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ISBN 978-85-02-15115-4

Os Juristas na formação do estado-nação brasileiro : (de 1930

aos dias atuais) / Carlos Guilherme Mota, Natasha Schimitt Caccia

Salinas (coordenadores). – São Paulo : Saraiva, 2010. – (Coleção direito,

desenvolvimento e justiça. Série Produção científica.)

Vários autores.

1. Advogados – Brasil – História 2. Brasil – História 3. Direito –

Brasil – História I. Mota, Carlos Guilherme. II. Salinas, Natasha Schimitt

Caccia. III. Série.

09-07784    CDD-347.965 (81) (092.1)

Índice para catálogo sistemático:

1. Brasil : Juristas : Biografia     347.965 (81) (092.1)

Diretor editorial Antonio Luiz de Toledo Pinto

Diretor de produção editorial Luiz Roberto Curia

Editora Manuella Santos de Castro

Assistente editorial Daniela Leite Silva

Produção editorial Ligia Alves / Clarissa Boraschi Maria

Arte e diagramação Cristina Aparecida Agudo de Freitas / Know-How Editorial

Revisão de provas Know-How Editorial

Serviços editoriais Elaine Cristina da Silva / Vinicius Asevedo Vieira

Capa Andréa Vilela

Capa/lombada O político Ulysses Guimarães segurando o livro da Constituição de 1988.

© Antonio Ribeiro/Editora Abril

Data de fechamento da edição: 22-2-2010

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A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Código Penal.

Apresentação

Carlos Guilherme Mota

“Muitas vezes um país percorre um longo caminho para voltar,cansado e ferido, ao ponto donde partiu.”¹

Joaquim Nabuco

Neste terceiro e último volume da trilogia Os Juristas na Formação do Estado-Nação Brasileiro, 16 autores selecionados oferecem, de forma sintética, uma visão de conjunto de nossa história político-institucional de 1930 aos dias atuais. Procurando demarcar períodos, indicar alguns momentos decisivos e sinalizar o sentido geral da atuação de alguns atores políticos e juristas, retomam-se, nesta coleção de estudos e ensaios, as mesmas preocupações que nortearam os dois volumes anteriores, sobre nossa formação histórico-jurídica. Como se recorda, o primeiro volume abrange o período de meados do século XVIII a 1850 e, o segundo, de 1850 a 1930.

Neste livro, a problemática se amplia. Tomou-se como referência básica a grande crise do capitalismo de 1929, que provocou abalo nas estruturas econômico-sociais e político-institucionais em todo o país. A Revolução de 1930 foi uma das decorrências mais imediatas, quando se iniciou a Era Vargas. Com efeito, o gaúcho Getulio Vargas, bacharel em Direito e ex-ministro de Washington Luís, será o personagem que dominará a cena nacional durante o quarto de século seguinte, deixando herança político-ideológica que se prolongaria nos governos do mineiro Juscelino Kubitscheck, do também gaúcho João Goulart e, em discreta medida, no mineiro Tancredo Neves.

No arco do tempo, se o percorrermos pelas vertentes da História e do Direito, como decifrar esse longo período de transformações, desenvolvimento e impasses? Período complexo, pois, em perspectiva internacional, o mundo assistiu às crise de 1929, à Segunda Guerra Mundial, à Guerra Fria, à distensão, às crises econômicas e à globalização. E, na perspectiva da História nacional, privilegiando-se o plano político-institucional, constata-se que, de 1930 até os dias atuais, o Brasil assistiu a duas Assembleias Nacionais Constituintes e a um Congresso Constituinte. Nesse período, adotaram-se seis² constituições.

A sociedade brasileira tornou-se mais complexa no transcorrer do período e, de modo desigual, modernizou-se sob vários aspectos, com a urbanização, industrialização, passagem de grandes contingentes populacionais do campo para a cidade, com a interiorização da vida econômico-social e com a formação de novos quadros de pensamento empresarial, político, cultural, jurídico, bem como de pesquisadores nas diversas áreas do conhecimento. Acresce que, nas últimas três décadas, a população praticamente dobrou: de cerca de 90 milhões em 1970 passou-se aos quase 200 milhões de habitantes atuais, criando demandas nos diversos setores (educação, saúde, habitação, posse e uso da terra, direitos civis etc).

Vale ressaltar que, no plano dos Direitos Civis, dos Direitos Humanos e dos Direitos Sociais surgiram novos valores – ou, muito lentamente, vêm-se implementando, antigos valores, já consagrados em países educados – que põe em xeque e contestam a velha ordem jurídico-política, antigas concepções de nossa própria História e, em decorrência, propõe a revisão dos currículos universitários ultrapassados. Enfim, uma nova sociedade civil parece dar passos mais firmes em direção a uma ordem democrática. Tantas mudanças impõem uma rotação de perspectivas que, no Brasil, pode ser vislumbrada na sinalização dada por obras e estudos de juristas e historiadores do Direito, que propõem, na atualidade, novos paradigmas e descortinam horizontes nesse vasto campo da cultura contemporânea.

Os autores desta obra coletiva, especialistas em Direito e História, preocupados em decifrar o fato jurídico a partir de uma postura multidisciplinar, dão-se conta da complexidade da tarefa e do caráter empenhado que uma coletânea de estudos e ensaios deste gênero deve se revestir. Embora não se trate de uma História sistemática e factual do largo período que abrange quase oito décadas de nosso percurso histórico-institucional, econômico-social e ideológico-cultural marcado por tantos ziguezagues e impasses, procurou-se indicar em linhas gerais o significado dessa História em que juristas, políticos, economistas e intelectuais em geral debruçaram-se sobre a questão nacional, desde o autoritário Francisco Campos ao liberal Milton Campos e ao mutante San Tiago Dantas. E, mais recentes, desde Afonso Arinos e Miguel Reale a Victor Nunes Leal, Dalmo de Abreu Dallari, Joaquim Falcão, Fabio Konder Comparato e Raymundo Faoro.

Nos diferentes quadrantes do pensamento nacional, e tendo assumido variados papéis institucionais, encontram-se juristas refletindo e atuando no dia a dia da construção, desenvolvimento, reforma e até, por vezes, na freagem e repressão ao desenvolvimento do Estado nacional e à ação de forças reformistas da sociedade civil. Conceito este, o de sociedade civil, que mereceu debates e até discórdias entre os participantes da coletânea, dada não somente sua complexidade original, como também as ambiguidades do conceito nestes “tristes trópicos”, em que se tornou evidente a debilidade histórico-concreta de uma “sociedade civil” democrática, construída a partir de lutas sociais e embates político-jurídico-ideológicos e culturais num país ainda marcado pelas remanescentes heranças colonial, imperial, oligárquico-republicana, ditatorial e, ainda neste século XXI, neocoronelística e clientelista.

Deixamos claro que não se estabeleceu no país, até os dias atuais, uma sociedade efetivamente regulada por princípios democráticos, aplicados com rigor, eficiência e de modo universal. Portanto, ao chegar à última página, o leitor atento notará que ficamos a lhe dever uma melhor conceituação do que se entende por sociedade civil neste país, sobretudo quando e se voltar seu olhar para outros países e culturas em que as reformas e revoluções puseram abaixo sociedades do tipo Ancien Régime e de passado colonial e instalaram sociedades modernas, educadas e baseadas democraticamente no contrato social, atualizado e aplicado de modo transparente. Mas, plantamos a dúvida, e deixamos no ar o desafio. Sobre esse tema fundamental, uma das teses mais prováveis e instigantes, dentre estes estudos, talvez seja a do jurista Miguel Reale Júnior, inscrita na conclusão de seu ensaio atualizador dessa temática:

A sociedade civil, na verdade, reduzia-se a entidades de classe e associações de defesa de minorias que foram engolidas pelo processo de assunção ao poder baseado no clientelismo, na compra de votos, na corrupção eleitoral e administrativa. Promulgada a Constituição em 1988, some a tão importante sociedade civil da luta democrática, diluída na sociedade de massas e no neopopulismo de Collor e de Lula.

Sabemos da dificuldade em se investigar todos os campos de atuação de vários personagens que se destacaram ao longo de nossa História Contemporânea, muitos deles juristas sempre citados e louvados, mas que, na sua maioria, aguardam estudos biográficos inovadores que revelem a efetiva importância, ou não, de suas ideias e ações. Alguns deles atuaram – certamente impulsionados por sua formação – em áreas tão diversas como a da Política Educacional (Anísio Teixeira), literatura (Monteiro Lobato, Vinicius de Morais, Ligia Fagundes Telles, Eduardo Portella, Raymundo Faoro), diplomacia (de Osvaldo Aranha e Afonso Arinos de Melo Franco a Alberto da Costa e Silva a Celso Lafer), jornalismo (Otto Lara Rezende, Prudente de Morais, neto, Barbosa Lima Sobrinho, Carlos Castello Branco), historiografia e empresa editorial (Caio Prado Júnior), no ensino jurídico (Almeida Júnior, Pontes de Miranda, Waldemar Ferreira, Goffredo da Silva Telles Júnior – o autor da Carta aos Brasileiros –, Dalmo de Abreu Dallari – o advogado dos índios, segundo Darcy Ribeiro –, Joaquim Falcão e inúmeros outros), no campo da filosofia (Celso Lafer, Tércio Sampaio Ferraz, José Eduardo Faria), no campo político-institucional (Barbosa Lima Sobrinho, Milton Campos, Prado Kelly, Raul Pilla, Hermes Lima, Ulysses Guimarães, André Franco Montoro, Paulo Brossard e Miguel Reale – o “último jurisconsulto” e principal responsável pelo Código Civil –, Severo Gomes, Francisco Julião, Miguel Arrais, Almino Affonso, Marco Maciel, Claudio Lembo e dezenas de outros), na ciência política (Hélio Jaguaribe) e na historiografia (Sérgio Buarque de Holanda, Otávio Tarqüínio de Sousa, Nelson Saldanha, José Honório Rodrigues, Alberto Venâncio, Paulo Bonavides, Raymundo Faoro), na administração universitária (Candido Mendes e Antonio Angarita), na área sindical (Ary Campista), no plano da crítica de arte (Mário Pedrosa), e assim por diante. Como não registrar que o notável economista paraibano Celso Furtado – personagem dos mais importantes da História do Brasil Contemporâneo – tem em Direito sua primeira formação universitária? E, da geração de economistas com formação jurídica que o sucedeu, Luís Carlos Bresser Pereira e Luiz Gonzaga de Mello Beluzzo, para citarmos uns poucos exemplos?

Claro, não se deve desprezar a formação em Direito de bacharéis como a do ex-comunista enragé e golpista Carlos Lacerda, ou de bacharéis esquecíveis como Gama e Silva e Leitão de Abreu, dois juristas “linha dura”, de plantão durante a ditadura implantada em 1964, regime do qual o mineiro Milton Campos logo desembarcou³… De resto, como não recordar que o próprio Vargas era bacharel em Direito, como se verá ao longo destes estudos, e que, em pleno Estado Novo, o advogado Sobral Pinto viu-se obrigado a recorrer às normas da Sociedade Protetora dos Animais para defender presos políticos, tratados bestialmente?

Quantos advogados/juristas não atravessaram o “salão dos passos perdidos”, como nos evoca o belo livro-documento do penalista Evandro Lins e Silva, aposentado pelo AI-5 juntamente com Hermes Lima e Victor Nunes Leal e autor, entre outras obras, de Arca de guardados? Como é o caso do jurista do trabalho e escritor Evaristo de Morais Filho, autor de Reminiscências de um rábula criminalista e de obras sobre o positivismo, Tavares Bastos, Rui Barbosa e a questão social. Ou do combativo advogado Heleno Fragoso, que chegou a ser preso por defender cidadãos acoimados de “subversivos”, após o golpe de 1964.

A visão desse universo de bacharéis pode ser enriquecida a partir de sua próprias memórias. E poucos tiveram a sorte de Afonso Arinos de Melo Franco, cuja trajetória foi desenhada por Pedro Nava, médico e memorialista mineiro, seu companheiro de geração, traçando seu perfil biográfico em páginas magistrais, ao lado de outras (advogados em sua maioria) personalidades de meia idade da “ínclita geração”, ou seja, de Milton Campos, Gustavo Capanema, Gabriel Passos, Abgar Renault, Carlos Drummond de Andrade, João Alphonsus, Emílio Moura, Martins de Almeida, João Pinheiro Filho, Dario Magalhães, Ciro dos Anjos e o próprio Pedro Nava, além de seus parentes Virgilio de Melo Franco e Rodrigo de Melo Franco, grupo-geração brilhante que marcara a revolução estética dos anos 20 em Minas e decolaria para a cena nacional. Destacaram-se na política, na historiografia, no Direito, na poesia e na literatura em geral.⁴

Tais apontamentos indicam que uma História do Pensamento Jurídico Brasileiro ainda está em seus primeiros e incertos passos, como notou Judith Martins-Costa, tornando-se aqui necessário sublinhar que mulheres de enorme competência se formaram em Direito, como a arguta historiadora Lêda Boechat Rodrigues, autora de obra magistral sobre o Supremo Tribunal Federal (e de livro de memórias inédito, Uma mineira de Carangola), ou como Alzira Vargas, braço direito de seu pai Getulio e da mesma turma de José Honório e Evaristo de Morais Filho. Ou, ampliando a perspectiva, como Clarice Lispector e Ligia Fagundes Telles, que infletiram suas vidas para literatura de alto bordo.

Vale indicar o contingente de bacharéis que atuou em Procuradorias do Estado, Promotorias e Juizados, em diversos níveis e nas diferentes regiões, bem como em reitorias universitárias e outros organismos do Estado, ou ainda como consultores de empresas estatais e particulares. A formação do Estado-Nação deve muito a eles, em seus acertos mas também, eventualmente, em seus erros. Afinal, quantos usaram de seus poderes legais para travar o desenvolvimento do país, as reformas e atualizações que pedem nossas instituições, embalsamadas e asfixiadas no pântano estamental do conservadorismo mais arcaico? Desafio para a nova historiografia do Direito, que emerge nos dias atuais.

Agradecimento especial à Natasha S. Caccia Salinas, pesquisadora brilhante, mestre e doutoranda em Direito, pois sem seu apoio estratégico e crítico este livro e nosso projeto não teriam chegado a bom porto. E aos diretores da Escola de Direito da FGV, professores Ary Oswaldo Mattos Filho, Antonio Angarita e Paulo Clarindo Goldschmidt, que nos convidaram a percorrer tão ínvios caminhos e sendas histórico-jurídicas.

1 Joaquim Nabuco, Diário, 11 de setembro de 1877.

2 Consideramos aqui a Emenda Constitucional n. 1, de 1969, como uma Constituição.

3 Ver sua conferência Em louvor da tolerância, na aula inaugural dos cursos de 1966 proferida na Universidade Federal de Minas Gerais, Revista Brasileira de Estudos Políticos, n. 22, janeiro de 1967. Pontuou o jurista: “Não há hoje no mundo lugar para os liberais”...

4 Pedro Nava, O círio perfeito. Memórias 6. 2. ed. Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1983. Ver o subcapítulo “Afonso”, p. 390-415.

Sobre os autores

Airton Cerqueira-Leite Seelaender

Professor de História do Direito e Direito Constitucional na Universidade Federal de Santa Catarina. Doutor em Direito pela J. W. Goethe-Universität Frankfurt. Pesquisador do CNPq.

Alexander Rodrigues de Castro

Professor na Universidade Federal de Santa Catarina e na Cesusc. Mestre em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina.

Bernardo Ricupero

Professor do Departamento de Ciência Política da FFLCH/USP. Mestre e doutor em Ciência Política pela USP.

Carlos Guilherme Mota

Historiador, Professor Emérito e Titular de História Contemporânea na FFLCH/USP e de História da Cultura na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Colaborou na implantação do Mestrado em Direito e Desenvolvimento da Direito GV.

Carolina Mota

Mestre e doutoranda em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP, graduanda em Ciências Sociais na FFLCH/USP. Procuradora da Fapesp.

Eurico Marcos Diniz de Santi

Professor de Direito Tributário e Financeiro da Direito GV. Mestre e doutor pela PUCSP. Professor nos cursos de especialização do Ibet. Coordenador do Curso de Especialização em Direito Tributário do GVlaw.

Fernando Dias Menezes de Almeida

Professor da Faculdade de Direito da USP. Doutor em Direito pela mesma instituição.

Gabriela Nunes Ferreira

Professora adjunta do curso de Ciências Sociais da Unifesp. Mestre e doutora em Ciência Política pela USP.

Gisele Soares

Pós-graduada em Administração para Organizações do Terceiro Setor pela FGV/SP. Mestre em Direito das Relações Sociais pela PUCSP e mestranda em Direito e Desenvolvimento na Direito GV.

Isadora Volpato Curi

Mestre em História Social pela USP. Especialista em Direito Constitucional pela Escola Superior de Direito Constitucional. Graduada em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e em História pela USP.

Judith Martins-Costa

Professora de Direito Civil na Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Coordenadora dos seminários de direito e literatura no programa de pós-graduação da mesma faculdade. Doutora e Livre-Docente pela Faculdade de Direito da USP.

Lincoln Secco

Professor do Departamento de História da FFLCH/USP. Graduado, mestre e doutor em História Econômica pela USP.

Miguel Reale Júnior

Professor Titular de Direito Penal da Faculdade de Direito da USP. Ex-ministro de Estado da Justiça. Membro da Academia Paulista de Letras.

Natasha Schmitt Caccia Salinas

Mestre e Doutoranda em Sociologia do Direito pela USP. Coautora do volume I da série “O papel dos juristas na formação do Estado-Nação”.

Oscar Vilhena Vieira

Professor de Direito Constitucional da Direito GV, São Paulo, onde coordena o Programa de Mestrado em Direito e Desenvolvimento. Professor licenciado da Faculdade de Direito da PUCSP. Mestre em Direito (LLM) pela Faculdade de Direito da Universidade de Columbia, Nova York. Doutor em Ciência Política pela USP, tendo realizado seus estudos de pós-doutoramento, no Center for Brazilian Studies da Universidade de Oxford, onde foi Sergio Vieira de Mello Human Rights Fellow, em 2007. Diretor Jurídico da Organização Não Governamental Conectas Direitos Humanos.

Paulo Macedo Garcia Neto

Mestre pelo Departamento de Filosofia e Teoria do Direito da Faculdade de Direito da USP.

Roberta Nioac Prado

Professora da Direito GV. Coordenadora e professora do GVlaw. Doutora em Direito Empresarial pela USP. Coordenadora do Núcleo de Governança e Planejamento Jurídico de Empresas Familiares da FGV – SP – Edesp. Membro do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC). Consultora em São Paulo.

Vera Alves Cepêda

Professora do Departamento de Ciências Sociais da UFSCar. Mestre e doutora em Ciência Política pela USP.

Sumário

Apresentação

Carlos Guilherme Mota

Introdução à obra

Carlos Guilherme Mota

Natasha Schmitt Caccia Salinas

Para uma visão de conjunto: a história do Brasil pós-1930 e seus juristas

Carlos Guilherme Mota

A revolução passiva no Brasil: hegemonia, legislação e poder local

Lincoln Secco

O corpo de doutrina jurídico da Revolução de 1932 e sua influência sobre o regime constitucional brasileiro de 1934

Fernando Dias Menezes de Almeida

Contexto político e crítica à democracia liberal: a proposta de representação classista na Constituinte de 1934

Vera Alves Cepêda

A questão social na Era Vargas: entre a regulação de trabalho da CLT e os “fins sociais” da Lei de Introdução ao Código Civil

Paulo Macedo Garcia Neto

Um jurisconsulto adaptável – Francisco Campos (1891-1968)

Airton Cerqueira-Leite Seelaender (partes 1 e 2)

Alexander Rodrigues de Castro (parte 2)

Brasil Under Vargas: a análise jurídica de Karl Loewenstein sobre o regime de 1937

Carolina Mota

Afonso Arinos de Melo Franco: uma trajetória

Gisele Soares

Raymundo Faoro: o advogado como “líder da comunidade” e “transmissor da cultura”

Judith Martins-Costa

Raymundo Faoro e as interpretações do Brasil

Bernardo Ricupero

Gabriela Nunes Ferreira

Juristas e o Regime Militar (1964-1985): atuação de Victor Nunes Leal no STF e de Raymundo Faoro na OAB

Isadora Volpato Curi

Direito tributário e história, constituindo o objeto empírico da pesquisa no direito: das fontes históricas do direito à propostade reformas institucionais

Eurico Marcos Diniz de Santi

Reforma administrativa de 1967: a reconciliação do legal com o real

Natasha Schmitt Caccia Salinas

Regulação e autorregulação do mercado de ações brasileiro: proteção dos acionistas não controladores e desenvolvimento

Roberta Nioac Prado

Supremo Tribunal Federal: o novo poder moderador

Oscar Vilhena Vieira

O papel da sociedade civil: da ditadura ao neopopulismo

Miguel Reale Júnior

Posfácio: relembrando Robespierre

Carlos Guilherme Mota

Nota do editor

Introdução à obra

Carlos Guilherme Mota

Natasha Schmitt Caccia Salinas

A presente obra constitui o terceiro e último volume da série “O papel dos juristas na formação do Estado-Nação brasileiro”.

Percorrendo o período de 1930 até a atualidade, este volume tem por objetivo central analisar diferentes experiências protagonizadas por juristas na construção de ideias e no desenho de instituições jurídico-político brasileiras, consideradas essenciais para a formação do Estado-Nação. Assim como nos dois volumes anteriores, serão retratadas experiências nas quais juristas figuraram como artífices do Estado, formulando e formatando juridicamente as principais instituições governamentais brasileiras.

Além disso, seguindo o exemplo dos outros volumes da coleção, a presente obra também tem por objetivo rever interpretações traçadas por juristas sobre as relações entre o Estado e sociedade brasileira.

O presente trabalho apresenta, no entanto, uma diferença marcante em relação aos volumes que o precederam. Esta obra revelará um gradativo deslocamento dos juristas do centro para a periferia dos espaços de deliberação e execução das principais políticas nacionais.

Assiste-se, na segunda metade do século XX, a uma gradativa perda de protagonismo dos juristas nestas searas, que passam a concorrer com outros grupos de profissionais letrados, que assumem gradativamente maior influência no cenário público nacional. Esta é a razão pela qual esta obra retrata também a participação concorrente, e em alguns casos predominante, de profissionais sem formação jurídica ou com atuação em outras áreas do conhecimento na construção do Estado-Nação.

