pela ausência de inconstitucionalidade e ainda destacou que as providências do artigo 17 evidenciavam proposições em sintonia com a lógica e, ainda, que: “o incremento da arrecadação pelas formas indicadas no § 3º do art. 17 da LRF se reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um cálculo de compensação, que há de ser, tanto quanto possível, exato”.⁵

Por fim, vale mencionar que o § 6º do artigo 17 excepciona duas despesas das exigências ora tratadas: são aquelas destinadas ao serviço da dívida e as relativas ao reajustamento de remuneração de pessoal, nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição.

3.6.1 Esquema – Despesas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Regras gerais

3.7 AS DESPESAS COM PESSOAL: ARTIGOS 18 A 23

O tratamento das despesas com pessoal na LRF é bastante detalhado. Além de encontrarmos as definições relativas aos gastos que compreendem tais despesas, o legislador também tratou de disciplinar o artigo 169 da Constituição e estabelecer limites para os dispêndios com pessoal, as medidas de controle e respectivas sanções no caso de excesso. Sendo assim, a análise desse tema deve ser separada em três partes, para melhor compreensão.

Em primeiro lugar, trataremos da definição de despesa com pessoal e, dessa forma, do tipo de gasto que o legislador houve por bem qualificar como “pessoal”. Isso auxilia na identificação das despesas que estão sujeitas à observância dos limites impostos pela própria LRF, como exigência, inclusive, da Constituição. Essa parte inicial contemplará a análise do artigo 18.

Após, serão analisados os dispositivos que estabelecem os limites de gasto com pessoal, os quais disciplinaram o artigo 169, caput, da Constituição. Nessa etapa, serão estudados os artigos 19 e 20 da LRF.

Por fim, abordaremos as disposições relativas ao controle de gastos e respectivas providências e sanções na hipótese de descumprimento. Esses temas igualmente decorrem da disciplina do artigo 169, §§ 2º a 7º, da Constituição e podem ser encontrados nos artigos 21 a 23 da LRF. Dessa forma, entende-se, a análise das despesas com pessoal fica mais didaticamente explorada, sem prejuízo de qualquer conteúdo relevante.

3.7.1 O que é “despesa com pessoal”?

Inicialmente, deve-se tratar da definição de “despesa com pessoal”. Sobre isso, o caput do artigo 18 da LRF estabelece o que se deve entender como “despesa total com pessoal”: “o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência”.

Ou seja, a definição é a mais ampla possível. Engloba desde os servidores ativos, nesses incluídos os cargos em comissão, eletivos, etc., independentemente da espécie remuneratória, até os inativos e pensionistas, com a inclusão, ainda, dos dispêndios com adicionais, gratificações, horas extras, vantagens e, por fim, com encargos sociais e contribuições recolhidas à Seguridade Social.

O § 2º desse mesmo dispositivo estabelece que a apuração da despesa total com pessoal levará em conta o período de doze meses, ou seja, um ano, sem que isso necessariamente reflita o ano civil. Dessa forma, pode-se dizer, juntamente com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que, “em qualquer mês que se faça a apuração da despesa total com pessoal, terão de ser levados em consideração também os onze meses anteriores. O regime de competência, referido na parte final do dispositivo, equivale ao mês em referência, somado aos onze anteriores”.⁶

Por fim, o artigo 18 ainda traz outra observação relevante: em seu § 1º prescreve que “os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”. O objetivo, nesse caso, foi o de ampliar ainda mais a categoria “despesas com pessoal”, para que também os contratos com terceiros fossem incluídos no valor total do gasto e, assim, igualmente subordinados aos limites e providências estabelecidos pela LRF. Trata-se de uma medida de restrição e controle aos gastos com pessoal, independentemente da forma pela qual o serviço é prestado.

O tema na jurisprudência

Esse dispositivo foi questionado por ocasião da ADI 2238 MC/DF, e o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da cautelar, entendeu pela constitucionalidade, nos seguintes termos: “Art. 18, § 1º: a norma visa a evitar que a terceirização de mão-de-obra venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gasto com pessoal. Tem, ainda, o mérito de erguer um dique à contratação indiscriminada de prestadores de serviço, valorizando o servidor público e o concurso”.⁷

Portanto, diante da redação do artigo 18 da LRF e da respectiva interpretação do Supremo Tribunal Federal, podese dizer que as despesas com pessoal englobam todas as modalidades de gasto do Poder Público relacionadas ao pagamento de prestação de serviços no sentido mais amplo que tal atividade pode ser compreendida: incluem-se, nessa classificação, ativos, inativos, pensionistas, contribuições, encargos e, igualmente, terceiros cuja mão de obra substitua os servidores públicos.

3.7.2 Os limites de gasto com pessoal

A relevância de se estabelecer uma definição tão abrangente de “despesa com pessoal” está, como já adiantado, na maior possibilidade de controle dessa modalidade de gasto, e o primeiro passo para tratar de controle está na compreensão acerca dos limites de gasto com pessoal.

A esse respeito, o artigo 169, caput, da Constituição confere à lei complementar competência para definir os limites de despesa com pessoal ativo e inativo dos entes federados. Esse papel é exercido pela LRF nos artigos 19 e 20.

O artigo 19 estabelece os limites globais de gasto com pessoal e os discrimina a partir dos entes da Federação: a União não poderá gastar mais do que 50% de sua receita corrente líquida, enquanto os Estados, Distrito Federal e Municípios ficarão limitados a 60% das respectivas receitas correntes líquidas. O cumprimento do limite implica a observância do artigo 19, tendo-se em vista os parâmetros quanto à definição de despesa com pessoal prescritos no artigo 18, acima estudado.

Contudo, para uma compreensão mais detalhada desse tema, deve-se ter em conta, em primeiro lugar, a definição de receita corrente líquida. Conforme visto em capítulos anteriores, o conceito de receita corrente líquida está delimitado no artigo 2º, inciso IV, da LRF e contempla, basicamente, a receita corrente “própria” dos entes, ficando excluídas, portanto, as parcelas que serão transferidas por conta da repartição da arrecadação tributária. Alcançado o conceito de receita corrente líquida, caberia a indagação: a receita corrente líquida de qual período será considerada para a apuração dos limites e, portanto, da verificação do cumprimento das normas previstas na LRF?

A resposta a essa pergunta está no artigo 18, § 2º, da LRF: nos termos em que estudado acima, a apuração da despesa com pessoal considerará o período do mês atual somado aos onze meses imediatamente anteriores. O mesmo se diga para a receita corrente líquida.

Para saber se a despesa com pessoal de determinado ente está nos termos da LRF, deve-se somar as despesas dos onze meses anteriores ao mês atual e compará-las com o limite de 50% ou 60% da receita corrente líquida (a depender do ente), também apurada nos onze meses anteriores, somando-se a isso a receita do mês atual. Esse seria o primeiro passo: identificar o montante da despesa e compará-lo com o limite previsto na lei.

Todavia, essa explicação não estaria completa se não destacássemos o fato de que o artigo 19, § 1º, ainda exclui alguns gastos da despesa com pessoal, para fins de cômputo e controle dos limites aplicáveis aos entes da Federação. A título exemplificativo, citem-se os pagamentos de indenização por demissão de servidores ou empregados e aqueles relativos aos programas de demissão voluntária. É evidente que esses gastos devem ser classificados como “despesa com pessoal”, especialmente tendo-se em vista a redação do caput do artigo 18 da LRF. Mas, apesar disso, o artigo 19, § 1º, expressamente os exclui quando se trata de calcular o limite de gasto com pessoal.

Sendo assim, na identificação dos limites de gasto com pessoal, devemos ter em mente os seguintes pontos:

(i)   a definição de despesa com pessoal, prevista no artigo 18 da LRF, informa quais dispêndios serão considerados para se aferir o gasto total com pessoal; e

(ii)   na aferição dos gastos, deve-se considerar o período de um ano, sem que isso necessariamente coincida com o ano civil.

Após a identificação da despesa total com pessoal, nos termos acima delineados, deve-se partir para a análise da observância dos limites em relação a tais gastos. Nessa etapa, devemos identificar o ente da Federação de que se trata: se for União, o limite será de 50% da receita corrente líquida; se for Estado, Distrito Federal ou Município, o limite ficará em 60%.

Após, deve-se calcular a receita corrente líquida, que será exatamente o critério a partir do qual o limite será calculado. A exemplo da apuração da despesa total com pessoal, a determinação da receita corrente líquida levará em conta o período de um ano e, assim, 12 meses, sem que isso resulte no ano civil.

Verificada a receita corrente líquida e o valor que decorre da aplicação do percentual respectivo (50% ou 60%), a correta aplicação dos limites depende, ainda, de identificar as despesas que serão confrontadas com o limite. Serão: todas as despesas com pessoal (nos termos do artigo 18 da LRF), excluídas aquelas previstas no artigo 19, § 1º, também da LRF. Na hipótese de as despesas assim calculadas se encaixarem no percentual de 50 ou 60 da receita corrente líquida, o ente da Federação estará, então, em conformidade com a LRF, de um ponto de vista mais específico e, ainda, de acordo o texto constitucional, caso se considere uma perspectiva mais ampla.

Apenas o artigo 19 já seria suficiente para garantir a disciplina do artigo 169, caput, da Constituição. Entretanto, a LRF foi mais adiante: além de estabelecer quais seriam os limites globais de gasto com pessoal, como faz em relação à receita corrente líquida, o artigo 20 prescreve uma distribuição desse limite global entre os Poderes integrantes de cada um dos entes da Federação e o Ministério Público.

Em relação à divisão de gastos entre os Poderes de cada esfera (federal, estadual ou municipal), o artigo 20 ainda determina, no seu § 1º, que os limites dos Poderes Legislativo e Judiciário serão divididos entre os órgãos que os integram, de forma proporcional à média das despesas com pessoal verificada nos três exercícios anteriores ao da publicação da LRF. O critério para estabelecer o montante de gasto será, também, um percentual da receita corrente líquida. Em complementação a essa determinação, o § 2º estabelece o que se deve entender por “órgão” integrante de cada Poder e, portanto, quais gastos com pessoal devem, exatamente, ser computados em cada um dos poderes.

No Legislativo, incluíram-se, além dos Parlamentos respectivos, a depender de cada esfera (quais sejam, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleia Legislativa e Câmara dos Vereadores), os Tribunais de Contas. No Judiciário federal, os tribunais referidos no artigo 92 da Constituição, além do Conselho Nacional de Justiça. No Judiciário estadual, os Tribunais de Justiça e quaisquer outros, quando houver.

De outro lado, deve-se destacar que, na divisão dos limites nas esferas federal e estadual, há um percentual de gasto dedicado exclusivamente ao Ministério Público (0,6% na federal e 2% na estadual), que não integra nenhum dos Poderes, tendo-se em vista sua autonomia administrativa, financeira e orçamentária, assegurada pelo artigo 127, §§ 2º e 3º, da Constituição.

O tema na jurisprudência

O artigo 20 da LRF foi, a exemplo de tantos outros já mencionados, questionado perante do Supremo Tribunal Federal na ADI 2238 MC/DF. Alegou-se que o legislador teria ultrapassado a prescrição contida no artigo 169, caput, da Constituição, que delega à lei complementar o papel de estabelecer os limites aplicáveis a cada ente em relação às despesas com pessoal. A questão estava no fato de o artigo 20 estabelecer, a partir dos limites globais fixados no artigo 19, limites específicos e distribuídos entre os Poderes e órgãos de cada esfera, além do Ministério Público.

Para o Supremo Tribunal Federal, a alegação de inconstitucionalidade não possui substância jurídica. De acordo com a ementa do julgado: “Art. 20: o art. 169 da Carta Magna não veda que se faça uma distribuição entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrário, para tornar eficaz o limite, há de se dividir internamente as responsabilidades”.⁸

3.7.3 Estabelecidos os limites, como controlar?

O controle dos gastos com pessoal, para fins de verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos artigos 19 e 20 da LRF, envolve três ordens distintas de problemas.

Em primeiro lugar, as condições segundo as quais o aumento ou criação de despesas com pessoal pode se dar; depois, a consideração de um prazo segundo o qual o controle será realizado, e a partir dele será possível verificar a existência ou não de excesso nos dispêndios; e, finalmente, a identificação das providências e sanções aplicáveis diante do não cumprimento seja das condições, seja dos limites. Conforme já destacado acima, todos esses temas estão presentes no artigo 169 e parágrafos da Constituição e nos artigos 21 a 23 da LRF. Seguindo a ordem apresentada, vamos começar nossa análise pelas condições relativas ao aumento ou criação de despesa com pessoal.

Quando se trata de majorar o gasto com pessoal, da administração direta ou indireta, o que compreende qualquer dispêndio a partir da definição contida no artigo 18 da LRF, é a Constituição que, inicialmente, estabelece as condições, em seu artigo 169, § 1º.

Em primeiro lugar, há necessidade de prévia dotação orçamentária, suficiente para atender aos gastos decorrentes da despesa ora majorada, o que implica a necessidade de uma contrapartida efetiva em receita prevista na LOA.

De outro lado, o texto constitucional ainda prescreve a necessidade de uma autorização específica na LDO relativa ao aumento de gasto com pessoal. Essa exigência apenas não será cumprida quando se tratar de sociedades de economia mista ou empresas públicas, entidades submetidas às regras de direito privado.

Em complementação ao dispositivo constitucional, o artigo 21 da LRF condiciona a validade dos atos que resultarem em aumento de despesa com pessoal ao cumprimento de quatro condições diversas. Em primeiro lugar, deve-se observar genericamente a Constituição e, assim, respeitar as condições estabelecidas no artigo 169, § 1º, e também no artigo 37, inciso XIII, que veda a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para fins de remuneração de pessoal. De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “o dispositivo justifica-se para evitar burla aos artigos 16 e 17 da lei, que ficaria facilitada se a remuneração de determinados cargos, empregos ou funções ficasse vinculada a outros cargos, empregos ou funções ou índices de reajuste automático”.⁹

Além disso, exige-se a observância do disposto nos próprios artigos 16 e 17 da LRF, que constituem o núcleo para a realização de toda e qualquer despesa pública, conforme visto acima (inciso I). Nos termos do inciso II, o aumento da despesa não será válido se superar o limite legal de comprometimento com o pessoal inativo. Por fim, o parágrafo único do dispositivo destaca ser igualmente nulo o ato que gerar aumento do dispêndio com pessoal que tenha sido expedido nos últimos 180 dias de mandato de poder ou órgão.

O tema na jurisprudência

Especificamente quanto à observância do limite legal de gastos com inativos, nos termos do caput do artigo 169 da Constituição, é competência da lei complementar estabelecer os limites de gasto com pessoal. Em parte, essa tarefa é cumprida pela LRF. Porém, como o artigo 21, ao tratar dessa condição para a realização de gastos com pessoal, apenas menciona “limite legal”, sem referência à norma instituidora do limite – que, necessariamente, teria de ser uma lei complementar. Por conta disso, houve questionamentos, na ADI 2238 MC/DF, quanto à constitucionalidade da exigência.

A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela interpretação conforme, para que se entenda que o “limite” citado no artigo 21, inciso II, é o limite estabelecido em lei complementar. Confira-se: “Art. 21, inciso II: conferida interpretação conforme a Constituição, para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar”.¹⁰

Ainda, sobre a impossibilidade de expedição de ato que resulte em aumento de despesa com pessoal nos últimos 180 dias de mandato de chefe de órgão ou Poder, destaque-se que o objetivo, aqui, foi o de evitar a transferência de gastos para o próximo governante, preservando-se, assim, o orçamento subsequente. Trata-se de uma medida que impõe a responsabilidade na gestão do dinheiro público, mesmo diante de um governante que está prestes a sair do cargo.

Diante do exposto até o momento, pode-se concluir que as condições para o aumento de despesa com pessoal são aquelas contidas no texto da Constituição, em seu artigo 169, § 1º, complementadas pelas exigências do artigo 21 da LRF. Qualquer ato que resulte na majoração de gastos com pessoal e descumpra um dos dispositivos será considerado inválido e, assim, nulo de pleno direito.

Outro tópico que se apresenta quando se trata de estudar as despesas com pessoal e os respectivos limites é aquele relacionado à verificação do cumprimento de tais limites. Esse é um assunto diferente do tratado acima, relativo às condições mesmas do gasto, ainda que faça parte, genericamente, do tema “controle”.

A diferença está no objeto: no primeiro caso, querse verificar se as condições gerais para a realização da despesa foram cumpridas. Para tanto, basta verificar a observância, ou não, da redação dos artigos 169, § 1º, da Constituição e 21 da LRF. Já no segundo caso, partindo-se do pressuposto de que a despesa foi realizada nos termos em que esses dispositivos determinam, a pergunta se volta para o cumprimento dos limites de gasto com pessoal. Essa modalidade de controle está disciplinada tanto na Constituição (artigo 169) quanto na LRF (artigos 22 e 23).

No que se refere à LRF, o artigo 22 estabelece, no caput, o prazo segundo o qual o controle do limite de gasto com pessoal será realizado: será ele quadrimestral. Ou seja, ao final de cada quatro meses, o Poder e/ou órgão referidos no artigo 20 da LRF serão auditados para a verificação do cumprimento dos limites previstos nos artigos 19 e 20 da LRF.

Caso o resultado dessa verificação seja a existência de excesso e, portanto, de uma situação em que houve a superação do limite de gasto, terá o Poder ou órgão o prazo de oito meses (e, assim, dois quadrimestres) para eliminar o excedente da despesa, devendo tal ajuste produzir efeitos já no primeiro quadrimestre, quando o percentual excedente deverá ser reduzido em pelo menos um terço (artigo 23 da LRF).

Para que a recondução da despesa ao limite seja possível dentro do prazo de oito meses, certas providências devem ser observadas. Nos termos do artigo 169, § 3º, da Constituição, os entes poderão: (i) reduzir em vinte por cento as despesas com cargos de comissão e funções de confiança e (ii) exonerar servidores não estáveis.

Os cargos que forem objeto de redução serão considerados extintos, ficando vedada a criação de novo cargo, emprego ou função com funções iguais ou semelhantes pelos próximos quatro anos. Essa determinação decorre do § 7º desse mesmo artigo 169.

Caso essas medidas de redução e exoneração não sejam suficientes para reconduzir a despesa ao limite, o § 4º desse mesmo artigo possibilita, ainda, a exoneração de servidores estáveis, desde que o ato normativo que o faça especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto de redução de pessoal. Nessa hipótese, o servidor terá direito à indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço, conforme determina o § 5º. A Lei 9.801/1999, em cumprimento à exigência do § 7º do artigo 169 da Constituição, estabeleceu as normas gerais aplicáveis a todos os entes na hipótese de exoneração do servidor estável e, portanto, da realização do disposto no artigo 169, § 4º.

A LRF, com o objetivo de especificar ainda mais as providências previstas na Constituição, com vistas à recondução da despesa com pessoal ao limite, previu, no artigo 23, §§ 1º e 2º, medidas complementares a essas estabelecidas nos §§ 3º e 4º do artigo 169 da Constituição.

Nos termos do § 1º do artigo 23 da LRF, o objetivo relativo à redução, em pelo menos vinte por cento, dos cargos em comissão e funções de confiança poderia ser atingido tanto pela extinção dos cargos e funções (nos termos da literalidade da Constituição) quanto pela “redução dos valores a eles atribuídos”. De outro lado, o § 2º desse mesmo artigo determina ser “facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária”.

O tema na jurisprudência

Tendo-se em vista o estabelecimento de medidas que extrapolam a redação da Constituição, os §§ 1º e 2º do artigo 23 da LRF foram objeto de questionamento na ADI 2238 MC/DF. A simples leitura do artigo 169, §§ 3º e 4º, da Constituição é suficiente para perceber a ausência de autorização constitucional para a redução de vencimentos ou da jornada de trabalho.

Por conta disso, o Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucionais a parte final do § 1º do artigo 23 da LRF e a integralidade do § 2º de tal dispositivo: “XXV – Art. 23, §§ 1º e 2º: a competência cometida à lei complementar pelo § 3º do art. 169 da Constituição Federal está limitada às providências nele indicadas, o que não foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar deferida para suspender, no § 1º do art. 23, a expressão ‘quanto pela redução dos valores a eles atribuídos’, e, integralmente, a eficácia do § 2º do referido artigo”.¹¹

Caso o ente adote todas as providências determinadas na legislação constitucional e infraconstitucional e, ainda assim, termine o prazo de oito meses para a recondução da despesa ao limite sem que isso tenha sido cumprido, haverá algumas sanções, previstas seja na Constituição, seja na LRF.

Nos termos do artigo 169, § 2º, da Constituição, tendo decorrido o prazo para a recondução sem que o ente tenha se ajustado aos limites previstos na LRF, deverão ser imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

É importante notar que essa sanção não compreende a repartição da arrecadação tributária, mas, apenas, as transferências voluntárias, que são aquelas realizadas a título de auxílio entre os entes da Federação e definidas no artigo 25 da LRF. A impossibilidade de retenção das transferências constitucionais obrigatórias, nesse caso específico, está prevista nos artigos 160, caput, e 167, § 4º, ambos da Constituição.

Em complementação ao texto constitucional, a LRF estabelece outras sanções para os entes que não reconduzirem a despesa com pessoal ao limite no prazo previsto. Nos termos do artigo 23, § 3º, os entes, além de não receberem transferências voluntárias, ficarão proibidos de:

(i)   realizar operações de crédito, salvo na hipótese de refinanciamento da dívida mobiliária e de atos visando à redução de despesa com pessoal; e

(ii)   obter garantia de outro ente, para fins de realização dessas operações de crédito permitidas.

Por fim, a LRF ainda prescreve providências específicas para duas situações excepcionais que podem se dar no contexto das despesas com pessoal. Em primeiro lugar, a existência de excesso no primeiro quadrimestre do último ano de mandato dos titulares de Poder ou do órgão previstos no artigo 20 da lei. Nesse caso, determina o artigo 23, § 4º, que as sanções previstas no § 3º desse mesmo artigo – e acima descritas – são aplicáveis de imediato, independentemente do cumprimento do prazo para a recondução. Trata-se, aqui, de tentar evitar que haja transmissão de gastos abusivos para o próximo governante.

A outra situação excepcional prevista na LRF é aquela em que o ente tenha ultrapassado o limite de gasto com pessoal em 95% do limite. Nessa hipótese, conforme estabelece o artigo 22, parágrafo único, o ente, desde logo, deverá limitar os gastos com pessoal, o que implica a proibição quanto à concessão de vantagem, reajustes, aumento, criação de cargo, emprego ou função, contratação de pessoal ou de hora extra, dentre outros.

3.7.4 Esquemas – Despesas com pessoal

3.7.4.1 Esquema – Despesas com pessoal

3.7.4.2 Esquema – Condições para a criação e/ou aumento da despesa com pessoal

3.7.4.3 Esquema – O controle na prática: periodicidade, providências e sanções

O controle na prática: periodicidade, providências e sanções

3.8 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL

Para terminar o tratamento das despesas na LRF, devemos ainda estudar o artigo 24 da lei, que estabelece normas relativas às despesas com a Seguridade Social.

Em primeiro lugar, deve-se destacar que a Seguridade Social está definida no artigo 194 da Constituição, cuja redação é a seguinte: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, as quais se destinam a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.

Ainda a Constituição, no artigo 195, § 5º, estabelece que “nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total”. Ou seja, qualquer gasto com a saúde, assistência social ou previdência deve possuir a contrapartida em receita para que possa ser realizado.

A LRF repete essa exigência no caput do artigo 24 e ainda determina a observância das condições previstas no artigo 17, que são aquelas tratadas linhas acima, sobre as despesas obrigatórias de caráter continuado. O cumprimento dessas condições atinge todos os benefícios relacionados à Seguridade Social, mesmo aqueles que sejam destinados aos servidores inativos e pensionistas (artigo 24, § 2º).

O tema na jurisprudência

A vinculação das despesas com a Seguridade Social ao cumprimento do disposto no artigo 17 da LRF também foi objeto de questionamento na ADI 2238 MC/DF. O argumento, nesse caso, estava no fato de as exigências desse dispositivo serem inconstitucionais – como alegado anteriormente – e, assim, não poderem ser aplicadas como condição para a realização de nenhuma outra despesa pública.

Como o Supremo Tribunal Federal afastou a inconstitucionalidade do artigo 17, igualmente não reconheceu o argumento então exposto. Assim, declarou a constitucionalidade do artigo 24: “XVI – Art. 24: as exigências do art. 17 da LRF são constitucionais, daí não sofrer de nenhuma mácula o dispositivo que determina sejam atendidas essas

exigências para a criação, majoração ou extensão de benefício ou serviço relativo à seguridade social”.¹²

Por fim, vale dizer que o § 1º do artigo 24 estabelece casos em que não serão criadas as medidas de compensação exigidas pelo artigo 17, a despeito do aumento ou criação de gasto com a Seguridade Social. São aqueles em que haja:

(i)   concessão de benefício para pessoas que satisfaçam as condições previstas na legislação correspondente;

(ii)   expansão quantitativa do atendimento dos serviços prestados; e

(iii)   reajustamento do valor do benefício ou serviço, a fim de preservar seu valor real.