San Tiago Dantas diria já na década de 1950 que o desprestígio sentido por juristas a partir do século XX decorria, ao menos em parte, de problemas estruturais do ensino jurídico¹. As aceleradas transformações da sociedade, marcadas por um crescente desenvolvimento tecnológico, assim como a defasagem no ensino jurídico, contribuíram para essa mudança no status dos advogados e juristas.

Há, no entanto, outras causas que justificam a diminuição da presença de juristas na cúpula da máquina estatal: sob o pretexto de que não demonstrariam aptidão para formularem e implementarem reformas modernizantes, bacharéis opositores aos regimes autoritários instituídos ao longo do século XX acabaram sendo alijados da máquina estatal.

Como opositores ao regime autoritário, diversos juristas e advogados encamparam lutas e atos de desobediência civil que influenciaram a restauração da democracia no país. Estes letrados contribuíram, portanto, com a formação do Estado-Nação na condição de membros da sociedade, e não enquanto membros da própria estrutura estatal.

No entanto, a participação de juristas na construção do Estado nos moldes acima assinalados foi neutralizada com o advento da democracia sem que estes profissionais conseguissem recuperar plenamente os espaços perdidos nos canais institucionais formais.

Os estudos que compõem a presente obra procuram retratar a complexidade da atuação de juristas no processo de construção do Estado-Nação no século XX, marcado pela influência, pela resistência ou, inclusive, pelo absenteísmo de ideias e ações desses profissionais letrados.

Esta obra subdivide-se em 16 capítulos. O primeiro traz uma visão de conjunto da História do Brasil elaborada por Carlos Guilherme Mota. Este capítulo tem por objetivo traçar um panorama de todo o período abordado nesta obra, permitindo ao leitor situar na linha do tempo o papel e o lugar de alguns juristas, que exercendo ou não funções político-administrativas, contribuíram para formar as bases do Estado-Nação que hoje conhecemos. Nesse panorama apresentado como abertura do volume III, examina-se inicialmente a Revolução de 1930 e Getúlio Vargas e sua “herança”, detendo-se no Estado Novo (1937-1945), para o exame de algumas matrizes e vertentes político-ideológicas. Na sequência, examina-se a República liberal-democrática (1946-1964) e os esforços para a modernização do país, atolado no subdesenvolvimento, que nem o reformismo populista nem a política terceiromundista logrou superar, pois o golpe de 1964 estancou quase todas as iniciativas reformistas e progressistas em curso naquele despertar do país. Com efeito, a República civil-militar (1964-1985) iria definir um novo rumo para a história nacional, desmobilizando o pensamento crítico e iniciativas de reforma, tanto aquelas de fundamentação liberal como as provenientes da esquerda. Finalmente, examina-se o período mais recente, abrangendo a História do Brasil do fim da ditadura aos governos “democráticos”, ou seja, o período correspondente aos governos dos presidentes Tancredo a Lula (1985-2007).

O capítulo seguinte, intitulado “A revolução passiva no Brasil: hegemonia, legislação e poder local antes e depois de 1930” é de autoria de Lincoln Secco. Para Secco, a Revolução Passiva ou Revolução-restauração é uma chave explicativa encontrada por Antonio Gramsci para estudar processos de transformação social incompletos, lentos e tardios, nos quais o momento da negação não se impõe com a força suficiente para provocar uma ruptura. O intento é o de compreender a trajetória política do Brasil a partir da dificuldade encontrada pelo poder central e pelos ímpetos mudancistas da sociedade brasileira diante das resistências dos poderes locais e do conservantismo das classes dominantes.

O estudo de Fernando Dias Menezes de Almeida intitulado “O corpo de doutrina jurídico da Revolução de 1932 e sua influência sobre o regime constitucional brasileiro de 1934” visa a oferecer uma análise dos principais elementos que integraram o que se pode considerar o cerne da doutrina jurídica da Revolução de 1932, cujo centro gerador e irradiador foi a Faculdade de Direito do Largo São Francisco, com foco especial em sua influência sobre o regime constitucional brasileiro traçado pela Constituição de 1934. Para tanto, Fernando Menezes, deu especial ênfase à análise da ação da “Bancada paulista por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte. O trabalho versa, portanto, sobre o corpo de doutrina jurídico da Revolução de 1932 que encontrou acolhida na Constituição de 1934.

Vera Alves Cepêda é quem apresenta o estudo intitulado “Contexto político e crítica à democracia liberal: a proposta de representação classista na Constituinte de 1934”. O capítulo aborda as condições de excepcionalidade que cercaram a elaboração da Constituição Federal de 1934 e, ao mesmo tempo, procura verificar qual a argumentação teórica subjacente à proposta de representação profissional (ou classista) que tão fortemente polarizou os debates da época. No primeiro aspecto, o objetivo é analisar as características da conjuntura política e econômica que envolveram a constituinte, determinando sua temática, dinâmica e o resultado da própria constituição, ao profundo movimento de crise e de mudança do período. Com relação ao segundo aspecto, propõe-se relacionar a polêmica proposta de representação profissional com o debate mais extenso e profundo sobre o tipo de democracia mais coerente com as condições políticas nacionais.

Paulo Macedo Garcia Neto, no estudo “A questão social na Era Vargas: entre a regulação das relações de trabalho da CLT e os ‘fins sociais’ da Lei de Introdução ao Código Civil”, analisa o debate jurídico produzido em torno da “questão social” durante a Era Vargas (1930-1945). Este capítulo analisa como a pauta da “questão social” influenciou duas inovações normativas do direito brasileiro: a Consolidação das Leis do Trabalho (1943) e os “fins sociais” do art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil (1942). Este capítulo pretende mostrar como esses institutos, aparentemente tão distintos, fizeram parte do mesmo projeto político-jurídico: romper com a ortodoxia liberal que havia dominado a República Velha (1889/1930).

A figura e o papel de Francisco Campos é o foco do estudo de Airton Cerqueira-Leite Seelaender (Partes I e II) e de Alexander Rodrigues de Castro (Parte II). Este estudo, intitulado “Um jurisconsulto adaptável – Francisco Campos (1891-1968)”, abrange um período que vai do fim da Primeira República ao Golpe de 64 para demonstrar que a obra de Francisco Campos representa um caso extremo, ainda que não isolado, de adaptabilidade do pensamento jurídico aos projetos autoritários e às “aberturas” democratizantes. A Campos se ligam várias das mais relevantes transformações do ensino jurídico, da doutrina publicista e da legislação no período getulista. Na tentativa de legitimar seja o Estado Interventor, seja o autoritarismo pós-37, o jurista favoreceu a recepção de “inovações” estrangeiras e assumiu uma postura crítica em face das concepções liberais ortodoxas relativas à economia e ao direito. Afastado do poder por Getúlio e assumindo novas atividades e linhas políticas, Campos reformularia seu pensamento jurídico em um sentido mais liberal, até que, em 1964, voltaria a contribuir para a legitimação da ruptura da ordem democrática.

O capítulo “Brazil under Vargas: a análise jurídica de Karl Lowenstein sobre o regime de 1937”, de autoria de Carolina Mota, tem por objetivo retomar a obra Brazil under Vargas, elaborada, em 1942, pelo constitucionalista e cientista político Karl Loewenstein. Trata-se de uma obra de referência entre os estudos produzidos no âmbito do direito constitucional comparado naquele período, especialmente em razão análise minuciosa do sistema jurídico-político brasileiro, ainda pouco explorado pela literatura de língua inglesa. Ver-se-á que próprio Lowenstien menciona que a análise daquele período político específico no Brasil – marcado pelo governo de Getúlio Vargas – dificilmente seria levada adiante por um cientista político ou jurista brasileiro. Ainda que a obra – pouco difundida no Brasil – tenha sido objeto de inúmeras críticas, a retomada dos seus principais argumentos e conclusões revelam o exame de um “novo” sistema de governo que não se enquadrava nas categorias “clássicas” utilizadas nas análises políticas (tais como totalitarismo ou fascismo, segundo o autor).

O capítulo “Afonso Arinos de Melo Franco: uma trajetória”, de autoria de Gisele Soares, traz à lume a herança intelectual deixada por Afonso Arinos de Melo Franco (sobrinho) enquanto jurista, político, historiador e humanista. Sem a pretensão de explorar todos os níveis em que atuou e suas conquistas, mas com o propósito de expor os valores que o norteavam e os princípios que seguia, este breve ensaio sinaliza alguns momentos de grande inspiração do intelectual e jurista, em que contribuiu de modo singular para o desenvolvimento jurídico-político do país.

Judith Martins-Costa é a autora do capítulo – “Raymundo Faoro: o advogado como “líder da comunidade” e “transmissor da cultura”. Em seu estudo, Judith trata do papel social do advogado na segunda metade do século XX bem como das mudanças e deslizamentos de sentido que cercam esse ofício por meio da análise de inédita correspondência entre o jurista e historiador Raymundo Faoro e seu colega e amigo, o advogado gaúcho Jorge Rafael Cezar Moreira, revisor de Os donos do poder. Judith analisa, inicialmente, um conjunto de cartas, escritas entre 1953 e 1958, que tratam das peripécias e vicissitudes da finalização, revisão e publicação de obra seminal de Faoro – Os donos do poder. Em seguida, analisa uma carta-depoimento, também inédita, escrita em 1981 a Raul Justino Ribeiro Moreira, filho de Jorge Rafael Cezar Moreira. Por meio deste documento, Judith analisa a visão de Faoro sobre o papel social do advogado, estabelecendo relações entre o seu pensamento em diferentes fases de sua vida e formação intelectual.

Bernardo Ricupero e Gabriela Nunes Ferreira são os autores do capítulo intitulado “Raymundo Faoro e as interpretações do Brasil”. Tomando como eixo central uma questão que percorre algumas das mais importantes interpretações do Brasil, a relação entre Estado e sociedade, ou entre poder público e poder privado, os autores examinam duas linhas de análise que apresentam visões antagônicas desse ponto de vista: de um lado, a tradição privatista ou “feudalista” que, como observa José Murilo de Carvalho, tem em Oliveira Vianna e Nestor Duarte “seus mais ilustres representantes”. De outro lado, a linha – da qual se aproxima mais o próprio Faoro – que privilegia, como elemento fundamental do processo histórico brasileiro, o peso do Estado a moldar a nação. O capítulo pretende situar o pensamento de Raymundo Faoro como referência a diferentes linhas de interpretação do Brasil, chamando a atenção para uma visão pessimista presente na análise do autor.

No capítulo “Juristas e o regime militar (1964-1985): atuação de Victor Nunes Leal no STF e de Raymundo Faoro na OAB”, Isadora Curi Volpato objetiva discutir a participação desses dois importantes juristas brasileiros no cenário do governo de exceção inaugurado por meio da deposição do Presidente João Goulart. O capítulo aborda a trajetória de Victor Nunes Leal como ministro do STF de 1960 até ser aposentado compulsoriamente por ato administrativo em janeiro de 1969, em decorrência do AI-5, juntamente com os ministros Hermes Lima e Evandro Lins e Silva. Este estudo aborda também a atuação de Raymundo Faoro como presidente do Conselho Federal da OAB entre 1977 e 1979, em que se tornou importante interlocutor da sociedade civil com o governo Geisel, na luta pelo retorno da democracia.

Eurico Marcos Diniz de Santi, no capítulo “Direito tributário e história, constituindo o objeto empírico da pesquisa no direito: das fontes históricas do Direito à proposta de reformas institucionais”, reconstrói a aproximação entre direito e história a partir da análise das fontes do direito como atos (fatos) de enunciação que produzem enunciados-enunciados (textos normativos) e deixam suas marcas nas enunciações-enunciadas (textos que reconstituem descritivamente o exercício da competência administrativa, judicial e legislativa) no ato de enunciação próprio do tempo-espaço autorreferencial do direito). Primeiro, demonstrando como o direito autoinstitui seu discurso normativo interno para, num segundo momento, utilizar este processo narrativo criado pelo próprio direito como objeto-empírico na identificação de patologias e demarcar gargalos institucionais que orientem a superação destes problemas mediante reformas legislativas. Nesse esforço, apoiados no processo narrativo das decisões do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, entre 1988 e 2008, pretende-se propor a reforma e atualização do Código Tributário Nacional, promulgado em 1966.

Natasha Schmitt Caccia Salinas, no capítulo “Reforma administrativa de 1967: a reconciliação do legal com o real”, analisa a reforma administrativa de 1967, que introduziu novos instrumentos de racionalização da organização e atuação da Administração Pública brasileira, como um vasto e coordenado sistema de planejamento, mecanismos de descentralização administrativa, instâncias diversas de controle da atuação administrativa, órgãos administrativos com funções delimitadas. Esta reforma evidencia um cenário no qual administradores e economistas, e não juristas, apropriam-se do processo de elaboração legislativa para instituir a reforma. Por meio das falas dos principais arquitetos da reforma, a autora analisa os problemas e mazelas vivenciados pela Administração Pública que impulsionaram a edição do Decreto-Lei n. 200/67, principal instrumento legal da reforma administrativa.

Para um período mais recente da História do Brasil, compreendido entre os anos de 1964 e 2008, a análise de Roberta Nioac Prado “Regulação e autorregulação do mercado de ações brasileiro: proteção dos acionistas não controladores e desenvolvimento” tem por objetivo analisar os principais marcos regulatórios e autorregulatórios das sociedades por ações e do mercado de ações brasileiro, com foco na proteção dos acionistas não controladores. Desse modo, a autora aborda as principais circunstâncias, facilitadoras ou não, para o surgimento e o desenvolvimento do mercado de ações no país enquanto fonte de financiamento empresarial e analisa, por fim, a transformação do papel do jurista no respectivo processo disciplinador.

Oscar Vilhena Vieira é o autor do capítulo “Supremo Tribunal Federal: o novo poder moderador”. Neste texto o autor reivindica que o STF passou a ocupar, a partir da Constituição de 1988 e das sucessivas reformas que ampliaram suas competências, a função de Poder Moderador, semelhante àquela exercida pelo Imperador, sob o regime da Constituição de 1824. Mais do que criticar a ampliação dos poderes do Tribunal, o autor busca propor mecanismos voltados a amenizar as tensões de natureza contramajoritárias oriundas da “supremocracia”.

A presente obra encerra-se com o capítulo “O papel da sociedade civil: da ditadura ao neopopulismo”, de Miguel Reale Júnior. O estudo de Miguel Reale analisa o papel exercido por entidades e pessoas sensíveis aos valores democráticos que promoveram diversas ações de oposição ao regime e de luta pela normalização democrática. Neste processo, assumiram destaque alguns juristas, advogados e entidades de classe de advogados. O autor analisa a tentativa de revogação parcial do AI5 em 1969, que contou com o apoio de juristas, a desobediência civil ao autoritarismo promovida pelas entidades de classe de advogados, a leitura da Carta aos brasileiros, que instituiu o movimento “Estado de Direito, Já”, também engendrado por advogados. Além disso, analisa diversos marcos históricos nos quais envolveu-se diretamente, como o movimento de luta pela anistia, o governo Franco Montoro, a luta pelas eleições presidenciais diretas, o processo de eleição de Tancredo Neves, a Comissão Afonso Arinos e os trabalhos da Assembleia Constituinte. O capítulo é encerrado com uma reflexão sobre o enfraquecimento da sociedade civil, na qual assumiram papel preponderante advogados, juristas e entidades de classe, na defesa de valores democráticos.

A descrição acima realizada dos objetos de cada capítulo revela uma variedade de análises sobre a atuação de juristas em diferentes períodos da história do século XX. Pretendemos, com essa obra, estimular – sem a pretensão de ser exaustivos – a produção acadêmica nesta seara. Entendemos que o papel dos juristas na construção do Estado-Nação é um tema que merece ser desenvolvido a partir de múltiplas experiências e enfoques metodológicos, muitos deles não presentes neste trabalho.

1 Cf. DANTAS, San Tiago. Discurso de Posse, p. 3-7; Novos rumos do direito,p. 21-33; Em defesa do direito, p. 35-50; A educação jurídica e a crise brasileira, p. 51-83. In: DANTAS, San Tiago. Palavras de um professor. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 3-7.

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Para uma visão de conjunto: a história do Brasil pós-1930 e seus juristas

Carlos Guilherme Mota

1. A Era Getuliana (1930-1964) – 2. A República Nova (1930-1937): bacharéis versus militares – 3. Estado Novo (1937-1945): matrizes e vertentes político-ideológicas – 4. A República Liberal-Democrática (1946-1964). Modernização, subdesenvolvimento e reformismo populista – 5. A República Civil-Militar (1964-1985) – 6. Do fim da ditadura aos governos “democráticos”. De Tancredo a Lula (1985-2007) – Referências.

1. A Era Getuliana (1930-1964)¹

“Uma contrarrevolução para readquirir a liberdade, para restaurar a pureza do regime republicano e para a reconstrução nacional.”

Getúlio Vargas, 1930

“Um jornalista identificou Vargas, nesta hora, ao chuchu, sem gosto e inodoro, que assume o sabor do molho com que o condimentam. Ele ‘protela, procrastina, transfere, demora, adia, prorroga(haverá mais alguns sinônimos) esperando ninguém sabe o quê. Bem que ele sabia o que esperava’.”² 

Raymundo Faoro

Vista em perspectiva ampla, a Era Getuliana abrangeu o período de 1930 a 1964. A Revolução de 1930, em que assumiu a presidência da República o gaúcho Getúlio Dornelles Vargas (1883-1954), inaugurou um longo e turbulento período histórico de reformas, levantes, repressões, contrarreformas e tentativas de superação da condição de país “atrasado”, “subdesenvolvido”, “periférico” e “dependente”, termos que se tornaram correntes em momentos sucessivos. Período que se encerrou com o golpe de Estado de 1964, de caráter civil-militar, instalando um regime ditatorial que se prolongou pelos 20 anos seguintes.

O jurista e historiador Afonso Arinos de Mello Franco, liberal circunspecto que, política e ideologicamente, flutuaria bastante ao longo da vida – assim definiu o papel de Getúlio, gaúcho de São Borja, e seu grupo:

O que houve de especificamente pampeiro foi a sagacidade e pertinácia com que eles aproveitaram o impulso geral para, estimulando choques e rivalidades, poderem manter, por tantos anos, a República de bombachas.³

A Era Getuliana abrangeu os anos de 1930 a 1964, e pode ser dividida em três etapas distintas: de 1930 a 1937, a República Nova; de 1937 a 1945, a ditadura do Estado Novo; de 1946 a 1964, a República Populista e a República Patricial.

Na República Nova, de 1930 a 1937, distinguem-se duas fases: a do Governo Provisório (1930-1934) e a do Governo Constitucional (1934-1937). A historiografia consagrou a expressão República Nova, referida ao período de 1930 a 1937. Dentro desse período, a Segunda República abrange do ano de 1934 ao de 1937.

Na última etapa, a da República Populista (1946-1964), distinguem-se duas fases: a da democracia liberal presidencialista, de 1945 até o suicídio de Vargas em 1954; e a fase seguinte, de 1954 ao golpe de Estado em 1964, ainda na moldura da democracia liberal presidencialista, porém com forte inflexão para o reformismo desenvolvimentista e populista. Esta segunda fase (1954-1964) foi denominada por Darcy Ribeiro, com acerto, de democracia patricial; sem embargo, o traço definidor desse tipo de presidencialismo ainda era o populismo.

O sentido geral do processo

“O liberalismo, já reduzido a uma franja, ocupa o lugarda toalha sobre a mesa do banquete.”⁴

Raymundo Faoro

Vargas, que se tornaria principal liderança do movimento insurrecional de 1930, ascendeu à presidência num quadro de rearranjos das oligarquias regionais abaladas com a grande crise de 1929. Instaurou-se um novo sistema de poder, combinando ideias de reforma de uma burguesia liberal-conservadora, porém modernizadora, com práticas neocoronelísticas e burocráticas na máquina do Estado, mobilizador das aspirações populares do mundo do trabalhismo. Sistema complexo, do qual o próprio getulismo tornou-se a expressão mais forte.

Centralizador, pertencente a uma facção das oligarquias gaúchas, Vargas aprimorou, em nome de um projeto nacional, um sistema de hábeis manipulações, em que a eliminação das dissidências foi a pedra angular.

Nesse sentido, o movimento de 1930, embora abra um novo período (a República Nova, de 1930 a 1937), não configura uma Revolução, pois não provocou mudança radical – nem dela foi expressão – nas estruturas de produção e de distribuição da propriedade rural e urbana, nem nas do capital.

O Estado nacional implementou, nada obstante, mudanças no campo das relações trabalhistas, nas indústrias de base, no sistema educacional e na organização da cultura.

Num segundo momento, o da ditadura do Estado Novo (1937-1945), Vargas reafirmou seu poder jogando alternadamente com os grupos progressistas e conservadores, optando finalmente por estes, mas implementando algumas iniciativas reformistas. No plano internacional, aproveitando-se do contexto da Segunda Guerra Mundial, jogou alternadamente com a frente dos aliados – capitaneados por Roosevelt e Churchill – e as forças nazifascistas da Alemanha, Itália e Japão, acabando por aderir aos aliados.

Com o término da guerra em 1945 – e pelo fato de o Brasil ter lutado ao lado das democracias liberais e dos soviéticos –, o sistema de poder jurídico-político do Estado Novo não se manteve. Vargas foi apeado da presidência, abrindo-se uma etapa liberal-democrática, consagrada na Constituição de 1946. Etapa mais liberal que democrática, pois apenas durante uns poucos meses os partidos de esquerda teriam espaço no que se considerava a “legalidade democrática” republicana, ainda que reformista. O Partido Comunista logo seria posto fora de cena.

A eleição do general Eurico Gaspar Dutra desenhou os limites estreitos da nova ordem “liberal”, definida pela Constituição de 1946 (o “livrinho” de Dutra), que se prolongou até 1964 – o mais extenso período de relativa estabilidade institucional até então experimentado pelo regime republicano. Dentro da esfera do imperialismo norte-americano, como padrão civilizatório, implantou-se no Brasil o American way of life, em oposição à crescente presença de ideias socialistas e comunistas emanadas da União Soviética.

Vargas, entretanto, permaneceu na cena política de 1946 a 1954, atuando nos bastidores durante o mandato de Dutra. Atendendo aos estímulos do mundo do trabalho – em particular os dos sindicatos atrelados ao Estado –, Vargas, pelo voto, retornou à presidência em 1950, mas, pressionado pelas forças conservadoras, foi levado ao suicídio em 1954.

Na fase seguinte, de 1954 a 1964, o país foi marcado por políticas de cunho desenvolvimentista, reformista e populista. Na presidência de Juscelino Kubitschek, novas políticas públicas definiram o padrão civilizatório que as lideranças modernizadoras desejavam para Brasil. Era como se algumas ideias do New Deal estivessem, finalmente, chegando ao país.

A tônica foi dada pela ideologia do planejamento, sobretudo nos planos econômico e político. O novo bloco no poder, liderado por burguesias reformistas, tentou sobrepor-se às estruturas coronelísticas (o principal teórico e agente do desenvolvimentismo foi Celso Furtado, advogado e economista), fomentando a industrialização (sobretudo a automobilística), procurando modernizar a infraestrutura viária e aeroviária, iniciando um processo de reforma educacional, a começar pela redefinição da Escola Pública (com Fernando de Azevedo e outros), um novo método de combate ao analfabetismo (Paulo Freire) e a revisão do modelo universitário (Anísio Teixeira e Darcy Ribeiro). Foi o momento da interiorização geográfica de iniciativas econômico-sociais por parte do Estado (como a construção de Brasília), da discussão de propostas de reformas de base (urbana, agrária, habitacional, educacional etc.), além de tentativas de implementação de uma política externa independente.

Mas foi também a fase em que se revelaram os conflitos latentes no campo – sobretudo as Ligas Camponesas, criadas pelo advogado Francisco Julião, em Vitória de Santo Antão (PE), em 1954, que daí vão expandir-se –, e de mobilização de frações da pequena-burguesia urbana, que se radicalizaram nos partidos, na universidade e nas escolas, nas associações de classe e nos centros populares de cultura. A resposta a esse esboço de reformas estruturais – pelo fato de algumas iniciativas ou simplesmente projetos soarem revolucionários (reforma agrária, controle da evasão de capitais etc.) – surgiu com a contrarrevolução preventiva de 1964.

Em agosto de 1949, fora criada a Escola Superior de Guerra (ESG), com seus ideólogos embebidos pelos valores de um anticomunismo rústico, característico daquele período da Guerra Fria, e preocupados com a soberania nacional, sobretudo com a criação de uma infraestrutura que sustentasse e alavancasse o desenvolvimento autônomo do país. Logo após o suicídio de Vargas, o titubeante presidente Café Filho, pressionado, assinou decreto em 1955 criando o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), para repensar o Brasil, agora em moldes desenvolvimentistas. Os isebianos eram, em sua maioria, intelectuais nacionalistas de variada coloração ideológica, como o advogado Hélio Jaguaribe, Álvaro Vieira Pinto, Roland Corbisier, o coronel Nelson Werneck Sodré e, ainda, o filósofo e jurista Miguel Reale.⁵

No quadro mundial de descolonizações da época (Revolução Cubana em 1959, Revolução Argelina em 1962 etc.), o perigo de uma “Revolução brasileira” parecia iminente aos olhos da direita latifundiária e das elites civil-militares formadas durante a Guerra Fria, alinhadas com os Estados Unidos. O “Brasil profundo”, na verdade o país arcaico, revelava-se à luz do dia. A burguesia conservadora – com bacharéis do porte de Milton Campos e Arinos, quase todos da UDN – soube encontrar nos militares “esclarecidos”, que se alinharam desde a Segunda Guerra na luta contra o totalitarismo, seu principais aliados. Já não eram os mesmos “tenentes”, sugerindo que, do ponto de vista histórico, ao tenentismo sucedeu o generalismo. Mudava-se o rótulo, mas as pessoas eram as mesmas: Cordeiro de Farias, Juarez Távora e, mais jovem, Ernesto Geisel, dentre outros; e, na oposição, o comunista Luís Carlos Prestes, em meio a várias frentes e personalidades progressistas.

2. A República Nova (1930-1937): bacharéis versus militares

“O primeiro e fundamental problema é o seguinte: ficaremosou não solidários com a eclosão da desordem? Se ficarmos, renegaremos de vez nosso passado orgânico, a tradição conservadora do castilhismo e far-nos-emos copartícipes,senão os maiores responsáveis pelo que vier a acontecer.”⁶

Lindolfo Collor, 1930

A radiografia que Faoro oferece do bacharel Vargas⁷ é nítida e precisa. Menos pela qualificação de tutelador, que todo liberal o é em menor ou maior grau, do que pelo estranho amálgama de seu condicionamento liberal com traços de positivismo. Mistura curiosa, essa, na América Latina: também o pensador peruano José Carlos Mariátegui combinava em sua visão de mundo traços do pensamento positivista com elementos do marxismo. Guardadas as devidas distâncias, pois Mariátegui era um teórico sofisticado, enquanto Vargas não evitou a deportação, para a Alemanha nazista, de Olga, a mulher de Prestes, judia e grávida.

Vargas representava um amplo espectro de forças políticas, contrárias à hegemonia dos Estados do Sudeste, sobretudo de setores civis e militares que propunham reformas políticas e sociais. Como vimos no volume anterior, os tenentes haviam sido porta-vozes dessas aspirações durante a década de 1920. Em 1926, grupos dissidentes da oligarquia paulista e profissionais liberais, quase todos oriundos da Faculdade de Direito de São Paulo, fundaram o Partido Democrático (PD), defendendo a realização de reformas políticas, com a adoção do voto secreto e obrigatório, a independência dos poderes, e a fiscalização das eleições pelo poder judiciário.

Nas eleições de 1930, o programa de governo da Aliança Liberal, que lançava a candidatura de Getúlio à presidência, tendo João Pessoa como vice, incluía vários pontos defendidos por esses membros do PD. Embora congregasse um grupo maior de interesses do que seu concorrente, Vargas perdeu a eleição para o paulista Júlio Prestes e o baiano Vital Soares, que não chegaram a tomar posse.

Os políticos das oligarquias dissidentes e os tenentes articularam uma conspiração entre março e outubro de 1930. O movimento contra o presidente eleito eclodiu no Rio Grande do Sul, nos Estados do Nordeste e em Minas Gerais.

Para compreender o sentido da Revolução de 1930 e de seus desdobramentos, vale considerar o contexto internacional em que o Brasil se inseria quando de sua eclosão e pelo qual transitou até os anos 1960, ou seja, o processo em que a República assumiu o projeto getulista em suas variadas dimensões, que levaram à ditadura do Estado Novo em 1937, à deposição de Vargas em 1945, ao seu retorno à presidência pela via eleitoral em 1950, ao suicídio em 1954 e à transformação de seu legado em duas vertentes principais: o governo de JK, do Partido Social Democrático (PSD), e o de João Goulart, do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).

Nessa medida, em perspectiva ampla, pode-se afirmar que a Era Getuliana se estende até a deposição de João (Jango) Goulart, com o golpe militar em 1964.

A Crise Internacional de 1929: antecedentes da revolução

A crise mundial de 1929 representou um duro golpe nas oligarquias exportadoras brasileiras. A quebra do sistema financeiro mundial repercutiu intensamente no Brasil, tendo como principal consequência a falência do modelo agrário-exportador, vigente desde a Independência. Os efeitos negativos da crise atingiram toda a sociedade, sobretudo o mundo do trabalho, duramente penalizado. Mais uma vez, ocorria o fenômeno a que o bacharel em Direito e economista Celso Furtado denominou “socialização das perdas”.

A crise da hegemonia europeia – sobretudo inglesa – e a passagem para a hegemonia norte-americana provocou mudanças profundas na sociedade brasileira, com a ascensão de novos grupos sociais e redefinição do monopólio político das elites.

Aos poucos, o Brasil tornara-se um país semi-industrializado. A partir de 1930, o campo foi cedendo lugar à cidade: um número cada vez maior de brasileiros passou a morar nos centros urbanos. Do ponto de vista político, durante o Estado Novo, a democracia liberal das oligarquias foi substituída pelo regime corporativista, de inspiração fascista. Mais uma vez, a maioria da população foi excluída do processo político. As eleições foram suspensas, o Congresso fechado e o controle das decisões de governo coube a esse único homem, Getúlio Vargas.

Era o fim dos “anos loucos” dos “Ruidosos Anos Vinte” (os roaring twenties), ou seja, do período do capitalismo desenfreado, concorrencial ou liberal do primeiro pós-guerra. A Grande Guerra fôra um marco, o primeiro conflito de proporções inimaginadas. Fora da esfera do capitalismo, a Revolução Socialista de 1917, na esteira da impactante literatura russa, abria outros horizontes utópicos para a intelectualidade e o mundo do trabalho no Brasil.

Porém um dos resultados mais positivos – ao lado de tantos outros negativos – da corrida imperialista do século XIX e das descolonizações do século XX reside na revolução ocorrida nos conceitos de Cultura, História, Ciência, Tempo e Civilização, de Economia e de Direito. O conceito de Cultura (que em larga dimensão engloba o de Direito) adquiriu um status de grande relevo na definição dessa nova Contemporaneidade, fato percebido no Brasil por alguns jovens inquietos e cosmopolitas, como o pernambucano Gilberto Freyre, alguns bacharéis como o paulista Monteiro Lobato, o baiano Anísio Teixeira e os paulistanos Sérgio Milliet e Sérgio Buarque de Holanda, filhos educados de elites regionais, que seriam alguns de nossos principais “atualizadores”.

O mundo se internacionalizava, com a modernidade atravessando o Atlântico (com o cinema, as novas formas de comunicação etc.) ampliando, em múltiplas dimensões, a concepção de sociedade capitalista. Nesse contexto internacional de aberturas de mentes e busca de frentes de inovação, filhos da elite brasileira – entre tantos outros, Paulo Prado, o filho de cafeicultor e oligarca paulista – vão aos Estados Unidos, por diferentes motivos e em momentos diversos. Quando, nos anos 1930, as missões culturais e educacionais europeias, entre as quais se destacava a francesa, chegaram ao Brasil para auxiliar na criação das universidades oficiais em São Paulo e no Rio de Janeiro, aqui encontraram filhos da elite bem-informados, fluentes em várias línguas e entrosados com as culturas europeias e a norte-americana.

Descoberto o enorme atraso a que parecia condenado o Brasil (“Era como se tudo dependesse de mim e de minha geração”, escreveu Gilberto Freyre, então com 23 anos), agora urgia construir um outro país, em novas bases culturais e jurídico-políticas.

Os “anos loucos” terminaram no dia 24 de outubro de 1929, quando “quebrou” a Bolsa de Nova York, novo centro da economia mundial. Foi o fim do período de prosperidade entre 1922 e 1929, apogeu do capitalismo norte-americano. De 1929 a 1932, a produção industrial caiu pela metade e despencou o preço dos produtos primários. Em todo o mundo, milhares de pessoas perderam seus empregos. O capitalismo vivia a sua mais profunda crise mundial. A crise repercutiu imediatamente na economia agrário-exportadora do Brasil. Desabou o preço do café, principal produto de exportação, embora o mesmo tenha acontecido em 1895 e em 1906. Até 1929, as diferenças entre o que o Brasil importava e o que exportava eram cobertas por empréstimos de banqueiros estrangeiros, sobretudo ingleses. Cada vez que a cotação do café caía, o governo recorria a empréstimos estrangeiros.Tal situação se modificaria com a crise de 1929. Após a Primeira Guerra Mundial, a Inglaterra deixara de ser o centro da economia mundial. No final da guerra, a Inglaterra devia dinheiro aos industriais e banqueiros norte-americanos; estes que, durante a guerra, forneceram créditos para comprar armas e alimentos. Além disso, uma boa parte do capital de banqueiros ingleses estava aplicada nos Estados Unidos.

Quando a bolsa de Nova York quebrou, o sistema financeiro mundial entrou em colapso. A crise mundial afetou várias partes do mundo ocidental, e em portos como os de Nápoles, Gênova e Trieste na Itália, ou o porto de Pireu, na Grécia, assistiu-se à partida de imigrantes para as Américas. No Brasil, o êxodo não era apenas do Nordeste para o Sul ou para a Amazônia; de Minas, do sertão da Bahia e mesmo do Sul, famílias dirigiam-se para as cidades, principalmente para a do Rio de Janeiro e a de São Paulo, em busca de trabalho ou sobrevivência. São impactantes as descrições de grupos de pessoas sem terra, sem lei, sem cidadania deambulando sem rumo pelos sertões, campos e cerrados.

Nessa primeira grande depressão mundial, o nível de atividade industrial mundial caiu pela metade; metade da população ficou sem emprego. Muitas fazendas deixaram de produzir, e grande parte da população rural ficou subocupada: começava a migração do campo para a cidade. Em contrapartida, com mão de obra abundante e salários baixos, as indústrias nacionais desenvolveram-se, aproveitando-se da impossibilidade de importarem-se produtos manufaturados.

Do capitalismo liberal ao New Deal. Os fascismos. Oscilações de Vargas

Nos Estados Unidos, novo centro da economia mundial, a crise foi resolvida por meio de bem articulada intervenção do Estado na economia. O presidente norte-americano Franklin Delano Roosevelt procurou reativar a produção com uma série de medidas na agricultura, procurando manter os preços dos produtos agrícolas. Ao mesmo tempo, lançou um amplo programa de obras públicas visando à reativação da produção industrial. Em seguida, interveio com vigor na produção industrial, regulamentando os preços dos produtos e fixando acordos sobre preços. “Planejamento”, eis a palavra-chave da nova etapa da vida econômica e social nos Estados Unidos, que chegaria ao Brasil 20 anos depois.

Aplicou-se uma nova legislação: os trabalhadores foram beneficiados com a regulamentação do horário de trabalho e do salário mínimo. O programa do presidente Roosevelt, conhecido como New Deal (o “novo pacto”), significou o fim da era do liberalismo econômico, dos “anos loucos” e o início da intervenção e planejamento do Estado na economia capitalista.

O New Deal (1933) propunha um relançamento econômico-social, mais do que uma correção de rumos no capitalismo liberal. A tal mudança de política econômica corresponderia uma mudança de mentalidade, que daria o tom do período histórico que se descortinava, reverberando na América do Sul. Ante o quadro gravíssimo gerado pela maior crise do capitalismo – com o excesso de mão de obra nas cidades, retorno do capital estrangeiro aos centros financeiros, falta de crédito e falta de combustíveis, falências de empresas, fome, greves –, o governo Vargas, em escala muito menor, adotou métodos semelhantes aos norte-americanos.

O governo, centralizador, adotou a velha política de valorização do café, controlada pelo poder federal. O Conselho Nacional do Café, órgão federal, ordenou a queima de milhões de sacas e a proibição do plantio, com a consequente redução dos salários nas fazendas, provocando êxodo rural para as cidades. O liberalismo econômico foi abandonado, e o Estado passou a intervir em todas as instâncias da vida dos cidadãos, inclusive na vida particular. Durante seu governo, o Estado estimulou a industrialização, com a implantação, em Volta Redonda (RJ), da primeira usina siderúrgica brasileira. Aos trabalhadores ofereceu-se, timidamente, a regulamentação da legislação social e a instituição do salário mínimo.

Enquanto nos Estados Unidos o regime liberal-democrático adotou o New Deal para sair da depressão, a crise mundial propiciou, na Europa, o surgimento de uma nova ideologia política: o fascismo. A Itália ficou insatisfeita com os resultados da Primeira Guerra Mundial, pois não recebeu as colônias que esperava. Sentimento coletivo que, somado ao empobrecimento do pós-guerra, criou profundo mal-estar social. Ao mesmo tempo em que surgiu o movimento nacionalista, liderado por Benito Mussolini, fundador do Partido Fascista, em 1919, também as ideias marxistas encontraram ampla difusão.

Mussolini formulou a teoria do Estado Totalitário, senhor de todos os direitos. O totalitarismo fascista era antiliberal e antidemocrático. Segundo a teoria fascista, tudo deveria estar submetido à autoridade do Estado, numa ditadura exercida pela burguesia, reunida em corporações profissionais e setoriais.

Os fascistas opunham-se ao conceito marxista de luta de classes, pregando a união dos trabalhadores com os capitalistas sob a direção do Estado. O governo pretendia, ainda, que a Itália se transformasse numa potência industrial e militar. Para realizar tal projeto, desenvolveu a indústria pesada, introduziu a mecanização no campo e, com a drenagem de pântanos, ganhou novas terras aráveis. Realizou obras públicas, construindo estradas, usinas, ferrovias e, no plano cultural, deu forte apoio à educação, que deveria servir à formação da juventude, segundo os critérios fascistas. Inspirado na legislação corporativista, o governo italiano regulamentou a legislação trabalhista, com a Carta do trabalho, e criou um novo Exército e uma apreciável Marinha de Guerra.

No Brasil, o Estado Novo, que seria implantado por Getúlio Vargas e seu grupo em 1937, não passou de um arremedo do regime fascista italiano, adaptado à mentalidade coronelística dos setores dominantes. Ideias fora do lugar? Talvez não. Antiliberal e antidemocrático, o governo manteve os partidos políticos afastados do centro das decisões políticas. Os sindicatos e as organizações de trabalhadores ficaram atrelados ao Estado, cujo condutor-chefe era o próprio Getúlio Vargas, o “pai dos pobres”.

Getúlio Vargas apropria-se do poder nesse contexto de afirmação e conflitos de Estados-nação com ideologias nacionalistas radicais, sobretudo Estados-nação de origem recente, como a Itália e, logo em seguida, a Alemanha, unificadas somente na segunda metade do século XIX. Contexto em que se redefiniam o próprio capitalismo e as democracias liberais, e que o “socialismo real” se enraizava na União Soviética.

O desfecho tornara-se inevitável: como a opção varguista, estribada no regime ditatorial, voltara-se para as potências do Eixo, as oposições liberal-democratas e de esquerda uniram-se e, em 1945, puseram fim ao Estado Novo.

O projeto da Revolução. O lugar dos bacharéis e ... dos militares

A insurreição de 1930 eclodira no dia 3 de outubro, quando, com apenas 50 homens, Oswaldo Aranha e Flores da Cunha tomaram o Quartel-General de Porto Alegre, iniciando o movimento armado.⁸ O fato é que o presidente Washington Luís, convencido de que a situação estava sob seu domínio, mal-informado por seu Estado-Maior, perdera o controle das Forças Armadas e das polícias. O país e o conjunto de suas instituições entraram em colapso.

No dia 3 de novembro, Vargas chegou à capital, logo assumindo provisoriamente a presidência “como delegado da Revolução, em nome do Exército, da Marinha e do Povo”. Entretanto, a Junta não aceitou que ele assumisse o governo como presidente eleito para o quadriênio 1930-1934 (no cabresto ou não, quem vencera as eleições fora Júlio Prestes).

Embora considerando Getúlio delegado da Revolução, a Aliança Liberal foi cautelosa, pois lançou uma declaração, aceita por ele, descrevendo sua luta como “uma contrarrevolução para readquirir a liberdade, para restaurar a pureza do regime republicano e para a reconstrução nacional”. Em suas linhas gerais, um esboço de projeto do programa da Aliança Liberal aparecera no Manifesto (redigido pelo ministro Lindolfo Collor, gaúcho progressista, culto e independente), “primeiro sistema efetivo de garantias do trabalho frente ao capital”, segundo Darcy Ribeiro. Nele se propunha “a adoção de um código de trabalho que assegurasse seguro social, salário mínimo e férias a todos os trabalhadores; reforma da lei eleitoral, do sistema judiciário e do ensino; anistia aos revolucionários de 1922 e 1926; liberdade de pensamento; defesa do café e da pecuária”.⁹

Presidida por Getúlio, a equipe do novo governo foi composta pelos bacharéis Osvaldo Aranha, ministro da Justiça; Lindolfo Collor, ministro do Trabalho, Indústria e Comércio; José Maria Whitaker, ministro da Fazenda; Joaquim Francisco de Assis Brasil, ministro da Agricultura; Afrânio de Melo Franco, ministro do Exterior; José Américo, ministro da Viação; e Francisco Campos, ministro da Educação; e pelos militares general Leite de Castro, ministro da Guerra e Isaías Noronha, ministro da Marinha. Por discordar da política da queima de café, o paulista Whitaker foi substituído, em novembro de 1931, por Osvaldo Aranha.

Em plena crise, com a queda brutal do preço do café, a situação social tornara-se gravíssima, com cerca de 2 milhões de desempregados. Em 1931, a dívida externa obrigaria o governo a declarar moratória unilateral.

Mas a figura de proa do regime será doravante outro gaúcho, Osvaldo Aranha – bem preparado, decidido e cosmopolita. Nascido em Alegrete, em 1894, formou-se em Direito no Rio de Janeiro, comandou as forças do governo na repressão à Revolução Federalista de 1923, foi secretário do Interior e da Justiça do presidente da província Getúlio Vargas. Conspirador do movimento que levou a 1930, foi ministro do governo provisório de Vargas nas pastas da Fazenda, do Interior e da Justiça. Embaixador em Washington em 1934, chefiou a delegação brasileira em Nova York na criação da ONU, em 1947, tendo presidido uma das sessões (com atuação decisiva na criação do Estado de Israel).

Saiu do governo com Vargas em 1944 e com ele retornou, então como ministro da Fazenda (1953-1954). Faleceu no Rio de Janeiro em 1960, deixando uma legenda de herói romântico e galante, o que não era difícil naquela galeria de personagens opacos (muitos deles caricaturais, como Lourival Fontes e Góis Monteiro).

O Ministério do Trabalho foi oferecido ao gaúcho Lindolfo Leopoldo Boekel Collor, que se cercou de juristas socialistas, como Evaristo de Morais e Joaquim Pimenta, os primeiros a propor, na perspectiva do Estado, garantias para os trabalhadores frente ao capital. Ao notar traços de continuísmo, Collor logo se desligaria de Vargas. Em 1931, o governo reconhece oficialmente o primeiro sindicato operário, enquanto anula contratos com empresas estrangeiras, como o firmado em 1920 com a Itabira Iron, assumindo uma atitude nacionalista.