Nos dois últimos casos (expansão e reajustamento), não se trata da criação de novos benefícios, mas sim da melhoria daqueles já existentes. Por esse motivo, fica afastada a necessidade de criação de medidas de compensação pelo aumento de receita ou redução permanente de despesa.

Contudo, em relação à primeira exceção, deve-se destacar, juntamente com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que o caso é de outorga (concessão) de benefícios, e não propriamente criação ou expansão. Por esse motivo, é possível defender que a exceção alcança não apenas as medidas de compensação, mas a integralidade do artigo 24 da LRF e a exigência do artigo 195, § 5º, da Constituição, relativa à fonte de financiamento total da despesa.

Para Maria Sylvia, “o objetivo da norma é impedir que o legislador preveja outros benefícios, majore o valor dos já existentes ou os estenda a outras categorias anteriormente não alcançadas sem que haja previsão da respectiva fonte de custeio; se a pessoa já é contribuinte ou beneficiária e preenche os requisitos para o recebimento do benefício, é evidente que não se aplica a exigência do art. 195, § 5º, da Constituição nem as do art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal”.¹³

3.9 ESQUEMA – DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL

3.10 ESQUEMA – RECEITAS E DESPESAS

RECEITAS PúbLICAS
Trata-se da entrada de dinheiro nos cofres públicos em definitivo

Origem

Originárias

Resultantes de atividades do Estado como agente particular

Derivadas

Resultante do poder de imposição do Estado

Transferidas

Resultante da transferência de recursos entre os entes da Federação

Motivo de entrada
(Lei 4.320/1964,
artigo 11)

Correntes

Resultantes de atividades próprias do Estado (§ 1º)

Capital

Resultante de captação externa de recursos (§ 2º

LRF

Previsão e arrecadação (artigos 11 a 13)

Renúncia de receita (artigo 14)

DESPESAS PÚBLICAS
Conjunto de gastos do Estado, com o objetivo de promover a realização das
necessidades públicas

Motivo do dispêndio
(Lei 4.320, artigo 12)

Correntes

Custeio

Transferências correntes

Capital

Investimentos

Inversões financeiras

Transferências de capital

Vinculadas
(CR, artigos 198 e 212)

Saúde

Educação

LRF
(artigos 15 a 24)

Regras gerais (artigos 15 a 17)

• Despesa obrigatória de caráter continuado (artigo 17)

Pessoal (artigos 18 a 23)

Seguridade Social (artigo 24)

3.11 QUESTÕES

1.   (AGU 2008 – CESPE) Acerca do que disciplina a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), julgue os itens seguintes.

1.1   A criação de ação governamental que acarrete despesa pública será acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes.

1.2   É condição prévia para empenho e licitação de serviços criados por ação governamental nova, a declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com todos os tipos de orçamentos.

1.3   Considera-se despesa obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

1.4   Considera-se aumento permanente de receita, para os fins de compensação do aumento da despesa, a concessão de crédito presumido para empresas.

1.5   A ação governamental que cria despesa por lei pode, a qualquer tempo, ser executada, antes mesmo de ser compensada com o acréscimo da receita naquele exercício, quando não devidamente prevista na lei orçamentária.

1.6   A revisão geral anual da remuneração de servidores públicos é uma exceção à necessidade de que, para o aumento da despesa, seja demonstrada a origem dos recursos para seu custeio.

1.7   A contratação de hora extra é vedada, por qualquer motivo, quando a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite do órgão ou Poder.

2.   (ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA – TRE/BA – CESPE/2009) Acerca dos créditos orçamentários e adicionais, julgue os itens que se seguem.

2.1   Considere que a arrecadação efetiva do governo federal, mensalmente, supere as receitas previstas na lei orçamentária, indicando que essa seja a tendência do exercício financeiro. Nesse caso, é correto afirmar que, descontando os créditos extraordinários, esse excesso de arrecadação poderá ser utilizado para abertura de créditos suplementares e especiais.

2.2   Considere que os valores aprovados na LOA tenham sido subestimados ao não considerar o reajuste salarial previsto em acordo salarial assinado com o sindicato representativo dos servidores do TRE/BA. Nesse caso, o TRE/BA poderá solicitar ao Poder Executivo a abertura de créditos extraordinários para reforçar a dotação orçamentária de suas despesas com pessoal.

3.   (PROCURADOR DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ES – CESPE 2011) Os gastos com pessoal da administração pública dizem respeito ao próprio estado moderno. Sem eles inexiste gestão pública, e sua magnitude e complexidade exigem do legislador permanente atenção e prevenção, tal sua histórica dificuldade de controle. Para tanto, a CF e a LRF

A.   Fixam o limite legal de comprometimento às despesas com pessoal inativo equivalente ao pessoal ativo.

B.   Exigem prévia autorização e dotação na LOA para a concessão de vantagens, aumento de remuneração, criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras dos órgãos e entidades da administração direta ou indireta.

C.   Vedam a transferência voluntária de recursos, realizada pelo governo federal, aos estados e municípios para o pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista.

D.   Fixam o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF como teto remuneratório para toda a administração pública federal, estadual e municipal, inclusive suas autarquias, fundações e empresas da administração direta e indireta.

E.   Estabelecem limite prudencial para despesa total com pessoal em 95% do limite total fixado na LRF, obrigando o tribunal de contas a suspender aumentos com pessoal dos poderes ou órgãos correspondentes quando esse limite for ultrapassado.

4.   (MAGISTRATURA FEDERAL 1ª REGIÃO – CESPE/2009) Assinale a opção correta, considerando que a União realize licitação para venda de terrenos públicos, exigindo caução dos concorrentes, a ser devolvida após o término do procedimento administrativo.

A.   Os valores pagos a título de caução não serão considerados como ingressos ou entradas nos cofres públicos.

B.   Segundo o conceito adotado no direito financeiro, a caução será considerada ingresso de valores provisórios e, portanto, não corresponderá a receita.

C.   O ingresso dos valores a título de caução será considerado como receita derivada, uma vez que é provisório.

D.   A caução corresponderá a um ingresso que tem a natureza de receita originária, não importando se é provisório.

E.   A situação hipotética é idêntica à cobrança de taxas pelo Estado, em virtude de estas servirem para custear os serviços pretendidos.

5.   (MAGISTRATURA FEDERAL 2ª REGIÃO – CESPE/2009) Determinado comerciante resolveu aumentar a área de seu estabelecimento e, nos limites legais, passou a pagar, mensalmente, um valor ao ente da Federação para poder utilizar área pública contígua a seu estabelecimento. A respeito dessa situação hipotética, assinale a opção correta.

A.   A receita auferida pelo ente da Federação classifica-se como derivada, por ser advinda da exploração de atividade econômica.

B.   O ingresso do valor é temporário, uma vez que, em algum momento, o comerciante pode não mais utilizar a área pública e, por esse fato, não se trata de receita.

C.   O valor cobrado tem natureza de tributo e, por isso, o ingresso é receita originária.

D.   O ingresso do valor classifica-se como receita originária, uma vez que se trata de preço público.

E.   A concessão da área pública é atividade de exploração do patrimônio, cuja receita é derivada.

6.   (MAGISTRATURA FEDERAL 2ª REGIÃO – CESPE/2009) Considerando que o Poder Executivo federal esteja determinado a realizar a abertura de crédito extraordinário por meio da edição de medida provisória (MP), para fazer face às despesas de execução de investimentos das obras do Programa de Aceleração do Crescimento, de sua responsabilidade, assinale a opção correta de acordo com a jurisprudência do STF.

A.   Trata-se de crédito suplementar ou especial e não de extraordinário e, por isso, será necessária prévia autorização legislativa para sua abertura, de modo a fazer face às despesas de execução de investimentos.

B.   A abertura do crédito terá eficácia com a aprovação da MP pelo Congresso Nacional.

C.   Tendo em conta que a matéria objeto da MP é de exclusiva competência do presidente da República, o crédito extraordinário será regular e terá eficácia desde a vigência da norma.

D.   A MP poderá referir-se às despesas de custeio, mas não às de investimento, pois, neste caso, fugirá à natureza do crédito extraordinário.

E.   Somente prévia autorização legislativa, ou seja, aprovação de lei no Congresso Nacional, poderá autorizar a abertura de qualquer crédito extraordinário.

7.   (MP/GO – 2010) A Lei de Responsabilidade Fiscal direciona-se à eliminação e contenção do déficit público. O período proibitivo para o titular de Poder ou órgão contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro do mandato, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade de caixa, refere-se:

A.   aos últimos dois quadrimestres do mandato.

B.   ao último semestre do mandato.

C.   ao último trimestre do mandato.

D.   aos últimos 180 dias do mandato.

8.   (PROCURADOR DO MP JUNTO AO TCE/SP – FCC/2011) A Lei estadual 14.307, de 27 de dezembro de 2010, estabelece em seu artigo 2º: “Para o exercício financeiro de 2011, os subsídios do Governador e Vice-Governador do Estado e dos Secretários de Estado ficam fixados na seguinte conformidade: I − Governador do Estado: R$ 18.725,00 (dezoito mil, setecentos e vinte e cinco reais); II − Vice-Governador do Estado: R$ 17.789,00 (dezessete mil, setecentos e oitenta e nove reais); III − Secretários de Estado: R$ 14.980,00 (quatorze mil, novecentos e oitenta reais).” Referida lei resulta da aprovação do Projeto de Lei 1.284, de 2009, de iniciativa da Mesa da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. A esse respeito, considere as seguintes afirmações, à luz da disciplina constitucional da matéria. I. É compatível com previsão expressa da Constituição da República a fixação por lei específica dos subsídios de Governador, Vice-Governador e Secretários de Estado. II. Os subsídios do Vice-Governador e dos Secretários de Estado são fixados em valores inferiores ao do Governador em decorrência de regra expressa da Constituição da República, segundo a qual é aplicado como limite, nos Estados, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo. III. A Lei estadual 14.307/2010 padece de vício de iniciativa, por cuidar de matéria sujeita à iniciativa privativa do Governador do Estado, na qualidade de chefe do Poder Executivo. Está correto o que se afirma em

A.   I, apenas.

B.   II, apenas.

C.   III, apenas.

D.   I e II, apenas.

E.   I, II e III.

9.   (Procurador do Estado/SP – FCC/2012) Em relação aos royalties recebidos pelos Estados em decorrência da exploração do petróleo, é correto afirmar:

A.   Classificam-se como receitas originárias dos Estados Federados e decorrem da exploração de patrimônio público da União.

B.   Classificam-se como receitas tributárias derivadas das compensações financeiras devidas aos Estados pela exploração dos recursos minerais de seus territórios.

C.   A competência para fiscalizar sua arrecadação junto às concessionárias é exclusiva da Agência Nacional de Petróleo − ANP, que outorga as concessões.

D.   Caracterizam-se como transferências voluntárias da União, pagas como compensação aos danos causados em seus territórios na extração do petróleo.

E.   Têm a aplicação dos recursos sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União, por se tratarem de receitas originariamente federais.

10.   (XVII PGE/PA) Analise as proposições abaixo e assinale a alternativa CORRETA:

A.   A receita corrente líquida é a proveniente da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público, destinados a atender despesas classificadas em despesas correntes e, ainda, do superávit do Orçamento Corrente.

B.   A empresa estatal dependente é a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

C.   A empresa estatal dependente é a empresa coligada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas exclusivamente de capital, inclusive, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.

D.   A receita corrente líquida é proveniente de uma rubrica destacada no orçamento referente a uma das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços ou transferências correntes e outras receitas correntes sem possibilidade de dedução.

11.   (Procurador do Estado/SP – FCC/2012) 82. A Receita Corrente Líquida NÃO é utilizada como base de cálculo na

A.   Definição da reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante será estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

B.   Fixação dos limites globais das dívidas consolidadas da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

C.   Apuração do valor de destinação obrigatória pela União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios para a manutenção e desenvolvimento do ensino.

D.   Apuração do limite das despesas de caráter continuado na contratação de parcerias público-privadas.

E.   Apuração dos limites das despesas com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

12.   (PGE/PE – CESPE/2009) Quanto às normas relativas à receita pública, assinale a opção correta.

A.   Admite-se, no âmbito das receitas tributárias e a bem do princípio da especificação, a instituição de caixas específicos, de forma a evidenciar, separadamente, o recolhimento das várias espécies de tributos.

B.   É vedado ao Poder Legislativo do estado de Pernambuco alterar a estimativa das receitas públicas constantes do projeto de lei orçamentária anual, de iniciativa do governador do estado.

C.   A implementação de alterações na legislação de tributos de um ente federado depende de prévia autorização da LDO, conforme mandamento constitucional.

D.   Considere que o estado de Pernambuco tenha débitos a receber de R$ 10 milhões, cujos custos de cobrança ultrapassem a esse valor. Nessa situação, não se admite o cancelamento dos referidos débitos, a título de renúncia de receita.

E.   Receitas próprias dos órgãos da administração pública, como tarifas e preços públicos, têm registro na LOA.

13.   (ESAF – PGFN 2012) Suponha-se que a União pretenda adquirir o imóvel onde atualmente está instalada, mediante contrato de aluguel, a sede da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Nesse caso, a despesa pública será classificada como

A.   despesa corrente, por destinada à manutenção de serviço anteriormente criado.

B.   transferência corrente, por destinada à manutenção de entidade de direito público.

C.   investimento, por acarretar aumento patrimonial.

D.   inversão financeira, por destinada à aquisição de imóvel.

E.   transferência de capital, por implicar diminuição da dívida pública.

14.   (ESAF – PGFN 2012) Caso as despesas de pessoal de um ente da Federação exceda, em determinado período de apuração, os percentuais da receita corrente líquida discriminados na Lei de Responsabilidade Fiscal − LRF,

A.   o percentual excedente terá de ser eliminado nos três quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro.

B.   a recondução da despesa ao limite legal poderá ser alcançada tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.

C.   não poderá ocorrer redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.

D.   o ente não poderá contratar operações de crédito destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária.

E.   o ente fica imediatamente impedido de receber transferências voluntárias, mesmo aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social, se não alcançada a redução nos três quadrimestres seguintes, e enquanto perdurar o excesso.

15.   (ESAF – PGFN 2012) O art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece: “Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”. Nesse caso,

A.   o restabelecimento da receita prevista ensejará a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados, de forma proporcional às reduções efetivadas, salvo se o restabelecimento for parcial.

B.   poderão ser objeto de limitação temporária as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

C.   na eventualidade de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, o Poder Executivo poderá limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

D.   até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão mista permanente de Senadores e Deputados referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

E.   a Secretaria do Tesouro Nacional apresentará, no prazo legal, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.

16.   (CESPE 2013 – TRT 10ª REGIÃO – TÉCNICO JUDICIÁRIO) Com relação ao disposto na Lei nº 4.320/1964, julgue os itens a seguir.

Considere que determinado município, após ser atingido por fortes chuvas, entre em estado de calamidade pública e que isso demande a necessidade de gastos emergenciais. Considere, ainda, que tal fato ocorra apenas duas semanas antes do término do mandato do prefeito, que não tenha sido reeleito. Nessa situação, será vedado ao prefeito assumir compromissos financeiros cuja execução venha a ocorrer após o término de seu mandato, ainda que caracterizadas a urgência e a imprevisibilidade da despesa.

A.   Certo

B.   Errado

______________

¹   ADI 2238, Relator: Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

²   Trecho do voto proferido na ADI 4048 MC/DF, Relator: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgamento em 14/05/2008, DJ 22/08/2008.

³   ADI 2447/MG, Min. Rel. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgamento em 04/03/2009; destaques não contidos no original.

⁴   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJe-172 12/09/2008; destaques não contidos no original.

⁵   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

⁶   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 149.

⁷   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

⁸   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

⁹   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 165.

¹⁰   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

¹¹   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

¹²   ADI 2238 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgamento em 09/08/2007, DJ 12/09/2008.

¹³   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 177.

ENTRE RECEITAS E DESPESAS: A QUESTÃO DO ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

Sumário: 4.1 Dívida pública: definições: 4.1.1 Esquema – dívida pública. Definições – 4.2 Limites de endividamento, controle e providências em caso de excesso: 4.2.1 Esquemas – dívida pública. Limites de endividamento, controle e providências em caso de excesso – 4.3 Condições para a contratação das operações de crédito: 4.3.1 Esquema – operações com instituições financeiras. destaques importantes – 4.4 Outras restrições às operações de crédito: as vedações dos artigos 34 a 37 da LRF – 4.5 As modalidades de operações de crédito: emissão de títulos da dívida pública e antecipação de receita orçamentária – 4.6 As garantias nas operações de crédito – 4.7 Questões.

A análise das receitas e despesas no contexto da atividade financeira do Estado apenas fica completa se destacarmos desse tópico outro tema, de igual relevância: a questão do endividamento público.

Em poucas palavras, trata-se de investigar como e diante de quais condições o Estado pode captar recursos externamente para suprir as necessidades públicas, nos casos em que as receitas auferidas ordinariamente não dão conta de fazer frente a todas as despesas que devem ser realizadas.

O tema da dívida pública está disciplinado tanto na Constituição quanto na LRF.

4.1 DÍVIDA PÚBLICA: DEFINIÇÕES

A definição do que seja “dívida pública” na LRF está prevista no artigo 29, no qual encontramos duas qualificações distintas para o endividamento: a “dívida pública consolidada ou fundada” e a “dívida pública mobiliária”.

Nos termos do artigo 29, inciso I, dívida pública consolidada ou fundada é o “montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses”. Trata-se, em princípio, das obrigações do ente que tenham sido assumidas a médio e longo prazo.

Contudo, os §§ 2º e 3º do mesmo artigo 29 acabam por ampliar esse conceito para, em primeiro lugar, incluir na dívida pública consolidada da União os valores relativos à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil e, ainda, para estabelecer, no § 3º, que referida dívida, em relação a todos os entes, também compreende as obrigações cujo prazo de amortização seja inferior a doze meses, mas cujas receitas tenham constado do orçamento.

De outro lado, o artigo 30, § 7º, da LRF ainda estabelece a inclusão, no conceito de dívida pública consolidada, dos precatórios não pagos durante a execução do orçamento, especificamente com a finalidade de aplicação dos limites para o endividamento.

Portanto, nos termos da LRF, a dívida pública consolidada ou fundada abrange as (i) obrigações do ente de médio e longo prazo, em princípio, mas igualmente contemplará as (ii) operações de curto prazo, se as receitas delas provenientes estiverem previstas no orçamento. Além disso, também irá compreender os (iii) precatórios incluídos no orçamento, mas não pagos em um determinado exercício. Finalmente, quando se tratar de destacar especificamente a dívida pública consolidada da União, acresça-se a essa definição os títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.

Já de acordo com o artigo 29, inciso II, da LRF, dívida pública mobiliária seria aquela “representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios”.

Trata-se, aqui, de destacar os casos em que o endividamento é realizado por um instrumento específico: a emissão de títulos da dívida pública por parte dos entes da Federação e também do Banco Central (BACEN). Sobre o BACEN, inclusive, deve-se dizer que, atualmente, não é mais permitida a emissão de títulos, que, nos termos do artigo 34 da LRF, ficou restrita à data limite de 04 de maio de 2002 (dois anos de publicação da LRF). Referida dívida pública pode ser objeto de refinanciamento, o que, nos termos do artigo 29, inciso V, consiste na “emissão de títulos para pagamento do principal, acrescido de atualização monetária”. Trata-se, então, de aumentar o montante da dívida e remanejá-la, com vistas ao pagamento de parte dela.

Para Régis Fernandes de Oliveira, a distinção entre dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária também está centrada no instrumento de realização: enquanto a primeira decorre de “obrigações para a realização de obras e prestação de serviços, seja em decorrência de empréstimos com instituições financeiras, seja em razão de contratos precedidos de licitação ou pagamento de pessoal (decorrente de lei)”; a dívida mobiliária resulta, especificamente, da emissão de títulos da dívida pública pelos entes da Federação.¹

O ponto central está, então, no instrumento pelo qual a dívida se forma; caso se trate de títulos emitidos pelo governo, estaremos diante de dívida mobiliária; caso contrário, de dívida consolidada, ainda que o prazo para amortização seja inferior a doze meses.

O artigo 29 da LRF ainda estabelece duas outras definições importantes para o estudo do endividamento. São os conceitos de operação de crédito e concessão de garantia.

Em relação à operação de crédito, é importante se ter em mente que se trata do instrumento pelo qual a dívida pública é gerada. Em poucas palavras, é uma operação de empréstimo que, de um lado, gera receita e, de outro, despesa. Dado importante a reter é que a operação de crédito invariavelmente gera a dívida pública.

De acordo com a redação literal do artigo 29, inciso III, da LRF, operação de crédito é o “compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros”.

Finalmente, quanto à definição de garantia. Trata-se, aqui, de uma caução prestada por ente da Federação em face de uma operação de crédito. Conforme veremos mais adiante, as garantias estão disciplinadas na LRF e podem, inclusive, ser concedidas entre os entes da Federação, com a finalidade de conferir maior segurança ao credor e à operação de crédito como um todo. De acordo com o artigo 29, inciso IV, a concessão de garantia é um “compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada”.

Vistas essas definições introdutórias, podemos passar para a análise do tema da Dívida Pública, do ponto de vista da existência de limites e controle respectivo. Todas as considerações abaixo despendidas sobre a dívida consolidada aplicam-se, igualmente, à dívida mobiliária.

4.1.1 Esquema – Dívida pública. Definições

4.2 LIMITES DE ENDIVIDAMENTO, CONTROLE E PROVIDÊNCIAS EM CASO DE EXCESSO

A exemplo do que ocorre com as despesas com pessoal, os entes da Federação possuem um limite de endividamento. Contudo, nesse caso, o teto relativo à dívida pública consolidada da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e aquele quanto à dívida mobiliária dos Estados, Distrito Federal e Municípios estará definido em Resolução do Senado Federal (artigo 30, inciso I, da LRF; e artigo 52, VI, da CR).

Em relação à dívida mobiliária da União, representada pela emissão de títulos federais, caberá ao Presidente da República encaminhar projeto de lei ao Congresso Nacional acerca dos limites aplicáveis (artigo 30, inciso II, da LRF; e artigo 48, XIV, da CR).

Ao lado da delimitação das competências para estabelecer os limites de endividamento, o artigo 30 da LRF, em seu § 1º, ainda prescreve regras de como a referida resolução e o projeto de lei deverão ser elaborados: deverá haver não apenas coerência com a LRF, mas, também, estimativas do impacto da aplicação dos limites nas três esferas de governo, indicação da metodologia de apuração de resultados e estabelecimento de razões para eventual criação de limites diferenciados por esfera de governo.

Por fim, prevê a possibilidade de revisão dos limites, em proposta encaminhada ao Legislativo pelo Presidente da República, nos casos de alteração dos fundamentos dos limites inicialmente propostos, tendo-se em vista razões de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial (artigo 30, § 6º).

A competência prevista no artigo 30 para o estabelecimento de limites à dívida pública foi apenas em parte exercida, na medida em que não há, atualmente, qualquer limite de endividamento para a União, seja em relação à dívida consolidada, seja quanto à dívida mobiliária. O regramento existente – e consolidado na redação atual da Resolução do Senado Federal 43/2001 – apenas atinge os Estados, Distrito Federal e Municípios.

O artigo 7º da referida Resolução estabelece limites tanto para a realização de operações de crédito interno quanto para o comprometimento anual da receita com o serviço da dívida (i.e. amortizações, juros e demais encargos). Em relação ao limite global em um exercício financeiro, este será de 16% da receita corrente líquida (inciso I); quanto aos valores vinculados com amortizações, juros e outros encargos, 11,5%, também da receita corrente líquida (inciso II).

Esses limites devem ser cumpridos pelos entes da Federação e, para tanto, faz-se necessário o estabelecimento de medidas de controle – da mesma forma como ocorre com as despesas de pessoal.

Nesse sentido, dispõe o artigo 31 da LRF que o controle da dívida será realizado a cada quadrimestre. Caso seja verificado excesso ao final desse período, deverá haver a recondução em até doze meses (três quadrimestres seguintes) e a redução do excedente em pelo menos 25% nos primeiros quatro meses. De acordo com o § 4º do artigo 31, a relação dos entes que incorrem em excesso será divulgada mensalmente pelo Ministério da Fazenda, sendo que as providências aqui tratadas aplicam-se tanto para a dívida consolidada quanto para a dívida mobiliária do ente.

Verificado o excesso, a recondução da dívida ao limite depende de providências a serem adotadas por parte dos entes, as quais resultem na diminuição do patamar de endividamento.

Como medida complementar a outras que os entes possam adotar por mera liberalidade, o artigo 31, § 1º, estabelece que, durante o excesso, o ente (i) não poderá realizar qualquer operação de crédito, seja ela interna ou externa e (ii) deverá obter resultado primário necessário para a recondução da dívida ao limite, promovendo, inclusive, limitação do empenho, nos termos do artigo 9º da LRF. Acerca dessas exigências, cumpre tecer algumas considerações.

Em primeiro lugar, sobre a proibição de realização de operações de crédito. Essa determinação tem absoluta pertinência, na medida em que se está diante de uma situação em que o ente ultrapassou os limites de endividamento. Vedar o aumento da dívida (já exacerbada) pela proibição de operações de crédito, que são, exatamente, os instrumentos pelos quais a dívida se forma, revela-se uma medida bastante coerente.