Tais propostas chocavam-se com a mentalidade do empresariado retrógrado, intimidado com movimentos paralelos de tomada de poder, com propostas de cunho socialista revolucionário, como ocorreu em Itaqui.¹⁰ Além disso, 3 mil gaúchos de bombachas e lenço vermelho (agora símbolo dos maragatos, mas também da Coluna Prestes) dirigiram-se à capital da República, amarrando seus cavalos no obelisco da avenida Rio Branco, em pleno centro do Rio de Janeiro, sob aplausos dos cariocas. Pouco tempo depois, as oligarquias paulista, mineira e carioca evocariam com ódio tal ato simbólico dessa “subida dos bárbaros do Sul”…

A partir de então, na História da República, o Rio Grande do Sul deixava de ser uma província distante, marginal, apenas uma região fronteiriça do país. Revelava-se uma nova elite, com seus valores e métodos de fazer política, com sua cultura. As elites polidas e internacionais de Pelotas e outras cidades gaúchas se faziam conhecer.

Getúlio assume o poder orientando-se pelo seu reservado Gabinete Negro, do qual participavam Oswaldo Aranha, Góis Monteiro, Juarez Távora, João Alberto e Pedro Ernesto. Com exceção de Minas, o presidente entregou o governo dos estados aos tenentes ou aos seus aliados civis, interventores, como foi o caso de Juracy Magalhães (na Bahia), Moreira Lima (no Ceará), Ari Parreiras (no Rio) e Pedro Ernesto (no Distrito Federal). Por curto período, Juarez Távora (o vice-rei do Norte) ocupou-se dos estados do Norte e Nordeste.

Góis Monteiro e Oswaldo Aranha criam a Legião de Outubro, para organizar o movimento e combater não só os “carcomidos” da República Velha como também os radicais, ou seja, os direitistas reacionários e os comunistas. Oswaldo Aranha, a personagem mais cosmopolita e interessante do movimento, em 5 de novembro de 1930, dirá ao jornal Correio da Manhã que o governo não tinha programa:

O programa da revolução é moralizar e poupar. Hei de cumpri-lo. Serei inflexível com tudo o que for supérfluo e acabaremos com os esbanjamentos.

Góis Monteiro – já chefe militar da revolução, com tendência “radicalmente nacionalista” – propunha a “eliminação dos quistos latifundiários e de outras excrescências mortas.”¹¹

Contra os “carcomidos” da República, que passava a ser denominada “República Velha”, buscando esses seus inimigos, o movimento revolucionário criou um tribunal especial de cinco membros para julgá-los. Alguns se refugiaram em embaixadas e consulados (como Júlio Prestes), outros fugiram para o exílio. Denúncias levaram ao tribunal gente que havia servido o governo de Washington Luís ou apoiado a candidatura de Júlio Prestes, como Gilberto Amado, João Mangabeira e Manuel Vilaboim. Também foi detido (e logo solto) o liberal José Maria Bello, que, no calor da hora, resguardados os traços ideológicos de sua visão de mundo, escreveria a conhecida História da República, obra de referência e de grande atualidade. Não por acaso escreveria no final de seu livro:

O sr. Getúlio Vargas, calmo, sorridente e enigmático, parecia comprazer-se em discreto plano […] A revolução “democratizante”, salvo as velhas e definidas aspirações de ”justiça e representação”, marchava, às sombra do pânico tão bem estimulado dos extremismos da direita e da esquerda e das angustiosas apreensões da nova guerra mundial, como todas as do seu tipo, para a ditadura salvadora sobre a base, tão nova no Brasil, do direto apoio emocional das massas.¹²

O Partido Democrático de São Paulo apoiara Vargas na campanha eleitoral e agora cobrava dividendos… Como interventor em São Paulo, Vargas acabou por nomear o capitão João Alberto, pernambucano, que constituiu um secretariado composto de personalidades da linha de frente do mundo financeiro e da administração paulista. O que não bastou para evitar o confronto, que poucas semanas depois levaria à Revolução Constitucionalista de 1932.

O novo governo, marcado por centralismo ao mesmo tempo autoritário e progressista, concede anistia aos militares e civis condenados desde 1922. Numa primeira hora conduzido pelos tenentes, o processo logo daria espaço à criação de um patriciado burocrático, nacionalista e paternalista.

Derrotada, a “República Velha” – sustentada pela política familiar e coronelística de proprietários rurais, como os Acioly, no Ceará; os Rosa e Silva, em Pernambuco; os Pires Ferreira, no Piauí; os Caiado, em Goiás; os Néry, no Amazonas – via-se substituída por esses aguerridos jovens reformistas da burguesia e da pequena burguesia ascendente. O centralismo do novo governo, já agora assumido como revolucionário, diminuiu a força dos poderes locais, profissionalizando o Exército, que, cada vez mais, responde aos anseios da pequena e média burguesias. O novo governo oferece programas de incentivo à industrialização, amenizando o impacto da legislação trabalhista, e dá início à conquista do empresariado rural, estimulando pecuaristas e beneficiando os agricultores, com socialização das perdas na venda das safras.

Dessa forma, esboçava-se um capitalismo de Estado e fortalecia-se o estamento burocrático e militar, diminuindo o poderio das classes empresariais liberais, com suas lideranças praticamente anuladas. A Revolução de 1932 constituirá uma reação a essa situação.

Vargas: da ascensão ao suicídio

O gaúcho Getúlio Dornelles Vargas nasceu em São Borja, Rio Grande do Sul, em 19 de abril de 1883 e suicidou-se no Palácio do Catete, no Rio de Janeiro, no dia 24 de agosto de 1954.

Homem da fronteira, em 1930 Vargas já apresentava uma razoável folha de serviços, pois fora ministro da Fazenda do governo Washington Luís (1926-1930) e elegera-se presidente do Estado do Rio Grande do Sul em 1927. Para Gustavo Capanema, futuro ministro de Educação, Saúde e Cultura (na composição com os políticos mineiros que apoiaram seu nome), o novo presidente era, numa primeira impressão, um “homem frio, inexpressivo; não achei nenhuma flama, nenhuma simpatia para aquele momento criador”. Capanema, em reunião na companhia de Francisco Campos, o futuro jurista da Carta de 1937 e do Estado Novo, anotou ainda, com ironia:

Cheio de reticências, de silêncios, de ausência; olhando para cima, não olhando para a gente; um riso difícil, um riso sem alegria, sem malícia, mas com maldade; [...] sem gravidade, sem emoção; uma pronunciação estranha do gaúcho; enfim, uma figura incapaz de seduzir, de incitar ao trabalho, de convocar ao sacrifício, de organizar uma nação apenas saída da fornalha revolucionária.¹³

Talvez o ilustrado bacharel católico Capanema tenha se arrependido do que escreveu, pois sua convivência no ministério e o fortalecimento de Vargas revelaria vários outros aspectos. Filho de politico da côterie de Júlio de Castilhos (1860-1903) e do presidente do Estado, Borges de Medeiros, o jovem Getúlio quis ser militar, mas não obteve vaga na Escola de Cadetes. Custou a engajar-se na vida profissional, frequentando apenas como aluno ouvinte as aulas na Faculdade de Direito da capital gaúcha. Quando o país, por questões de fronteiras, entrou em conflito com a Bolívia, o jovem Vargas foi anistiado para lutar no Acre. Ao regressar, começou a estudar formalmente, participando da corrente castilhista, marcado pela filosofia positivista.

Formou-se em Direito em 1907, tendo sido o orador de sua turma. Dois anos depois, elegeu-se deputado à Assembleia Legislativa gaúcha. Em 1921, era líder da maioria. Ativo, falante e conciliador, não deixou, porém, de participar de vários entreveros entre os borgistas e seus inimigos, na luta entre federalistas e republicanos. Getúlio, deputado federal, conseguiu evitar a intervenção federal no Rio Grande do Sul em 1923. A seu lado, já estava atuando outro jovem bacharel, Osvaldo Aranha.

Com a eleição de Washington Luís, Getúlio foi escolhido ministro da Fazenda. Logo se elegeu presidente de seu Estado (1928), sempre na linha do borgismo, criando o Banco do Rio Grande do Sul. Matreiro, incluiu em seu governo gente do Partido Libertador, proveniente das hostes de Assis Brasil (1857-1938), inimigo de Borges de Medeiros e líder do levante de 1923. Assis Brasil seria, depois de 1930, ministro da Agricultura e deslocado como embaixador em Buenos Aires.

Quando foi lançada a candidatura do paulista Júlio Prestes à presidência e os mineiros contrapuseram a de Vargas, para dar sustentação a ela foi criada uma frente política nacional. O paulista ganhou nos votos, mas não assumiu o governo, pois ocorreu o levante que terminou por fechar o Congresso Nacional e empossou Getúlio, algo titubeante. O novo presidente logo teria que enfrentar a oposição de São Paulo, que se levantou em 1932 e perdeu, mas no campo de batalha, pois o governo federal ficou abalado, vendo-se obrigado a convocar eleições para uma Assembleia Constituinte em 1933.

A Constituinte fez a Carta de 1934 e elegeu Getúlio para o quadriênio 1934-1938. Várias medidas centralizadoras e de caráter social foram tomadas por ele, atendendo usineiros, “flagelados” (expressão da época) pelas secas, o comércio e as classes médias emergentes (educação, saúde, atenção aos idosos, aposentadoria etc.).

Em 1935, houve novo levante, agora conduzido pela Aliança Nacional Libertadora, a chamada Intentona Comunista. Vargas aproveitou o ensejo para ampliar suas bases militares e, como o Congresso demorasse a marcar as eleições presidenciais de 1938, ele fecha o Congresso, em 10 de novembro de 1937, e decreta a implantação do Estado Novo. O mais prestigioso jurista do regime, o professor e político mineiro Francisco Campos (1891-1968), extremamente conservador, estendeu o mandato para seis anos, com o instituto de reeleição e concentração de mais poderes na presidência.

Francisco Campos, mineiro cuja obra e pensamento será retratado em capítulo próprio deste volume, graduou-se em Direito em 1914 pela Faculdade Livre de Direito de Belo Horizonte, instituição pela qual conquistou a cátedra de direito público constitucional já em 1917. A partir de 1919, Campos ascendeu rapidamente na sua carreira política: foi deputado estadual (1919-1921), deputado federal por duas legislaturas (1921-1926), secretário do Interior (1926-1930), ministro da Educação e Saúde Pública (1930-1932), consultor geral da República (1933-1937) e ministro da Justiça (interinamente em 1930 e 1932 e durante quase todo período do Estado Novo, de 1937 a 1942).¹⁴ Jurista e político de rara habilidade e talento, Campos foi um dos principais arquitetos do Estado Novo. No entanto, com a iminência da queda do regime, abandonaria o discurso autoritário, tornando-se adepto do movimento de redemocratização.¹⁵ Em 27 de novembro, Vargas mandou queimar as bandeiras estaduais e, em 2 de dezembro, extinguiu os partidos políticos. Vargas tomara gosto pelo poder. Era a Ditadura do Estado Novo.

As hesitações de Getúlio cessaram. Agora, com o apoio dos generais Góis Monteiro e Gaspar Dutra, o gaúcho dominava a máquina. Passou a criticar a “democracia dos partidos”, defendeu o regime forte, suspendeu o pagamento da dívida externa (em março de 1940), cortou o imposto interestadual e sufocou a liberdade de imprensa. Numa época de ditadores e de fortalecimento dos Estados-nação pelo mundo todo, Getúlio, carismático e sem oposição forte, com total controle do sistema radiofônico (a principal mídia da época), agora tornara-se ídolo nacional. Sua artimanha era conquistar, seduzir, cooptar as oligarquias regionais nos estados, para controlá-las de perto, o que fez, inclusive, com São Paulo, tendo Armando de Salles Oliveira e Adhemar de Barros como seus representantes na “terra do café”.

Endossou várias medidas sociais, voltadas para o mundo do trabalho. Mas, preocupado com a questão da independência nacional, obteve do governo Roosevelt, em 1940, financiamento para as instalações da usina siderúrgica de Volta Redonda e da hidrelétrica de Paulo Afonso, e para a compra de navios para o Lloyd Brasileiro e equipamento militar para modernização das Forças Armadas.

Iniciado o esforço de guerra, iria ocorrer, por fim, a participação sempre protelada do Brasil ao lado dos Aliados. Com sua posição hesitante, Getúlio jogara habilmente entre o Eixo e os aliados, obtendo recursos de ambos os lados. Nesse jogo, procurou construir a infraestrutura que os governos da República Velha tinham deixado de fazer, implementando iniciativas no plano industrial (a Fábrica Nacional de Motores), no plano energético (“O petróleo é nosso”) e na indústria do papel (grupo Klabin). Favoreceu interesses e atendeu às pressões dos norte-americanos (bases aéreas no Nordeste, sobretudo em Natal e Recife), e conseguiu que o governo inglês passasse as minas de ferro da Itabira Iron Company para o governo brasileiro (a mineração do ferro que tanto amargurou o poeta e chefe de gabinete de Capanema, Carlos Drummond, vendo aquela “perda irreparável”), expropriação cobrada pelos ingleses, quando se instalou a Companhia Vale do Rio Doce.¹⁶

Com o fim da guerra, em 1945, o Brasil garantira seu lugar na ordem internacional, contando não só com a simpatia de Roosevelt e da política externa norte-americana, mas também com a ação de Osvaldo Aranha. Com a criação da ONU, por oposição da Inglaterra e da União Soviética, o Brasil não foi indicado como membro permanente do Conselho de Segurança, embora agora estivesse automática e inescapavelmente alinhado à política dos norte-americanos; e por muito tempo, como se verá.

Pressionado, Vargas foi deposto em 29 de outubro de 1945, mas ainda conseguiu criar dois partidos: o Partido Social Democrático (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), em verdade, um contraforte aos comunistas. E, sobretudo, logrou enredar o movimento operário nas malhas do Estado, controlando-o por meio de um sindicalismo de “pelegos” e de uma política corporativista – talvez o legado mais nocivo, que impediria a construção de uma sociedade moderna no segundo pós-guerra.

Vargas utilizou-se de bacharéis do já mencionado mineiro Francisco Campos, de perfil direitista, que reestruturou o recém-criado Ministério de Educação e Saúde. E redefiniu o ensino, criando as bases do novo ensino médio, que se expandiu a partir de então. Chico Campos abriu a discussão sobre a tardia criação da universidade e criou o Conselho Federal de Educação. Os católicos, tradicionais donos da Educação, vendo seus interesses ameaçados, reagiram, julgando o ministro “comunista”… Ironias da história. Vargas, aliás, era visto pela Igreja como ateu e positivista, mas amenizou o fato, ao permitir o ensino religioso nas escolas públicas, proibido desde 1924, para decepção dos positivistas (já em declínio) e para os defensores da escola laica.

O decreto que criou a Lei de Sindicalização legalizava a luta pelas reivindicações operárias, mas criava a figura dos “pelegos”, permitindo assembleias com a presença de fiscais do governo. São proibidas as “ideologias sectárias”, ou seja, todas as que não estivessem de acordo com a nova ordem. Os sindicatos são reconhecidos como órgãos representativos das diversas categorias, e até como órgãos auxiliares do Estado, porém com seu funcionamento dependendo da chancela do recém-criado Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio.

Mas havia uma faceta repressora ativa na atenção do governo aos problemas sociais, pois Batista Luzardo, chefe de polícia do Rio, traz do Departamento de Polícia de Nova York dois consultores especializados em técnicas antissubversivas, para dar instruções no combate ao comunismo no país.

Prestes rompeu com o governo logo no início da Revolução, em manifesto dirigido ao proletariado urbano, aos trabalhadores do campo e aos pobres, despossuídos e desenraizados em geral. A Revolução, achava ele, ia perder-se caso não atacasse os latifundiários e o imperialismo norte-americano. Era a ruptura do prestismo com o tenentismo. Tais conflitos marcaram a história da esquerda no Brasil, como revelou Gildo Marçal Brandão em sua obra A esquerda positiva. As duas almas do partido comunista, 1920-1964.17

O empresariado industrial permanece preso a velhas fórmulas, com raras exceções de inovadores com alguma visão social, que, entre outras, construíram vilas operárias de boa qualidade, como dois cariocas – mas fundadores da Ciesp, depois Fiesp (1928) – o médico Jorge Street (1863-1939) e, mais jovem, o engenheiro Roberto Cochrane Simonsen (1889-1948), ex-deputado à Assembleia Constituinte de 1934.

A direita se organiza e promove a marcha, em Belo Horizonte, dos camisas verdes do integralismo, com os advogados Capanema, Chico Campos, Afonso Arinos, Benedito Valadares e Olegário Maciel (este, envergonhado, veste paletó comum sobre o uniforme…). O regime corporativo é defendido por gente como Oliveira Vianna, Tristão de Ataíde, Plínio Salgado (este não formado em Direito), todos ideólogos ativos da direita, alguns seguindo o modelo italiano. No Rio, Lourival Fontes lança a revista Hierarquia, com San Thiago Dantas, Otávio de Faria, Plínio Salgado e outros.

Alguns desses intelectuais já se destacavam no esforço de se tentar entender e se construir um novo país. O ideário autoritário dos tenentes ganhou arcabouço teórico (e significação escrita) por meio de reflexões de intelectuais como Oliveira Viana, Azevedo Amaral e Francisco Campos, em momento posterior à instalação do novo regime.¹⁸

Em contrapartida, uma determinada mudança de mentalidade ocorrida nesse período pode ser acompanhada pela produção de obras literárias da maior importância, combinando em tom de denúncia, o modernismo e o realismo. Expressões desse novo momento foram Graciliano Ramos, José Lins do Rêgo, Carlos Drummond de Andrade.

O centralismo de Vargas

Num golpe frontal às oligarquias e às autonomias estaduais, Vargas federaliza setores básicos da economia, começando pela criação do Departamento Nacional do Café, procurando atender às elites da economia cafeeira. O Departamento, comprador e depositário das enormes safras, vai transformar-se na maior agência do poder econômico federal, controlando, ao mesmo tempo, não só comissários oficiais mas também contrabandistas. Para envolver e pautar o empresariado paulista, nomeia interventor em São Paulo o paulistano Armando de Salles Oliveira, filho da oligarquia liberal-conservadora local. Vargas criaria, em seguida, o Instituto do Cacau (Bahia, 1931), o Instituto do Açúcar e do Álcool (1932), e, mais tarde, o do Mate (1938), o do Pinho e o do Sal (ambos em 1941).

O valor da produção industrial igualava-se então àquele da agrícola, mas isso não ocorria com o peso político do empresariado urbano em relação ao coronelato rural. Com efeito, os patrões urbanos tinham menor controle político de seus empregados que os rurais. A Revolução demorara a institucionalizar-se, o que deu ensejo aos motins que ocorreram em algumas capitais, com os tenentistas depondo interventores. As Forças Públicas de São Paulo e de Pernambuco levantaram-se, foram reprimidas, e logo anistiadas. O “governo provisório” e Vargas pareciam querer eternizar-se como provisórios (à semelhança de “medidas” que também levam tal adjetivo atualmente…). Os inquietos tenentes propuseram reformas, não desejando a reconstitucionalização, temerosos da retomada da máquina estatal pelas oligarquias. A legalidade, ou seja, a defesa do status quo anterior, passa assim a ser defendida pelas elites, sobretudo em São Paulo.

Revolucionários como Batista Luzardo, João Neves da Fontoura e Lindolfo Collor afastam-se do governo, pressionando Getúlio pela reconstitucionalização e liberdade de imprensa. O Diário Carioca, defensor da reconstitucionalização, é empastelado por tenentes e, desses, são afastados do governo aqueles que exigiam reformas radicais.

São Paulo, já o mais importante Estado da Federação, tornara-se o polo central da resistência à Revolução de 30. Para o Partido Republicano Paulista (PRP), a nomeação do pernambucano João Alberto como interventor federal (26-11-1930) configurava uma afronta, invasão indevida nos negócios de um Estado economicamente forte e que fornecera tantos quadros dirigentes para a República.

A propaganda foi violenta, culminando com o apelo à convocação imediata da Constituinte. João Alberto é obrigado a demitir-se (25-9-1932), mas nem sua substituição por um triunvirato, presidido por Pedro de Toledo (1932), acalmou a opinião pública paulista. A Faculdade de Direito com seus estudantes – um reduto de representantes do republicanismo histórico, de onde saíram alguns dos ex-presidentes da República oligárquica – torna-se o principal foco político-ideológico do país.¹⁹

São Paulo, 1932: contrarrevolução ou revolução?

Em 1932, as oligarquias paulistas rebelaram-se contra a nomeação do pernambucano como interventor para o governo do Estado, deflagrando a Revolução Constitucionalista, assim chamada porque as lideranças paulistas exigiam respeito aos princípios federalistas estabelecidos na Constituição republicana de 1891. Mobilizou-se então grande parte da população do Estado contra o governo Vargas e seus interventores.

Waldemar Martins Ferreira, catedrático de direito comercial da Faculdade de Direito do Largo São Francisco, foi um dos principais líderes da Revolução de 1932. Esta liderança lhe rendeu uma deportação para Lisboa, onde permaneceu por um ano exilado. Ao retornar, elegeu-se deputado federal pelo Partido Constitucionalista, em 1934. O jurista fez oposição declarada ao Estado Novo e, em razão disso, sofreu perseguições políticas, foi preso em diversas ocasiões, perdendo a cátedra na Faculdade de Direito, em 1939, junto com Vicente Ráo e Sampaio Dória. Esta foi reavida apenas em 1941. Restaurado o regime democrático, em 1945, fundou a União Democrática Nacional, cuja presidência em São Paulo exerceu até 1956.20

Contando com a Força Pública estadual, mais bem armada e melhor equipada em relação ao Exército, os rebeldes paulistas resistiram durante três meses às forças do governo federal, mas, após meses de duras batalhas, renderam-se. O jurista Dalmo de Abreu Dallari assim descreveu o movimento:

Empolgados pelo ambiente de grande exaltação cívica e entusiasmados com as demonstrações de eficiência da Força Pública, os civis aderiram amplamente ao movimento. Indústrias foram rapidamente adaptadas para o fabrico de armas, munições e demais materiais de guerra. Surgiram, da noite para o dia, carros de assalto, trens blindados e, o que teve maior importância, muitos batalhões de voluntários, apoiados por organizações femininas que cuidavam da preparação de roupas, alimentos, medicamentos de emergência e tudo o mais que fosse necessário para auxiliar os combatentes. O governo paulista recorreu a empréstimos públicos de emergência e emitiu sua própria moeda, procurando doações espontâneas da população. [...] Era o Brasil contra São Paulo, fortalecendo-se a ideia de que a riqueza e o progresso de São Paulo eram os responsáveis pelo atraso por assim dizer normal do país. Em todas as instâncias e organizações, ideias de separatismo marcavam o debate.²¹

Sobre a mobilização contra São Paulo, prossegue Dallari:

Para fazer frente a essa poderosa oposição armada, num Estado cuja contribuição era essencial para a estabilidade econômica do país, Getúlio Vargas mobilizou, praticamente, todo o resto do Brasil, com exceção de Mato Grosso, cuja guarnição federal aderiu a São Paulo. Não foi difícil essa mobilização, uma vez que as lideranças de muitos Estados já vinham sustentando que o acúmulo de riqueza em São Paulo é que determinava o atraso das outras regiões.²²

Juntaram-se então o PRP e o Partido Democrático em uma “frente única”, com apoio das oligarquias paulistas e líderes de direita do Centro Dom Vital. O movimento – armado e cruento, com traços separatistas – deixou milhares de mortos. Destaquem-se a participação de um batalhão de negros e o morticínio dos cadiuéus do sul do Mato Grosso, envolvidos na guerra civil.

Sem a adesão do Rio Grande do Sul e de Minas, a Revolução Constitucionalista fracassou. Forte repressão – com prisões, cassações e deportações – abateu-se sobre as lideranças, inclusive as liberal-democratas. Júlio de Mesquita Filho, Paulo Duarte, Prudente de Morais, Isidoro Dias Lopes, Euclydes Figueiredo, Agildo Barata, Bertoldo Klinger e Goffredo da Silva Telles foram exilados.

Também nesse ano, uma greve de ferroviários paralisou São Paulo e foi sufocada com violência.

A revolução getuliana se aprofunda. Os decretos de Vargas

Mas no campo social o governo federal avançava, institucionalizando a Carteira de Trabalho, decretando “salário igual para trabalho igual”, jornada de oito horas, e licença-maternidade de um mês. E, sobretudo, incorporando os trabalhadores como força da ordem, desse modo descolando-os do movimento anarquista e do comunista, e criando um mores de peleguismo trabalhista, que marcará fundamente o movimento proletário até o fim dos anos 1970. Em 1933, a Revolução regulamenta a concessão de férias anuais para comerciários e bancários, estendido depois a trabalhadores da indústria e portuários. Finalmente, o governo, cumprindo item do programa da Aliança Liberal, promulga o Código Eleitoral, pelo qual se adotam a justiça eleitoral, o voto secreto e o voto feminino.

Em contrapartida – e revelando seu caráter fortemente classista –, Vargas decretou em 1933 a Lei de Usura, em princípio contra a usura, mas que, ao propor rebaixar os juros dos empréstimos, liberava os fazendeiros do pagamento de suas dívidas. Ainda em 1933, outro decreto, o de Reajustamento, socializava os prejuízos advindos com a crise econômica mundial, fazendo com que o Banco do Brasil assumisse metade da dívida dos cafeicultores e devolvesse centenas de fazendas de café hipotecadas por dívidas; e, também, pondo mais dinheiro nas mãos dos fazendeiros.²³

Ainda em 1933, o governo aprofundou sua atuação no mundo do trabalho, com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos e, no ano seguinte, a do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários e a do Instituto dos Industriários, assegurando a todos direito à estabilidade no emprego.

A ideologia do Estado Novo começa a ser fermentada e cristalizada por Azevedo Amaral, Francisco Campos e pelo próprio Getúlio Vargas (que, aliás, escreveu pouco e de modo fragmentário, sem ter deixado um conjunto de ideias bem estruturadas). O debate se adensa com obras como Problemas de nosso tempo, de Hermes Lima, da esquerda reformista; o tenente Virgínio Santa Rosa publica o importante livro Sentido do tenentismo, contestado por Alcindo Sodré (que denuncia o tenentismo como golpe de militares contra a República liberal). Desse período é o ensaio de Afonso Arinos, Introdução à realidade brasileira; e, na direita, Plínio Salgado, ideólogo dos Integralistas, publica Psicologia da revolução, pitoresco estudo sobre o caráter brasileiro.

O pobre “systema cultural” do país: o Brasil se redescobre

“Nunca chegamos a possuir uma ‘cultura própria’.”Fernando de Azevedo, Anísio Teixeira e outros, Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932)

Os anos 1930 foram marcados por um clima de grande efervescência cultural. Vivia-se como que um redescobrimento do Brasil, como se constata em (quando menos) duas análises inovadoras que surgem nesse momento (1933), com os livros-fundadores Casa grande & senzala, de Gilberto Freyre, e Evolução política do Brasil, de Caio Prado Júnior. Essas obras inauguram as duas principais matrizes do pensamento brasileiro contemporâneo: a culturalista liberal moderna e a marxista não dogmática. Contemporâneas são também as obras de Graciliano Ramos e a primeira audição das Bachiana brasileira n. 1, de Villa-Lobos.

O poeta mineiro Carlos Drummond de Andrade – que, atuando como chefe de gabinete do ministro de Educação, Cultura e Saúde Gustavo Capanema, vai tornar-se uma das personalidades mais importantes no governo “semi-ilustrado” de Getúlio – publica em 1930 seu primeiro livro, Alguma poesia. Embora muito discreto, uma figura-chave do Brasil moderno, que atuará ao longo das cinco décadas seguintes.

Outro marco político-cultural importantíssimo daquele período foi o Manifesto dos pioneiros da educação nova (1932), assinado pelo grupo-geração de Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo, Hermes Lima, Paschoal Lemme, Noemy Silveira, Cecília Meireles, Afrânio Peixoto, Almeida Júnior, Delgado de Carvalho, Roquette Pinto, Frota Pessôa, Francisco Venâncio Filho, Júlio de Mesquita Filho, entre outros, propondo uma reforma educacional em profundidade, pela Escola Pública de qualidade, laica, obrigatória e gratuita.²⁴ Tal grupo-geração deveria estar, na época, por volta de seus 30 anos de idade. Dentre seus membros, o futuro jurista baiano Nestor Duarte, companheiro de turma de Hermes Lima.

Anísio Spínola Teixeira foi um dos mais destacados signatários do Manifesto dos pioneiros da educação nova. Logo pós graduar-se em direito pela Faculdade de Direito da Universidade do Rio de Janeiro (atual UFRJ), em 1922, Anísio Teixeira ingressa na vida pública como Inspetor Geral de Ensino da Bahia. Durante o mandato como inspetor, implementa algumas reformas no ensino na Bahia até se demitir do cargo em 1927 por não receber apoio político do governador. Após período de estudos nos Estados Unidos, em que trava conhecimento com as ideias do filósofo e pedagogo John Dewey, ocupa, em 1931, a Diretoria da Instrução Pública do Distrito Federal, no Rio de Janeiro. Como diretor de Instrução Pública, cria a “Rede Municipal de Educação”, integrando o ensino fundamental à universidade, o que trouxe significativas melhorias ao ensino. Durante a última fase do Estado Novo, Anísio afasta-se da vida pública. Com a redemocratização do país, em 1946, assume, a convite de Octávio Mangabeira, governador eleito da Bahia, o cargo de Secretário de Educação e Saúde. Entre outras realizações, constrói na Liberdade – o mais populoso e pobre bairro da capital baiana – o Centro Educacional Carneiro Ribeiro, mais conhecido por Escola Parque, lugar para educação em tempo integral e que serviria de modelo para os futuros CIACs e CIEPs. Nos anos 1950, dirigiu o Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos, ou INEP, órgão do Governo Federal, que desde o governo de Fernando Henrique Cardoso se chama Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Foi também o criador e primeiro dirigente da Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (atual CAPES), criada em 11 de julho de 1951. Anísio dirigiu a CAPES até o golpe de 1964. O educador foi um dos idealizadores do projeto da Universidade de Brasília (UnB), inaugurada em 1961, da qual veio a ser reitor em 1963, para ser afastado após o golpe militar de 1964. Em 1971, o corpo de Anísio Teixeira é encontrado morto, sem que até hoje tenha sido esclarecida a causa de sua morte.

A Assembleia Constituinte de 1933 e a Constituição de 1934. A brevíssima Segunda República (1934-1937). A inspiração de Weimar²⁵

Ainda no clima revolucionário, a recém-criada Justiça Eleitoral, pressionada, procedeu ao alistamento de eleitores para deputados à Assembleia Constituinte da Segunda República. Apesar de ser um avanço, com participação feminina e de “deputados classistas” eleitos pelos sindicatos profissionais de patrões e empregados (e com os mesmos direitos parlamentares), despontava então um embrião do corporativismo estatal.²⁶

Em 10 de novembro de 1933, foi aberta a Assembleia Constituinte para discutir um anteprojeto de Constituição, elaborado por comissão indicada pelo governo federal.

Promulgada no dia 16 de julho de 1934, a Constituição durou pouco, pois, em face das convulsões sociais, foi decretado Estado de Sítio, em 1935. Os legisladores da Constituição da República de 1934 inspiraram-se na social-democracia da República de Weimar. A nova Carta determinava que o presidente fosse eleito pela própria Assembleia, definindo um mandato de quatro anos, com data marcada para expirar em 3 de maio de 1938. Extinguia-se o cargo de vice-presidente, prevendo que o presidente da Câmara Federal seria o substituto do presidente em seus impedimentos. O número de senadores ficava reduzido a dois por Estado, independentemente do número de eleitores e de suas populações.

A Constituição criava a Justiça do Trabalho e fixava os interesses da Nação no capítulo “Da Ordem Econômica e Social”. Quanto ao trabalhador, o artigo 120 garantia a pluralidade e autonomia dos sindicatos, fixava um salário mínimo, jornada de 8 horas e repouso semanal obrigatório, além de férias remuneradas e indenização por dispensa sem justa causa.

Todos os cidadãos passavam a ter direito ao recurso de mandado de segurança “na defesa de direito certo e incontestável ameaçado por ato manifestamente ilegal”. Atendendo à direita católica, o casamento era considerado indissolúvel, tornando-se facultativo o ensino religioso (proibido nas escolas públicas desde 1924). A palavra “Deus” é, então, inscrita no preâmbulo da Constituição. Quanto à nova sociedade, o documento estabelece cota de 2% como máximo de imigrantes para cada etnia que entrasse anualmente no país.

Afirmando sua política econômica nacionalista, o governo cria novos órgãos estatais de controle da economia nacional.

Naquele mesmo ano, o governo promulgava o Código de Minas e o Código de Águas, base para a nacionalização das riquezas do subsolo, pelos quais se procurava defender os interesses nacionais face a grupos estrangeiros.

Finalmente, em 1934, uma jogada hábil ilustra bem o método getuliano no uso do poder, ao nomear para o Ministério de Educação e Saúde o mineiro Gustavo Capanema, por indicação do combativo e influente Alceu de Amoroso Lima. O “Dr. Alceu”, católico extremamente conservador, representava a ala mais conservadora da Igreja, e era importante sua avalização do governo. A presença mineira se fará sentir ao longo do período, junto a Capanema e ao governo, sobretudo depois que Drummond, em pleno Estado Novo, foi indicado chefe de gabinete de Capanema.

Naquele mesmo ano de 1934, Juscelino Kubitschek, jovem ex-secretário do governador mineiro Benedito Valadares, elegia-se deputado estadual. Ele representaria, vinte anos depois, uma das duas vertentes mais importantes da política de matriz getuliana, a do PSD. Pouco depois, o paciencioso Tancredo Neves seria também expressão forte dessa linhagem da política mineira; como se recorda, marcou sua trajetória por essa tendência obsessiva pela Conciliação, tornando-se o primeiro presidente civil eleito (não chegando a tomar posse), ao final da ditadura de 1964.

Vale lembrar que tal PSD constituía uma cultura muito particular, de raiz mineira, mas com importantes ramificações pelo país, destacando-se, além de Tancredo e do almirante Amaral Peixoto (genro de Vargas), personalidades como Ulysses Guimarães, Renato Archer, Vieira de Melo, José Joffily, Oliveira Brito e Nestor Jost.²⁷

O mundo mudara aceleradamente. Os conflitos na Espanha conduziriam pouco depois, em 1936, à brutal Guerra Civil, verdadeira prefiguração da Segunda Guerra. Na França, o Front Populaire se articulava frente ao crescimento da direita fascista, enquanto os trabalhistas ingleses se reorganizavam após a Primeira Guerra. Nos Estados Unidos da América do Norte, o presidente Roosevelt punha em marcha o New Deal, programa mobilizador baseado em rígido planejamento de revitalização econômico-social, considerado muito progressista.

No Brasil, a intelectualidade mais atenta saía das brumas de sua amena consciência de atraso, denunciando a situação crítica do país em termos de miséria social, mesmo quando comparado a outros países, como a África do Sul e a Austrália. Descobria-se nosso atraso endêmico, com denúncias multiplicando-se nos escritos e estudos de Gilberto Freyre, Monteiro Lobato, Manuel Bonfim, Anísio Teixeira, entre tantos outros filhos de oligarquias empobrecidas, que tiveram o privilégio de sair para o Exterior. De fato, era deprimente registrar-se apenas 1 milhão e meio de eleitores para 20 milhões de habitantes adultos; e irrisórios 27% de matrículas para uma população de 8 milhões.

Remoendo a derrota da Revolução Constitucionalista, frações da moderna elite paulista – marcada por acendrado autoritarismo liberal – criaram, em 1934, a Universidade de São Paulo, centralizada idealmente pela Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras, para a formação de uma nova elite e implantação de linhas de pesquisa sistematizada, num espírito interdisciplinar. Foi decisivo o apoio do interventor Armando de Salles Oliveira (21-8-1933 – 11-4-1935), que ofereceu condições ao bacharel Paulo Duarte e ao engenheiro Teodoro Ramos para contratarem missões de franceses, italianos, alemães e portugueses para a desprovincianização cultural. No ano anterior, aliás, entrara em funcionamento a Escola Livre de Sociologia e Política, a primeira voltada à implantação das ciências sociais modernas, com espírito antibacharelesco, e também com professores estrangeiros de alto nível. Roberto Simonsen e Almeida Júnior foram seus fundadores e primeiros professores nacionais, ao lado dos muitos estrangeiros que logo viriam. Almeida Júnior marcaria sua presença como professor de Medicina Legal na Faculdade de Direito da USP.

No universo da esquerda, distante dos precários valores do Estado de Direito, reinava o caos. Como escreveu Graciliano Ramos em Memórias do cárcere:

Muitos anos seriam precisos para despertar essas massas enganadas, sonolentas – e a propaganda feita em alguns meses fora escassa. Organização precária. [...] Lembrava-me de um desses conselhos, negro, em piche, escrito no muro: “índios, uni-vos”. Nunca vi maior disparate, pois naquele subúrbio da capital pequena não vivia nenhum índio. [...] Não davam mostras de querer submeter-nos a julgamento. E era possível que já nos tivessem julgado e cumpríssemos pena, sem saber. Suprimiam-nos assim todos os direitos, os últimos vestígios deles. Desconhecíamos até o foro que nos sentenciava. Possivelmente operava nisso uma cabeça apenas: a do general. [...] Numa perseguição generalizada, éramos insignificâncias, miudezas supressas do organismo social.²⁸

A hora e vez dos advogados

A partir daquele momento, o governo perseguiu e reprimiu todas as forças de oposição. A versão corrente era a de que oficiais haviam sido barbaramente assassinados pelos comunistas. Militares revoltosos, operários, comunistas e socialistas foram então presos e torturados. Prestes, o líder da conspiração, foi condenado por crime comum e ficou preso durante todo o governo Vargas, até 1945.

A partir do levante comunista, o alto comando das Forças Armadas deu apoio irrestrito a Getúlio Vargas. O governo pende para a direita, Dutra e Góis Monteiro fortalecem-se, com o agora fascista chefe de polícia Filinto Müller, ex-oficial da Coluna Prestes. Os integralistas contavam com 400 mil camisas-verdes. O Secretário de Instrução, o bacharel liberal Anísio Teixeira foi substituído pelo autodenominado fascista Francisco Campos.

O governo endurece, promulgando a Lei de Segurança Nacional, escrita pelo jurista Vicente Rao, e cria-se o Tribunal de Segurança que, de 1936 a 1945, persegue, vigia e condena não só os dissidentes mas também uma ampla gama de esquerdistas. Presos, foram jogados em calabouços juristas como Hermes Lima, Castro Rebelo, Leônidas Rezende (um mestre de várias gerações), Edgar Süssekind de Mendonça e Joaquim Ribeiro, entre tantos. Carlos Lacerda, então ainda comunista, logra escapar para a Bahia.

Relativamente jovem, Hermes Lima é figura que merece destaque neste período. Advogado, formado pela Faculdade de Direito da Bahia em 1924, tornou-se diretor da Faculdade de Direito do Distrito Federal em 1935. Na onda repressiva que se seguiu à insurreição da Aliança Nacional Libertadora, da qual era porta-voz, Hermes Lima é afastado da Faculdade de Direito e preso. Com a instauração do Estado Novo, afasta-se da vida pública e de veículos de imprensa, para os quais escrevia artigos, a grande maioria com pseudônimos. Com a desagregação do Estado Novo, Hermes Lima participou da fundação da União Democrática Nacional (UDN) e da Esquerda Democrática, tendo sido eleito deputado à Assembleia Nacional Constituinte sob essa legenda. Em 1947, participou da fundação do Partido Socialista Brasileiro (PSB) e, em 1953, ingressa no Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Entre 1957 e 1959, exerce a função de Diretor da Faculdade de Direito da Universidade do Brasil. Em 1962, é nomeado primeiro-ministro pelo presidente João Goulart e, em junho de 1963, presidente do Supremo Tribunal Federal. Hermes Lima atuaria como ministro do STF até 1969, quando, juntamente com Evandro Lins e Silva e Victor Nunes Leal, foi submetido à aposentadoria compulsória.

Vargas decreta o Estado de Guerra e institui a pena de morte. Foi uma época de terror. Seu governo manda prender milhares de pessoas, jornalistas, sindicalistas e professores, como o socialista Rodolfo Coutinho, presidente do Sindicato dos Professores. O jornal New York Times informa que o regime tem 7 mil presos políticos no país; o L’Humanité fala em 17 mil. Entre eles, Graciliano Ramos, que começa seu calvário de um presídio a outro, com cabeça raspada e uniforme de prisioneiro. As prisões ficam famosas, como a de Ilha Grande (Rio de Janeiro), a Maria Zélia (São Paulo) e a da ilha de Fernando de Noronha (então território), além do navio Pedro I.

Foi preso também Pedro Ernesto, o popular prefeito eleito do Rio, bem como Prestes e Olga Benário, grávida. Esta, com a mulher de Harry Berger,²⁹ ambas judias, foram entregues por Filinto Müller ao governo de Hitler, tendo sido assassinadas em campo de concentração. Olga estava grávida de uma criança que sobreviveu, Anita Leocádia Prestes, hoje historiadora e professora. Harry Berger, judeu polaco-alemão naturalizado norte-americano, era considerado o “mentor de Luís Carlos Prestes”, tido como o verdadeiro chefe da “insurreição vermelha”. Tratado como animal no calabouço, foi levado à loucura; o advogado que, por fim, o defendeu foi o católico Sobral Pinto. Já Vicente Rao, ministro da Justiça, fez o papel do jurista eficiente da extrema-direita: serviçal, criou a Comissão de Repressão ao Comunismo, mandou prender o senador Abel Chermond e vários deputados, entre os quais Abguar Bastos, João Mangabeira e Herculano Cascardo, presidente da ANL.

Os integralistas, a Polícia Política e o Tribunal de Segurança Nacional agiram em perfeita harmonia. Presos tinham dentes e unhas arrancados com alicate ou eram queimados com maçaricos; outros ficavam em solitárias, com água gotejando na cabeça, na fria São Paulo. Autos de fé, queima de livros em praça pública alegravam o ambiente em São Paulo, no Rio, no Paraná, em Santa Catarina…“Chovia, ventava, fazia frio em São Paulo”, escreveu Carlos Drummond no poema “O medo”, em A rosa do povo.

Mas talvez o episódio de pior lembrança ocorrido nesse contexto – o fascismo à brasileira expondo-se em sua plenitude – refira-se a Patrícia Galvão, líder trotskista e autora do livro Parque industrial (sob o pseudônimo de Mara Lobo). Intelectual, ex-mulher de Oswald de Andrade, Pagu foi presa no Rio. Segundo Darcy Ribeiro, foi violentada com buchas de mostarda e martirizada com arame incandescente na uretra.³⁰

No ódio àquela criatura bela e inteligente, condensavam-se quatrocentos anos de sadismo escravista, com suas cultivadas técnicas de tortura, embaladas pelo horror patriarcal à dissidência, à inteligência e à autonomia feminina. Pagu sobreviveu.