Contudo, apesar disso, deve-se destacar que essa vedação possui uma exceção: os entes poderão realizar operações de crédito, desde que se trate de refinanciar o principal atualizado da dívida mobiliária. O objetivo, nesse caso, é garantir, ao menos, o pagamento da dívida já estabelecida, nem que para isso o resultado seja um maior endividamento.

Sobre essa exceção, Ives Gandra da Silva Martins destaca: “Se não pudesse refinanciar o principal atualizado, sem acesso a operações de crédito substitutivas, a entidade federativa punida poderia tornar-se inadimplente, pois teria que pagar os financiamentos anteriores sem poder obter novas operações de crédito para rolar a sua dívida”.²

De outro lado, acerca da segunda limitação, relativa à obtenção de resultado primário positivo e eventuais limitações de empenho, deve-se, inicialmente, definir o que seja esse “resultado primário positivo”, para, após, entender os casos e efeitos quanto à limitação de empenho.

Genericamente, pode-se dizer que o “resultado” consiste na diferença entre as receitas e despesas de um dado exercício. Caso se considere todas as receitas arrecadadas e todas as despesas empenhadas, inclusive as relativas ao endividamento, estaremos diante do resultado nominal, que se define, então, por quanto a dívida aumentou ou reduziu em determinado exercício.

Contudo, caso se queira auferir o resultado primário, no cômputo dessas receitas e despesas não deverão ser incluídas as receitas e despesas relativas à dívida pública. Trata-se, portanto, do resultado obtido pela subtração entre receitas e despesas do ente da Federação, excluídas aquelas que estejam relacionadas com a dívida pública. Sendo positivo, teremos superávit primário; sendo negativo, déficit primário.

A recondução da dívida ao limite depende da obtenção de resultado primário positivo, de forma que haja receitas próprias suficientes para fazer frente às despesas do ente. Para tanto, o artigo 31, § 1º, inciso II, da LRF estabelece que o ente poderá realizar a limitação de empenho, o que implica a redução de gastos, favorecendo o superávit.

As formas e condições para a limitação do empenho estão disciplinadas no artigo 9º da LRF, e apenas não poderão ser cerceadas as despesas relativas a obrigações constitucionais e legais do ente, “inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias”, na redação do § 2º do artigo 9º.

Ou seja, a limitação dos gastos não pode atingir a repartição da arrecadação tributária, que consiste em uma obrigação constitucional do ente, nem sequer aquelas cujos pagamentos estejam relacionados com a dívida pública. Ao lado dessas vedações, temos, ainda, as despesas que decorrem de obrigações legais, como as obrigatórias de caráter continuado, e as ressalvadas pela LDO.

Disso decorre, então, que, mesmo durante o período de excesso de endividamento, as despesas relativas à dívida pública (como encargos, juros, etc.) continuarão a ser pagas, não podendo haver qualquer medida que limite o empenho dessas despesas. A obtenção do resultado primário positivo deve ser resultado da restrição de outros gastos, que não aqueles compreendidos no § 2º do artigo 9º da LRF.

Adotadas as providências para a recondução da dívida ao limite, no período mencionado no caput do artigo 31 da LRF (três quadrimestres), é possível que, ainda assim, o ente não obtenha sucesso na sua empreitada e permaneça em patamares superiores ao permitido em relação ao endividamento. Essa situação está disciplinada no § 2º desse mesmo artigo 31, que impõe uma sanção adicional ao ente: ficará ele impedido de receber quaisquer transferências voluntárias da União ou dos Estados. Essa penalidade soma-se às providências previstas no § 1º, que permanecem aplicáveis durante o período de excesso.

Por fim, a exemplo do que ocorre com as despesas com pessoal e os casos de excesso, a LRF estabelece uma situação excepcional, relativa ao endividamento. Trata-se da verificação de excesso no primeiro quadrimestre do último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo. Caso tal ocorra, o § 3º do artigo 31 da LRF determina a aplicação imediata das restrições do § 1º, independentemente de observância do prazo para a recondução. O objetivo, claro, é evitar ou, ao menos, minimizar os efeitos da transferência de dívidas para o próximo governante.

4.2.1 Esquemas – Dívida pública. Limites de endividamento, controle e providências em caso de excesso

Informações

Despesa com pessoal

Endividamento

Despesa

Quem controla?

Controle interno

Ministério da Fazenda

Limite

% da receita corrente líquida
Limites globais e específicos na LRF (artigos 19 e 20)

Nº de vezes a receita corrente líquida, fixado pelo Senado Federal. Não há limite estabelecido para a União

De quanto em quanto tempo se dá o controle?

A cada quadrimestre

A cada quadrimestre

Excesso? Providências

Recondução nos próximos 2 quadrimestres. Redução de 1/3 do excesso no primeiro.

Durante o excesso: artigo 169, §§ 3º e 4º da Constituição.

* cuidado com a redação do artigo 23, §§ 1º e 2º, da LRF.

Não reconduziu: artigo 169, § 2º, da Constituição e artigo 23, § 3º, da LRF.

Recondução nos próximos 3 quadrimestres. Redução de 25% do excesso no primeiro.

Durante o excesso: artigo 31, § 1º, da LRF.

Não reconduziu: artigo 31, § 2º, da LRF.

Situações excepcionais:

• Excesso superior a 95% do limite: artigo 22, parágrafo único, da LRF.

• Excesso no primeiro quadrimestre do último ano de mandato: artigo 23, § 4º, da LRF.

Situações excepcionais:

• Excesso no primeiro quadrimestre do último ano de mandato: artigo 31. § 3º, da LRF.

4.3 CONDIÇÕES PARA A CONTRATAÇÃO DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO

As operações de crédito são compromissos financeiros firmados pelo Governo, cujo resultado é o endividamento. Para que a assunção de obrigações nesse nível seja possível, a LRF estabelece, em primeiro lugar, as condições que o ente deve observar para tanto, disciplinadas nos artigos 32 e 33 da LRF.

Nos termos do artigo 32 da LRF, compete ao Ministério da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condições para a realização das operações de crédito de cada ente da Federação, mesmo que as operações tenham sido realizadas por empresas controladas, direta ou indiretamente.

Ao exercer esse papel, o Ministério da Fazenda receberá do ente interessado na operação de crédito um pedido, cujo conteúdo abarcará elementos fáticos, relativos ao custo/benefício e interesse econômico e social da captação externa de recursos a que se propõe, e elementos normativos, previstos nos incisos do § 1º desse mesmo artigo.

Em relação aos elementos fáticos, trata-se, basicamente, de demonstrar que as operações são meios para atingir o interesse público e, mais ainda, a economicidade do endividamento, que se mostra pela consideração da relação entre custo e benefício da assunção de dívidas. Nesse sentido, José Maurício Conti destaca: “a fiscalização quanto à economicidade é aquela que analisa os atos administrativos do ponto de vista econômico, no sentido de verificar se, por ocasião da sua realização, houve adequada observância da relação custo-benefício, de modo que os recursos públicos tenham sido utilizados de forma mais vantajosa e eficiente para o Poder Público”.³

Quanto aos elementos normativos, no pleito apresentado ao Ministério da Fazenda, o ente deve demonstrar, em primeiro lugar, a existência de prévia autorização legislativa para a contratação da operação de crédito. Essa autorização poderá estar ou na própria LOA, ou em créditos adicionais abertos para essa finalidade, ou em uma lei específica. Essa exigência está prescrita no inciso I do § 1º do artigo 32 da LRF.

O que importa é que a operação de crédito apenas será considerada regular se houver uma lei que a autorize. Essa é uma exigência, inclusive, mais genericamente relacionada com a realização de despesas: como o endividamento resulta na assunção de mais despesas e toda despesa deve ser autorizada por lei, as operações de crédito não poderiam fugir dessa regra.

Contudo, não basta a previsão legal da operação e, assim, da despesa futura. É necessário, também, que se demonstre a inclusão da receita que esse endividamento vai gerar no orçamento. Por esse motivo, exceção feita às operações por antecipação de receita, as quais, conforme será visto, já têm seus recursos previstos no orçamento (recursos esses cuja execução somente será “antecipada”), o ente deverá incluir “no orçamento ou em créditos adicionais, os recursos provenientes da operação”, nos termos da redação do inciso II do § 1º do artigo 32, da LRF.

Portanto, tem-se que o cumprimento desses dois primeiros requisitos visa a assegurar que o orçamento do ente contemple tanto a despesa quanto a receita proveniente do aumento da dívida pública. Em ambos os casos, a inclusão deverá ser feita por lei.

Ainda em relação à receita proveniente da operação de crédito, o inciso V do § 1º do artigo 32 estabelece a necessidade de demonstrar, no pleito apresentado ao Ministério da Fazenda, a observância do artigo 167, III, da Constituição. Isso significa que as receitas geradas pelo endividamento não poderão ser superiores às despesas de capital, previstas na LOA. Sendo assim, a operação estará autorizada, desde que as receitas dela resultantes não superem o montante previsto de gasto cujo objetivo seja aumentar o patrimônio público, tanto por meio de investimentos quanto pela inversão financeira de bens.

Caso ocorra o excesso quanto às receitas provenientes das operações de crédito, se comparadas às despesas de capital, o ente deverá constituir uma reserva específica na LOA para garantir que a parcela excedente da dívida será paga, com o retorno ao equilíbrio entre endividamento e despesas de capital. Essa exigência decorre do artigo 33, § 4º, da LRF.

A única exceção a essa paridade entre receitas de operação de crédito e despesas de capital está disposta na parte final do próprio artigo 167, inciso III, da Constituição e se refere aos casos em que a operação tenha sido autorizada por crédito suplementar ou especial, com finalidade precisa, e aprovados pelo Legislativo por maioria absoluta.

É importante mencionar que o § 3º do artigo 32 prescreve regras sobre a apuração das despesas de capital e receitas decorrentes de operação de crédito para fins do controle relativo à equivalência entre ambas. Nos termos do dispositivo, serão considerados o total dos recursos ingressados em um dado exercício financeiro por conta do endividamento e o total das despesas de capital nele executadas, ressalvadas, apenas, as despesas de capital que tenham sido realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o objetivo de promover incentivo fiscal.

Para terminar, a LRF ainda exige que o requerimento apresentado ao Ministério da Fazenda, relativo a uma operação de crédito, demonstre:

(i)   o cumprimento dos limites e condições estabelecidos pelo Senado Federal (inciso III);

(ii)   a existência de autorização específica, também do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externa (inciso IV); e

(iii)   a observância de todas as demais restrições estabelecidas na LRF, as quais são, basicamente, aquelas relativas às vedações contidas nos artigos 34 a 37 da lei, que serão estudadas mais adiante.

Caso se trate de uma operação de crédito externa, a LRF, no § 5º do artigo 32, proíbe a cláusula compensatória, que consiste na possibilidade de compensação automática entre créditos e débitos, na hipótese de inadimplência do devedor.

Disso decorre, portanto, a obrigação do credor de seguir os meios usuais de cobrança da dívida, evitando, assim, o deslocamento de verbas para a quitação do débito, sem a previsão legal respectiva. É medida que garante a soberania dos entes da Federação, em relação aos credores internacionais, nas palavras de José Maurício Conti.⁴

Em complementação às exigências gerais para a realização de operações de crédito, o artigo 33 da LRF ainda estabelece condições aplicáveis aos casos em que referida operação é contratada com uma instituição financeira. De acordo com esse dispositivo, há o dever de as próprias instituições fiscalizarem o cumprimento das condições e limites, por parte dos entes contratantes, para a efetivação das operações de crédito.

Na hipótese de descumprimento das normas da LRF, haverá nulidade dos contratos celebrados, e essa consequência atinge a instituição financeira e o ente da Federação de formas diversas.

Do ponto de vista da instituição, com o cancelamento do contrato, ela deverá receber, apenas, o valor principal, ficando vedados quaisquer acréscimos decorrentes de juros ou outros encargos financeiros.

Do ponto de vista do ente, a devolução dos valores deverá ser realizada no mesmo exercício de ingresso dos recursos e, caso tal não ocorra, deverá ser consignada uma reserva específica na LOA para o exercício seguinte. Enquanto não houver a devolução, o ente ficará sujeito às penalidades previstas no artigo 23, § 3º, da LRF e, assim, não poderá receber transferências voluntárias, contratar operações de crédito ou obter garantia de outro ente.

4.3.1 Esquema – Operações com instituições financeiras. Destaques importantes

4.4 OUTRAS RESTRIÇÕES ÀS OPERAÇÕES DE CRÉDITO: AS VEDAÇÕES DOS ARTIGOS 34 A 37 DA LRF

O artigo 34 da LRF inicia uma subseção dentro do tópico mais geral relativo às operações de crédito, que se soma às condições para a realização de tais operações, disciplinadas nos já vistos artigos 32 e 33 da lei. Trata-se de algumas vedações relativas ao endividamento e, assim, de situações cujos resultados podem levar ao aumento da dívida pública e, eventualmente, a uma tentativa de burlar os limites estabelecidos para tanto.

Em primeiro lugar, o artigo 34 proíbe a emissão de títulos da dívida pública pelo BACEN a partir de maio de 2002 e, assim, dois anos após a publicação da LRF. O objetivo, de acordo com José Maurício Conti, é controlar mais rigidamente o endividamento público, na medida em que o BACEN deve operar a política monetária apenas com os Títulos do Tesouro Nacional, ficando vedada a emissão de títulos próprios para esse fim.⁵

O artigo 35, de seu turno, proíbe que os entes da Federação realizem operações de crédito entre si, seja direta ou indiretamente, por intermédio de fundos, autarquias, fundação, empresa estatal dependente ou qualquer entidade da administração indireta. Trata-se, claramente, de uma medida que visa garantir o equilíbrio federativo, evitando-se a existência de pendências financeiras entre os entes.

Contudo, o próprio artigo 35, em seus §§ 1º e 2º, estabelece algumas exceções a essa regra. A primeira exceção está na realização de operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, com a condição de que o empréstimo não se destine a: (i) financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes e (ii) refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.

O fato de a lei mencionar “outro ente da Federação” indica, claramente, que não é possível o empréstimo entre o ente e a instituição financeira controlada por ele próprio. Essa vedação está, além de implícita na redação do caput do artigo 35, expressa no artigo 36, que será visto mais adiante.

Quanto à proibição do financiamento de despesas correntes, o objetivo é impedir que o ente se endivide para pagar despesas de custeio, ou mesmo, mais genericamente, aquelas que devem estar contempladas por receitas correntes, que são as obtidas mediante as atividades ordinárias do Estado. Essa é a chamada “regra de ouro” da LRF: o endividamento se justifica para fazer frente às despesas de capital, e não às despesas usuais e corriqueiras do ente da Federação, as quais devem ser financiadas por receitas próprias.

De outro lado, a vedação relativa ao refinanciamento de dívidas não contraídas junto à instituição que concede o empréstimo quer limitar a rolagem da dívida pública pela assunção de novas obrigações para pagar uma pendência já existente. Isso somente é possível se referida pendência tiver sido contraída perante a própria instituição financeira – nesse, caso, ainda que haja o refinanciamento, este se dará em face do mesmo credor, que poderá consolidar a dívida, ao invés de gerar uma nova.

Finalmente, o § 2º do artigo 35 prescreve que a proibição contida no caput “não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades”. Não se trata, propriamente, de uma exceção à regra, mas sim de uma situação em que a proibição simplesmente não se aplica, já que não estamos diante de uma operação de crédito stricto sensu, mas sim de uma opção de investimento exercida pelo ente da Federação: a aquisição de títulos da dívida pública da União.

Nesse sentido, José Maurício Conti destaca que “a vedação total importaria em impedir Estados e Municípios de aplicar os recursos que eventualmente excedessem as despesas, ainda que temporariamente, obrigando-os à aquisição de ativos reais, como imóveis, ouro etc., os quais no mais das vezes não têm a mesma rentabilidade e liquidez dos títulos da dívida, o que acabaria por prejudicar o próprio Poder Público”.⁶

Por isso, nos casos em que um Estado adquire títulos da dívida pública da União, não se tem o endividamento da União perante o Estado, mas sim uma opção por um dado investimento financeiro, como qualquer outro.

O tema na jurisprudência

O artigo 35 da LRF foi questionado perante o Supremo Tribunal Federal na ADI 2250, sob a alegação de ofensa ao princípio federativo. Argumentou-se que a União não poderia dispor acerca da autonomia dos entes para realizar operações de crédito que seriam de seu interesse exclusivo.

O Supremo Tribunal Federal rejeitou a arguição, com fundamento no artigo 165, § 9º, inciso II, da Constituição, que confere competência à União para que, por meio de lei complementar, discipline as normas de gestão financeira, aplicáveis a todos os entes da Federação.

Segundo a ementa do julgado: “[...] O art. 35 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao disciplinar as operações de crédito efetuadas por fundos, está em consonância com o inciso II do § 9.º do art. 165 da Constituição Federal, não atentando, assim, contra a federação. [...]”.⁷

O artigo 36, já mencionado, complementa o artigo 35, ao determinar a proibição de operações de créditos entre “instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo”. Portanto, nos termos do artigo 35, o endividamento apenas é possível se estivermos diante de uma instituição financeira desvinculada do ente da Federação e, portanto, não controlada por ele.

Na mesma linha da ressalva contida no § 2º do artigo 35 quanto à possibilidade de aquisição de títulos da dívida pública com fins de investimento, o artigo 36, em seu parágrafo único, destaca que a instituição financeira estatal não está impedida de adquirir títulos da dívida pública, seja para investimento de clientes ou de recursos próprios.

Por fim, o artigo 37 enumera casos em que há operações equiparadas àquelas de crédito e, ao assim fazer, limita ainda mais as possibilidades de endividamento do Estado.

A primeira operação vedada é aquela relativa à “captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º do artigo 150 da Constituição”. A pretensão do legislador foi a de proibir operações de endividamento que tenham por lastro receitas tributárias ainda não realizadas, tendo-se em vista a não ocorrência dos fatos geradores respectivos. As receitas tributárias apenas poderão fazer frente a uma operação de crédito caso a estimativa prevista na LOA tenha, efetivamente, se concretizado, e tal pode ser aferido pela realização do fato jurídico que resulta na incidência tributária e, assim, no dever do sujeito passivo de recolher o tributo.

Contudo, a parte final do inciso I do artigo 37 contém uma ressalva: o legislador, ao mesmo tempo em que proíbe operações de crédito que visem antecipar receitas de tributos cujos fatos geradores sequer ocorreram, não veda a prática de substituição tributária, prevista no artigo 150, § 7º, da Constituição.

Como se sabe, a substituição tributária é uma técnica de atribuição de responsabilidade tributária a terceiro, que antecipa o recolhimento de um imposto ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido. Trata-se de concentrar a responsabilidade pelo recolhimento do tributo em terceira pessoa, que está apenas vinculada à ocorrência do fato gerador e que quita o tributo antes mesmo da prática desse fato imponível pelo contribuinte.

Ao estabelecer essa ressalva, o legislador diferenciou as operações por antecipação de receita cuja origem seja tributária da substituição tributária em si, que em nada se relaciona com o direito financeiro ou assunção de dívidas. Conforme mencionado, é um instrumento pelo qual se atribui responsabilidade a terceira pessoa, que deve pagar o tributo mesmo antes da prática do fato gerador efetivo.

Portanto, mesmo vedada a captação de recursos por antecipação de receita tributária, que tenha por base tributos cujos fatos geradores ainda não tenham ocorrido, isso não se confunde com a técnica de substituição, prevista na Constituição. De um lado, fala-se em endividamento, tendo-se em vista receitas ainda não realizadas, e, de outro, de tributação com base em fato gerador presumido.

No inciso II, proíbe-se o “recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação”. O objetivo, nesse caso, é evitar que o ente realize empréstimos disfarçados e, assim, burle os limites e condições para a realização de operações de crédito.

O inciso III, de seu turno, veda a “assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes”.

O motivo da proibição é bastante simples: como os bens públicos não podem ser penhorados, não faz sentido a utilização de títulos de créditos como garantia de empréstimos ou operações de dívida.

De outro lado, essa mesma vedação não se aplica às empresas estatais dependentes, que se submetem ao regime de direito privado nas suas negociações e, portanto, não possuem limitações quanto à ocorrência de penhoras sobre seus bens.

Finalmente, o inciso IV impede a “assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços”.

Essa vedação está em consonância, em primeiro lugar, com o princípio de que toda despesa pública deve estar autorizada em lei e, de forma mais específica, prevista no orçamento.

De outro lado, visa evitar uma modalidade possível de endividamento, que é aquele em que o ente assume obrigações para pagamento posterior. Novamente, trata-se de limitar a dívida pública e garantir a observância estrita dos limites para tanto.

4.5 AS MODALIDADES DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO: EMISSÃO DE TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA E ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA

Dentre as formas possíveis de endividamento, que envolvem desde a realização de contratos de arrendamento mercantil até compromissos financeiros assumidos em razão de mútuo, cumpre destacar as duas que suscitam maiores debates: a emissão de títulos da dívida pública e as operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO).

A emissão de títulos da dívida pública, como já mencionado, gera a dívida pública mobiliária e consiste na emissão de títulos financeiros pelos entes da Federação com o objetivo de captar recursos externos. Ao emiti-los, o ente fica obrigado a honrar com o valor do título – que pode flutuar de acordo com as variações do mercado ou não, a depender da lei que o institua – além do pagamento de juros durante todo o período em que o adquirente detiver o título. É um método de endividamento, na medida em que gera para o Estado, a um só tempo, receita, pela captação externa de recursos, e despesa, relativa ao valor do título, somado aos juros devidos. Também como já visto, todas as questões relativas aos limites e condições para o endividamento se aplicam na emissão dos títulos da dívida pública.

Diante disso, os pontos importantes que devem ser destacados acerca dessa modalidade de endividamento estão mais diretamente relacionados com o direito tributário do que com o direito financeiro. Destaquem-se, nesse sentido, duas questões: (i) a possibilidade de pagamento de tributos com títulos da dívida pública e (ii) o oferecimento desses títulos como garantia em processo de execução fiscal.

Quanto ao primeiro ponto, deve-se recordar que a quitação de tributos pela entrega de títulos da dívida pública deve ser entendida como uma modalidade de compensação tributária, forma de extinção do crédito tributário, prevista nos artigos 156, inciso II, 170 e 170-A do Código Tributário Nacional (CTN).

Nos termos do CTN, há dois pressupostos para que a compensação tributária seja possível. Inicialmente, o sujeito passivo deve possuir, perante a Administração, um crédito líquido e certo, que deva ser compensado com um débito, vencido ou vincendo. Dessa forma, haveria um encontro de contas entre Administração e contribuinte. Contudo, a simples existência de créditos e débitos não assegura a possibilidade de compensação. É preciso, também, que haja previsão legal específica que a autorize e, ao mesmo tempo, estabeleça sob quais condições e eventuais garantias tal compensação poderá ser realizada.

Tendo-se em vista que os títulos da dívida pública, perante o particular, são representativos de um crédito, na medida em que o Estado tem o dever de cumprir com o valor principal do título, além dos juros, seria razoável indagar se esse crédito não poderia ser compensado com débitos tributários de titularidade do detentor do título. A resposta a essa pergunta está no próprio CTN: a compensação é possível desde que haja lei que autorize.

Nesse sentido, mencione-se o Decreto 578/1992, que permite a utilização de Títulos da Dívida Agrária para o pagamento de até 50% do Imposto sobre a Propriedade Predial Rural, o ITR. Além disso, o artigo 6º da Lei 10.179/2001 também permite a utilização de títulos da dívida pública para a quitação de qualquer tributo federal, após a data de seus vencimentos.

Portanto, em teoria, reitere-se: é possível a compensação de tributos com títulos da dívida pública. Porém, tal possibilidade está absolutamente condicionada à existência de lei que autorize tal modalidade de extinção do crédito tributário, não decorrendo, de forma automática, do CTN. Assim como, atualmente, há as autorizações previstas em lei e destacadas no parágrafo acima, é possível a revogação desses dispositivos sem que haja qualquer ofensa ao direito dos contribuintes. A compensação é, em certa medida, prerrogativa da Administração, que deverá, sempre, estar disciplinada por lei específica.

Quanto à segunda questão, que envolve o oferecimento de títulos da dívida pública como garantia em processo de execução fiscal, a resposta está no artigo 11, inciso II, da Lei 6.830/1980, que disciplina o processo de execução fiscal.

Referido dispositivo estabelece uma ordem preferencial de bens a serem penhorados, e o inciso II contempla os títulos da dívida pública “que tenham cotação em bolsa”, confira-se:

Art. 11 – A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:

I – dinheiro;

II – título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;

(...)

Portanto, a penhora desses créditos apenas é possível se os valores dos títulos forem estabelecidos de acordo com a flutuação do mercado financeiro. O objetivo é que o bem a ser penhorado tenha conteúdo econômico relevante e, assim, sirva de efetiva garantia ao processo de execução fiscal.

Ao lado dessa modalidade de operação de crédito, devem-se destacar as operações por antecipação de receita orçamentária, também conhecidas como AROs. Referidas operações estão disciplinadas no artigo 38 da LRF e têm por objetivo, nos termos do caput, “atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro”.