3. Estado Novo (1937-1945): matrizes e vertentes político-ideológicas

Para além da violência aberta, o quadro político-institucional do país tornara-se mais instável. Inquietações nos quartéis, terror implantado pela repressão às esquerdas, limitações impostas aos liberais, mais as ambições de Getúlio e a polarização ideológica internacional, tudo contribuiu para o fechamento da República de 1934. O regime liberal-democrático, ainda que restrito (na verdade, mais liberal que democrático), tinha pouca chance de sobreviver nessa República Nova. Na apreciação contundente de Darcy Ribeiro:

A democracia e a liberdade, que só eram consentidas no Brasil monárquico entre os pares, senhores de escravos, continuam limitadas na República Velha pelo antiliberalismo da Igreja e dos positivistas. Na República Nova não tem melhor sorte, perseguida pelos getulistas, integralistas e depreciada pelos comunistas.³¹

As forças progressistas se internacionalizavam, participando de uma razoável articulação supranacional. A exemplo do que houve em São Paulo (com a brigada de revolucionários espanhóis atuando na Revolução de 1924), durante a Guerra Civil Espanhola muitos brasileiros – inclusive pilotos de avião – alistaram-se e lutaram ao lado das Brigadas Internacionais. Um exemplo: perdida a Guerra Civil na Espanha, já na retirada dos republicanos, o historiador Caio Prado Júnior (então alistado no Partido Comunista Francês) auxiliou, nos contrafortes dos Pirineus, espanhóis republicanos a fugirem em direção ao exílio. E, nessa atualização das oposições de esquerda, não foram poucos os militantes internacionais que agiram no Brasil, inclusive comunistas norte-americanos. Como escreveu Darcy Ribeiro em 1985,

Com a fundação do Estado Novo em 1937 rompem-se as últimas ligações de Getúlio com o tenentismo. As Forças Armadas são entregues a Dutra, a Góes e a outros oficiais que queriam um Exército nominalmente apolítico e hierárquico, corporativo, imune às pregações democráticas, vale dizer, um Exército superpolítico de manutenção da velha ordem num Estado paternalista. Um Exército que se impusesse à Nação como estamento de conquistadores sobre um povo avassalado.³²

Ambiguidade, eis a característica dessa República. Como vimos, para além da repressão odiosa e odienta do regime, Gustavo Capanema, ministro da pasta de Educação e Saúde, polarizou durante dez anos uma constelação excepcional de intelectuais e artistas, dando novo sentido à problemática da identidade nacional… Afinal, tínhamos uma República, a fisionomia – a tão procurada identidade – de um povo estava sendo descoberta, discutida, polemizada, inspecionada nas obras de Euclides da Cunha, Gilberto Freyre, Manuel Bonfim, Afonso Arinos, Fernando de Azevedo, na ação indigenista de Rondon, e assim por diante. Faltava agora dar um sentido a tudo isso – e Capanema logrou reunir uma plêiade de alto nível, articulando para tal fim um sistema cultural que envolvia os campos da educação, da música, do patrimônio histórico e artístico, da arquitetura, sob coordenação de seu chefe de gabinete, o meticuloso Drummond. Na arquitetura, convocam-se Oscar Niemeyer e Lucio Costa, e o arquiteto francês de origem suíça Le Corbusier, que projeta, com os brasileiros, o edifício do Ministério de Educação e Saúde, com os famosos painéis de azulejo de Cândido Portinari… Na música, Villa-Lobos – que tivera, em 1936, a primeira audição de sua Bachiana brasileira n. 1 – é nomeado (1940) diretor da Associação de Canto Coral, ideia que se multiplica pelos principais centros do país, sobretudo nas escolas, com a divulgação de músicas de inspiração e raízes brasileiras.

Outros movimentos intelectuais marcaram o horizonte, pelo menos desde 1935, ano em que Gilberto Freyre e Artur Ramos lideram um manifesto antinazista, contra as teorias “raciais” dos integralistas. (Também Mário de Andrade, Anísio Teixeira, entre outros, e os socialistas Hermes Lima, Castro Rebelo, Sérgio Buarque de Holanda eram antirracistas.) Nesse mesmo ano, em São Paulo, o prefeito Fábio Prado criou o Departamento de Cultura, dirigido por Mario de Andrade, que aí desenvolveu notável projeto de pesquisa, publicações e atualização de acervos, arregimentando intelectuais como Sérgio Milliet, Rubens Borba de Morais e Paulo Duarte.³³

Os integralistas também se empenhavam nessa busca de uma identidade nacional. Não por acaso, ao lado de Plínio Salgado e Vicente Rao, inscreviam-se nomes como os de San Thiago Dantas, Roland Corbisier, Gerardo de Mello Mourão, Lauro Escorel, Jaime de Azevedo Rodrigues, e inclusive negros como Guerreiro Ramos e Abdias Nascimento…

O autogolpe do Estado Novo (1937). A Constituição “polaca”de Chico Campos

“Governar é prender.”³⁴

Francisco Campos, jurista

Naquele clima de ambiguidades político-culturais, Getúlio acertou-se com os integralistas, mas preparou o golpe com Benedito Valadares e Chico Campos. Um golpe preventivo contra o integralismo, que vinha ganhando força, e contra os comunistas e liberais. Seus braços armados eram Dutra e Góes, tendo o apoio de Filinto Müller, João Alberto e Juarez Távora, ex-tenentes. Ficaram de fora do complô dois outros extenentes: Juracy Magalhães, da Bahia, e Lima Cavalcanti, do Amazonas.

A ameaça comunista foi utilizada pelo governo para decretar o estado de guerra; mas também a alegada fraqueza do Congresso, a violência verbal da campanha eleitoral e o crescimento dos integralistas, com suas conexões internacionais. O verdadeiro objetivo de Getúlio era adiar a realização das eleições para presidente: queria permanecer no poder, ainda que por um golpe militar. Os militares, por sua vez, apoiavam os planos de Vargas, pois não acreditavam que um governo constitucional fosse capaz de afastar a “ameaça comunista”. Além disso, só um golpe podia deter a indisciplina reinante entre os oficiais mais jovens do Exército.

Em setembro de 1937, jornais publicaram o “Plano Cohen”. Supostamente, era um plano elaborado pelos comunistas para tomar o poder. Em realidade, toda a história havia sido forjada para assustar a população e justificar uma intervenção armada no governo. O mentor era o Estado Maior do Exército, e seu autor um jovem oficial integralista, o capitão Mourão Filho, que 27 anos depois marcharia com suas tropas de Minas para o Rio, para o golpe de Estado de 1964.35 Enquanto isso, Getúlio firmava alianças com políticos de outros estados, procurando apoio jurídico-político para sua tentativa de golpe. Seus partidários redigiriam uma nova carta constitucional, semelhante à constituição fascista da Polônia ocupada pelos nazistas alemães.

No 10 de novembro de 1937, o governo publicou no Diário Oficial a nova Constituição (a “polaca”). No mesmo dia, tropas leais ao golpe fecharam o Senado e a Câmara dos Deputados. À noite, Getúlio Vargas explicava ao país, pelo rádio, porque havia desfechado o golpe militar. Era o início do Estado Novo, com extinção do sistema representativo, anulação das liberdades públicas, o Estado tutelando a sociedade. Nacionalista e antiliberal, com preocupação reformista voltada para os assalariados urbanos.

Inicialmente sintonizado com a Itália de Mussolini, a Espanha de Franco e o Portugal de Salazar, o governo Vargas inflectiu para a direita; com a Segunda Guerra, desenhando-se a vitória dos aliados, volta-se, pressionado, para uma aliança contra as potências do Eixo. Hábil, Vargas lança os integralistas na ilegalidade, embora o regime continuasse organizado em moldes fascistas, supervisionado pelo legislador Francisco Campos. Da equipe de intelectuais e juristas que deram conteúdo ideológico ao Estado Novo, além de Chico Campos, inscrevem-se os nomes de Azevedo Amaral, Pontes de Miranda, Oliveira Vianna, Macedo Soares Temístocles Cavalcanti, Genolino Amado, Agamenon Magalhães, Lourival Fontes (que implantou o DIP, o Departamento de Imprensa e Propaganda) e o historiador Hélio Viana, E, ainda, um prestativo jurista de plantão, Vicente Rao, para medidas “jurídicas” mais serenas contra as pessoas consideradas “subversivas”… Paradoxo: Rao foi um dos signatários da criação da inovadora Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras da Universidade de São Paulo, em 1934; e, também, da Lei de Segurança Nacional de 1935.

Francisco José de Oliveira Viana é talvez o maior idealizador desse pensamento político autoritário. Catedrático de direito, pela então Faculdade Livre de Direito (atual UFRJ), Oliveira Vianna exerceu diversas funções públicas, com destaque para a sua atuação como consultor jurídico do Ministério do Trabalho, em que participou da redação de importantes leis trabalhistas.³⁶ Em seu livro O idealismo da Constituição, publicado em 1939, Oliveira Viana critica o “espírito idealista” da Constituição de 1891 – baseado em um amálgama de democratismo francês, liberalismo inglês e federalismo norte-americano – que estava, segundo ele, “em íntimo desacordo com as condições gerais e orgânicas da sociedade que pretende reger e dirigir”³⁷.

Não só para Vianna, mas também para Azevedo Amaral e Francisco Campos³⁸, o liberalismo era simplesmente inadequado às feições históricas da sociedade realmente existente no Brasil, e, portanto, incapaz de gerar soluções adequadas para os problemas com os quais o país devia se bater.

Nota curiosa, digna de registro: o jovem que datilografou a Carta de 1937 foi o prestativo advogado Carlos Medeiros Silva, o mesmo autor (agora denominado jurista) do Ato Institucional de 1964.

Getúlio extinguiu os partidos políticos e, durante sete anos, governou em Estado de Emergência, jogando com a direita e com a esquerda, sem que seus atos fossem julgados por qualquer poder. Durante o Estado Novo, o presidente, chefe do poder executivo, concentrou todos os poderes do Estado. Deixaram de existir o Senado e a Câmara dos Deputados. Os governos dos estados ficaram subordinados ao governo central, e a oposição – tanto a liberal como a comunista – foi perseguida e presa. A imprensa escrita e o rádio estavam submetidos à censura, e os protestos contra o governo simplesmente não tinham como existir, ou foram silenciados por meio dos métodos repressivos do governo.

A centralização, na pessoa do presidente, de todas as decisões teve como resultado a consolidação de uma ampla reforma administrativa. Os interventores, nomeados pelo presidente para os governos dos estados, controlavam a polícia; e Vargas neles se apoiava: em São Paulo, Adhemar de Barros (que nomeou Prestes Maia, o modernizador da capital); Pedro Ludovico em Goiás (onde concluiu, em 1938, a construção de Goiânia, a nova capital); no Rio Grande do Sul, Ernesto Dorneles e Cordeiro de Farias; no Estado do Rio, Amaral Peixoto (genro de Vargas, casado com Alzira); no Distrito Federal, Henrique Dodsworth etc. As bandeiras estaduais foram queimadas em praça pública, símbolos do “ultrapassado” federalismo.

O centralismo antifederalista vencera. Como analisou Lourdes Sola:

Pela nova Carta, o presidente dispunha de plenos poderes, legislativos e executivos; era-lhe permitido também demitir e transferir funcionários, reformar e afastar militares que representassem ameaça “aos interesses nacionais”. Pelo artigo 186, era declarado estado de emergência em todo o território nacional, o que tornava possível ordenar prisões, exílio, invasão de domicílio; instituía-se a prisão preventiva; tornava-se legal a censura de todas as comunicações.³⁹

A partir da criação do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), a opinião pública passou a ser controlada pelo áulico Lourival Fontes. Personagem sombrio, com poder pleno de censura, dirigia esse órgão diretamente ligado à presidência, dedicado ao culto a Getúlio, utilizando-se do sistema de comunicações.

Emblemática, naquele momento nacional, foi a inauguração da Justiça do Trabalho, em 1o de maio de 1941. Vargas, principal orador (seu bordão ficou famoso: “Trabalhadores do Brasil!”), mandou organizar a concentração de trabalhadores no campo de futebol do Vasco, com cantos e músicas regidos por Villa-Lobos.⁴⁰

Vargas rompeu com o tenentismo, dando poder total às Forças Armadas (com Dutra e Góes Monteiro à frente) e à todo-poderosa polícia política de Filinto Müller.

Na noite de 10 de maio de 1938, o Palácio do Catete (Palácio Guanabara) foi assaltado por algumas dezenas de integralistas que, sob o comando de Severo Fournier, mantiveram Vargas e alguns familiares cercados por mais de três horas. Sem que polícia ou Exército socorressem, o grupo resistiu com armas na mão. Vargas conseguiu encarcerar lideranças da esquerda e da direita. O governo nacionaliza cerca de setecentas escolas em áreas de colonização alemã e italiana, que orientavam seus alunos a favor do Eixo; em contrapartida, fecha a Frente Negra e seu jornal, que voltaria a existir após 1945, com a Associação dos Negros do Brasil. Para domesticar o movimento estudantil, cria a União Nacional dos Estudantes, que logo escapará ao seu controle.

O país vivia sob uma ditadura nada cordial. No campo, foi finalmente vencido o bando de Lampião e Maria Bonita, tendo suas cabeças, degoladas, mostradas como troféu de guerra pelo Brasil afora, chegando a ser até expostas no Museu Nina Rodrigues, em Salvador.⁴¹ A figura de Lampião será depois exaltada – em filmes, livros, músicas – como bandoleiro-herói do sertão. Mas ele e seu grupo representavam o atraso, a barbárie, inclusive na perseguição à Coluna Prestes...

A barbárie, todavia, não era apenas sertaneja. No Rio, o advogado católico Sobral Pinto,⁴² conservador porém humanista, defende a aplicação da Lei de Proteção aos Animais ao preso político Harry Berger (codinome de Arthur Ewert, acusado de ser o principal contato de Prestes com o comunismo soviético), dementado, conseguindo mostrá-lo ao ministro da Justiça, semivivo, há um ano no fundo de um calabouço imundo, dormindo em cascalhos, gritando a noite toda, sem luz, sem banho, e sem cortar cabelo, unhas e barba. Como disse Darcy Ribeiro, “era um monstro, criatura de Filinto”. Seu companheiro de cela era Prestes, que ficaria preso mais alguns anos; o chefe de polícia Filinto não queria matá-lo, mas enlouquecê-lo. Prestes não enlouqueceu. Aguentou, ampliando-se o mito em torno de sua figura carismática.

O Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), então criado, fiscalizava as medidas tomadas pelos interventores. Desta forma, definia-se um sistema hierarquizado, federal, de controle da administração pública, adotando concursos para a carreira. O presidente e seus auxiliares controlavam tudo: por exemplo, um professor de universidade, para viajar ao Exterior, dependia da assinatura do presidente da República. E foi criada a figura do funcionário “extranumerário”, sem concurso, para continuar o atendimento no velho modelo clientelista…43 A reforma administrativa do Estado Novo introduziu no cenário político-administrativo um novo tipo de funcionário público: o burocrata de formação técnica, o futuro tecnocrata.

Uma economia dirigida pelo Estado. Forma-se o atual Estado brasileiro

“Getúlio era de fato o órgão central de planejamentoeconômico do governo.”⁴⁴

Darcy Ribeiro

No plano econômico, o Estado Novo continuou com o sistema das “cotas de sacrifício”, ou seja, a queima de café para controlar os preços e regular a produção. Criou-se o Conselho Técnico de Economia e Finanças, pois o Conselho de Economia Nacional, criado pela Carta de 37, nunca foi implantado. Proibia-se aos seus funcionários o uso das palavras plano, planificação, quinquenal, talvez por soarem demasiado subversivas, soviéticas, bolchevistas… Só mais tarde, em 1942, foi criada a Comissão de Planejamento Econômico, aliás sem qualquer formulação clara para um projeto integrado de desenvolvimento nacional.

Entretanto, o Estado interveio para estimular a diversificação da produção agrícola: criaram-se, como vimos, os institutos do açúcar, do mate, e do pinho etc. O governo financiava os produtores e auxiliava na experimentação e na divulgação de técnicas mais aperfeiçoadas de cultivo. Também incentivou o cultivo do algodão no Estado de São Paulo: durante a primeira fase da Segunda Guerra Mundial, a Alemanha e o Japão consumiram boa parte da produção paulista.

Em 1937, foram abolidas todas as taxas interestaduais de exportação. A partir desse momento, os estados do Brasil passaram a formar, ao menos em tese, um mercado nacional. Mas, em 1940, o país era ainda atrasado, com uma população de 41.565.083 habitantes, a metade de analfabetos e, entre estes, uma maioria de pardos e pretos, consumidores com pouca capacidade aquisitiva.

O problema educacional estava posto, mas, somente em 1942, seria reestruturado o ensino secundário (com formação clássica, por pressão da Igreja), para “expansão da rede privada e para a formação de elites masculinas, católicas, bem-pensantes, humanísticas e ordeiras”.

O mineiro Gustavo Capanema, fiel a Getúlio Vargas desde a constituição da Aliança Liberal, foi Ministro da Educação durante todo o Estado Novo. Capanema formou-se em direito em 1923 e, em 1927, ingressou na vida política como vereador de Pitangui, sua cidade Natal. Em 1930, torna-se chefe de gabinete do governador do Estado Olegário Maciel, seu primo. Partidário decidido do movimento revolucionário que depôs o presidente Washington Luís e conduziu Vargas ao poder em novembro de 1930, em fevereiro de 1931, junto com Francisco Campos e Amaro Lanari, liderou a formação da Legião de Outubro, organização política criada em Minas Gerais com a finalidade de oferecer apoio ao regime surgido da Revolução de 30. Com a morte de Olegário Maciel, em 1933, Capanema assume interinamente a interventoria de Minas Gerais. Em 1934, é nomeado ministro da Educação e Saúde. Sua gestão no ministério foi marcada pela centralização, em nível federal, das políticas de educação e saúde. Após o fim do Estado Novo, filiou-se ao Partido Social Democrático (PSD), pelo qual elegeu-se deputado federal em 1945. Obteve, em seguida, sucessivos mandatos parlamentares. Entre 1959 e 1961, afastou-se do parlamento para ocupar o posto de ministro do Tribunal de Contas da União. Retomou em seguida seu mandato e, em 1964, apoiou o golpe contra o governo de João Goulart. Filiado à Arena, permanece na Câmara dos Deputados até 1970, em seguida, ingressa no Senado Federal, onde permanecerá até 1979, ano em que encerrou sua carreira política.⁴⁵

Paralelamente às políticas educacionais empreendidas pelo ministério de Capanema, foi criado, pelo Ministério do Trabalho, o Serviço de Aprendizagem Industrial (Senai). “Um embuste”, segundo Darcy Ribeiro, pois era entendido como alternativa à educação secundária (formadora de elites para a universidade), enquanto o Senai formaria mão de obra especializada para a indústria, ou seja, os trabalhadores competentes e bem-comportados do “sonhado regime corporativista”.⁴⁶

Foram tomadas medidas para pôr em execução a Lei do Salário Mínimo, a fim de assegurar ao trabalhador adulto da indústria, de ambos os sexos, salário mensal suficiente para alimentação, moradia, vestuário, transporte e higiene de uma família de cinco membros, o que beneficiou cerca de 1 milhão de trabalhadores. Mais importante, porém, seria a promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho.⁴⁷

O Estado Novo assumira uma postura francamente industrializante. Durante a Segunda Guerra Mundial, as indústrias brasileiras desenvolveram-se graças à impossibilidade de importar, e o mercado consumidor interno cresceu devido à intensificação da urbanização. As indústrias locais produziam bens de consumo não duráveis. Tornou-se necessário, então, importar todas as máquinas que produzissem tais bens de consumo. Para garantir uma maior independência com relação aos países que produziam essas máquinas, Getúlio Vargas decidiu criar condições para produzir máquinas aqui no Brasil.

Para o que foi criada a usina siderúrgica de Volta Redonda (CSN). A partir da construção dessa siderúrgica, o Estado assumiu o papel de principal investidor em um empreendimento de vulto. Até então, a ação do Estado limitara-se ao fornecimento de créditos para os industriais; agora, ele próprio se tornava empresário. Em 1941, criou-se a Companhia Siderúrgica Nacional.

O Brasil na Segunda Guerra Mundial: as ambiguidades de Vargas

Durante a década de 1930, a renovação e o reequipamento das Forças Armadas haviam sido uma das principais preocupações dos oficiais superiores. A crise econômica mundial dificultara a compra de material bélico, e durante a depressão, o governo alemão lança-se numa ofensiva comercial à América do Sul, com os exportadores alemães subsidiados pelo governo nazista. Os bancos alemães ofereciam créditos mais vantajosos do que os bancos ingleses e norte-americanos; daí o governo do Brasil ter assinado, em 1938, um contrato com as usinas alemãs Krupp, comprando grande quantidade de equipamento bélico.

Em fevereiro de 1939, o general Góes Monteiro esteve na Alemanha, assistindo às manobras do exército alemão. Gostou. Oficiais realizaram estágios na força aérea alemã. Perante chefes militares brasileiros, Vargas profetizaria – erradamente – no dia 11 de junho de 1940, em discurso a bordo do Minas Gerais, a liquidação das “decadentes democracias” e o sucesso dos regimes de força em todo o mundo.

Porém, em 1942, o torpedeamento de dois navios brasileiros nas costas dos Estados Unidos e mais um nas Antilhas, meses depois mais seis (matando, no último, 652 pessoas e provocando – sublinhe-se – comoção nacional), a decisiva entrada dos Estados Unidos na Guerra e as derrotas dos países nazifascistas levariam o governo de Vargas a abandonar sua simpatia pelo Eixo. O oficialato germanófilo, liderado pelo simpatizante da Alemanha nazista general Góes Monteiro,⁴⁸ afasta-se do governo.

Vencera o grupo de Osvaldo Aranha, que contabilizaria os benefícios advindos com a opção de alinhamento com os aliados. Além disso, as pressões populares contra e pró-aliados repercutiram no governo, do qual se exoneram Chico Campos, ministro da Justiça e notório fascista, e o torturador chefe de polícia Filinto Müller, bem como Lourival Fontes.⁴⁹

Com efeito, após o bombardeio da base americana de Pearl Harbor pelos japoneses, em dezembro de 1941, a neutralidade já não era possível. Sobretudo porque, em 1940, o governo do Brasil assinara um empréstimo com bancos norte-americanos para a construção da Siderúrgica de Volta Redonda. Uma usina longe dos minérios e do carvão, mas inserida na esfera de poder estadual de seu genro, o almirante Amaral Peixoto.

O governo Vargas, por fim, rompeu com o Eixo, no dia 22 de agosto de 1942. O Superior Tribunal Federal concede habeas corpus a Armando de Salles Oliveira, Otávio Mangabeira e outros exilados, que retornam à cena política. Ainda no exílio, articulam um partido de perfil moderno para reunir forças Antiestado Novo, com personalidades como Prado Kelly, Virgílio de Mello Franco, Juarez Magalhães e Juarez Távora, que escolhem o brigadeiro Eduardo Gomes (amigo do prestigioso tenente Siqueira Campos, falecido em acidente de avião no rio da Prata em 1930) para candidato da posição. O paraibano José Américo (o autor de Bagaceira), também candidato, abre mão de sua candidatura e adere ao novo partido. Nascia a União Democrática Nacional (UDN), com recorte conservador.

Tudo concorre para o colapso do Estado Novo: o movimento estudantil, a reorganização do Partido Comunista (Prestes, ainda na prisão, é escolhido Secretário-Geral), o indulto a Flores da Cunha, preso na Ilha Grande, a dissidência militar (com os generais Horta Barbosa e Estillac Leal), a mobilização de uma força expedicionária militar para ir à guerra combater o nazifascismo. Manifesto de Prestes, apoia a posição de Vargas contra o nazismo; nas ruas, intensificam-se e se multiplicam as manifestações populares.

Com os aliados, a Força Expedicionária Brasileira (FEB) na Itália

No 23 de novembro de 1943, criou-se a Força Expedicionária Brasileira, composta em sua maioria de pessoas de modesto extrato social. A FEB – integrada por 23.334 pracinhas, entre os quais Celso Furtado – entrou em combate na Itália em setembro de 1944. Os praças lutaram contra os alemães em Monte Castelo (sua principal batalha), Montese e Collechio. A Marinha manteve as comunicações entre a FEB e os portos do Atlântico Sul, ao passo que a Força Aérea Brasileira afundou alguns submarinos no litoral brasileiro.

Em 1945, os oficiais brasileiros que estiveram com os norte-americanos na Itália retornam com propostas de democratização, exigindo eleições efetivas. Entre eles, o então coronel Castello Branco, primeiro presidente do futuro regime militar de 1964, que pôs fim à República de 1946.

O fim do Estado Novo e a democratização: 1945

Já em 1943 o Estado Novo começara a ruir, com Vargas perdendo gradativamente o controle do governo. Quanto aos rumos da economia brasileira, duas posições antagônicas se digladiavam: os industrialistas, que viam no Estado uma alavanca para o desenvolvimento nacional, e o grupo liderado por Eugênio Gudin (1886-1986), defensor – em nome do “liberalismo” – do capital internacional. Revivia-se, desse modo, a clivagem já observada na época da Proclamação da República, quando se opunham duas fortes tendências: a nacional-desenvolvimentista e a favorável à integração internacional. O antigo tenente Juarez Távora denuncia a Light por irregularidades danosas aos interesses nacionais. O bacharel Afonso Arinos preside a Comissão Parlamentar de Inquérito, mas desativa o protesto…

Ainda em 1944, coordenado por Pedro Aleixo, Virgílio e Afonso Arinos, Arthur Bernardes e Milton Campos, mais setenta personalidades (muitas comparecem nas memórias de Pedro Nava), foi lançado o Manifesto dos mineiros, exigindo do governo o plebiscito previsto pela Carta de 1937. Mais: propunha a redemocratização do país, visto que o Brasil declarara guerra ao Eixo.

As sucessivas derrotas do Eixo e a proximidade do fim da guerra deu alento às forças sociais que desejavam a volta da democracia representativa. Vargas, percebendo o colapso do regime, tomou medidas para restaurar a ordem constitucional democrática.

Em fevereiro de 1945, um Ato Adicional estabeleceu que deviam ser realizadas eleições gerais; e, em abril, o governo decretou a anistia e a liberdade de organização dos partidos.

Vargas pretendia permanecer no poder por meio do apoio popular, contra os setores militares que haviam apoiado o Estado Novo, representados pelo general Góes Monteiro (outra vez, e sempre, ele) e por seu ministro da Guerra, o general Eurico Gaspar Dutra. Ao mesmo tempo, assumiu o compromisso de convocar uma Assembleia Constituinte para elaborar uma nova constituição.

Em maio de 1945, fixou-se a data para a eleição do presidente e dos deputados à Assembleia Constituinte. As eleições seriam no dia 2 de dezembro daquele mesmo ano.⁵⁰

A mobilização contra o regime do Estado Novo aumenta, com o comício pela Anistia (enfrentado a tiros no Recife), a fundação da Confederação Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB) e seu congresso, com 1.752 delegados e 1.494 entidades sindicais. Tentando apoiar Getúlio nessa transição, surgem o movimento do “queremismo” (“Queremos Getúlio de volta”) e a “Constituinte com Getúlio”, que propunham a permanência de Getúlio na presidência, referendada pela aprovação de uma assembleia nacional constituinte a ser instalada.

Intelectuais liberais e da esquerda reúnem-se em São Paulo, em 22 de janeiro de 1945, no I Congresso Brasileiro de Escritores, na Biblioteca Municipal, sob a presidência de Aníbal Machado, tendo como vice-presidentes o paulista Sérgio Milliet, o gaucho Dionélio Machado, o mineiro Murilo Rubião e o baiano Jorge Amado, quando lançam uma declaração pela legalidade democrática, eleições livres e respeito à soberania popular. Dela participaram, entre outros, Antonio Candido, Caio Prado Júnior, com o apoio de Monteiro Lobato e (por telegrama) Carlos Drummond, que teriam notável papel no cenário intelectual brasileiro a partir de então; e também com a presença de alguns escritores latino-americanos exilados no Brasil.⁵¹

O colapso do regime ditatorial: 1945

No final de 1945, apresentaram-se, entre outros, para as eleições no dia 2 de dezembro, dois candidatos: o general Eurico Gaspar Dutra, do Partido Social-Democrático (PSD) e o brigadeiro Eduardo Gomes, da União Democrática Nacional (UDN), que contava com apoio de forças de oposição aos generais estado-novistas. Getúlio, por seu lado, contava com o apoio dos sindicatos, dos operários e dos comunistas, novamente na legalidade desde a anistia. Os inimigos da véspera transformavam-se em aliados. Juntos, defendiam a continuidade de seu governo.

Em outubro de 1945, setores militares tinham dado um golpe preventivo para evitar a permanência de Getúlio Vargas no poder. O golpe contou com apoio explícito da embaixada norte-americana no Brasil. O ex-companheiro e um dos líderes de 1930, Góes Monteiro, e um grupo de militares agora democratizantes, tomaram o controle da situação, dando um golpe preventivo, que levou Vargas à renúncia.

O presidente do Supremo Tribunal Federal, José Linhares assumiu a presidência, segundo fórmula proposta pela UDN, ou seja, “todo o poder ao Judiciário”. A ele coube presidir as eleições e transferir o governo ao vencedor.

Sobre a ambiguidade do regime em queda, Carlos Drummond registrou em seu diário, no dia 23 de agosto de 1944, o clima na capital da República, quando se comemoravam dois anos da entrada do Brasil na Segunda Guerra:

Tudo preparado meticulosamente, comércio fechado à tarde, e nenhuma vibração. Na grande faixa de pano erguida junto ao Teatro Municipal, a inscrição “Ordem e disciplina”, indicando que o governo pensa menos em ganhar a guerra do que em salvar-se....⁵²

E, com seu humor preciso, Drummond ainda acrescenta, crítico:

Assim se comemora duplamente o aniversário de uma guerra sui generis, do fascismo interno contra o fascismo externo.⁵³

Redemocratização. A Constituição de 1946

O Estado Novo termina com o golpe militar dado por Góes Monteiro e Gaspar Dutra, generais “fiadores” do regime, que agora depõem Vargas. Linhares, então, assume e convoca eleições livres.

Dentro do sistema político, dão as cartas a UDN, reunindo liberais conservadores e de oposição a Getúlio, e o PSD, com burocratas que deram suporte à ditadura.⁵⁴

Na UDN, partido elitista, congregam-se novas lideranças como Otávio Mangabeira, Afonso Arinos, Adauto Lúcio Cardoso, Juracy Magalhães, Aliomar Baleeiro, Pedro Aleixo, em sua maioria bacharéis, apoiados por grande banqueiros, como Magalhães Pinto, Clemente Mariani, Herbert Levy e Bilac Pinto. Todos eles, em maior ou menor grau, doravante desempenharão papel de relevo na vida republicana, inclusive com gente das altas finanças atuando, indiretamente, nos ministérios, no STF, no Senado; e, diretamente, no golpe de Estado de 1964.

No conservador PSD – segundo Darcy Ribeiro o “partido dos ricos e dos que governaram com ele [Getúlio] durante o Estado Novo” –, articulam-se figuras como Auro de Moura Andrade, Ulisses Guimarães; Amaral Peixoto, genro de Vargas (Rio); Benedito Valadares e Israel Pinheiro (Minas); Agamenon Magalhães e Etelvino Lins (Nordeste); Filinto Müller e Pedro Ludovico (Centro-Oeste).

Antes de ser apeado do sistema, Getúlio também tinha criado outro partido, o PTB,⁵⁵ para mobilizar e controlar os assalariados, para que não ingressassem no PC, novamente na legalidade. O PCB, de Prestes, em dois anos passou de 2 mil a 150 mil membros. Cite-se também a diminuta Esquerda Democrática, de cunho intelectual socialista, que, ainda segundo Darcy Ribeiro, “mais parecia um clube de leituras de intelectuais socialistas”.⁵⁶

Ditadura, modernismo e revolução

“Agora o que me interessa é isso: envenenar, angustiar,solapar, num voltairismo estético que ajudeou apresse um novo Oitenta e Nove.”⁵⁷

Mário de Andrade, 1945

Nos anos compreendidos entre a Primeira e a Segunda Guerra Mundiais (1918-1939), denominado o entreguerras, assistiu-se em São Paulo, Rio e nas principais capitais do país às primeiras manifestações mais ou menos coletivas de “modernidade”. Modernismo e ideias de Revolução misturavam-se de modos variados e por vezes antagônicos.

A extensa greve operária de 1917, na província de São Paulo, como que havia aberto um novo período da História do Brasil. Na sequência, a fundação do Partido Comunista Brasileiro e a Semana de Arte Moderna em 1922, os movimentos tenentistas de 1922, 1924 e 1926, a Revolução de 1930 e a Revolução Constitucionalista de 1932, o levante comunista de 1935, a revolta integralista de 1937 e a implantação do Estado Novo (1937-1945) sinalizam um longo, intenso e contraditório processo de transição da ordem oligárquico-rural para uma sociedade marcada pelas forças urbano-industriais. Ou de uma sociedade de estamentos e castas para uma sociedade de classes.

São Paulo foi o principal centro dessas tentativas de renovação. Com efeito, nesse período, procurou-se construir aí uma nova identidade e uma nova memória histórico-social e política. Definiu-se uma nova mentalidade, marcadamente urbana e cosmopolita.

Os esforços pela industrialização, pela construção de uma sociedade moderna, com o crescimento de cidades, intensificação das comunicações e adoção de hábitos cosmopolitas desencadearam uma forte crítica ao Brasil “arcaico”, “atrasado”, “feudal”. Na ordem do dia, a reforma social e a atualização da cultura, das poucas universidades (instituições que Pedro II se esquecera de criar), escolas públicas e institutos de pesquisa, logo reconhecidos internacionalmente.

Nas mentes mais arejadas e viajadas, urgia que o Brasil se tornasse “moderno”. Nesse clima, o combate ao corporativismo – e ao coronelismo do Império (1822-1889), ao aristocratismo da República Velha (1889-1930), ao reacionarismo baseado no controle de clientelas e “currais” eleitorais em todos os rincões do país (sobretudo nas regiões menos urbanizadas) – e a crítica às velhas formas de expressão político-cultural dos chamados “carcomidos” trouxe uma lufada de ventos novos, sobretudo para a província paulista, que se industrializava, começando a competir com a capital carioca, sede política e cultural da antiga Corte.

O reformismo social e político impôs-se com a organização de sindicatos, a febril atividade da imprensa.

A crise econômica mundial de 1929 expusera a precariedade do Estado brasileiro e de seus mecanismos para administrar os problemas nacionais, revelando ainda a falta de infraestrutura portuária, rodoviária e aeroviária. Até os anos 1940, a estrada que ligava Rio-São Paulo, era pista única e de terra em longos trechos, assim como a estrada São Paulo-Santos.

No plano das mentalidades, “o país transitava da consciência amena de atraso para a consciência de país subdesenvolvido” (Antonio Candido).⁵⁸

Contra o Estado Novo: os intelectuais se organizam

“Se fôssemos esperar no Brasil que a realidade alcançasseo nível das leis sábias para decretá-las, só as teríamosimpostas pelas revoluções.”⁵⁹

Sérgio Milliet, 1938

Como, porém, no Brasil se pensava o Brasil? O país precisava atualizar-se: palavra-chave do maior educador brasileiro do século XX, o professor Anísio Teixeira.

A Segunda Guerra Mundial foi a principal responsável por uma profunda tomada de consciência da vanguarda intelectual sobre seu próprio lugar – e o de nossa cultura – na história contemporânea.

Atuações mais visíveis, políticas, não eram incomuns nesse tempo em que grandes conflitos e revoluções abalavam o mundo. Rio e São Paulo repolarizavam a vida político-cultural do país, embora Minas também permanecesse referência, apesar de parte significativa de sua intelectualidade ter migrado para a capital federal. As reminiscências de Pedro Nava constituem repositório inestimável dessa memória histórica.

Com a guerra, o mundo abrira-se de outro modo para as elites brasileiras, até então muito conservadoras. Naquele momento histórico, em que filhos das oligarquias dominantes podiam “escapar” do recrutamento e da guerra, muitos não o fizeram. Convocados a lutar na Europa, não hesitaram; se houve, na Revolução de 1924, brigadas internacionais de europeus em São Paulo, nas guerras europeias houve pracinhas e aviadores brasileiros (como os da Guerra Civil na Espanha). A universidade praticamente dava seus primeiros passos, com faculdades reacionárias contrastando com o clima instaurado pelos novos professores, nacionais e estrangeiros, à sombra de Fernando de Azevedo. No Rio, atuava o educador baiano Anísio Teixeira, entre outros.

A conflagração mundial obrigou à definição das frentes e correntes de opinião. Impôs reavaliação profunda da camada brumosa de escritores, historiadores, artistas, críticos e produtores culturais que vinham de lutas sociais dos anos 1920 e 1930; e de movimentos estético-políticos, como a Semana de 22. Movimento que, embora de raiz aristocrática, detonou uma série de reflexões e novas formas de pensamento, que marcariam o nascimento de um novo país.

Eram enormes a insegurança e a indefinição dos rumos da guerra e da história, e aqui chegavam sem cessar os exilados do conflito europeu que se tornara mundial. Os soldados brasileiros estavam na Europa lutando contra o Eixo, mas aqui o Estado Novo – com seus presídios, perseguições e seus “galinhas-verdes” – sugeria que o fascismo acaboclado poderia vencer.

Na chamada Política de Boa Vizinhança com os Estados Unidos, para cá se deslocavam intelectuais e produtores culturais, cuja ação procurava reequilibrar o peso da propaganda alemã. E os serviços de inteligência norte-americanos informavam sobre a entourage pró-nazi que cercava Getúlio. Se, porém, os nazifascistas metiam medo, havia certa reserva em relação aos desdobramentos de uma eventual vitória dos aliados, quando a União Soviética haveria de querer recolher sua parte.

Nesse clima de ambiguidade – não só internacional mas também dos intelectuais brasileiros (exceto alguns da esquerda propriamente comunista), em geral mais ligados ao Estado – é que se organizam as várias manifestações de resistência democrática. Nunca as dúvidas em relação ao futuro foram tão profundas neste país.

A Segunda Guerra provocou ruptura fundamental com o passado, criando uma outra concepção de cultura, de paradigma histórico. A cultura oligárquica e suas remanescências ficaram abaladas com a Guerra e com as decorrentes polarizações; mas também com a modernidade propriamente dita, que não vinha apenas da poesia do pessoal da Semana de Arte Moderna, mas dos tanques, dos produtos industrializados dos Estados Unidos (filmes inclusive), da vitória do American way of life nestas plagas.

4. A República Liberal-Democrática (1946-1964). Modernização, subdesenvolvimento e reformismo populista

Após 1945, o “país do futuro” passava de “atrasado” a subdesenvolvido (para utilizarmos duas palavras correntes na linguagem daquele longo período que se estende até 1964). Novas formas de capitalismo iam sendo implantadas aqui e ali, em lentíssima transição: a “modernidade” instalava-se em apenas algumas regiões ou microrregiões do país. Em verdade, uma transição bastante incompleta, pois a atuação das lideranças no plano econômico-social e cultural jamais fez o país saltar fora das molduras de sua condição periférica.

A Constituição de 18 de setembro de 1946

Com escassa preocupação social, os constituintes procuraram, entretanto, equilibrar os contrastes regionais, criando fundos de desenvolvimento regional – recursos que, é bem verdade, logo se evaporaram, não somente nas obras contra as secas, mas também na Amazônia e no vale do rio São Francisco. Nada obstante, a Constituinte, sob a presidência de Fernando de Mello Vianna, pessedista de Minas Gerais, suprimiu o Departamento Nacional do Café, uma autarquia centralizadora, o que abriu disputa feroz entre Paraná e São Paulo; atribuiu ao Dasp a tarefa de redigir a proposta orçamentária do Estado, esvaziando-o, porém, de suas funções na definição de políticas governamentais e desautorizando-o em sua função de fixar critérios de promoção do funcionalismo público, criando com isso excelentes condições para o renascimento do clientelismo e nepotismo.

Um dos membros mais ativos da mesa constituinte, Aliomar Baleeiro, da UDN, definiu o significado social da Constituinte de modo irretocável:

Representantes de uma elite, saída das classes beneficiadas pela situação atual, se se fizer um inquérito sobre a composição social e profissional desta assembleia, verificaremos que todos nós, ou pelo menos nossos parentes, saímos das classes agrárias, que se tem libertado sempre do pagamento de impostos, que então passam a recair sempre sobre o proletariado.⁶⁰

A Constituição de 1946, terceira da República e quarta da história do país, restaurou a democracia representativa. Consagrou a divisão de poderes e sua independência; também instituiu eleições diretas para escolher os candidatos aos cargos públicos legislativos e executivos, no nível federal, estadual e municipal. Os analfabetos, entretanto, que formavam grande parte da população, foram excluídos do processo político-eleitoral, bem como os praças de pré. Os sargentos foram considerados inelegíveis.

A Justiça do Trabalho ficou intocada, com a mesma função que se observava no Estado Novo, permanecendo as estruturas corporativistas. O governo ensaiou alguns passos (medíocres) no campo social e econômico, através de plano integrado de saúde, alimentação, transportes e educação, o Plano Salte, de 1947, primeiro plano governamental do gênero, colocado em prática em 1949 e logo abandonado em 1951.

O governo Dutra logo pôs em prática os limites do liberalismo do PSD e dos partidos menores, representantes dos proprietários. A coalizão, agora PSD-UDN, dispensava o apoio popular das massas trabalhadoras, enquanto aumentava a atuação e o espaço de Carlos Lacerda, na UDN e na imprensa.

No dia 7 de maio de 1947, o Ministério da Justiça mandava lacrar a sede do PCB, ordenava a intervenção em 14 sindicatos e decretava o fechamento da Confederação Geral dos Trabalhadores (CGTB). Ao mesmo tempo, uma série de iniciativas punha em funcionamento a estrutura oficialista sindical, de “pelegos”, com intervenções em 143 sindicatos e esmagamento de cerca de 400 direções sindicais. Em 1948, dois anos depois da proclamação da Constituição, que permitia a liberdade de organização de partidos políticos, o Partido Comunista era colocado na ilegalidade, pois os setores mais conservadores da sociedade temiam o avanço eleitoral dos comunistas; e os alertas terrificantes da direita macartista norte-americana somavam-se às notícias da sombria Rússia stalinista. O PCB, agora, passa a defender a luta armada, a reforma agrária e ensaia tática de guerrilhas no Paraná e em Goiás, com pouco fôlego.

Quanto ao mundo do trabalho, Dutra suprimiu o direito de greve, garantido em lei pelo Decreto n. 9.070, continuando o arrocho dos salários, congelados desde 1942. Em 1949, 234 sindicatos estavam sob intervenção. Em contrapartida, do ponto de vista econômico, o governo Dutra assumiu postura liberal face ao capital estrangeiro. A maior parte das reservas acumuladas durante a Segunda Guerra Mundial foram gastas na compra de produtos manufaturados importados. A política econômica liberal de Eugenio Gudin e Otávio Gouveia de Bulhões favorece os interesses estrangeiros (por exemplo, com a Instrução n. 113) e, em dois anos, esgotam-se 80% das reservas acumuladas.⁶¹

Os liberais, acusados de favorecer o “imperialismo” americano, entraram em choque com os nacionalistas, que chegam ao poder em 1950, ano em que Vargas foi eleito presidente da República pelo PTB, retornando ao poder com o apoio dos comunistas, pois estes lutavam pelo nacionalismo econômico e contra o imperialismo norte-americano.

Os limites da democracia liberal de 1946

Em 1945, a nova ordem liberal-democrática não começara bem. O primeiro presidente eleito, o capixaba Eurico Gaspar Dutra, representou a continuidade dos conservadores no poder; e uma só palavra define o seu governo: mediocridade.

Dutra, figura apagada, submisso a Vargas e a Góes Monteiro, não teve atuação marcante na governança da República. O tom político-ideológico de seu período na presidência foi dado pelos partidos recém-criados, UDN e PSD, a despeito do crescimento das esquerdas trabalhista (no PTB) e comunista (PCB). Os dois partidos hegemônicos representavam os interesses de setores exportadores e proprietários-rurais, e o que se assistiu no país foi o retrocesso da industrialização e a diminuição no processo de atualização do Estado. Como veremos, foi um governo reacionário, que, segundo Darcy Ribeiro, “só não tocou na legislação trabalhista e as grandes empresas estatais porque não pôde”.⁶²

Nos anos seguintes, entretanto, o eleitorado foi mudando a posição relativa dos partidos. O depoimento é ainda de Darcy Ribeiro, então jovem membro do Partido Comunista:

A representação parlamentar de 1945 a 1962 progride da seguinte forma: o PSD cai de 151 (51,8%) deputados para 118 (28,8%); a UDN, de 91 (26,9%) para 77 (22,9%), enquanto o PTB cresce de 22 (7,6%) para 116 (28,4%). Aí nos derrubaram, senão seguramente faríamos a maioria em 1965.63

Em perspectiva ampla, o golpe de 1964 cortou o caminho – pelo menos o visível – da UDN e do PSD; mas também o do PTB (o agora PDT) e o do PCB. O Brasil, a despeito dos esforços para a exploração do petróleo, continuou deficitário, com a economia definida por suas exportações, cujo exemplo maior era a do café. Mas a guerra mudara a fisionomia do país. O desenvolvimento industrial, estimulado pelo lento processo nacionalizante de substituição de importações por produtos fabricados no país, agora acentuava ainda mais as disparidades entre as diversas regiões do território.

O governo Dutra representou a consolidação dos políticos conservadores – temerosos com o avanço eleitoral dos comunistas, pois Luís Carlos Prestes, fora eleito senador pelo Distrito Federal e, também, deputado pelo Rio Grande do Sul e Pernambuco; e o Partido Comunista elegera 14 deputados federais, 46 estaduais, e inclusive vereadores em várias cidades –, mas em relação à economia seu governo foi abertíssimo, visto que a maior parte das reservas acumuladas durante a Segunda Guerra foi gasta na compra de produtos manufaturados importados.