Trata-se, então, de realizar uma operação de crédito cujo lastro seja uma receita futura, ainda não concretizada, mas prevista no orçamento. O endividamento se justifica porque a receita até então obtida não foi suficiente para fazer frente às despesas assumidas pelo Estado. Daí, portanto, a necessidade de “antecipar” uma receita futura e corrigir a ausência de recursos orçamentários.

Ainda nos termos do artigo 38, uma operação desse tipo deve observar, em primeiro lugar, as regras gerais para a assunção de dívidas, previstas no artigo 32 da LRF, estudado linhas acima. Além disso, devem-se observar, também, as prescrições contidas nos incisos do artigo 38.

Os incisos I e II determinam que a ARO somente pode ser realizada a partir do décimo dia do início do exercício e deve ser liquidada, inclusive com juros e encargos, até o dia dez de dezembro de cada ano. Essa exigência tem por objetivo garantir que as dívidas assumidas em função da antecipação de receitas sejam quitadas no mesmo exercício, evitando-se, assim, a transferência de débitos para o próximo exercício, medida que limita o endividamento.

Ademais, o § 1º do próprio artigo 38 determina que, na hipótese de liquidação da ARO até o dia dez de dezembro do exercício, as operações não serão computadas para fins de verificação do cumprimento do artigo 167, inciso III, da Constituição, que proíbe que as receitas provenientes de endividamento sejam superiores às despesas de capital. Mais um incentivo, então, para o encerramento do exercício sem a pendência financeira veiculada pela ARO.

De outro lado, nos termos do inciso IV, a operação estará proibida enquanto houver ARO anterior não integralmente quitada ou, então, quando se tratar do último ano de mandato do Chefe do Poder Executivo. Em ambos os casos, novamente, o legislador pretendeu controlar ainda mais o endividamento, pelo estabelecimento de regras que limitam temporalmente a possibilidade de captação externa de recursos.

Sobre a impossibilidade de ARO no último ano de mandato do Chefe do Executivo, quer-se, também, evitar a transferência de dívidas para o próximo governante, a exemplo do que ocorre com as despesas de pessoal, cujo aumento está vedado nos 180 dias que antecedem o final de mandato de chefe de órgão ou poder.

Uma última exigência está no inciso III do artigo 38 e se refere à incidência de juros e encargos nessas operações de crédito: segundo o dispositivo, deverão estar obrigatoriamente prefixados ou indexados à taxa básica financeira, sob pena de a operação não ser autorizada.

Pois bem, uma vez satisfeitas todas as condições previstas nos artigos 32 e 38 da LRF, o BACEN irá promover um “processo competitivo eletrônico” entre diversas instituições financeiras para eleger a vencedora, conforme determina o § 2º do artigo 38.

De outro lado, nos termos do § 3º desse artigo, o BACEN ainda irá acompanhar o cumprimento das condições relativas às operações de crédito. Na hipótese de descumprimento dos limites e/ou condições, haverá a aplicação de sanções à instituição financeira – tais como o cancelamento da operação e a devolução do principal sem quaisquer encargos, segundo o artigo 33 da LRF, já estudado.

4.6 AS GARANTIAS NAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO

A LRF prevê a possibilidade de os entes concederem garantias em operações de crédito internas ou externas. Trata-se de conferir ao credor maior segurança quanto ao pagamento dos valores objeto de empréstimo.

Como a garantia faz parte do processo de endividamento e, assim, da captação externa de recursos, o artigo 40, que disciplina esse instituto, vincula a concessão não apenas ao cumprimento das condições gerais previstas no artigo 32, mas, também, à observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal. Segundo determina o § 5º do artigo 40, a garantia concedida acima dos limites estabelecidos pelo Senado Federal será nula.

A garantia, genericamente considerada e nos termos da definição do artigo 29, inciso IV, da LRF, é um “compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada”. É, portanto, nas palavras de Misabel Derzi, “qualquer caução destinada a conferir segurança ao pagamento”.⁸

Contudo, é possível que a garantia seja oferecida por outro ente da Federação, e não propriamente aquele que assumiu o empréstimo na condição de devedor. Nesse caso, o § 1º do artigo 40 da LRF determina que o ente devedor preste àquele garantidor uma contragarantia, que, segundo Misabel Derzi, é “qualquer caução contraprestada pelo devedor ao garantidor, terceiro estranho ao vínculo obrigacional que lhe garantiu o pagamento”.⁹

Para que haja a contragarantia e, assim, a possibilidade de outro ente assegurar o adimplemento da operação de crédito, algumas outras condições devem ser observadas, nos termos do § 1º do artigo 40.

Em primeiro lugar, frise-se que não haverá contragarantia exigida de órgãos e entidades do próprio ente. Aquele que recebe a contragarantia deve ser estranho à relação jurídica que se estabelece por conta do empréstimo.

Além disso, a contragarantia deve ser prestada em valor igual ou superior ao da garantia concedida pelo terceiro, e esta garantia apenas será prestada se o ente devedor estiver em dia com suas obrigações perante o garantidor e as entidades por ele controladas.

De outro lado, caso se trate de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a garantia a ser prestada pela União está condicionada, além do cumprimento dos requisitos do § 1º do artigo 40, às exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias, tais como a observância do limite de gastos com pessoal e com a dívida pública, a criação e disciplina de todos os impostos de competência do ente, dentre outros requisitos previstos na LRF. Essa determinação está disposta no artigo 40, § 2º.

Observadas as condições, a garantia será prestada por outro ente da Federação, que, por sua vez, receberá uma contragarantia. Diante disso, cumpre indagar: no que consiste, materialmente, essa contragarantia? O que um ente da Federação pode oferecer a outro como forma de prestar uma caução ao pagamento de uma dívida, assumida perante um terceiro?

A resposta a essas questões está no inciso II do § 1º do artigo 40. De acordo com esse dispositivo, “a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida”.

Ou seja: o ente poderá oferecer as receitas tributárias advindas do exercício de sua competência tributária, que se qualificam como receitas derivadas, ou mesmo aquelas receitas que, apesar de terem origem tributária, chegam aos seus cofres por meio de transferências constitucionalmente previstas, em razão da repartição da arrecadação tributária. Nesse caso, seriam classificadas como receitas transferidas.

Seria possível questionar a validade dessa limitação, na medida em que as receitas tributárias (próprias ou não) não podem ser objeto de penhora ou expropriação. Contudo, a própria Constituição, em dois de seus dispositivos, estabelece autorização nesse sentido, especialmente vinculada à concessão de garantias e contragarantias.

Em primeiro lugar, o artigo 160, caput, da Constituição, estabelece como regra a vedação à retenção ou qualquer restrição à entrega ou emprego dos recursos provenientes da repartição da arrecadação tributária entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Porém, o parágrafo único prevê exceções a essa regra. No que interessa ao presente tema, destaque-se o fato de a União e os Estados poderem condicionar a entrega das receitas transferidas ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias.

De outro lado, o artigo 167, inciso IV, da Constituição igualmente veda a vinculação das receitas de impostos a qualquer fundo, órgão ou despesa, ressalva feita, dentre outras, à prestação de garantias em operações por antecipação de receita (AROs), à prestação de garantia ou contragarantia à União, ao pagamento de débitos perante esta. Tais exceções estão previstas, respectivamente, na parte final do artigo 167, inciso IV, e no § 4º desse mesmo artigo.

Portanto, ainda que a retenção ou expropriação de receitas tributárias possa representar sérios danos ao ente da Federação, que terá limitada grande parte de sua autonomia financeira, nos termos da redação literal da Constituição, tal é possível. A despeito do grande clamor doutrinário, que nega inclusive a equiparação desta retenção àquela do direito civil (afinal, esta não seria exercitável sobre quantias em dinheiro), não há declarações do Supremo Tribunal Federal em sentido diverso até o momento.

Pois bem, oferecida a contragarantia, é possível que o ente garantidor se veja na posição de ter que honrar a dívida do outro ente, daquele que recebeu a garantia. Nesse caso, o § 9º do artigo 40 determina que o garantidor (União ou Estados) poderá condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento do pagamento.

Essa determinação pode ser vista como uma situação em que a contragarantia é acionada: caso seja ela vinculada às transferências decorrentes da repartição da arrecadação tributária, aquele que ofereceu a garantia poderá reter tais receitas até o pagamento do débito. Todavia, deve-se notar que tal retenção igualmente se verifica nos casos em que a contragarantia não estava relacionada com essas receitas, na medida em que a redação do dispositivo não estabelece essa vinculação.

Desse modo, as receitas transferidas sempre se apresentam como um “trunfo” para o ente garantidor, que pode contar com elas ou como contragarantias ou como uma caução adicional no caso de ter que honrar com a dívida do outro ente.

De outro lado, nos termos do § 10 do artigo 40, “o ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida”.

Portanto, os entes que tiverem de acionar o garantidor ficarão limitados tanto no recebimento de receitas quanto na possibilidade de realizar outras operações de crédito, já que a obtenção de garantias e a própria realização de empréstimos fica bastante restrita enquanto se verificar a pendência financeira com o outro ente da Federação.

Por fim, devem-se destacar as situações em que a prestação de garantias está proibida pela LRF e aquelas em que as condições previstas no artigo 40 não se aplicam: são os casos previstos nos §§ 6º e 8º.

Nos termos do § 6º, as entidades da administração indireta não poderão conceder garantias, mesmo com recursos de fundos. Contudo, nos termos do § 7º, essa vedação não se aplica se (i) a garantia ou contragarantia tiver sido prestada por empresa controlada a subsidiária ou controlada do mesmo ente e (ii) para garantias prestadas por instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.

Em relação à não aplicação das condições do artigo 40, o § 8º do dispositivo excepciona a garantia prestada por instituições financeiras estatais, que irão se submeter às normas aplicáveis às instituições financeiras privadas, e aquela prestada pela União “a empresas de natureza financeira, por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação”.

4.7 QUESTÕES

1.   (MAGISTRATURA FEDERAL 5ª REGIÃO – CESPE/2009) Supondo-se que um órgão público apresente, em seu patrimônio, em 31/12/2008, valores de créditos a receber e a pagar, assinale a opção correta.

A.   Se uma parcela de dívida passiva tiver vencimento após 31/12/2009, tal parcela deve ser classificada como dívida fundada.

B.   Os depósitos recebidos pelo órgão são considerados dívida ativa não tributária.

C.   Os serviços da dívida a pagar são classificados como dívida fundada.

D.   Os créditos do órgão referentes a multas tributárias constituem dívida ativa não tributária.

E.   A inscrição em dívida ativa exige que o crédito do órgão seja certo, porém não obrigatoriamente líquido.

2.   (XVII PGE/PA) São sanções impostas aos entes federativos segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:

A.   Proibição de receber transferências voluntárias de quaisquer naturezas; proibição total de contratar operações de crédito (empréstimos), ressalvada a possibilidade de obtenção de garantias de outro ente.

B.   Proibição de receber transferências voluntárias, exceto as destinadas às áreas de educação, saúde e assistência social; proibição de contratar todas e quaisquer operações de crédito (empréstimos) e proibição de obter garantias de outro ente.

C.   Proibição de receber transferências voluntárias, exceto as destinadas às áreas de educação, saúde e assistência social; proibição de contratar operações de crédito (empréstimos), exceto os destinados ao refinanciamento do principal da dívida mobiliária (dívida decorrente da emissão de títulos públicos) ou para custear programas de demissão voluntária (PDV) e proibição de obter garantias de outro ente.

D.   Proibição de receber transferências voluntárias, exceto as destinadas às áreas de educação, saúde e assistência social; proibição de contratar operações de crédito (empréstimos), inclusive os destinados ao refinanciamento do principal da dívida mobiliária (dívida decorrente da emissão de títulos públicos) ou para custear programas de demissão voluntária, proibição de obter garantias de outro ente e sanções penais.

3.   (XVII PGE/PA) Analise as proposições abaixo e assinale a alternativa CORRETA:

A.   A dívida flutuante compreende os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; os serviços da dívida a pagar (parcelas de amortização e de juros da dívida fundada); os depósitos (consignações ou cauções e garantias recebidas em função de execução de obra pública); os débitos de tesouraria (ARO – operações de crédito por antecipação de receita).

B.   A dívida flutuante compreende os compromissos de exigibilidade superior a 12 (doze) meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos. Será escriturada com individuação e especificações que permitam verificar, a qualquer tempo, a posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.

C.   A dívida flutuante compreende os compromissos financeiros assumidos em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens e de derivativos financeiros.

D.   A dívida flutuante é dívida fundada, excluídas as parcelas de amortização.

4.   (PGE/PE – CESPE/2009) Acerca da disciplina legal do endividamento e do crédito público, assinale a opção correta.

A.   Não se admite a realização de operações de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo, mesmo nos casos de aquisição de títulos da dívida pública para atender a investimento de seus clientes.

B.   Em casos excepcionais, a pedido do Poder Executivo e mediante justificativas apresentadas pelo Ministério da Fazenda, o limite para concessão de garantias, pela União, pode ser ampliado temporariamente, ultrapassando 60% da sua receita corrente líquida.

C.   A dívida decorrente da emissão de títulos de responsabilidade do BACEN não deve ser incluída no montante da dívida pública fundada da União.

D.   A amortização da dívida pública e o pagamento dos juros correspondentes são classificados como despesas de capital.

E.   Para fins de apuração da dívida flutuante, são excluídos os restos a pagar.

5.   (AGU 2012 – CESPE) Com relação a empréstimos públicos, julgue os itens seguintes.

5.1   Tratando-se de empréstimo a estado ou município, a União poderá conceder garantia, mediante o oferecimento de contragarantia consistente na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais.

5.2   Compete à União estabelecer a política a respeito dos empréstimos públicos e fiscalizar as operações de crédito realizadas.

5.3   Em determinadas situações previstas em lei, o governo federal poderá conceder empréstimos para pagamento de despesas com pessoal dos estados, do DF e dos municípios.

6.   (Procurador do Estado/SP – FCC/2012) A espécie de operação de crédito que deve estar prevista na Lei Orçamentária Anual, e que não é proibida de ser contratada mesmo quando atingido o limite de endividamento do ente federativo, desde que liquidada no mesmo exercício em que for contratada é a

A.   Securitização da dívida.

B.   Emissão de títulos da dívida pública.

C.   Antecipação de recebíveis.

D.   Antecipação de receitas orçamentárias.

E.   Antecipação de receitas tributárias.

7.   (FCC – TCE/MA – ANAL-CONTROLE-EXTERNO – 2005) Com o advento da LRF, a exemplo do planejamento e da transparência fiscal, a dívida pública constitui um dos pontos estruturais da gestão fiscal responsável. Quanto à competência para legislar sobre a matéria é correto afirmar que compete ao

A. Senado Federal fixar, por iniciativa própria, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

B. Congresso Nacional autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

C. Banco Central do Brasil autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios.

D. Senado Federal dispor somente sobre limites globais para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público Federal.

E. Senado Federal estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

8.   (CONSULPLAN 2012 – TSE – TÉCNICO JUDICIÁRIO) Um determinado município tem como limite máximo para dívida consolidada o valor de R$ 3.650.000,00 e que, ao final do primeiro quadrimestre do ano de 2011, apresentou um valor correspondente a R$ 3.720.000,00 de dívida consolidada. Com base no exposto, é correto afirmar que o município, enquanto apresentar o valor excedente da dívida consolidada, não poderá

A.   alterar o funcionamento da estrutura de carreira dos funcionários de forma que implique em aumento de despesas.

B.   limitar o empenho como uma medida para obtenção de resultado primário que eleve a dívida consolidada acima do limite.

C.   prover cargo público por admissão ou contratação de pessoal para qualquer finalidade ou contratar hora extra.

D.   realizar operações de crédito interna ou externa, mesmo que seja por antecipação de receita.

9.   (FCC 2010 – TCE-AP – PROCURADOR) A operação de crédito por antecipação de receita:

I.   destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro.

II.   realizar-se-á apenas a partir do décimo dia do início do exercício.

III.   deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o último dia do exercício em que foi realizada.

IV.   está proibida enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada.

V.   pode ser realizada durante todo o mandato do Chefe do Executivo, só não se permitindo que seja contratada para pagamento em exercício posterior, em mandato de novo Chefe do Executivo.

Está correto o que se afirma APENAS em:

A.   III, IV e V.

B.   II, III e V.

C.   II, III e IV.

D.   I, II e IV.

E.   I, II e III.

10.   (FCC 2010 – TCE-RO – PROCURADOR) A concessão de garantia em operações de crédito:

A.   depende sempre de limites e condições estabelecidos pelo Senado Federal, ainda que no caso dos Estados e Distrito Federal.

B.   quando em valor igual ou superior ao valor da operação de crédito dispensa a prestação de contragarantia.

C.   está condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser prestada, além de outros requisitos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

D.   pelas instituições financeiras estatais também submete-se às regras para garantia previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal para os entes.

E.   não admite o condicionamento de transferências constitucionais ao ressarcimento do pagamento de dívida, quando a União e os Estados estiverem honrando dívida de outro ente, em razão de garantia prestada.

11.   (FCC 2010 – TCE-RO – AUDITOR) Considere:

I.   É sempre vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital.

II.   Será admitida operação de crédito que exceda o montante das despesas de capital quando autorizada mediante crédito suplementar ou especial com finalidade precisa, desde que aprovada pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

III.   Não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal relacionado a tributo de competência do ente federado, se resultar diminuição do ônus deste.

IV.   Não será deduzido das despesas de capital o valor da operação sob a forma de empréstimo a contribuinte, com intuito de promover incentivo fiscal, se este empréstimo for concedido por instituição financeira controlada por ente federado.

Está correto o que se afirma APENAS em

A.   I e II.

B.   I e III.

C.   II e III.

D.   II e IV.

E.   III e IV.

12.   (FCC 2010 – TCM-CE – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO) Sobre a disciplina legal das operações de crédito, é correto afirmar que:

A.   será admitida a contratação somente se tiver existência prévia e expressa de autorização no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias.

B.   é vedada a operação de crédito entre um ente da Federação e outro, de forma direta ou por intermédio de entes da administração indireta, salvo exceções previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.

C.   é vedada a compra de títulos da dívida da União pelos Estados e Municípios, como aplicação de suas disponibilidades.

D.   só é permitida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

E.   é permitida a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços, por não caracterizar operação de crédito.

______________

¹   OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 444.

²   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 222.

³   CONTI, Maurício José. Direito Financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998, p. 5.

⁴   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 236.

⁵   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 242.

⁶   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 245.

⁷   ADI 2250 MC/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2003, DJ 01/08/2003.

⁸   In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 258.

⁹   Ibidem, p. 285.

PRECATÓRIOS

Sumário: 5.1 Definição e considerações introdutórias; 5.2 Disciplina atual dos precatórios: Emenda Constitucional 62/2009: 5.2.1 Esquema – Art. 100, CR. Regra geral dos precatórios – 5.3 O regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT: 5.3.1 Pagamento via leilão; 5.3.2 Pagamento em ordem crescente de valor; 5.3.3 Pagamento via acordo direto; 5.3.4 A não liberação de recursos depositados: sequestro, compensação e sanções; 5.3.5 Esquema – Art. 97, ADCT. Regime especial de pagamento para Estados, Municípios e Distrito Federal – 5.4 Regimes especiais de pagamento anteriores à EC 62/2009: 5.4.1 Artigo 33 do ADCT: parcelamento em oito anos; 5.4.2 Artigo 78 do ADCT: parcelamento em dez anos; 5.4.3 Artigos 86 e 87 do ADCT: exceção ao parcelamento em dez anos – 5.5 Os precatórios no direito tributário: compensação e garantia em execução fiscal: 5.5.1 Compensação de tributos com precatórios; 5.5.2 Precatórios como garantia em processo de Execução Fiscal – 5.6 Questões.

O presente capítulo tratará dos precatórios e sua disciplina jurídica. Como se sabe, a existência de precatórios pendentes revela despesas para o Estado, na medida em que representam obrigações do ente de efetivar o pagamento de determinada quantia, nos termos em que reconhecida judicialmente. Trata-se, portanto, de um subcapítulo dentro das despesas públicas que, todavia, será tratado separadamente, tendo-se em vista as peculiaridades do assunto.

5.1 DEFINIÇÃO E CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS

O reconhecimento judicial de um crédito perante uma pessoa jurídica de direito público é o pressuposto inicial para que possamos cogitar da análise dos precatórios. Diante desse reconhecimento, que deve se operar por decisão transitada em julgado, o juiz da execução encaminha ao Presidente do Tribunal respectivo uma solicitação, para que este requisite verba necessária para o pagamento do credor. Essa solicitação é o precatório, cuja disciplina geral encontra-se no artigo 100 da Constituição.

Tendo recebido o precatório, o Presidente do Tribunal determinará sua numeração e apresentará um comunicado à Fazenda Pública, que deverá efetivar o pagamento respectivo, na ordem cronológica de apresentação dos precatórios.

O pagamento depende da liberação, pelo Poder Executivo, das verbas orçamentárias consignadas exclusivamente para este fim. Essa liberação é feita em nome do Presidente do Tribunal, que recebe os recursos e os encaminha para o juízo da execução, para que este realize o pagamento das dívidas pendentes.

As solicitações de pagamento devem ser realizadas até o dia 1º de julho de cada ano e os precatórios até esta data recebidos deverão ser pagos até o final do próximo exercício, conforme dispõe o artigo 100, § 5º, da Constituição. Por ocasião do pagamento haverá atualização monetária do valor.

O tema na jurisprudência

A respeito da atualização monetária, deve-se destacar a redação da Súmula Vinculante 17, que determina a não incidência de juros de mora durante o período de espera do pagamento dos precatórios, que se encerra no último dia do exercício seguinte àquele em que a requisição das verbas foi feita. Ou seja: uma vez expedido o precatório, deve o credor aguardar o pagamento dos valores até o fim do ano seguinte, contando apenas com a expectativa de correção monetária dos valores, mas não com a inclusão de juros de mora, já que a Administração encontra-se dentro do prazo normal para a quitação de sua dívida.

Confira-se, então, os termos literais da Súmula: “Durante o período previsto no § 1º do artigo 100 da Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos”.

Importante ressalvar que, com a alteração promovida pela EC 62/2009, o texto da súmula se refere ao atual § 5º do artigo 100 da Constituição da República.

Por fim, importante dizer que o pagamento de débitos das Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais necessariamente será feito pela via dos precatórios. Essa é a única modalidade de cumprimento de decisões judiciais condenatórias que envolvam a entrega de dinheiro por parte do Estado a terceiro que se apresente como credor.

O tema na jurisprudência

O Supremo Tribunal Federal já decidiu pela aplicação do regime dos precatórios à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, por considerá-la sociedade prestadora de serviços públicos e, assim, sujeita às mesmas regras aplicáveis à administração direta. O mesmo se diga, portanto, acerca de todas as empresas públicas ou sociedades de economia mista que, reconhecidamente, prestem serviços públicos.

Sobre o tema, confira: RE 220.906, RE 225.011, SS 2961 AgR e o atual RE 393.032, cujas ementas são as seguintes:

RE 220.906 e RE 225.011:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI Nº 509/69. EXECUÇÃO. OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-lei nº 509/69 e não incidência da restrição contida no artigo 173, § 1º, da Constituição Federal, que submete a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido.¹

SS 2961 AgR:

AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. EXECUÇÃO DE JULGADO. SISTEMA DO PRECATÓRIO. DISCIPLINA CONSTITUCIONAL. ART. 100 CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OBSERVÂNCIA. PRECEDENTES. 1. Provimento liminar que determina o imediato pagamento, sem observância ao regime constitucional de precatórios, de crédito de caráter indenizatório. Grave lesão à economia e à ordem públicas configurada. 2. Processo de execução contra a Fazenda Pública submete-se, nos termos do art. 100 da Constituição Federal, a procedimento executivo especial que se estende a todas as pessoas jurídicas de direito público interno. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido.²

RE 393.032:

Ementa: agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT. Impenhorabilidade dos bens. Execução fiscal. Observância do regime de precatórios. Competência. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Os bens, as rendas e os serviços da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos são impenhoráveis, e a execução deve observar o regime de precatórios. 2. Nas comarcas onde não há Vara da Justiça Federal, os Juízes Estaduais são competentes para apreciar a execução fiscal.³

Mais recentemente, esse mesmo debate voltou ao Supremo Tribunal Federal, dessa vez para analisar a situação das Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), sociedade de economia mista que pleiteia o reconhecimento da aplicação do regime dos precatórios ao pagamento de seus débitos. Tal discussão ainda não foi concluída no Supremo, tendo sido a repercussão geral reconhecida em 26 de março de 2010, nos autos do Recurso Extraordinário 599.628.⁴

Em 3 de novembro de 2010, o julgamento foi suspenso pelo pedido de vista do Ministro Joaquim Barbosa. Na mesma ocasião, o Ministro Carlos Ayres Britto, relator do recurso, proferiu voto pelo provimento, sustentando que o fato de a Eletronorte prestar serviços públicos essenciais, sem fins lucrativos, justifica o pagamento de débitos por meio de precatórios.

Em 25 de maio de 2011, o Tribunal, por maioria, contra os votos dos Ministros Ayres Britto (Relator), Gilmar Mendes e Dias Toffoli, negou provimento ao recurso extraordinário interposto pela Eletronorte, sob o fundamento de que (i) a extensão do regime de precatórios colocaria em desequilíbrio a concorrência no âmbito da prestação do serviço de energia elétrica; (ii) a atividade, embora de natureza essencial, possui caráter lucrativo e não se trata de serviço sujeito a monopólio estatal.

Referido entendimento, inclusive, foi aplicado em julgamentos posteriores. Citem-se, por exemplo, o ARE 709225 AgR/RS e o RE 531538 AgR/AL.

Portanto, a partir dos julgados explanados, verifica-se que o posicionamento do STF, a respeito do alcance do regime dos precatórios, é o de afastá-lo das entidades controladas pelo Estado que possuam finalidade lucrativa, cujas atividades estejam sujeitas ao regime da livre concorrência.

Ademais, cumpre mencionar que a hipótese de não pagamento de precatórios pelos Estados resulta na possibilidade de intervenção federal, nos termos do artigo 34, inciso V, da Constituição, já que se trata do não cumprimento de obrigações qualificadas dentro do montante da dívida pública fundada ou consolidada (LRF, artigo 30, § 7º).⁵

O tema na jurisprudência

Por diversas ocasiões, o Supremo Tribunal Federal avaliou pedidos de intervenção federal em Estados que sistematicamente deixavam de honrar seus precatórios. O Estado de São Paulo, inclusive, é exemplar nesse sentido (IF 2736, IF 164, IF 3601, IF 3046, IF 2909 e IF 2973, por exemplo).

Contudo, em que pese a redação do artigo 34, inciso V, da Constituição, que autoriza e prevê a intervenção nesses casos, o Supremo entende que a intervenção federal não seria possível nos casos concretos apresentados, na medida em que não teria se verificado intuito do ente em não honrar os pagamentos, mas, tão somente, indisponibilidade de recursos para tanto, tendo-se em vista o atendimento de outras necessidades públicas. A esse respeito, confira-se a ementa da IF 3124 AgR, originária do estado do Espírito Santo:

Agravo regimental em Intervenção Federal. Precatório. Descumprimento involuntário. O descumprimento voluntário e intencional de decisão transitada em julgado configura pressuposto indispensável ao acolhimento do pedido de intervenção federal. A ausência de voluntariedade em não pagar precatórios, consubstanciada na insuficiência de recursos para satisfazer os créditos contra a fazenda estadual no prazo previsto no § 1º do artigo 100 da Constituição da República, não legitima a medida drástica de subtrair temporariamente a autonomia estatal, mormente quando o ente público, apesar da exaustão do erário, vem sendo zeloso, na medida do possível, com suas obrigações derivadas de provimentos judiciais. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.⁶

Acerca da intervenção dos Estados-Membros nos Municípios por ausência de cumprimento dos precatórios, a Constituição assim a autoriza no artigo 35, incisos I e IV. Nesses casos, os pedidos de intervenção estadual serão submetidos ao Tribunal de Justiça, que tem determinado a aplicação da medida tão logo sejam atendidos os requisitos exigidos pela Constituição. Diferentemente da jurisprudência do Supremo, a alegação de dificuldade financeira do Município, segundo alguns julgados, não configura óbice à intervenção estadual.

Nesse sentido, confira-se as ementas dos Tribunais de Justiça do Rio Grande do Sul, São Paulo e Paraná, respectivamente.

REPRESENTAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO ESTADUAL EM MUNICÍPIO. NÃO PAGAMENTO DE PRECATÓRIO. A pretensão da requerente encontra amparo legal no disposto no inciso IV, do artigo 15, da Constituição Estadual. A mera alegação de inscrição do precatório no orçamento, bem como de dificuldade financeira não afastam o descumprimento da ordem judicial, nem mesmo o caráter de excepcionalidade da situação a tutelar o pedido de intervenção estadual no Município de Vila Flores. REPRESENTAÇÃO ACOLHIDA. UNÂNIME.⁷

INTERVENÇÃO ESTADUAL – MUNICÍPIO DE OSASCO – PAGAMENTO NÃO EFETUADO – DIFICULDADES FINANCEIRAS NÃO JUSTIFICAM O DESCUMPRIMENTO DO PRECATÓRIO – ADVENTO DA EC 62/2009 – INAPLICABILIDADE RETROATIVA RECONHECIDA – PEDIDO DE INTERVENÇÃO PROCEDENTE. “O precatório, originado de condenação em reclamação trabalhista, deixou de ser pago como determina o art. 100, § 1º da Constituição Federal e o art 57, § 1º, da Constituição Estadual. Mas, dificuldades financeiras não têm a virtude de absterger o inadimplemento ou justificar o não cumprimento de ordem judicial. Além disso, irrelevante o advento da Emenda Constitucional nº 62/2009, porque inaplicável a emenda a casos pretéritos, incidindo o princípio constitucional do tempus regit actum. Destarte, necessária a intervenção estadual no Município de Osasco, para que se garanta a obediência a decisão judicial transitada em julgado, conforme dispõe o art. 35, IV, da Constituição Federal, restabelecendo-se o equilíbrio e a harmonia entre os Poderes”.⁸

PEDIDO DE INTERVENÇÃO ESTADUAL EM MUNICÍPIO – PRECATÓRIO REQUISITÓRIO DE NATUREZA ALIMENTAR – DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL – ALEGAÇÃO DE QUE O PARCELAMENTO DO PRECATÓRIO SOB Nº 01 IMPOSSIBILITA O PAGAMENTO DOS DEMAIS PRECATÓRIOS – INSUBSISTÊNCIA – AFRONTA AO ARTIGO 35, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E AO ARTIGO 20, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. O descumprimento de ordem judicial, decorrente do inadimplemento injustificado de requisição de pagamento de precatório de caráter alimentar, autoriza a medida interventiva no Município descumpridor, consoante preceitua o artigo 35, inciso IV, da Constituição Federal, e o artigo 20, inciso IV, da Constituição Estadual.⁹

Feitas as considerações iniciais, passaremos ao estudo mais específico do artigo 100 da Constituição e do procedimento a ser observado por ocasião do pagamento de débitos por meio de precatórios.

5.2 DISCIPLINA ATUAL DOS PRECATÓRIOS: EMENDA CONSTITUCIONAL 62/2009

A Emenda Constitucional 62, de 2009, promoveu diversas alterações ao artigo 100 da Constituição e estabeleceu algumas novidades relacionadas com o pagamento dos débitos das Fazendas Públicas por meio de precatórios.

De um ponto de vista geral, é possível dizer que o regramento geral permanece o mesmo: diante de uma sentença condenatória transitada em julgado, o juiz da execução irá solicitar, ao Presidente do Tribunal respectivo, que requisite ao Poder Executivo a inclusão, no orçamento, de verba necessária ao pagamento do débito.

As solicitações recebidas no Tribunal até 1º de julho deverão ser incluídas na proposta orçamentária do exercício seguinte, devendo o depósito judicial das quantias ser feito até o final desse ano.

Tendo sido as verbas liberadas, o Presidente do Tribunal determinará o pagamento dos precatórios, obedecida a ordem cronológica de recebimento das solicitações e também as preferências constitucionais. Esse regime de pagamento não se aplica aos créditos de pequeno valor, segundo dispõe o artigo 100, § 3º, da Constituição.

Deve-se destacar que, de acordo com a nova redação constitucional (artigo 100, § 12), a atualização dos valores dos precatórios após a expedição e até o pagamento efetivo se dará pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança.

Na hipótese de mora, incidirão os juros devidos sobre a caderneta de poupança, excluídos os juros remuneratórios. Sobre isso, relembre-se a Súmula Vinculante 17, que afasta a incidência de juros de mora durante o período ordinário de pagamento dos precatórios. De todo modo, mesmo que o regramento geral permaneça o mesmo, a EC 62/2009 trouxe inovações relevantes, que serão vistas adiante.

O tema na jurisprudência

A EC 62/2009 foi objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal pelas ADIs 4.425, 4.400, 4.372 e 4.357, que posteriormente foram reunidas para julgamento em conjunto, em 16 de junho de 2011. Nessa ocasião, após o voto do Ministro Ayres Britto, relator da matéria, rejeitando as preliminares e conhecendo, em parte, da ADI 4.372, o julgamento dos feitos foi suspenso. A retomada se deu apenas em 7 de outubro de 2011, quando o Relator então decidiu pela inconstitucionalidade da EC 62/2009, tendo sido o julgamento novamente suspenso pelo pedido de vista do Ministro Luiz Fux.

Após a apresentação de seu voto, em 6 de março de 2013, o julgamento prosseguiu, momento no qual a Corte rejeitou, por maioria, a alegação de vício formal, vencidos os Ministros Ayres Britto, Marco Aurélio, Celso de Mello e Joaquim Barbosa.

No dia 14 de março de 2013, o STF finalmente decidiu pela parcial procedência das ADIs, por maioria, nos termos do voto do Ministro Relator Ayres Britto.

Em resumo, a EC 62/2009 foi declarada inconstitucional nos seguintes pontos:

• Ofensa ao princípio da isonomia, tendo-se em vista a preferência do pagamento de precatórios alimentares para titulares com 60 anos ou mais, na data da expedição, nos termos do artigo 100, § 2º da Constituição;

• Inconstitucionalidade dos §§ 9º e 10 do artigo 100 da Constituição, que estabelecem a compensação de ofício entre precatórios e débitos tributários do credor, uma vez que (i) concederam benefícios processuais à Fazenda Pública; (ii) desrespeitaram a coisa julgada e a separação de poderes, pois a Fazenda Pública dispõe de outros meios eficazes para cobrança de seus créditos, sendo vedado o uso de “meios coercitivos indiretos para cobrança de tributos”;

• Inconstitucionalidade dos meios de pagamento via leilão, em ordem única e crescente de valor e via acordo direto, por violarem os princípios da impessoalidade e da moralidade, além de obstar o direito à execução de sentença judicial transitada em julgado;

• Inconstitucionalidade da utilização do índice oficial da caderneta de poupança como fator de atualização dos precatórios, contemplado nos artigos 100, § 12, da Constituição, e 97, § 1º, inciso II, e § 16 do ADCT, pelo fato de tal índice não refletir propriamente a perda do valor aquisitivo da moeda e, assim, estabelecer uma relação de desigualdade entre Fazenda e cidadão;

• Inconstitucionalidade do regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT e referido no artigo 100, § 15, da Constituição, que, ao criar o prazo de 15 anos para cumprimento das decisões judiciais, ofende os princípios da moralidade administrativa, da separação de poderes, do livre acesso ao Judiciário e da razoável duração do processo.

Tendo-se em vista os parcelamentos em curso e os já realizados sob os comandos da EC 62/2009, os procuradores estaduais e municipais requereram a modulação dos efeitos da decisão. Assim, o caso foi novamente submetido ao Plenário em 24 de outubro de 2013, ocasião na qual o Ministro Luiz Fux (atual relator) proferiu seu voto nos seguintes termos:

• Declarou nulas as regras acerca do regime especial somente para o término do exercício financeiro de 2018 (pro futuro);

• O pagamento por meio de leilões ou acordos deve ser declarado nulo, a partir do trânsito em julgado da decisão, sem efeitos retroativos (ex nunc);

• Declarou nulo o uso do índice da caderneta de poupança como correção monetária, com efeitos retroativos (ex tunc).

O Ministro Luiz Fux consignou, ainda, que o Supremo deve rever sua jurisprudência sobre intervenção federal, a qual, segundo ele, fomenta a inadimplência dos gestores públicos. O julgamento foi suspenso após pedido de vista do Ministro Luís Roberto Barroso.

Quanto às alterações promovidas pela EC, em primeiro lugar, cabe tratar da preferência dos créditos de natureza alimentícia, disciplinada nos §§ 1º e 2º do artigo 100. Esses créditos obedecerão a uma cronologia própria e serão pagos com precedência sobre créditos gerais. Porém, dentro dos créditos de natureza alimentícia se estabeleceu uma prioridade na ordem de pagamento: serão pagos com preferência sobre todos os demais créditos aqueles de natureza alimentícia cujos titulares tenham, na data de expedição do precatório, 60 anos ou mais ou que sejam portadores de doença grave. Essa preferência fica limitada ao triplo do montante do crédito de pequeno valor, admitido o fracionamento para esses fins, devendo o restante ser pago na ordem cronológica regular.

Ao lado da questão dos créditos alimentares, a EC 62/2009 criou algumas peculiaridades ao pagamento por precatórios, antes inexistentes na Constituição. Inicialmente, possibilitou a compensação de ofício dos créditos do precatório com débitos perante a Fazenda executada.

Nos termos dos §§ 9º e 10, no momento da expedição do precatório e independentemente de regulamentação, serão abatidos os débitos “líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas as parcelas vincendas de parcelamentos”, ressalva feita unicamente aos casos de suspensão da execução em virtude de contestação administrativa ou judicial.

Portanto, somente após realizada a compensação com eventuais débitos que o credor tenha perante a Fazenda é que o precatório será emitido já com o reajuste do valor.

Para fins de possibilitar o exercício desse direito, o Tribunal, antes mesmo da expedição do precatório, irá solicitar à Fazenda executada que informe em 30 dias a eventual existência de débitos passíveis de compensação. A não informação no prazo estabelecido resultará na perda do direito de abatimento e, assim, expedição do precatório no valor originalmente reconhecido pelo juízo da execução. Vale ressaltar que a Lei nº 12.431/2011, em seus artigos 30 a 44, detalhou a disciplina da compensação de tributos federais com precatórios.

De outro lado, o § 11 do artigo 100 prescreve ser permitido ao credor comprar imóveis públicos do ente devedor pela entrega de créditos em precatórios. Para o exercício dessa faculdade, diferente do que ocorre com a compensação de ofício, deverá haver a publicação de leis regulamentadoras de cada um dos entes da Federação.

Já os §§ 13 e 14 disciplinam a possibilidade de cessão, total ou parcial, de precatórios a terceiros, independentemente da concordância do ente devedor. Os efeitos da cessão ficam condicionados à comunicação do Tribunal e à entidade devedora e, nesse caso, o cessionário perde direito às preferências previstas nos §§ 2º e 3º, relativas aos créditos alimentares.

Por fim, os §§ 15 e 16 tentam resolver a questão dos precatórios pendentes de pagamento, de titularidade dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Em primeiro lugar, o § 15 prevê a criação de um regime especial para o pagamento de tais precatórios, a ser estabelecido por lei complementar, que deverá dispor sobre vinculações dos pagamentos à receita corrente líquida e, ainda, forma e prazo de liquidação. De outro lado, o § 16 autoriza que a União, a seu critério e na forma da lei, assuma débitos de precatórios dos Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente.

Em relação a esse último tópico, relativo às dívidas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, a EC 62/2009 ainda incluiu no ADCT o artigo 97, que institui regime especial de pagamento de precatórios a ser aplicado enquanto não advier a lei complementar prevista no artigo 100, § 15. Tendo-se em vista as particularidades desse novo regime, cumpre estudá-lo separadamente.

5.2.1 Esquema – Art. 100, CR. Regra geral dos precatórios

5.2.2 Esquema – Lei nº 12.431/2011. Compensação de precatórios com tributos federais

5.3 O REGIME ESPECIAL CRIADO PELO ARTIGO 97 DO ADCT

O artigo 97 do ADCT criou um regime especial de pagamento de precatórios pendentes dos Estados, Distrito Federal e Municípios, a ser aplicado até o advento da lei complementar referida no artigo 100, § 15, da Constituição.

Além disso, ficam igualmente sujeitos a essa nova sistemática os precatórios parcelados nos moldes dos artigos 33 e 78 do ADCT, que serão vistos a seguir, e ainda pendentes de pagamento por ocasião da criação do presente regime especial.

O que se tem, inicialmente, é a não aplicação da regra geral do artigo 100 da Constituição, que determina o pagamento do precatório em uma única vez e de acordo com a ordem cronológica de recebimento. Não obstante, algumas particularidades de tal dispositivo permanecem aplicáveis. São elas:

(i)   preferências dos créditos alimentícios;

(ii)   possibilidade de compensação de ofício do precatório com débitos perante a Fazenda executada;

(iii)   atualização monetária pelo índice da poupança; e

(iv)   autorização para a cessão de créditos.

Nos termos do caput do artigo 97, o regime especial será aplicável aos precatórios vencidos e também àqueles emitidos durante o período de vigência do regime especial então criado (e, portanto, nesse caso, precatórios que ainda não estejam pendentes na data de promulgação da EC), sem prejuízo de eventuais acordos de juízos conciliatórios que já tenham sido formalizados na data de promulgação da EC.

Tendo essas considerações introdutórias em mente, deve-se analisar como será esse regime especial que, mais uma vez, posterga o recebimento de créditos reconhecidos judicialmente.

A EC 62/2009 estabeleceu a obrigação de os Estados, Distrito Federal e Municípios destinarem parte de sua receita corrente líquida ao pagamento de precatórios. Os valores serão depositados em uma conta especial criada para este fim, cuja administração ficará a cargo do Tribunal de Justiça local, para fins de pagamento dos precatórios. De outro lado, as quantias depositadas não poderão retornar aos entes devedores, havendo, portanto, vinculação absoluta dos montantes objetos de depósito.

De acordo com a redação do artigo 97 do ADCT, para pagamento dos precatórios, os entes poderão optar por dois regimes: um mensal e outro anual.

No regime mensal, o ente depositará mensalmente um determinado percentual da receita corrente líquida, calculado sobre 1/12 (um doze avos) dessa mesma receita apurada no segundo mês anterior ao mês do depósito. Nesse sentido é a redação dos artigos 97, § 2º, do ADCT e 19, caput, da Resolução 115/2010, editada pelo Conselho Nacional de Justiça (Resolução CNJ 115/2010).

Os percentuais de receita corrente líquida que ficarão vinculados ao pagamento de precatórios foram definidos tendo-se em conta a região em que o Estado ou Município se localiza e o valor dos precatórios pendentes. Confira-se:

Ente / Região

Valor dos
precatórios pendentes

% Depósito

Estados N, Ne, CO e DF

Independe

1,5 % de 1/12 da RCL

Estados S e Se

até 35% RCL anual

1,5% de 1/12 da RCL

Estados S e Se

mais de 35% RCL anual

2% de 1/12 da RCL

Municípios N, Ne e CO

Independe

1% de 1/12 da RCL

Municípios S e Se

até 35% RCL anual

1% de 1/12 da RCL

Municípios S e SE

mais de 35% RCL anual

1,5% de 1/12 da RCL

Já no regime anual, o percentual a ser depositado na conta especial deve corresponder, anualmente, ao saldo total dos precatórios devidos, o qual será (i) acrescido do índice oficial da caderneta de poupança e de juros simples para fins de pagamento da mora, (ii) diminuído das amortizações e (iii) dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento. Essas determinações encontram-se no artigo 97, § 1º, inciso II, do ADCT.

A opção por um ou outro regime de pagamento deveria ser realizada pelo ente no prazo de noventa dias, contados da promulgação da EC, conforme dispõe o artigo 3º da Emenda. Os entes que não realizaram essa opção no prazo determinado ficaram sujeitos ao regime anual, nos termos acima descritos, segundo estabelece o artigo 18 da Resolução CNJ 115/2010, já com a redação alterada pela Resolução CNJ 123/2010.

Nos termos da redação literal do ADCT, apenas em relação ao regime anual é que os entes deveriam observar o prazo máximo de quinze anos para a quitação de todos os precatórios pendentes. Em relação ao regime mensal, a EC 62/2009 nada dispôs em relação ao prazo.

Para evitar esse tratamento diferenciado, que incentivava os entes a optarem pelo regime mensal, o qual dava, em tese, a possibilidade de pagamento dos precatórios em prazo indeterminado, o artigo 20 da Resolução CNJ 115/2010, recentemente alterado pela Resolução CNJ 123/2010, estabeleceu que todos os precatórios pendentes deverão ser quitados no prazo máximo de quinze anos, independentemente do regime escolhido pelo ente da Federação.

Sendo assim, em ambos os casos haverá depósito pelos entes com a finalidade de constituir uma reserva para o pagamento de precatórios. Diante disso, então, cumpre indagar: uma vez realizados os depósitos, em quaisquer das modalidades, o que fazer com os valores? Ou seja: como será feito o pagamento dos precatórios?

Nos termos do § 6º do artigo 97, pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos serão “utilizados para pagamento de precatórios na ordem cronológica de apresentação, respeitadas as preferências”. Nesse sentido, especificamente para o caso do regime mensal, haverá fracionamento das contas bancárias, de forma que 50% (cinquenta por cento) dos valores depositados mensalmente o serão em conta bancária exclusivamente destinada ao pagamento de valores nos termos da ordem cronológica dos precatórios, observadas as preferências. Essa determinação está no artigo 23, § 2º, da Resolução CNJ 115/2010.

O restante dos recursos, segundo estabelece o § 8º do artigo 97, será utilizado de acordo com opção exercida pelo ente devedor, por ato do Poder Executivo, que poderá se utilizar das seguintes hipóteses:

(i)   pagamento via leilão;

(ii)   pagamento à vista ou de precatórios não quitados na forma do § 6º, ou não pagos via leilão, nesse caso, o pagamento sendo realizado em ordem crescente de valor;

(iii)   pagamento via acordo direto com os credores, conforme disciplina a ser estabelecida em lei do próprio ente, que poderá prever a criação e funcionamento de Câmara de Conciliação.

Antes de analisar cada hipótese separadamente, cumpre destacar o questionamento da Resolução CNJ 115/2010 perante o Supremo Tribunal Federal.

O tema na jurisprudência

Há três ADIs que questionam a Resolução CNJ 115/2010, todas propostas por governadores estaduais. A mais recente delas, protocolizada em 2 de janeiro de 2013, foi ajuizada pelo Governador do Estado da Bahia (ADI 4.894), na qual se alegou que o CNJ não possuiria competência legislativa para criar normas gerais e abstratas, e que os artigos 22 e 28 da Resolução estariam eivados de inconstitucionalidade.

O artigo 22, inclusive, está suspenso por decisão do Ministro Relator Marco Aurélio, ad referendum do Plenário, desde 1º de janeiro de 2011. O dispositivo determina o depósito para cumprimento do regime especial anual, acrescido da mora atualizada, até dezembro de 2010, o que, segundo o requerente, exigiria depósitos de valores que não haviam sido previstos pela lei orçamentária. A suspensão do artigo se deu em sede de liminar na ADI 4.465, ajuizada pela Governadora do Estado do Pará em 16 de setembro de 2010, pouco mais de um mês da publicação da Resolução do CNJ. O fundamento adotado pelo Ministro foi o de que o referido órgão não possui poder normativo, e que, ao regular a EC 62/2009, “(...) adentrou campo próprio à execução de débito da Fazenda retratado em título judicial, olvidando a área que lhe está reservada constitucionalmente”.

Além dessas duas ações, a ADI 4.558, proposta pelo Governador do Estado do Paraná em 17 de fevereiro de 2011, questionou o artigo 20, que fixou teto máximo de 15 anos para cumprimento integral dos precatórios. Embora tenha havido pedido de liminar, ainda não há decisão sobre o tema.

5.3.1 Pagamento via leilão

Os leilões destinados ao pagamento de precatórios serão realizados eletronicamente, por meio de sistema administrado por entidade autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários ou pelo Banco Central (artigo 97, § 9º, inciso I, ADCT) e com a qual haverá convênio firmado pelo Tribunal (artigo 27, Resolução CNJ 115/2010).

O primeiro passo, nesse caso, é publicação, pelo Tribunal competente, de um edital relativo à realização do leilão, no qual constarão informações acerca das datas, procedimentos, critérios e prazo para a habilitação (artigo 28, inciso I, Resolução CNJ).

Publicado o edital, como segundo passo teremos a habilitação dos credores interessados no pagamento por esta via. Poderão se habilitar credores de precatórios em relação aos quais não haja recurso ou impugnação pendente, sendo permitida, por iniciativa do Poder Executivo, a compensação com débitos do credor originário, inscritos ou não em dívida ativa, ressalvada a hipótese de suspensão da exigibilidade ou de compensação já realizada nos termos do artigo 100, § 9º, do ADCT (artigo 97, § 9º, ADCT).

Serão considerados automaticamente habilitados os credores que satisfaçam tais condições, ainda que não haja manifestação de vontade expressa nesse sentido. Por fim, quanto a essa etapa, de acordo com o que dispõe o inciso III do artigo 28 da Resolução CNJ 115/2010, a relação dos credores habilitados deverá ser publicada no Diário Oficial e encaminhada à entidade que realizará o leilão com antecedência mínima de quinze dias.

Habilitados os credores, o leilão propriamente dito já pode ocorrer. Nos termos da redação do artigo 97, § 9º, incisos III e VII, o leilão será realizado por meio de oferta pública a todos os credores habilitados e na modalidade de deságio, utilizando-se “a cumulação do maior percentual de deságio com o maior valor de precatório”, sendo que o máximo de deságio é 50% (cinquenta por cento) do valor do precatório (artigo 28, inciso IV, da Resolução CNJ 115/2010).

Ainda em relação ao leilão e à eleição dos credores que irão receber os precatórios, o inciso IV do artigo 28 da Resolução CNJ 115/2010 adota como critério o percentual de deságio: o credor que oferecer maior deságio, limitado a 50%, vence o leilão. Contudo, na hipótese de haver um “empate” e o percentual de deságio ser o mesmo entre dois ou mais credores, o critério para definir o credor que receberá seus créditos será o valor do precatório: terão preferência para serem pagos os de maior valor.

Por fim, terminado o leilão e definidos os ganhadores, a entidade que o realizou deverá encaminhar ao Tribunal competente o resultado, a fim de que haja o pagamento e quitação dos créditos (artigo 28, inciso V, da Resolução CNJ 115/2010).

5.3.2 Pagamento em ordem crescente de valor

Conforme visto acima, os entes irão realizar depósitos mensais ou anuais, que irão possibilitar o pagamento dos precatórios pendentes. Dos valores depositados, 50% (cinquenta por cento) necessariamente serão destinados ao pagamento dos credores, de acordo com a ordem cronológica. Em relação aos demais valores, o ente optará entre três modalidades de pagamento, que serão aplicadas de forma isolada ou cumulativa. A primeira modalidade é o leilão, tratado no tópico acima, e a segunda o pagamento em ordem crescente de valor, objeto deste item.

Essa modalidade de pagamento pressupõe o pagamento à vista de precatórios que não tenham sido pagos de acordo com a ordem cronológica e nem tenham sido submetidos ao pagamento via leilão. Esses precatórios ainda pendentes poderão ser pagos em ordem única e crescente de valor por precatório, sendo o exercício dessa opção mera liberalidade do ente.

5.3.3 Pagamento via acordo direto

A presente modalidade de pagamento pressupõe a realização de uma transação entre Administração e particular, cujo objetivo é quitar um precatório pendente. Nos termos do artigo 97, § 8º, inciso III, da CR, o ente poderá, para essa finalidade, criar uma Câmara de Conciliação.

Segundo dispõe o artigo 30 da Resolução CNJ 115/2010, o acordo firmado entre Administração e particular perante Câmara de Conciliação somente será homologado diante da existência de lei específica nesse sentido e do respeito aos princípios da moralidade e impessoalidade.

Por fim, o artigo 31 dessa mesma Resolução faculta aos Tribunais a instituição de Juízo Auxiliar de Conciliação de Precatórios, a fim de realizar a conciliação relativa aos precatórios sujeitos ao regime especial instituído pelo artigo 97 do ADCT e, assim, efetivar pagamentos por meio de acordos diretos com os credores. Também a exemplo das demais, o ente poderá optar ou não por esta via.

5.3.4 A não liberação de recursos depositados: sequestro, compensação e sanções

Estudadas as modalidades e formas de pagamento dos precatórios segundo o regime especial, cumpre, ainda, uma última consideração: devemos analisar quais serão as providências adotadas no caso de não liberação tempestiva dos recursos. Qual seria, nesse caso, a consequência para o ente devedor?

A EC 62/2009 previu consequências de duas ordens para o ente da Federação que não libere tempestivamente os recursos destinados ao pagamento dos precatórios de acordo com a ordem cronológica: uma, relacionada com a garantia de quitação dos valores não liberados; outra, relativa a sanções aplicáveis ao ente.

Quanto à quitação dos valores, o artigo 97, § 10, inciso I, do ADCT prevê a possibilidade de sequestro das quantias nas contas do ente devedor. Tal se dará por ordem do Presidente do Tribunal, até o limite do valor não liberado.

De forma alternativa ao sequestro, também por ordem do Presidente do Tribunal, constituir-se-á, em favor dos credores dos precatórios, “direito líquido e certo, autoaplicável e independentemente de regulamentação, à compensação automática com débitos líquidos”, lançados pelo ente em face do credor. Na hipótese de ainda assim haver saldo em favor do credor, este assumirá poder liberatório para pagamento de tributos, até onde se compensarem (artigo 97, § 10, inciso II, ADCT).

No que se refere às sanções, a EC 62/2009 determina que o Chefe do Poder Executivo responda pela não liberação dos recursos na forma da legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa (artigo 97, § 10, inciso III, ADCT). De outro lado, enquanto perdurar a omissão relativa aos valores, o ente devedor (i) não poderá contrair empréstimo externo ou interno e (ii) não receberá transferências voluntárias.

Por fim, o inciso V do § 10 do artigo 97 do ADCT ainda estabelece que, nesses casos, a União “reterá os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios” e os depositará nas contas especiais destinadas ao pagamento de precatórios, e tais valores não retornarão aos caixas dos entes devedores.

Vale ainda dizer que durante a vigência do regime especial e, assim, enquanto os entes estiverem efetivando pagamentos de precatórios nesses termos, não há que se falar em sequestro de valores por qualquer outro motivo diverso da não liberação tempestiva dos recursos.

5.3.5 Esquema – Art. 97, ADCT. Regime especial de pagamento para Estados, Municípios e Distrito Federal

5.4 REGIMES ESPECIAIS DE PAGAMENTO ANTERIORES À EC 62/2009

Conforme visto, os precatórios estão genericamente previstos no artigo 100 da Constituição, e referida disciplina sofreu alterações ao longo dos anos, que também se refletiram na inclusão de artigos ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Tais alterações, na maioria das vezes, visaram à postergação do pagamento dos precatórios por meio de parcelamentos. É evidente que, para bem compreender o tratamento normativo dos precatórios, deve-se ter em mente não apenas a redação atual do artigo 100, mas também referidas alterações. Reitere-se, contudo, que todos os precatórios dos Estados, Distrito Federal e Municípios resultantes desses regimes e que, hoje, encontrem-se pendentes de pagamento, devem se submeter ao regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT.

5.4.1 Artigo 33 do ADCT: parcelamento em oito anos

O artigo 33 do ADCT estabeleceu a possibilidade de o Poder Público parcelar em até oito vezes os precatórios pendentes de pagamento na data de promulgação da Constituição. Nos termos da redação desse dispositivo, o pagamento seria feito considerando o valor principal acrescido dos juros e correção monetária, em “prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989”.

Para fins de pagamento desses valores, o parágrafo único estabelece que as entidades devedoras poderão emitir títulos da dívida pública no exato montante a ser pago e referidas emissões não serão computadas para fins de controle do limite global de endividamento, estudado anteriormente.

Por fim, vale dizer que esse regime não alcança os créditos de natureza alimentícia; quanto a eles, permanece aplicável a regra geral, relativa ao pagamento em uma única parcela.

O tema na jurisprudência

O artigo 33 do ADCT foi questionado em algumas ocasiões perante o Supremo Tribunal Federal, sendo relevante destacar dois debates distintos: em primeiro lugar, sobre o alcance do dispositivo e a possibilidade de sua aplicação aos pagamentos decorrentes de desapropriação de imóveis. De outro lado, discutiram-se também a incidência de juros de mora e atualização monetária por ocasião do pagamento das parcelas.

Em relação ao primeiro debate, há diversas decisões do Supremo no sentido da aplicação desse regime às hipóteses de pagamento de indenização por conta de desapropriação de imóveis. De acordo com o Tribunal, basta que os precatórios estejam pendentes de pagamento em 05 de outubro de 1988 (data de promulgação da Constituição), para que incida o pagamento parcelado. Portanto, apenas e exclusivamente os créditos de natureza alimentícia estão dispensados do regime, aplicando-se a eles a regra geral já mencionada (pagamento em uma única vez).

Confira-se, a título ilustrativo, a ementa do Recurso Extraordinário 159.151, julgado em 26 de junho de 1997:

Desapropriação. Indenização. Precatórios judiciais. Pagamento parcelado. Art. 33 do ADCT. Para a aplicação da regra excepcional do art. 33 do ADCT, aos precatórios expedidos em processo de desapropriação, basta que estes se encontrem pendentes de pagamento quando da promulgação da nova Carta, data erigida, como marco temporal, pelo legislador constituinte. Recurso extraordinário conhecido e provido.¹⁰

Exatamente na mesma linha, são os REs 154.201, 160.965, 149.996, 158.440, 158.435, 154.123, dentre outros.

Quanto ao segundo debate, a questão era saber se seriam devidos juros de mora por conta do pagamento parcelado nos termos do artigo 33 do ADCT ou se apenas a atualização monetária das parcelas seria devida. A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “observadas as épocas próprias das prestações – vencimentos – impossível é cogitar da mora, descabendo, assim, a incidência dos juros no que pressupõem inadimplemento e, portanto, a ‘mora solvendi’”.¹¹

Dessa feita, consolidado o débito para fins de parcelamento e incluídos os juros de mora devidos por conta da pendência dos precatórios, após a promulgação da Constituição somente seria possível falar-se em juros de mora na hipótese de atraso no pagamento das parcelas. Caso contrário, apenas os índices de atualização monetária seriam devidos. Nesse sentido, é ilustrativo trecho do voto do Ministro Néri da Silveira, relator de outro Recurso Extraordinário que tratou do mesmo tema:

[...] juros moratórios relativamente a cada parcela são devidos, na hipótese de suceder inadimplência, fluindo, a partir da data aprazada para o respectivo pagamento e até que venha esse, em concreto, a suceder. Não há, todavia, falar em fluência de juros referentemente a cada parcela, desde a Constituição e até o efetivo pagamento, ao lado da atualização do valor da parcela devido, à vista do que estipula o art. 33 do ADCT.¹²

Por fim, destaque-se que o pagamento da atualização monetária dos valores será efetivado, nos termos da jurisprudência do Supremo, pela expedição de novos precatórios, em relação aos quais será observada a ordem cronológica de pagamento.¹³ A consequência dessa postura, especialmente em épocas de alta inflação, é a criação de uma situação em que o cidadão não tem perspectiva de ver seu crédito pago, já que, na ocasião do pagamento das parcelas, o valor já estará defasado e demandará novo precatório que, quando pago, possivelmente estará desatualizado, exigindo novo precatório e assim sucessivamente.

5.4.1.1 Esquema – Art. 33, ADCT

5.4.2 Artigo 78 do ADCT: parcelamento em dez anos

A Emenda Constitucional 30, de 2000, incluiu no ADCT o artigo 78, que criou mais uma moratória em relação ao pagamento de precatórios. Dessa vez, os precatórios pendentes na data de promulgação da EC, dia 13 de setembro de 2000, e aqueles que decorressem de ações judiciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, seriam pagos no prazo máximo de dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, permitida a cessão de créditos.

Ainda nos termos do caput do artigo 78 do ADCT, ficaram excluídos desse regime os créditos de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os disciplinados no artigo 33 do ADCT e respectivas complementações relativas à atualização monetária e, por fim, aqueles cujos recursos já tenham sido liberados ou depositados em juízo. De resto, todos os precatórios pendentes em 13 de setembro de 2000, e também aqueles que serão emitidos por conta de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, devem se submeter ao pagamento em dez anos.

É importante dizer que esse regime especial, a despeito de criar mais uma moratória no pagamento de precatórios, estabelece alguns benefícios para o credor. Em primeiro lugar, possibilita-se, a seu critério, a decomposição das parcelas. Essa autorização está no § 1º do artigo 78 e visa ao recebimento dos valores parceladamente dentro do próprio exercício em que o pagamento integral deve se realizar. Assim, por exemplo, se um determinado cidadão tem um crédito de R$ 100 mil, este valor será parcelado em dez vezes e as parcelas serão pagas anualmente. Diante disso, ao invés de receber cada parcela de uma única vez, referente a um dado exercício, o cidadão pode optar pelo recebimento decomposto (parcelado) da quantia, dentro do mesmo exercício, findo o qual, naturalmente, todo o valor da parcela deverá ser pago.

Na hipótese de término do exercício e não pagamento integral da parcela, o § 2º do artigo 78 possibilita a compensação daqueles créditos com débitos tributários perante a entidade devedora. Trata-se de uma situação específica, em que se tem o pagamento de tributos por meio de precatórios.

Ainda acerca do não pagamento, vencido o prazo estabelecido na EC, o § 4º autoriza que credor requisite ao Presidente do Tribunal competente que determine o sequestro de recursos financeiros da entidade devedora, suficientes à satisfação do crédito. Essa possibilidade igualmente se aplica nos casos de omissão das verbas no orçamento ou preterição à ordem cronológica de pagamento dos precatórios.

Além disso, e independentemente da quitação das parcelas no prazo, caso entenda conveniente, o credor poderá ainda ceder os créditos a terceiro, que assumirá o papel de credor e, assim, titular do direito de recebimento do valor do precatório, segundo dispõe a parte final do caput do artigo 78.

Por fim, determina o § 3º que o prazo de dez anos ficará reduzido para dois nas hipóteses de pagamento de precatórios em virtude de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que único à época da imissão na posse.

O tema na jurisprudência

Em relação ao artigo 78 do ADCT, cumpre destacar a existência de dois debates na jurisprudência.

O primeiro, mais geral, relativo à inconstitucionalidade do regime especial introduzido pela EC 30/2000. O artigo 78 do ADCT é objeto de questionamento no Supremo Tribunal Federal em duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (2362 e 2356). A alegação central está na ofensa à segurança jurídica, especialmente no que se refere ao parcelamento de precatórios que sequer foram objeto de expedição, como é o caso daqueles decorrentes de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999.

Em 10 de fevereiro de 2010, o julgamento das medidas cautelares das ações, que começou em fevereiro de 2002, foi retomado com o voto do Ministro Cezar Peluso. Nessa ocasião, formou-se uma maioria de seis votos pela inconstitucionalidade da inclusão no regime especial dos precatórios decorrentes de ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999. Os Ministros que se posicionaram desse modo foram: Néri da Silveira, Ellen Gracie, Carlos Ayres Britto, Cezar Peluso, Cármen Lúcia e Marco Aurélio.

Em relação ao restante do artigo, que institui parcelamento para precatórios pendentes à época da edição da EC, houve empate: cinco Ministros votaram pela suspensão, enquanto outros cinco pela manutenção de tal regime. Dentre aqueles que consideraram inconstitucional o parcelamento de precatórios decorrentes de ações judiciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999, apenas a Ministra Ellen Gracie não considerou a inconstitucionalidade do restante do artigo.

O desempate foi obtido pelo voto do Ministro Celso de Mello, proferido em 25 de novembro de 2010, no sentido da inconstitucionalidade do regime. Dessa forma, o Supremo decidiu pela suspensão do artigo 78 do ADCT e, assim, do regime de pagamento parcelado que ele institui. Contudo, as ações ainda pendem de julgamento definitivo.

O segundo debate refere-se a um tema mais específico e já discutido no contexto do artigo 33 do ADCT: trata-se do questionamento quanto à inclusão de juros moratórios e compensatórios por ocasião do pagamento das parcelas. A exemplo da jurisprudência firmada quanto ao artigo 33 do ADCT, o Supremo Tribunal Federal se manifestou contrariamente à referida incidência. A decisão foi tomada no Recurso Extraordinário 590.751, que teve seu mérito apreciado pelo Pleno em 9 de dezembro de 2010.

O tema na jurisprudência

Assim, ementou-se:

CONSTITUCIONAL. PRECATÓRIO. ART. 78 DO ADCT, INTRODUZIDO PELA EC 30/2000. INCIDÊNCIA DE JUROS COMPENSATÓRIOS E MORATÓRIOS NAS PARCELAS SUCESSIVAS. INADMISSIBILIDADE. ART 5º, XXIV E XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA JUSTA INDENIZAÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVA. OFENSA REFLEXA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. REPARCIALMENTE PROVIDO. I – O art. 78 do ADC possui a mesma mens legis que o art. 33 deste Ato, razão pela qual, uma vez calculado o precatório pelo valor real do débito, acrescido de juros legais, não há mais falar em incidência destes nas parcelas anuais, iguais e sucessivas em que é fracionado, desde que adimplidas a tempo e corrigidas monetariamente. II – Não se mostra possível, em sede de recurso extraordinário, examinar a alegação de ofensa ao princípio da justa indenização, abrigado no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, diante do que dispõe a Súmula 279 do STF. III – A discussão acerca dos limites objetivos da coisa julgada, ademais, constitui matéria de legislação ordinária, que não dá ensejo à abertura da via extraordinária. IV – Recurso extraordinário parcialmente provido.

5.4.2.1 Esquema – Art. 78, ADCT (EC 30/2000)

5.4.3 Artigos 86 e 87 do ADCT: exceção ao parcelamento em dez anos

Os artigos 86 e 87 do ADCT foram incluídos pela Emenda Constitucional 37, de 2002, e tiveram por objetivo excluir determinados créditos do pagamento parcelado na forma do artigo 78 do ADCT. Trata-se dos créditos definidos como de “pequeno valor”, os quais deixaram de se sujeitar ao regime dos precatórios desde a EC 30/2000.

Contudo, para a hipótese de precatórios já emitidos em momento anterior à EC 30/2000, pendentes de pagamento na data da promulgação da EC 37/2002 (dia 12 de junho de 2002) e cujo conteúdo revelasse um crédito de pequeno valor, o artigo 86 do ADCT determinou que o pagamento fosse feito na forma do artigo 100 da Constituição e, portanto, em uma única parcela. Porém, nos termos do § 2º do artigo 86, caso o precatório ainda não tenha sido objeto de qualquer pagamento, seria possível o pagamento em duas vezes, nos termos em que dispuser a lei.

No momento do pagamento, seria observada a ordem cronológica de apresentação, com precedência desses créditos de pequeno valor sobre aqueles de maior valor, conforme determina o § 1º do dispositivo. Essa precedência apenas cede aos créditos de natureza alimentícia, que terão preferência sobre todos os demais (§ 3º).

O artigo 87 do ADCT, de seu turno, definiu o que seriam considerados créditos de pequeno valor, até que se desse o advento das leis definidoras pelos entes da Federação: para Estados e Distrito Federal, o valor deveria ser igual ou inferior a quarenta salários-mínimos, e, para os Municípios, trinta salários mínimos. Caso o valor do crédito ultrapasse essas quantias, o pagamento necessariamente será feito pelas vias dos precatórios, sendo facultada ao credor a renúncia do montante excedente e, nessa hipótese, o pagamento seria feito sem a observância de tal regime (artigo 87, parágrafo único, ADCT).

5.4.3.1 Esquema – Arts. 86 e 87, ADCT (EC 37/2002)

5.5 OS PRECATÓRIOS NO DIREITO TRIBUTÁRIO: COMPENSAÇÃO E GARANTIA EM EXECUÇÃO FISCAL

Para encerrar o tema dos precatórios, cumpre tratar de dois debates atualmente existentes no âmbito do direito tributário, que envolvem a utilização dos precatórios para fazer face a débitos tributários. Tais debates envolvem os temas da compensação no direito tributário e das garantias no processo de Execução Fiscal.

5.5.1 Compensação de tributos com precatórios

O instituto da compensação no direito tributário está previsto no artigo 156, inciso II, do Código Tributário Nacional (CTN) como causa de extinção do crédito tributário. Trata-se de um encontro de contas entre sujeito passivo e Administração, que pressupõe a existência de créditos, líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo em face da Fazenda Pública. O sujeito passivo, então, utiliza-se desses créditos para fazer frente a débitos perante o mesmo ente.

O CTN ainda disciplina a compensação nos seus artigos 170 e 170-A e estabelece que essa modalidade de extinção do crédito, para que possa ser exercida, depende, também, da existência de lei que estabeleça os critérios e condições segundo os quais a compensação se realizará.

Diante disso, coloca-se a questão relativa à possibilidade de compensação de precatórios com tributos. A indagação seria: os precatórios podem ser vistos como créditos líquidos e certos perante a Fazenda Pública, prestando-se à utilização via compensação tributária?

A resposta a essa questão seria, em princípio, positiva. Os precatórios são créditos líquidos e certos perante a Administração, especialmente porque reconhecidos judicialmente, por meio de decisão condenatória transitada em julgado. Contudo, a simples existência dos créditos não basta para que haja a possibilidade de compensação. O CTN é bem claro ao prescrever a necessidade de lei que estabeleça as condições para a realização da compensação.

Sendo assim, a compensação apenas seria possível diante de uma previsão normativa específica a respeito. Voltando os olhos para a disciplina dos precatórios, temos que o artigo 78 do ADCT previu essa possibilidade, que seria aplicável diante da não quitação da parcela anual, e também o artigo 97 do ADCT a estabelece nos casos de não liberação tempestiva de recursos destinados ao pagamento de precatórios segundo a ordem cronológica.

Portanto, apenas e exclusivamente nessas duas hipóteses é que a compensação se faz aceitável. Em outros casos, tal não seria aplicável, por falta de previsão normativa e, assim, confronto direto com a exigência do CTN.

O tema na jurisprudência

O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou, por diversas ocasiões, quanto à impossibilidade de compensação de tributos com precatórios nos casos em que não há previsão legal específica. Note-se que isso não implica a proibição absoluta de compensação, mas, tão somente, o reconhecimento de que essa modalidade de extinção do crédito tributário, para se operar, necessita de uma lei autorizativa que estabeleça os critérios e requisitos da compensação.

A esse respeito, veja-se trechos da ementa de dois julgados, ambos no mesmo sentido:

Tributário. Processual civil. Prequestionamento implícito. Possibilidade. Compensação tributária. Tributo estadual. Precatório judicial. Inexistência de lei autorizativa. Impossibilidade.

[...] 2. A compensação, modalidade extintiva do crédito tributário, surge quando o sujeito passivo da obrigação tributária é, ao mesmo tempo, credor e devedor, sendo necessária para sua concretização lei autorizadora específica, nos termos do art. 170 do Código Tributário Nacional.

3. No caso dos autos, não há no Estado do Rio Grande do Sul lei autorizativa da compensação tributária entre tributos estaduais e precatórios judiciais. No mais, a compensação tributária só é permitida entre créditos e débitos de titularidade da mesma pessoa jurídica, o que não ocorre no caso. Agravo regimental improvido.¹⁴

Processual civil. Recurso especial. Tributário. Débito relativo a IPVA. Compensação com precatório vencido. Inviabilidade. Necessidade de lei autorizativa. 1. Tratando-se de crédito incluído na sistemática prevista no art. 78 do ADCT – precatórios pendentes na data de promulgação da EC 30/2000 e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 –, e estabelecido o parcelamento, o inadimplemento de alguma das parcelas atribui ao respectivo crédito poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora (§ 2º). Ressalvada a hipótese prevista no artigo mencionado, a compensação de débitos tributários com créditos do sujeito passivo contra a Fazenda Pública (consignados em precatório), é condicionada à existência de lei autorizativa específica, conforme estabelecido no art. 170 do CTN. 2. No caso concreto, não se enquadrando o crédito na sistemática prevista no art. 78, § 2º, do ADCT, e considerando que inexiste lei autorizativa no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, a compensação pretendida – crédito de precatório vencido com débito relativo a IPVA – contraria a regra prevista no art. 170 do CTN. 3. Recurso especial provido.¹⁵

De outro lado, destaque-se decisão recente da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça que considera que o artigo 97 do ADCT revogou tacitamente o artigo 78 do mesmo diploma, de forma que, hoje, a única possibilidade de compensação é aquela prevista no artigo 97, § 10, inciso II, do ADCT, qual seja, a compensação tendo-se em vista a não liberação tempestiva dos recursos. Confira-se trecho da ementa do julgado:

[...] 4. Por força do § 15º do novel art. 97 do ADCT, os precatórios parcelados na forma do art. 78 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e ainda pendentes de pagamento ingressarão no regime especial com o valor atualizado das parcelas não pagas relativas a cada precatório. E, uma vez no regime especial, o ente federado deverá saldar a dívida representada no precatório por meio de depósitos mensais de “1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as respectivas receitas correntes líquidas, apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento”, conforme dispõe o § 2º do art. 97 do ADCT. 5. Conjugando as disposições do § 2º do art. 97 com as disposições dos §§ 6º e 8º do mesmo artigo, chega-se à conclusão de que o art. 78, § 2º, do ADCT foi revogado pelas novas disposições constitucionais, uma vez que o novo regime de pagamento de precatórios trazido pela Emenda Constitucional n. 62/2009 vincula os precatórios parcelados na forma do art. 78 do ADCT ao “pagamento conforme a ordem cronológica de apresentação” (§ 6º do art. 97) ou, isolada ou simultaneamente, ao pagamento: (i) por meio de leilão; (ii) à vista; ou (iii) por acordo direto com os credores (§ 8º do art. 97). 6. O poder liberatório do pagamento de tributos, nessa nova disciplina constitucional, não mais decorre da não liquidação das parcelas do precatório vencido, conforme dispunha o § 2º do art. 78 do ADCT; agora, está restrito à hipótese do inciso II do § 10º do art. 97 do ADCT [...] 7. Assim, considerando que o art. 97 do ADCT regula, por inteiro, a matéria antes disciplinada no art. 78, § 2º, do ADCT, forçoso reconhecer que houve revogação tácita desse último dispositivo constitucional. [...].¹⁶

5.5.2 Precatórios como garantia em processo de Execução Fiscal

O artigo 11 da Lei 6.830/1980, a Lei de Execuções Fiscais, estabelece a ordem segundo a qual a penhora ou arresto de bens para fins de garantir a Execução Fiscal será efetivado. A possibilidade de penhora de precatórios estaria contemplada no inciso VIII, “direitos e ações”. Sendo o precatório representativo de um crédito do cidadão perante a Fazenda Pública, poderá o contribuinte apresentá-lo como bem passível de penhora, já que se trata, sem sombra de dúvidas, de “direito” ao recebimento de tal crédito.

O tema na jurisprudência

O Superior Tribunal de Justiça tem posição firme em reconhecer a possibilidade de penhora de precatórios em Execução Fiscal, independentemente de se tratar da mesma entidade devedora. Ou seja, não haveria qualquer óbice no oferecimento de um precatório pendente de pagamento pelo Estado em processo de Execução Fiscal movido pela União. Nesse sentido, confira-se trecho da ementa dos Embargos de Divergência 881.014:

1. O crédito representado por precatório é bem penhorável, mesmo que a entidade dele devedora não seja a própria exequente, enquadrando-se na hipótese do inciso XI do art. 655 do CPC, por se constituir em direito de crédito. [...].¹⁷

Diante disso, se o precatório é bem passível de penhora, abre-se outra discussão acerca da viabilidade jurídica de se substituir bem penhorado por precatório. Nesse sentido, devemos analisar a Súmula 406 do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece: “A Fazenda Pública pode recusar a substituição do bem penhorado por precatório”.¹⁸

A postura dos contribuintes, nesse debate, foi a de alegar que os precatórios seriam equivalentes a dinheiro, prestandose a substituir bens anteriormente penhorados. O Superior Tribunal de Justiça, contudo, não acatou tal alegação. Para o Tribunal, a penhora de precatório equivale à penhora de crédito (ou direito) e, de acordo com o artigo 15, inciso I, da Lei de Execuções Fiscais, a substituição de bens penhorados sem a concordância da Fazenda somente alcança dinheiro ou fiança bancária. Veja-se, a esse respeito, trecho da ementa do Recurso Especial 1.090.898:

[...] 2. A penhora de precatório equivale à penhora de crédito, e não de dinheiro.

3. Nos termos do art. 15, I, da Lei 6.830/80, é autorizada ao executado, em qualquer fase do processo e independentemente da aquiescência da Fazenda Pública, tão somente a substituição dos bens penhorados por depósito em dinheiro ou fiança bancária. 4. Não se equiparando o precatório a dinheiro ou fiança bancária, mas a direito de crédito, pode o Fazenda Pública recusar a substituição por quaisquer das causas previstas no art. 656 do CPC ou nos arts. 11 e 15 da LEF. 5. Recurso especial representativo de controvérsia não provido. Acórdão sujeito à sistemática do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.¹⁹

Daí, portanto, a redação da Súmula 406, que autoriza a recusa da substituição, sem que tal represente uma negativa de reconhecer os precatórios como sujeitos à penhora.

5.6 QUESTÕES

1.   (MAGISTRATURA FEDERAL 1ª REGIÃO – CESPE/2009) Considerando que um cidadão tenha obtido na justiça, em virtude de sentença transitada em julgado, o reconhecimento do direito de receber de ente público valores a título de vencimentos, assinale a opção correta.

A.   Por se tratar de crédito alimentar, não será necessária a expedição de precatório.

B.   Trata-se de crédito que, por sua natureza, deve observar a ordem cronológica dos precatórios.

C.   O crédito previsto impõe preferência ao pagamento com relação aos créditos de outra natureza.

D.   Não serão devidos juros de mora para o crédito, independentemente de quando for efetuado o pagamento.

E.   O crédito dispensa a inclusão de verba necessária ao pagamento de seus débitos no orçamento das entidades de direito público.

2.   (AGU 2012 – CESPE – adaptada) Verifique se as afirmações a seguir acerca dos precatórios estão certas ou erradas.

2.1   O credor preterido do seu direito de precedência referente à ordem cronológica de apresentação dos ofícios precatórios poderá requerer ao presidente do tribunal de origem da decisão exequenda a determinação do sequestro da quantia necessária à satisfação do seu crédito.

2.2   Incorrerá em crime de responsabilidade e responderá perante o Conselho Nacional de Justiça o presidente do tribunal competente que retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios.

2.3   Créditos em precatórios não poderão ser cedidos, ainda que parcialmente, a terceiros.

2.4   Para efeito dos pagamentos devidos por pessoas políticas em virtude de sentença judicial, a ordem cronológica de apresentação dos precatórios deve ser rigorosamente respeitada, independentemente da natureza dos débitos.

3.   (Procurador do Estado/SP – FCC/2012) A Emenda Constitucional 62/09 trouxe inovações em relação à sistemática de pagamento de precatórios prevista na Constituição Federal. Uma das alterações foi a

A.   Vinculação, para efeito de atualização dos valores requisitados, dos juros compensatórios aos juros incidentes sobre a caderneta de poupança.

B.   Possibilidade, independentemente da concordância do devedor, da cessão total ou parcial do precatório, que mantém a sua natureza para efeito de ordem de preferência de pagamento.

C.   Possibilidade da União, a seu critério exclusivo e na forma de lei, assumir e refinanciar os débitos oriundos de precatórios dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

D.   Criação de um regime especial para pagamento de crédito de precatórios, mediante depósito em conta especial de valor calculado sobre as receitas tributárias arrecadadas pelo Estado.

E.   Escolha do critério da idade do credor como preferência ao pagamento quando houver dúvida sobre a precedência cronológica das ordens de pagamento por natureza do crédito, idade e saúde.

4.   (FCC/2011 – TCE-PR – Analista de Controle na área jurídica) Sobre o regime constitucional dos precatórios, considere os itens a seguir:

I.   Os débitos de natureza alimentícia dispensam o regime de precatórios se forem classificados por lei como decorrentes de obrigação de pequeno valor.

II.   Admite-se o fracionamento do precatório cujo titular seja maior de 60 anos de idade ao tempo de sua expedição, para que parcela equivalente ao triplo do valor definido em lei como crédito de pequeno valor seja pago com preferência sobre todos os demais créditos.

III.   A única hipótese que autoriza o sequestro de quantia respectiva é o preterimento do direito de precedência na ordem de pagamento dos precatórios.

IV.   Havendo necessidade, será aberto crédito adicional com o fim específico de promover recursos para o pagamento de precatórios, sendo exigido, neste caso, a designação das pessoas que serão beneficiadas.

Está correto o que se afirma APENAS em

A.   I e II.

B.   I e III.

C.   II e III.

D.   II e IV.

E.   III e IV.

5.   (FCC/2011 – TCE-AP – Analista de Controle na área jurídica) Sobre a disciplina constitucional dos precatórios, considere:

I.   o credor pode, se houver previsão, e na forma de lei estadual, entregar os créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado.

II.   é admitido o fracionamento de precatório como forma de transformar o crédito em dois créditos, para que um deles seja caracterizado como de pequeno valor para fins de pagamento imediato.

III.   é admitido o fracionamento de precatório de débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 anos de idade ou mais na data de sua expedição, para pagamento preferencial até o valor equivalente ao triplo daquele definido em lei como de pequeno valor, devendo o restante ser pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.

IV.   é vedada a cessão de créditos em precatórios a terceiro sem a concordância do devedor e sem lei complementar que defina a forma como se fará esta cessão.

Está correto o que se afirma APENAS em

A.   I e II.

B.   I e III.

C.   II e IV.

D.   II e III.

E.   III e IV.

6.   (TRT 2012/TRT 3ª Região-MG – Juiz) Leia as afirmativas abaixo e assinale a alternativa correta na execução contra a Fazenda Pública:

I – Na execução contra a Fazenda Pública, não havendo oposição de embargos, ou sendo estes rejeitados, o juiz, através do Tribunal imediatamente superior, expedirá requisição de pagamento, ou seja, o precatório. O juiz de primeiro grau nunca requisita diretamente o pagamento, mas dirige-se, a requerimento do credor, ao tribunal que detém a competência recursal originária, cabendo a quaisquer dos órgãos deste Tribunal formular a requisição à Fazenda Pública executada.

II – Os créditos de natureza alimentícia não se sujeitam à ordem cronológica de pagamento de precatório, mas isso não implica dispensa de requisição de precatório, limitando-se a isentá-lo da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza.

III – Dentre os créditos de natureza alimentar, terão a mesma preferência, na execução contra a Fazenda Pública, aqueles titulares, não importa a idade, que sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei. Assim, há três graus de preferência a serem observados no cumprimento dos precatórios: em primeiro lugar, são pagos os credores alimentícios de sessenta anos ou mais e os portadores de doença grave; em segundo lugar, virão os demais credores de verbas alimentícias (inclusive do saldo superveniente ao pagamento do teto previsto para os sexagenários e doentes); e, por último, serão pagos todos os demais credores.

IV – No que concerne ao precatório, os órgãos do Tribunal não podem rever o conteúdo da sentença passada em julgado, mas podem proceder ao exame dos cálculos homologados, para corrigir-lhe eventuais erros ou excessos.

V – O sequestro das verbas públicas só pode ocorrer no caso de a Fazenda Pública devedora quebrar a ordem cronológica dos precatórios, mediante pagamento direto a outro exequente, fora do respectivo grau na escala de preferência.

A.   Somente as afirmativas I e II estão corretas.

B.   Somente as afirmativas II e III estão corretas.

C.   Somente as afirmativas III e IV estão corretas.

D.   Somente as afirmativas II e V estão corretas.

E.   Todas as afirmativas estão corretas.

______________

¹   RE 220906, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgamento em 16/11/2000, DJ 14/11/2002; destaques não contidos no original.

²   SS 2961 AGR, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgamento em 10/03/2008, DJe-074 25/04/2008.

³   RE 393032 AGR, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 27/10/2009, DJe 237.

⁴   RE 599628, Rel. Min. Ayres Britto, Rel. p/Acórdão: Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, julgamento em 25/05/2011, publicado em 17/10/2011.

⁵   A respeito das definições de dívida pública pela LRF, cf. item 4.1.

⁶   IF 3124 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgamento em 22/03/2004, DJ 28/05/2004, p. 5.

⁷   TJ-RS – Intervenção em Município: 70031561525 RS, Rel. Luiz Felipe Silveira Difini, Tribunal Pleno, julgamento em 14/09/2009, DJ/rs 13/10/2009; destaques não contidos no original.

⁸   TJ-SP – Intervenção em Município: 994092229960 SP, Rel. Artur Marques, Órgão Especial, julgamento em 17/11/2010, publicado em 09/12/2010; destaques não contidos no original.

⁹   TJ-PR – Pedido de Intervenção Estadual: 5271263 PR 0527126-3, Rel. José Marcos de Moura, 5ª Câmara Cível em Composição Integral, julgamento em 08/02/2011, DJ 576.

¹⁰   RE 159.151, Rel. Min. Octavio Gallotti, Primeira Turma, julgamento em 27/06/1997, DJ 16/10/1998, p. 15, Ement. Vol. 1927-02, p. 334.

¹¹   Trecho da ementa do RE 155.981, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgamento em 11/11/1994, DJ 23/02/2001, p. 126, Ement. Vol. 2020-01, p. 182.

¹²   RE 193.210, julgado pela Segunda Turma em 27/05/1997, DJ 29/05/1997.

¹³   Cf. RE 112.661, julgado pela Segunda Turma em 21/06/1988, DJ 12/08/1988.

¹⁴   AgRg no REsp 1196680/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgamento em 21/09/2010, DJe 06/10/2010; destaques não contidos no original.

¹⁵   REsp 1192662/RS, Rel. Ministro Mauro campbell Marques, Segunda Turma, julgamento em 24/08/2010, DJe 30/09/2010; destaques não contidos no original.

¹⁶   RMS 31.912/PR, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgamento em 18/11/2010, DJe 25/11/2010.

¹⁷   EREsp 881014/RS, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgamento em 27/02/2008, DJe 17/03/2008.

¹⁸   Súmula 406, Primeira Seção, julgamento em 28/10/2009, DJe 24/11/2009, REPDJe 25/11/2009.

¹⁹   REsp 1090898/SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgamento em 12/08/2009, DJe 31/08/2009.

CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA

Sumário: 6.1 Como o controle da atividade financeira é exercido? As modalidades de controle possíveis: 6.1.1 Esquema – Controle das contas públicas – 6.2 Controle interno – 6.3 Controle externo: o Poder legislativo – 6.4 O controle externo pelas mãos do Tribunal de Contas: características gerais – 6.5 Ainda o controle externo: as atribuições constitucionais do Tribunal de Contas da União: 6.5.1 Esquema. Competência do TCU. Art. 71 e incisos, CR – 6.6 Os Tribunais de Contas na LRF – 6.7 Controle privado – 6.8 Questões.

Após a análise dos elementos que compõem a atividade financeira, como as leis orçamentárias, receitas e despesas, além da questão do endividamento, cumpre estudar como se verifica o controle dessa atividade. Isso implica abordar as modalidades de controle possível e, especialmente, o papel do Tribunal de Contas como fiscalizador dos gastos públicos. Este será o objeto deste último capítulo.

6.1 COMO O CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA É EXERCIDO? AS MODALIDADES DE CONTROLE POSSÍVEIS

O dispositivo constitucional que trata genericamente da fiscalização das contas públicas é o artigo 70, que dispõe: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”. Nos termos do parágrafo único desse dispositivo, a prestação de contas atingirá toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que, de alguma forma, lide com dinheiro público.

Da simples leitura do artigo 70 pode-se concluir que a fiscalização terá por objeto três elementos distintos: legalidade, legitimidade e economicidade, relativas à despesa pública. Além disso, o controle recairá, também, sobre a concessão de renúncia de receitas e aplicação de recursos em subvenções.

Quando se fala em controle pela legalidade, a pergunta que deve ser respondida é aquela relativa não apenas à existência de previsão legal para que a despesa pública fosse realizada, mas também, de um ponto de vista mais amplo, ao cumprimento dos requisitos normativos para a verificação do gasto público. Ou seja, a despesa deve estar de acordo com as normas previstas na Constituição e na LRF, nos termos em que estudada no capítulo anterior.

A legitimidade, de seu turno, é medida pela eficiência do gasto em atender as necessidades públicas. Para Régis Fernandes de Oliveira, é uma análise de mérito, em que se verifica se a despesa atingiu o bem jurídico valorado pela norma ao autorizá-la.¹

Por fim, a economicidade refere-se à verificação do objetivo da despesa com o menor custo possível. Trata-se, também nas palavras de Régis Fernandes de Oliveira, da “obtenção da melhor proposta para a efetuação da despesa pública”² e, assim, de saber se o ente ou órgão se utilizou da melhor relação custo/benefício para alcançar a finalidade pretendida.

Em relação às subvenções e renúncias de receitas, deve-se dizer que, em ambos os casos, haverá uma redução das receitas públicas, e é exatamente esse o objeto do controle.

Na hipótese de renúncia, conforme já estudado, o ente deve observar as normas e condições estabelecidas pela LRF no artigo 14 – esse é o foco da fiscalização.

Já no caso de subvenção, o que se tem é a transferência de recursos a entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, visando a auxiliar tais entidades a executar atividades que são de interesse público. A lógica da subvenção é a de que vale mais a pena para o Estado conceder o auxílio do que executar a tarefa (assim, observa-se a economicidade). Esses repasses serão, igualmente, objeto de fiscalização.

Como também se percebe da leitura do artigo 70 da Constituição, o controle com vistas à realização dos objetivos acima descritos será realizado externamente pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, ou internamente, pelo próprio órgão, por meio do controle hierárquico. Outra possibilidade, ainda, é o controle privado, exercido pelos cidadãos, a partir de denúncias enviadas ao Tribunal de Contas, previsto no artigo 74, § 2º, da Constituição. Cumpre estudar cada modalidade separadamente.

6.1.1 Esquema – Controle das contas públicas

6.2 CONTROLE INTERNO

O controle interno está previsto no artigo 74, caput e § 1º, da Constituição e consiste no sistema integrado de fiscalização dos três Poderes, que, com o objetivo de apoiar o controle externo nas suas missões institucionais, verificam:

(i)   o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

(ii)   a legalidade e resultados, quanto à eficácia e à eficiência, relativos aos gastos públicos realizados por órgãos e entidades federais e também referentes à aplicação de recursos provenientes de subvenções; e

(iii)   o cumprimento dos limites e condições de operações de crédito, avais e garantias, além de direitos e deveres da União.

De acordo com a definição adotada por Ricardo Lobo Torres, “controle interno é o que exerce cada um dos Poderes na missão de autotutela da legalidade e da eficácia da gestão financeira”.³

Nos termos do § 1º do artigo 74, a constatação de irregularidades ou ilegalidades na gestão orçamentária deve ser imediatamente comunicada ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária do chefe do Poder que se omitiu a esse respeito.

6.3 CONTROLE EXTERNO: O PODER LEGISLATIVO

Segundo a redação do artigo 70 da Constituição, é o Poder Legislativo o responsável pela realização do controle externo. Essa atribuição se dará com o auxílio do Tribunal de Contas, cujas funções estão delineadas no artigo 71 da Constituição e serão estudadas em tópico separado. Antes disso, cumpre mencionar que o Poder Legislativo, independentemente do Tribunal de Contas, irá exercer, por si, a fiscalização das contas públicas.

Essa fiscalização se dará por uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados, constituída para, nos termos do artigo 166, § 1º, da Constituição, examinar e emitir pareceres (i) sobre os projetos das leis orçamentárias e as contas apresentadas pelo Presidente da República e, também (ii) acerca dos planos e programas previstos na Constituição, com acompanhamento e fiscalização das gestões orçamentárias respectivas.

No exercício de suas atividades, essa Comissão poderá verificar indícios de despesas não autorizadas e, diante disso, de acordo com o artigo 72, caput, da Constituição, poderá solicitar esclarecimentos à autoridade responsável.

Na hipótese de os esclarecimentos não serem prestados, ou serem considerados insuficientes, a Comissão encaminhará o caso para o Tribunal de Contas, a quem será solicitado que, no prazo de 30 dias, se pronuncie conclusivamente sobre o assunto (artigo 72, § 1º). Caso o Tribunal entenda que a despesa é irregular, a Comissão poderá propor ao Congresso Nacional sua sustação, desde que possa causar “dano irreparável ou grave lesão à economia pública” (artigo 72, § 2º).

Trata-se, portanto, de uma forma de controle externo, em que se verifica uma atuação subsidiária do Tribunal de Contas, cuja função, nesse caso, é a de apresentar um parecer sobre uma dada despesa, mediante a provocação do Legislativo. Essa possibilidade demonstra, de forma clara, que limitar o estudo do controle externo apenas na figura do Tribunal de Contas se mostra equivocada e apresenta uma versão parcial da disciplina constitucional.

Tendo-se feito essa ressalva, passemos à análise das atribuições, características e disciplina do Tribunal de Contas, sem, contudo, esquecer a possibilidade de fiscalização da gestão de dinheiro público pelas vias até então estudadas.

6.4 O CONTROLE EXTERNO PELAS MÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS: CARACTERÍSTICAS GERAIS

O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo que tem por competência fiscalizar as despesas da administração, com vistas ao reconhecimento e apuração de ilegalidades e irregularidades. Nesse sentido, apresenta-se como órgão técnico, que julga contas, produz pareceres e realiza inspeções.

A competência do Tribunal de Contas está definida no artigo 71 da Constituição, que enumera as funções desse órgão em seus diversos incisos, e todos eles, conforme será estudado mais adiante, limitam-se a enumerar as funções técnicas do Tribunal, sem qualquer menção à possibilidade de controle jurisdicional efetivo, tal como ocorre nos Tribunais pertencentes à estrutura do Poder Judiciário.

O tema na jurisprudência

Não obstante a delimitação estrita da competência do Tribunal de Contas no artigo 71 da Constituição, discute-se, atualmente, a possibilidade de o Tribunal apreciar a constitucionalidade e/ou legalidade de lei ou ato normativo. Esse debate decorre da redação da Súmula 347 do Supremo Tribunal, de 13/12/1963, cuja redação é a seguinte: “o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.

Em decisões recentes, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, tem-se reconhecido a impossibilidade do controle de constitucionalidade pelo Tribunal de Contas, a despeito da redação da súmula. Isso porque referida súmula foi editada sob a égide da Constituição de 1946, quando não havia claramente na Constituição as modalidades de controle de constitucionalidade e a privatividade do Poder Judiciário nesse sentido.

Acerca do tema, o Ministro Gilmar Mendes, em decisão monocrática proferida quando da apreciação da Medida Cautelar no Mandado de Segurança 27.796:

Não me impressiona o teor da Súmula 347 desta Corte, segundo o qual “o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”. A referida regra sumular foi aprovada na Sessão Plenária de 13 de dezembro de 1963, num contexto constitucional totalmente diferente do atual. Até o advento da Emenda Constitucional 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de normas, admitia-se como legítima a recusa, por parte de órgãos não jurisdicionais, à aplicação da lei considerada inconstitucional. [...] Assim, a própria evolução do sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, verificada desde então, está a demonstrar a necessidade de se reavaliar a subsistência da Súmula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988.⁴

Portanto, a despeito da redação da Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal, deve-se considerar que a tendência atual do Tribunal, manifestada na decisão acima transcrita e em diversas outras anteriores a essa (como, por exemplo, os MS 25.888 MC/DF, MS 26.410 MC/DF e MS 25.986 ED-MC/DF), é a de revisar o teor do enunciado, para limitar as atribuições do Tribunal de Contas àquelas enumeradas no artigo 71 da Constituição.

Ainda sobre as características gerais do Tribunal de Contas, deve-se destacar que todas as regras relativas à organização, composição e fiscalização do Tribunal de Contas da União se aplicam aos Tribunais de Contas dos Estados e aos Conselhos e Tribunais de Contas dos Municípios, conforme determina o artigo 75 da Constituição.

Especificamente quanto ao Tribunal de Contas da União, a Constituição estabelece, em seu artigo 73, que terá ele sede no Distrito Federal, com quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo território nacional. Além disso, será integrado por nove Ministros, todos com status de Ministro do Superior Tribunal de Justiça, sendo um terço escolhido pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal e dois terços pelo Congresso Nacional. Na indicação feita pelo Presidente da República, deve-se observar a necessidade de alternância das indicações entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo critérios de antiguidade e merecimento.

6.5 AINDA O CONTROLE EXTERNO: AS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Voltando os olhos para a redação estrita do artigo 71 da Constituição, temos que as atribuições do Tribunal de Contas podem ser analisadas em três blocos distintos:

(i)   atividades de fiscalização em sentido estrito;

(ii)   controle de legalidade de atos; e

(iii)  providências práticas diante de ilegalidades ou irregularidades.

As atividades de fiscalização em sentido estrito são aquelas contempladas nos incisos I, II, IV, V, VI e VII e podem ser divididas entre fiscalização de contas e realização de inspeções e auditorias.

Quanto ao controle exercido sobre as contas, o inciso II determina que o Tribunal de Contas irá “julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta”, além das contas “daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”.

Note-se que essa função abarca a possibilidade de julgamento das contas, e não simples apreciação. Disso decorre que o Tribunal de Contas poderá considerar irregulares as despesas realizadas e, em virtude disso, aplicar sanções aos responsáveis. Não se trata, apenas, de uma opinião técnica acerca dos gastos públicos, mas sim de uma avaliação de mérito acerca da regularidade das despesas realizadas.

O tema na jurisprudência

Para exemplificar a atuação do Tribunal com fundamento no inciso II do artigo 71, cite-se trecho da ementa do Acórdão 801-09/08-2, proferido na Sessão de 1º de abril de 2008, de relatoria do Ministro Augusto Sherman Cavalvanti, em que se analisou uma tomada de contas especial em desfavor do ex-Prefeito do Município de Bacabal, no Estado do Maranhão, para analisar a aplicação de recursos transferidos para a implementação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil:

[...] 5. Quanto à documentação apresentada pelo ex-gestor a título de prestação de contas, concordo com as conclusões a que chegaram a SFC [Secretaria Federal de Controle Interno], a unidade técnica e o parquet especializado, pois esta não se presta a comprovar a regularidade da aplicação dos recursos em tela, em virtude da existência de diversas impropriedades, sobretudo em vista do descompasso existente entre o extrato bancário, as notas fiscais/recibos e a relação de pagamentos. 6. Tais impropriedades, ressalto, fazem com que não se evidencie se as ações do Programa de fato ocorreram, tampouco estabelece qualquer vínculo com os recursos do termo de repasse em tela, sendo inconsistentes e insuficientes para comprovar a regular aplicação da importância repassada ao município, o que configura a existência de débito e enseja o julgamento pela irregularidade das contas. 7. Em vista dessas considerações, não tendo sido comprovada a regular aplicação dos valores disponibilizados pela União, entendo que os elementos constantes dos autos ensejam o julgamento pela irregularidade das contas, condenando-se o responsável em débito pelo total dos recursos repassados, atualizado a partir da data em que os valores foram efetivamente disponibilizados ao gestor, aplicando-se-lhe, ainda, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

Ao lado da possibilidade de julgar as contas de administradores de dinheiros públicos, o inciso I do artigo 71 da Constituição estabelece que o Tribunal de Contas irá produzir um parecer prévio sobre as contas do Presidente da República. O objetivo desse parecer é avaliar os gastos do governo pelo período de um ano, sem, no entanto, julgá-los. Essa atribuição é conferida, apenas, ao Congresso Nacional, que a exercerá nos termos do artigo 166, § 1º, da Constituição, conforme visto acima.

Ainda sobre a competência do Tribunal para, respectivamente, apreciar e julgar contas do Presidente da República e de outros administradores de dinheiro público, os incisos V e VI ainda preveem outras duas funções: a de fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais em que a União participe do capital social, de forma direta ou indireta, e, ainda, a aplicação de recursos repassados pela União para Estados, Distrito Federal ou Municípios.

Em relação às empresas supranacionais, o exemplo típico seria o da Usina de Itaipu: trata-se de empresa binacional, constituída nos termos de tratado internacional firmado entre Brasil e Paraguai, da qual a União tem participação no capital social. Sendo assim, poderia haver a fiscalização, pelo Tribunal de Contas da União, das contas nacionais de tal empresa. O procedimento segundo o qual tal fiscalização seria realizada está disciplinado na Instrução Normativa 57/2008, publicada pelo próprio Tribunal, e que, em linhas gerais, estabelece normas de organização e apresentação dos relatórios de gestão e dos processos de contas da administração pública federal. Contudo, há grande discussão jurídica acerca dessa possibilidade e, até o momento, o TCU ainda não se manifestou de forma definitiva sobre o assunto.

No que se refere ao repasse de recursos, a competência do TCU de fiscalizar contas estaduais e municipais decorre do fato de a transferência ser oriunda da União e, portanto, o que se pretende é avaliar a correta aplicação de recursos que, originariamente, pertenciam à União, mas foram repassados a outras unidades da Federação. Como exemplo, cite-se o acórdão acima mencionado, sobre valores gastos pelo Município de Bacabal, no Estado do Maranhão, com o implemento do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. Como se está diante de recursos provenientes da União, cabe ao Tribunal de Contas da União avaliar a correta aplicação.

Finalmente, quanto a outras atividades de fiscalização realizadas pelo Tribunal, como as inspeções e as auditorias, deve-se destacar, inicialmente, o inciso IV. Esse dispositivo determina que o Tribunal poderá realizar inspeções e auditorias “nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II”. Referidos atos poderão ser realizados por iniciativa própria ou a pedido do Poder Legislativo, genericamente falando, ou de alguma Comissão Técnica ou de Inquérito, os quais serão informados acerca do resultado dessas auditorias e inspeções, nos termos do inciso VII.

O inciso III do artigo 71 da Constituição inicia outra gama de funções do Tribunal de Contas: aquela relativa à fiscalização da legalidade de atos. Sobre isso, determina que o Tribunal irá apreciar a legalidade da admissão de pessoal, tanto da administração direta quanto indireta e, ainda, da concessão de aposentadorias, reformas e pensões.

Contudo, esse mesmo dispositivo contempla duas exceções. Em relação à legalidade de admissão de pessoal, ficarão salvas do controle do Tribunal as nomeações para cargos em comissão. Quanto à concessão de aposentadorias, reformas e pensões, não haverá a análise pelo Tribunal de Contas, em se tratando de melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório inicial.

O tema na jurisprudência

Acerca da competência do Tribunal de Contas para apreciar atos de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões, cumpre destacar a Súmula Vinculante 3, publicada em 6 de junho de 2007, que afastou a observância do contraditório e ampla defesa nos processos em andamento no Tribunal que tenham por objeto exatamente a avaliação desses benefícios.

O teor da Súmula é: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.

Ou seja, o Supremo Tribunal Federal reconhece as garantias do contraditório e da ampla defesa em todos os processos que corram perante o Tribunal de Contas, desde que haja o risco de perda de benefício pelo interessado. Porém, essas mesmas garantias não se aplicam diante da apreciação inicial de aposentadoria, reforma ou pensão.

O porquê dessa posição está no entendimento do Supremo quanto à natureza desses atos iniciais de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão: trata-se de atos administrativos complexos, que apenas se materializam após a análise de legalidade feita pelo Tribunal de Contas. Antes dessa apreciação pelo Tribunal, não há que se falar em direito adquirido à aposentadoria, pois o ato concessório do benefício ainda não se consolidou e somente se consolidará uma vez terminada a apreciação da legalidade realizada pelo Tribunal de Contas. Daí se dizer que, antes disso, não há contraditório ou ampla defesa a serem garantidos, já que não há direito a se defender ou mesmo a se perder. A existência do direito depende do término da apreciação pelo TCU.

Em que pese a edição da súmula vinculante, em alguns casos o STF tem determinado a garantia do contraditório e da ampla defesa, quando a decisão denegatória do registro de aposentadorias, reformas e pensões pelo TCU for proferida cinco anos após o gozo do benefício. Nesses casos, a aplicação da súmula foi afastada. O fundamento utilizado foi o de que a inércia do órgão fiscalizador cria expectativa ao particular para o recebimento de verbas de caráter alimentar, e que a denegação do benefício, por consequência, violaria os princípios da segurança jurídica, moralidade administrativa e razoabilidade.

Assim, confira-se ementa do MS 25.116/DF:

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE REGISTRO A APOSENTADORIA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. O impetrante se volta contra o acórdão do TCU, publicado no Diário Oficial da União. Não exatamente contra o IBGE, para que este comprove o recolhimento das questionadas contribuições previdenciárias. Preliminar de ilegitimidade passiva rejeitada. 2. Infundada alegação de carência de ação, por ausência de direito líquido e certo. Preliminar que se confunde com o mérito da impetração. 3. A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da aposentadoria, consolidou afirmativamente a expectativa do ex-servidor quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria. 4. A manifestação do órgão constitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que não desborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivo é permeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica, para que sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de séria instabilidade intersubjetiva ou mesmo intergrupal. A própria Constituição Federal de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de um certo lapso temporal a sua própria razão de ser. Pelo que existe uma espécie de tempo constitucional médio que resume em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade. Tempo que é de cinco anos (inciso XXIX do art. 7º e artigos 183 e 191 da CF; bem como artigo 19 do ADCT). 5. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno quinquenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do artigo 5º). 6. Segurança concedida.⁵

No mesmo sentido, são os acórdãos: MS 26.053 ED/DF, MS 24.781/DF e MS 25.403/DF.

Por fim, quanto ao último bloco de atribuições do Tribunal de Contas, destaque-se a realização de atos concretos por parte desse órgão em face da verificação de ilegalidade ou irregularidade no exercício das competências anteriormente estudadas. As providências práticas que o Tribunal pode adotar estão previstas nos incisos VIII a XI do artigo 71.

Em primeiro lugar, nos termos do inciso VIII, poderá o Tribunal aplicar sanções previstas em lei em face de irregularidade ou ilegalidade de despesa pública. Nesse caso, haverá a cobrança de multa proporcional ao dano causado ao Erário, e a decisão nesse sentido terá eficácia de título executivo, conforme determina o § 3º do artigo 71.

Ao lado da possibilidade de aplicar sanções e, assim, exigir o pagamento de multas, o Tribunal de Contas poderá estabelecer um prazo para que a irregularidade ou a ilegalidade seja sanada, segundo dispõe o inciso IX do artigo 71. Contudo, na hipótese de esse prazo não ser cumprido, o Tribunal poderá determinar sua sustação (inciso X), comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.

De acordo com os §§ 1º e 2º do artigo 71, caso a irregularidade ou ilegalidade seja referente à execução de um contrato administrativo, o ato de sustação deverá ser produzido pelo Congresso Nacional, que irá solicitar ao Poder Executivo que adote as medidas cabíveis visando à regularização da situação. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo não adotarem medidas visando sanar a falha detectada pelo Tribunal de Contas, então o Tribunal decidirá a respeito.

Uma última atribuição do Tribunal de Contas está no inciso XI, que confere ao Tribunal competência para representar abusos ou irregularidades ao Poder competente.

6.5.1 Esquema. Competência do TCU. Art. 71 e incisos, CR

1.   Atividades de FISCALIZAÇÃO em sentido estrito:

CONTAS:

•   JULGAR contas de administradores de dinheiro público. INCISO II

–   Chefe do Executivo: apreciação das contas. Emissão de parecer prévio. INCISO I

•   FISCALIZAR contas de:

–   Empresas supranacionais em que a União participe do capital (Ex. Itaipu). INCISO V

–   Aplicação de recursos repassados pela União para E, DF ou M.   INCISO VI

INSPEÇÕES E AUDITORIAS:

•   REALIZAR inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e administração indireta. Natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. INCISO IV

–   Por iniciativa própria

–   Por iniciativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão Técnica ou de Inquérito

•   PRESTAR INFORMAÇÕES sobre as auditorias e inspeções realizadas. INCISO VII. Para quem?

–   Congresso Nacional ou Comissões

2.   Sobre a LEGALIDADE DE ATOS

•   APRECIAR a legalidade de atos de admissão de pessoal (administração direta e indireta) e a concessão de aposentadorias, reformas e pensões. INCISO III

–   Exceções:

■   nomeações para cargos em comissão

■   concessão de melhorias posteriores a aposentadoria/reforma/pensão, que não alterem o fundamento legal do ato concessório

3.   Sobre os ATOS CONCRETOS em face de ILEGALIDADE ou IRREGULARIDADE

•   APLICAR SANÇÕES (lei) em virtude de ilegalidade ou irregularidade de despesa. INCISO VIII

–   Multa proporcional ao dano ao Erário (lei)

–   Eficácia de título executivo. § 3o

•   ASSINALAR PRAZO para que o órgão ou entidade adote providências para o cumprimento da lei se houver ilegalidade. INCISO IX.

•   SUSTAR A EXECUÇÃO DO ATO IMPUGNADO (se não atendido o prazo). INCISO X

–   Comunicar a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal

–   Caso seja CONTRATO, o ato de sustação será adotado pelo Congresso Nacional, que solicitará ao Executivo as providências cabíveis. § 1o

■   OMISSÃO DO CONGRESSO OU PODER EXECUTIVO (90 dias): o Tribunal decidirá a respeito. § 2o

•   REPRESENTAR ABUSOS OU IRREGULARIDADES ao Poder competente. INCISO XI

6.6 OS TRIBUNAIS DE CONTAS NA LRF

A LRF igualmente trata da fiscalização da gestão do dinheiro público em seu artigo 59, e acresce às finalidades previstas na Constituição algumas outras, tais como a verificação do cumprimento das metas estabelecidas na LDO, observância de limites e condições para o endividamento e despesas com pessoal, além do controle do destino de recursos obtidos com a alienação de ativos.

Em todos os casos, trata-se de fiscalização mediante o controle interno em que o papel do Tribunal de Contas mostra-se relevante na averiguação do cumprimento de todas as normas da LRF. Nesses casos, o Tribunal atua como auxiliar não só do Legislativo, mas, também, como órgão técnico à disposição dos outros Poderes, na busca pelo maior controle e responsabilidade na gestão do dinheiro público.

Para corroborar com essas afirmações, basta a leitura dos parágrafos do artigo 59 da LRF, que estabelece a competência dos Tribunais de Contas (nesse caso, da União, Estados ou Municípios) não só de alertarem os Poderes ou órgãos referidos no artigo 20 da LRF no caso de excesso de gasto com pessoal, endividamento extremo, necessidade de limitação de empenho ou de qualquer indício de irregularidade na gestão orçamentária, mas, igualmente, de verificarem os cálculos relativos aos limites da despesa com pessoal e o cumprimento das vedações aplicáveis ao Banco Central do Brasil, nos termos dos artigos 35 e 39 da LRF.

6.7 CONTROLE PRIVADO

O controle privado das contas públicas está previsto no artigo 74, § 2º, da Constituição, que estabelece ser possível a “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato” denunciar irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da União.

Na mesma linha da previsão constitucional, de outro lado, determina o artigo 73-A da LRF, introduzido pela Lei Complementar 131/2009, que referida denúncia pode ser efetivada a qualquer um dos Tribunais de Contas e também ao órgão competente do Ministério Público, na hipótese de descumprimento das normas da LRF. Segundo a redação do dispositivo:

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

Em ambos os casos, trata-se de possibilitar ao cidadão comum que participe da prestação de contas públicas, dando-lhe o ordenamento jurídico poderes para agir na hipótese de mal uso de dinheiro público, o qual, no mais das vezes, é proveniente do pagamento de impostos pela sociedade. É uma maneira, então, de transferir o controle das contas públicas também àqueles que proveem grande parte da receita dos Estados: os sujeitos passivos do direito tributário.

6.8 QUESTÕES

1.   (ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA – TRE/BA – CESPE/2009) Um dos objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o público externo. Para tanto, o plano de atuação institucional do Tribunal estabeleceu como objetivo: “Aprimorar a comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com transparência, informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento processual, os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho operacional”. Internet: <www.tre-ba.gov.br> (com adaptações). Tendo como referência o texto acima, julgue os itens seguintes acerca de planejamento e transparência de informações orçamentárias.

1.1   Os instrumentos de transparência, relativos a planejamento, execução e controle da gestão fiscal incluem o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal. Além disso, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos, deve haver incentivo à participação popular e realização de audiências públicas.

1.2   O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

2.   (MAGISTRATURA FEDERAL 5ª REGIÃO – CESPE/2009) Certo funcionário de um órgão público federal detinha a posse de um notebook pertencente àquele órgão. Por negligência do referido funcionário, extraviou-se o citado aparelho. O órgão em que ele trabalha tem, entre outras, as funções de arrecadar recursos públicos e geri-los, além de realizar os atos de concessão de aposentadoria de seus servidores. A partir da situação hipotética apresentada e acerca do exercício das funções do órgão público e do extravio do notebook, é correto afirmar que cabe ao TCU

A.   julgar as contas dos administradores do órgão público, mas não as contas do funcionário que deu causa à perda do bem.

B.   julgar as contas dos administradores do órgão público bem como a legalidade dos atos de concessão de aposentadoria promovidos pelo órgão.

C.   apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de concessões de aposentadorias do órgão público.

D.   julgar as contas dos administradores do órgão público e apreciar, para fins de registro, as contas do funcionário que deu causa à perda do bem.

E.   apreciar, para fins de registro, as contas dos administradores do órgão público.

3.   (PGE/PE – CESPE/2009) O Poder Legislativo tem papel relevante na fiscalização da gestão fiscal. Assim, por exemplo, entre as competências exclusivas da Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco, destacam-se as de julgar as contas do governador e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo. De fato, cabe ao Poder Legislativo, aos tribunais de contas, ao MP e ao sistema de controle interno de cada poder fiscalizar o cumprimento das normas da LRF, com ênfase em aspectos como as metas estabelecidas na LDO e os limites e as condições para realização de operações de crédito. Quanto a esse assunto, assinale a opção correta.

A.   O governador do estado de Pernambuco dispõe de até trinta dias, após o final de cada quadrimestre, para publicar o relatório de gestão fiscal. O descumprimento desse prazo impede o estado de receber transferências constitucionais e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária estadual.

B.   O sistema de controle interno do tesouro e do orçamento no estado de Pernambuco tem como órgão central a Secretaria da Fazenda, a quem compete opinar, previamente, acerca da celebração, pelas entidades da administração direta e indireta, de convênios, acordos e contratos, com entidades nacionais e estrangeiras, de que resultem obrigações financeiras para o Tesouro do estado.

C.   Na hipótese de a Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco não se manifestar definitivamente com relação às contas do governador do estado, no período da sessão legislativa, o TCE deve julgá-las no prazo de sessenta dias.

D.   Os atos dos ordenadores de despesas das unidades orçamentárias dos órgãos militares do estado de Pernambuco estão sujeitos a exames de auditoria específicos, no âmbito das atividades de subsistema que tem como órgão central o departamento de auditoria militar do estado.

E.   É assegurada a autonomia financeira das entidades de administração indireta do estado de Pernambuco, que podem estabelecer sistema próprio de controle interno, permitindo o acompanhamento de desempenho, a avaliação dos resultados de programas e a identificação e a caracterização de responsabilidades.

4.   (PROCURADOR DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ES – CESPE 2011) Acerca da fiscalização orçamentária e financeira e do controle da administração, assinale a opção correta.

A.   Os atos que concedam benefícios tributários estão sujeitos ao controle externo da assembleia legislativa.

B.   As normas gerais para consolidação das contas públicas nacionais são atualmente editadas pelo Conselho de Gestão Fiscal, órgão criado pela LRF.

C.   O parecer prévio do tribunal de contas do estado sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar só deixará de prevalecer por decisão de três quintos dos votos dos membros da câmara municipal.

D.   O titular do controle externo da administração pública estadual é a assembleia legislativa, que exerce esse controle com o auxílio do tribunal de contas do estado, cuja prestação de contas será apreciada por comissão parlamentar especialmente constituída para tal fim.

E.   É atribuição constitucional do tribunal de contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as nomeações para cargos de provimento em comissão.

5.   (PROCURADOR DO MP JUNTO AO TCE/SP – FCC/2011) Nessa hipótese, ao examinar as contas a serem prestadas pela Mesa da Câmara de Vereadores relativamente ao exercício de 2010, o Tribunal de Contas do Estado

A.   Ficará adstrito à análise da legalidade da despesa e da observância do limite constitucional de gasto com folha de pagamento da Câmara Municipal, vedada a apreciação quanto à constitucionalidade da lei municipal.

B.   Deverá abster-se de apreciar a constitucionalidade da lei municipal, uma vez que a guarda da Constituição é de competência do Supremo Tribunal Federal, e não dos Tribunais de Contas.

C.   Possuirá legitimidade para apreciar a constitucionalidade da lei municipal, de onde poderá decorrer sua manifestação pela regularidade ou não da realização do pagamento.

D.   Somente poderá manifestar-se sobre a constitucionalidade da lei municipal, adotando-a como fundamento de decidir a respeito da regularidade da despesa, se já houver decisão judicial transitada em julgado a esse respeito.

E.   Não poderá manifestar-se sobre a constitucionalidade da lei municipal, uma vez que esta é atribuição exclusiva do Poder Judiciário, no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, que não conhece mecanismos de controle político.

6.   (AGU 2012 – CESPE) No que se refere aos orçamentos e ao controle de sua execução, julgue os itens seguintes.

6.1   O controle interno da execução orçamentária é exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, com o auxílio do tribunal de contas.

6.2   Os cidadãos são partes legítimas para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

6.3   O PPA, que define o planejamento das atividades governamentais e estabelece as diretrizes e as metas públicas, abrange as despesas de capital e as delas decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada.

6.4   A lei de diretrizes orçamentárias destina-se, entre outros objetivos, a orientar a elaboração da lei orçamentária anual, nada dispondo, todavia, a respeito do equilíbrio entre receitas e despesas.

6.5   Após o envio dos projetos de lei relativos ao PPA, às diretrizes orçamentárias e ao orçamento anual ao Congresso Nacional, o presidente da República não poderá apresentar proposta de modificação desses projetos.

7.   (CESPE-UnB/2013 – TCU – AUDITOR FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO – ADAPTADA) A propósito do Tribunal de Contas da União (TCU), no que se refere a sua natureza, competência, julgamento e fiscalização, julgue os seguintes, e verifique se as afirmações estão certas ou erradas.

7.1   São competências do TCU a análise técnico-jurídica e o julgamento das contas prestadas anualmente pelo presidente da República e a emissão de pareceres gerais.

7.2   Qualquer cidadão poderá denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU.

7.3   Compete ao TCU auxiliar o Congresso Nacional a exercer a fiscalização das contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital a União participe, desde que a participação se dê de forma direta.

7.4   No uso de sua função sancionadora, pode o TCU, no caso de ilegalidade, fixar prazo para que o órgão ou entidade adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei.

8.   (FUNCAB/2012 – MPE-RO – ANALISTA – AUDITORIA) São finalidades do sistema de controle interno dos três Poderes:

A.   julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta.

B.   comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência, da gestão da administração direta e indireta.

C.   apreciar as contas prestadas anualmente pelo Poder Executivo e emitir parecer.

D.   assinar prazo para que o órgão ou a entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.

E.   aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário.

9.   (FCC/2013 – TCE-SP – AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS) O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete

A.   apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em noventa dias a contar de seu recebimento.

B.   julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, excluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

C.   apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.

D.   realizar, por iniciativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, vedada a iniciativa própria, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

E.   fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, independentemente dos termos do tratado constitutivo.

10.   (FCC/2013 – TCE-SP – AUDITOR DO TRIBUNAL DE CONTAS) É correto afirmar que:

A.   o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo permite que a Câmara da Corte decida sobre a inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público por ocasião do julgamento de qualquer feito.

B.   a Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal dispõe que o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público, mas está – a referida Súmula 347 – com sua subsistência sujeita à reavaliação do Supremo.

C.   a questão de inconstitucionalidade incidental a feito sob julgamento de Tribunal de Contas não pode ser suscitada de ofício.

D.   a decisão do Tribunal de Contas que conclui pela inconstitucionalidade de lei ou ato do Poder Público impede que a Câmara volte a suscitar novo pronunciamento sobre a mesma matéria.

E.   as decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo constarão de resoluções quando se tratar de incidente de inconstitucionalidade.

11.   (FCC/2013 – TRT 1ª REGIÃO – ANALISTA JUDICIÁRIO) A Administração pública submete-se, nas suas atividades típicas, nos termos da lei, ao controle do:

A.   Tribunal de Contas no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, excluída apreciação de economicidade e legalidade, exclusivos do Poder Legislativo.

B.   Judiciário, no que concerne aos aspectos de oportunidade e conveniência, e do Legislativo no que concerne aos aspectos de legalidade.

C.   Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, que promove controle de legalidade e economicidade, dentre outros aspectos, nos termos da lei.

D.   Judiciário quanto aos aspectos de legalidade e discricionariedade, e da própria administração, em nível superior, quanto aos aspectos de discricionariedade.

E.   Legislativo, no que concerne ao juízo de oportunidade e conveniência, e ao Tribunal de Contas, no que concerne à legalidade de seus atos.

12.   (FCC/2012 – TCE-AP – ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO) A respeito da interface entre o controle externo e interno a que se submete a Administração Pública, é correto afirmar:

A.   Atuam de forma autônoma e independente, devendo apenas assegurar a ciência recíproca de eventuais ilegalidades identificadas.

B.   O controle interno subordina-se ao controle externo, caracterizando-se hierarquicamente como auxiliar dos Tribunais de Contas.

C.   O controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas e o controle interno, existente no âmbito de cada Poder, atuam de forma coordenada, não cabendo a fiscalização de um deles quando o outro já tenha atuado.

D.   Os responsáveis pelo controle interno que tomem ciência de irregularidade ou ilegalidade estão obrigados a dela dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de se tornarem solidariamente responsáveis.

E.   Alcançam matérias diversas, porém devem ser executados de forma coordenada, podendo, para maior eficácia, procederem à delegação recíproca de poderes e atribuições.

______________

¹   OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 382.

²   Idem, ibidem.

³   TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 206.

⁴   MS 27796 MC, Relator Ministro Carlos Britto, Presidente Ministro Gilmar Mendes, julgamento em 27/01/2009, publicado em 09/02/2009.

⁵   MS 25116, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgamento em 08/09/2010, publicado em 10/02/2011; destaques não contidos no original.

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

CONTI, José Maurício (coord.). Orçamentos públicos – A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

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DEODATO, Alberto. Manual de ciência das finanças. São Paulo: Saraiva, 1984.

FIGUEIREDO, Carlos Mauricio, NÓBREGA, Marcos. Responsabilidade fiscal – aspectos polêmicos. Belo Horizonte: Fórum, 2006.

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LAPATZA, José Juan Ferrero. Curso de derecho financiero español. Madrid: Marcial Pons, 2006.

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OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

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WANG, Daniel Wei Liang. Escassez de recursos, custos dos direitos e reserva do possível na jurisprudência do STF. Revista direito GV [online]. 2008, n. 2, v. 4.

Capítulo 1 – A atividade financeira do Estado como núcleo do direito financeiro: o balanço entre receitas e despesas

1. D

2. D

3. D

4. C

5. E

6. C

7. A

Capítulo 2 – Primeiro passo no detalhamento da atividade financeira: o estudo do orçamento público

1. C

2. A

3. C

4. 4.1 Errado
4.2 Errado
4.3 Errado

5. 5.1 Correto
5.2 Correto

6. E

7. D

8. B

9. E

10. C

11. C

12. A

13. C

14. D

15. A

16. B

17. E

18. D

19. B

20. D

21. A

Capítulo 3 – Segundo passo no detalhamento da atividade financeira: a compreensão da disciplina das receitas e despesas públicas

1. 1.1 Correto
    1.2 Correto
    1.3 Correto
   1.4 Errado
   1.5 Errado
    1.6 Correto
   1.7 Errado

2. 2.1 Correto
   2.2 Errado

3. C

4. B

5. D

6. A

7. A

8. D

9. A

10. B

11. C

12. E

13. D

14. C

15. D

16. B

Capítulo 4 – Entre receitas e despesas: a questão do endividamento público

1. A

2. C

3. A

4. B

5. 5.1 Correto
    5.2 Correto
   5.3 Errado

6. D

7. A

8. D

9. D

10. C

11. C

12. B

Capítulo 5 – Precatórios

1. C

2. 2.1 Correto
    2.2 Correto
   2.3 Errado
   2.4 Errado

3. C

4. A

5. B

6. B

Capítulo 6 – Controle da atividade financeira

1. 1.1 Correto
    1.2 Correto

2. C

3. E

4. A

5. C

6. 6.1 Errado
      6.2 Correto
      6.3 Correto
     6.4 Errado
     6.5 Errado

7. 7.1. Errado
   7.2. Certo
     7.3. Errado
    7.4. Certo

8. B

9. C

10. B

11. C

12. D