Duas vertentes político-ideológicas: liberais e nacionalistas

Abre-se então o conflito entre os conservadores liberais, acusados de favorecer o “imperialismo”, e os nacionalistas. Como pontuou Raymundo Faoro: “A autocracia autoritária pode operar sem que o povo perceba seu caráter ditatorial, só emergente nos conflitos e nas tensões, quando os órgãos estatais e a carta constitucional cedem ao real, verdadeiro e atuante centro de poder político. Em última análise, a soberania popular não existe, senão como farsa, escamoteção e engodo.”⁶⁴

Dadas suas cargas ideológicas, esses rótulos solicitam melhor explicação, pois raramente, no Brasil, os liberais adotaram posições de fato liberais, revolucionárias, renovadoras e progressistas, como ocorreu em vários países onde ocorreram revoluções burguesas nos séculos XIX e XX. A tônica foi – sempre e antes de tudo – invariavelmente conservadora, com escassa atenção para o campo social, embora resguardassem seus direitos (mas não observassem os deveres) enquanto elites, defendidos pela ideologia democrático-liberal. Abertas ao capital internacional, a regra foi sua inclinação à direita e ao centro-direita, sobretudo em momentos de crise, revelando-se golpistas como em 1964. Já frações da burguesia nacionalista, preocupadas em defender os interesses nacionais, quase sempre se inclinaram para a esquerda, ou centro-esquerda, embora tenham existido nacionalistas na direita e, até, na extrema-direita.

A República populista (1950-1954)

Essa linhagem nacionalista chega ao poder em 1950, com Vargas eleito para a presidência da República,⁶⁵ apoiado pelos comunistas e sindicalistas, obtendo 49% dos votos pelo PTB e firmando o partido como uma das principais forças políticas nacionais. Nesse período, assim como acontecera anteriormente na siderurgia, a ala nacionalista pretendia que o Estado se encarregasse da exploração e importação de petróleo, com apoio de setores militares que, em caso de guerra, viam no controle das reservas de energia uma questão de segurança nacional.

Em 1954, Vargas criou a Petrobrás, cabendo o monopólio da importação e exploração exclusivamente ao Estado. Tal acontecimento provocou a reação de militares, que lançam o Manifesto dos coronéis,⁶⁶ denunciando o perigo da “subversão comunista”, embora a questão real fosse de recomposição salarial e também de defesa nacional, pois, além da Petrobrás, Vargas criara a Eletrobrás em abril. Esses coronéis – que estudaram em escolas militares americanas, tendo sido formados no clima ideológico da Guerra Fria e, agora, eram líderes da caserna – posicionaram-se contra o ministro do Trabalho João Goulart, logo demitido por Getúlio. Uma história de paradoxos, pois Goulart era, também, grande proprietário e herdeiro de latifúndio com milhares de cabeças de gado…

Getúlio vai aos poucos perdendo o apoio dos militares, enquanto aumentam as denúncias de clientelismo e corrupção em seu governo.

A campanha contra a corrupção no governo Vargas ganha corpo, levando-o ao suicídio em 1954. Em carta-testamento, ele denuncia a conspiração internacional nas campanhas contra a Petrobrás, contra a Eletrobrás e contra os direitos trabalhistas: “Lutei contra a espoliação do Brasil”, escreveu ele, no célebre documento de 24 de agosto.

A primeira fase do período da República Populista encerra-se com a morte de Getúlio. A segunda tem início com a tentativa de golpe, com o grupo direitista reunido em torno de Café Filho, vice-presidente (1954-1955). Apesar das conspirações da direita, de greves e tentativas de golpe para desestabilizar o governo, Juscelino Kubitschek (1956-1961) e seu vice João Goulart, vitoriosos nas eleições, tomaram posse em 1956, pondo em andamento seu Plano de Metas, de fato inovador, cujo ponto central era a aceleração do processo industrial brasileiro.

Uma vez equilibrado, o governo JK articulou um amplo projeto nacional-desenvolvimentista.

A “democracia patricial” (1954-1964)

A segunda fase da República Populista teve, pois, início com o suicídio de Vargas em 1954. Afirma-se, então, a democracia patricial, como a definiu Darcy Ribeiro.⁶⁷

Grupos de interesses internacionais articularam-se com o patriciado político tradicional, e as transformações modernizadoras daí provenientes tiveram como contrapartida a desnacionalização. Nesse contexto, numa sociedade em fase de intensa urbanização, ampliaram-se as condições para a expansão de partidos e para ação sindical. A direita reorganiza-se (no plano ideológico e na prática), tendo à frente a UDN e Lacerda (na Tribuna da Imprensa e na Câmara); toda a imprensa (exceto a Última Hora, de Samuel Wainer) toma posição contra a Eletrobrás e a favor da Light (aglutinando Eugênio Gudin, Roberto Campos, Otávio Gouveia de Bulhões, Marcondes Ferraz e muitos outros), estimulando o golpismo – desde a tentativa de impedimento da posse de JK ao levante de Jacareacanga.

Em contrapartida, com cerca de 70 deputados, surge na Câmara a Frente Parlamentar Nacionalista, liderada por Abguar Bastos, defendendo – contra os interesses do capital estrangeiro – a nacionalização do petróleo, os trabalhadores rurais, o desemprego e a fome. Também no PSD surge uma facção nacionalista-esquerdista com Vieira de Melo, Oliveira Brito, José Joffily e Cid Sampaio.

Ideologia do Planejamento. Celso Furtado: de bacharel a economista

No plano político, criou-se um novo conceito de administração, baseado no planejamento, tendo por teórico o economista paraibano Celso Furtado, uma das personalidades mais bem-articuladas daquele período. Formado em Direito pela Universidade do Brasil (1944) e com doutorado em Economia pela Universidade de Paris (1948), depois pesquisador na Universidade de Cambridge (Inglaterra), Furtado abriu novas perspectivas para a compreensão da História do Brasil e de sua inserção na ordem mundial, sobretudo após participar, como economista, nas conferências da Cepal, realizadas a partir de 1950 no Uruguai (Montevidéu), no México (Cidade do México), no Brasil (Rio), na Colômbia (Bogotá) e no Peru (La Paz), e atuar em reuniões da Unesco, então uma agência da ONU (Organização das Nações Unidas) cuja acentuada preocupação era voltada aos países do chamado Terceiro Mundo. Seu livro Formação econômica do Brasil (1959) – de grande impacto no mundo universitário, econômico e político latino-americano, inaugurando uma importante vertente crítica da historiografia não marxista, de recorte neocapitalista – tornou-se uma interpretação clássica do Brasil, alinhando-se a ele outros poucos estudos acerca desse assunto. “Uma peculiaridade do Rio de Janeiro dessa época era que o debate de ideias praticamente escapava aos círculos universitários. A função de polarizar ideias ia sendo cumprida, bem ou mal, graças à iniciativa de certas pessoas.”⁶⁸, escreveu Furtado em 1997, em sua autobiografia.

Entretanto, sob a capa da “modernidade”, visível apenas em algumas poucas “ilhas” esparsas de capitalismo moderno, descobria-se o país subdesenvolvido. Inflação, endividamento externo, fome, analfabetismo, desemprego, excessivos gastos com o Estado, persistência do coronelismo no campo, tudo isso provocou forte reação à política de JK. A “luta contra a carestia” e a greve geral de 1956 em São Paulo, organizada pelos trabalhistas e comunistas, constituíam o contraponto à euforia desenvolvimentista. Ao mesmo tempo, o Brasil despertava para o mundo, na nova ordem internacional desenhada após a Conferência Bandung (1955), reunião internacional em que se associaram países não alinhados ou em processo de descolonização, com a perspectiva de organizarem-se em uma espécie de terceira via. O Brasil surgia como integrante de peso no bloco dos países emergentes do Terceiro Mundo (expressão cunhada naquele período).⁶⁹

No governo breve e tumultuoso de Jânio Quadros (1961), propôs-se o combate à corrupção e a adoção de uma política externa independente. Como veremos, sua renúncia, intempestiva e obscura, abriu violenta crise, que revelava as mazelas políticas e sociais do país.

No governo de João Goulart (1961-1964), vice-presidente que o substituiu, aprofundaram-se os conflitos gerados por uma política populista e pelos graves problemas urbanos e rurais. No Nordeste, as Ligas Camponesas acenavam a perspectiva de uma revolução “camponesa” socialista, nos moldes da Revolução Cubana (1959). Na comparação com outras regiões do globo, descobria-se que o país, além de subdesenvolvido, era “dependente”, conceito que ganhará densidade ao longo do período. Descolonização, dependência, reforma e revolução tornaram-se palavras-chave nos livros, na mídia, nas salas de aula e nas guerrilhas.

Nesse quadro de crise, Goulart tentou implementar um plano de Reformas de Base: reforma agrária, contra os latifúndios; reforma política, com o voto dos analfabetos; reforma militar, pela participação de suboficiais na política; reforma educacional, a favor da Escola Pública e contra a hegemonia da Igreja; e ampliação da política externa independente.

Com o país dividido, um golpe de estado depôs Goulart em 1964. Bem-visto pelos Estados Unidos, o golpe iniciou o mais longo ciclo de governos militares – 20 anos de ditadura – na história do Brasil. Como se sabe, somente em 1984, em eleição indireta pelo Congresso, seria escolhido um presidente civil, Tancredo Neves que, antes de tomar posse, faleceu, em 1985, assumindo o vice-presidente José Sarney. Era o retorno do governo civil, dentro, porém, de um modelo mais fechado e restrito que o do período 1946-1964.

Com efeito, foi um golpe civil-militar, o de 1964 – reunindo representantes da incipiente burguesia nacional, do capitalismo associado internacional, mais os militares da Segunda Guerra e os coronéis do Manifesto –, que deu a forma definitiva ao modelo autocrático-burguês que vinha se estruturando no país desde 1945. A variada composição do ministério do marechal Castello Branco representava, de modo eloquente, o arco econômico, político e ideológico dos interesses envolvidos, com Roberto Campos à frente do ministério do Planejamento e Coordenação Econômica, mais o senador Milton Campos (constitucionalista de Minas Gerais, candidato duas vezes derrotado à vice-presidência pela UDN) como ministro da Justiça, num governo em que se destacavam o marechal Juarez Távora (derrotado à presidência em 1955) como ministro dos Transportes e Obras Públicas, os direitistas Suplicy de Lacerda, na Educação, Raimundo Brito, na Saúde, e o ex-integralista Vasco Leitão da Cunha para o ministério das Relações Exteriores. O chefe da Casa Militar era Ernesto Geisel, e o da Casa Civil, o historiador baiano Luís Viana Filho, da UDN. O ministério da Fazenda ficou com o monetarista Octavio Gouveia de Bulhões e, para o ministério da Coordenação das Agências Regionais, foi nomeado o general Cordeiro de Farias, um ex-tenente. Estava bem sedimentada a composição da UDN com os antigos tenentes. Composição que não duraria muito...

Brasil no diapasão terceiromundista

Ao longo do perído, o Brasil encaminhava-se para os parceiros do Terceiro Mundo. As descolonizações, a revisão da Igreja (com o papa João XXIII), as revoluções de Cuba e Argélia, a renovação musical, das artes plásticas e dos costumes, mais o realinhamento internacional, iriam alargar os conceitos de cultura – no teatro, música, arquitetura, cinema, na criação dos centros populares de cultura – e, também, os conceitos de política, de educação e sociedade vigentes no Brasil. Enfim, despontava uma nova identidade nacional e popular.

Entretanto, em direção oposta, como reação a esse clima de reformas, inclusão social e terceiro-mundismo armava-se a contrarrevolução preventiva de 1964.

Após 1945, em alguns centros do país se instaurou uma ideologia de modernização, do tipo urbano-industrial, que repontará nos planos político-ideológico e social-cultural. Mas a sombra de Vargas continuará rondando a República.

Com o fim da Segunda Guerra Mundial, teve início uma nova fase de governos civis, porém com pesadas heranças históricas, pois as mudanças assistidas no país nos 15 anos transcorridos desde que Getúlio Vargas assumira o poder haviam marcado profundamente a sociedade brasileira. Dentre tais marcas, ressaltam as ideias de reforma, de afirmação nacional, de atualização cultural e de necessidade de modernização das instituições e da economia; mas, em contrapartida, revelou-se também o medo colonial atávico do progresso, dos “excessos” da democratização e, sobretudo, do comunismo internacional.

A população do país vinha assistindo a um acentuado crescimento demográfico. No início do século, o Brasil contava com 17.384.340 habitantes; em 1930, a população atingiria a marca dos 37,6 milhões de habitantes; em 1940, 41.565.083 habitantes e, em 1950, 51.722.000 habitantes. A curva de crescimento prosseguiria: em 1960, a população atingiu a cifra de 70.992.343 habitantes; e de 99.901.037 habitantes em 1970.70

A essa altura, a maioria da população deixara de morar no campo: cerca de 52 milhões viviam na cidade e 41 milhões, no campo, dedicando-se à produção de gêneros agrícolas para exportação. No Recenseamento Nacional de 1980, a população saltara para a cifra de 119.070.875 habitantes. Como Darcy Ribeiro prognosticara em 1985, errando por pouco, “se continuarmos crescendo no mesmo ritmo, chegaremos a duzentos milhões no ano 2000”, e Rio e São Paulo vão tornar-se “calcutás”.

Com a intensificação da industrialização, a sociedade brasileira tornou-se cada vez mais urbana, já que os trabalhadores rurais dos centros agrário-exportadores dirigiram-se para as cidades em busca de melhores oportunidades de vida. Tal crescimento acelerado da população urbana provocou inúmeros problemas, pois as cidades não estavam preparadas para receber grandes quantidades de novos habitantes.

Os salários eram baixos, pois, além da falta de qualificação, os trabalhadores que chegavam do campo não eram sindicalizados, isto é, não pertenciam a sindicatos que defendessem seus direitos. Além disso, em pouco tempo, os operários migrantes se tornaram mais numerosos do que os operários estrangeiros, até então preferidos pelos empresários, por suas habilidades técnicas, constituindo mão de obra mais qualificada. Entretanto, se antes um segmento dos primeiros operários era marcado pelas ideias anarquistas, que criaram sindicatos para defender seus interesses e lutar contra a ordem burguesa, agora os novos operários, recém-chegados do interior e do sertão, e menos qualificados, não tinham qualquer tradição de luta sindical.

As chamadas classes médias, ou melhor, a pequena e a média burguesia urbanas ampliavam seus contingentes, criando novos bairros nas grandes cidades, ou expandindo-se em direção a centros urbanos, antigos ou novos, mais prósperos, sobretudo em regiões de fronteira econômica, a exemplo do que se verificou no interior de São Paulo e no norte do Paraná. Esse processo de “interiorização das metrópoles” ocorreu, com intensidade assinalável, no período de 1945 a 1964. O “interior” tornou-se uma realidade mais próxima, com repercussões na educação, na literatura, na economia, na literatura etc. Em 1956, o “sertão” reaparece vestido em nova linguagem – erudita e ao mesmo tempo rústica, regional e universal –, na obra-mestra de Guimarães Rosa, Grande sertão. Veredas.

O clima era confuso, pois, enquanto nesse mesmo ano de 1946 era criado o Partido Socialista Brasileiro, liderado por Hermes Lima e outros, a polícia abria fogo contra uma manifestação política no Largo da Carioca, no Rio; e muito em breve o Partido Comunista seria posto na ilegalidade.

Barbosa Lima Sobrinho⁷¹, embora se opusesse à ideologia comunista, foi um dos opositores à cassação dos mandatos dos deputados eleitos na legenda do Partido Comunista, cujo registro havia sido cancelado em maio. Em janeiro de 1948, no entanto, os mandatos dos deputados do PCB foram cassados.

Um outro Brasil ia sendo revelado nesses embates em que se afirmava um novo tipo de nacionalismo. Em São Paulo, toda a obra do bacharel Monteiro Lobato (1882-1948) é editada por Caio Prado Júnior, incluídos seus dois maiores clássicos Urupês e Cidades mortas. Repudiando todos os “ismos”, o modelo (não atingido) era Eça de Queirós, segundo o historiador da literatura Alfredo Bosi.

No plano internacional, porém, a guerra fria impôs uma pesada noção de “ocidentalidade”, veiculada pela mídia da época, em filmes, documentários e noticiosos etc. O Brasil, oficialmente católico, agora aparecia e afirmava-se, em todos os esquemas classificatórios, como “país ocidental e vinculado aos valores ‘ocidentais’”. Nos mapas-múndi escolares, ao mundo Ocidental contrapunha-se o Extremo Oriente, o Oriente Médio e os países da “Cortina de Ferro”.

Nas brechas da Guerra Fria, uma terceira tendência se consolidava. Adquirem conteúdo as noções de descolonização, de Terceiro Mundo e de lutas de libertação nacional, que somente iriam amadurecer e mostrar resultados no fim da década de 1950 (Cuba, Argélia etc.).

Os problemas das regiões pobres do planeta, porém, eram debatidos e estudados, como em Geografia da fome, de Josué de Castro, publicada em 1946. Várias monografias chegam às livrarias, começando a descortinar a problemática das culturas indígenas, das pequenas aldeias e de comunidades rústicas abandonadas.Os jornais começam a mudar sua linguagem, passando para um estilo mais ágil, como é o caso do Diário Carioca, com Pompeu de Toledo, e a Folha de S.Paulo, com Nabantino Ramos, também professor da Faculdade de Direito da USP, sinalizando a modernização do país. Um país com uma cultura e valores mais urbanos, cosmopolitas e voltados para a discussão da questão nacional.⁷²

Quanto ao Estado, a velha máquina burocrática, herança dos tempos imperiais, não fora desmontada. Paralelamente, Getúlio criou uma nova burocracia de técnicos e, com seu auxílio, realizou uma ampla reforma administrativa. Passaram a coexistir duas burocracias de funcionários: no plano local, a política continuou sendo dominada pelos coronéis mais poderosos, que controlavam os empregos e apadrinhavam seus protegidos. Ao mesmo tempo, em âmbito federal, surgiu uma burocracia de formação técnica especializada. Os cargos e funções criados na reforma administrativa realizada por Vargas foram ocupados por tais funcionários, mais qualificados do que as clientelas despreparadas dos coronéis.

Impasse institucional no governo Goulart (1961-1964): parlamentarismo, reformas de base e o golpe de 1964

Com a renúncia inesperada do presidente Janio Quadros (1961), o vice-presidente João Goulart assume o governo no dia 7 de setembro de 1961, após superar resistência dos ministros militares, que tentaram impedir sua posse. Formula-se uma emenda constitucional, que muda o regime para parlamentarista – um regime de compromisso que dura até 6 de janeiro de 1963, quando foi restaurado o regime presidencialista. Numa solução de compromisso para evitar um golpe militar, o Congresso, no início de setembro, em votação irregular, implantou o sistema parlamentarista. Jango assume a presidência tendo Tancredo Neves como primeiro-ministro, ficando os poderes do presidente bastante reduzidos.

Não eram poucas as dificuldades econômicas, tampouco as políticas, pois a sucessão de primeiros-ministros – todos de alto nível e competência – nomeados pelo presidente e rejeitados pelo Congresso mostraram a dificuldade de se implantar esse tipo de governo com partidos de escassa representatividade popular.

Num arco de forças representativas, o presidente Goulart reuniu um conjunto de figuras públicas de primeira linha, como Tancredo Neves, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva, Carvalho Pinto, João Mangabeira, Celso Furtado, Darcy Ribeiro, Waldir Pires, Paulo Freire, Cibilis Viana, Brochado da Rocha, Gabriel Passos, José Ermírio de Morais. No mundo sindical, teve apoio (por vezes, também pressão) de líderes sindicais de peso nacional, como Roberto Morena, Clodsmith Riani, Dante Pelacani, Benedito Cerqueira, uma coleção de lideranças que viviam nas águas turvas em que a política populista misturava correntes de comunistas (já divididas entre PCB, pró-soviético, e PC do B, pró-chinês), de “pelegos” e de trabalhistas-nacionalistas.

Mais tarde, em 1963, no mundo das lideranças da burguesia de esquerda, dar-se-á a distinção entre a esquerda positiva, do agora trabalhista San Thiago Dantas⁷³, e a esquerda ideológica, de Miguel Arrais, do advogado Francisco Julião (que pregava a luta socialista no campo) e Leonel Brizola.

Também na direita não havia consenso, sobretudo dada a atuação de udenistas enragés e ultrarreacionários como Herbert Levy (do grupo do jurista Waldemar Ferreira), Lacerda e outros. Em 1961, na UDN, deu-se a cisão na “Banda de Música”, surgindo o grupo da “Bossa Nova”, menos conservador, com José Aparecido (Minas), Seixas Dória (Sergipe) e Ferro Costas (Pará), que seriam cassados em 1964, mais José Sarney (do Maranhão, que se manifestaria contra o golpe de 1964). A esse grupo também pertencia Petrônio Portella, do Piauí, liberal que, mais tarde, será presidente do Senado no governo Geisel e terá importante papel na abertura de negociações com a sociedade civil, por exemplo, na negociação sobre a Lei de Anistia para o fim da ditadura.

Reformas de base, planejamento e mobilização popular

A ideologia do planejamento tomava corpo nesses planos e projetos, amplamente discutidos, fundamentados e aplicados.

Quanto à delicada questão agrária, em 1963, Jango faz promulgar a lei que institui o Estatuto do Trabalhador Rural, fruto de uma organização preliminar de sindicatos rurais, desenvolvida nos anos anteriores, garantindo direitos já conquistados pelos trabalhadores urbanos (embora nem sempre aplicados). Ao estender os benefícios da Previdência Social aos trabalhadores rurais e estabelecer escala móvel para a revisão de salários, seu governo tocara no ponto talvez mais sensível da ordem estabelecida ao longo de séculos de colonização e exploração da ordem colonial e imperial: a propriedade rural e os viventes que nela labutavam.⁷⁴

Somente em janeiro de 1963, Goulart e seus deputados e senadores conseguiriam o retorno ao sistema presidencialista, por meio de um plebiscito. O país voltava a ser governado pela Constituição de 1946. Mas o trabalhismo getulista perdera força, e o populismo, estratégia política que (bem ou mal) beneficiava os operários, entrou em colapso. Ampliavam-se os problemas sociais do país e, cada vez mais, a população protestava em comícios, greves e passeatas. No Nordeste, a situação chegara a um ponto crítico: as Ligas Camponesas, lideradas por Julião, acirravam os ânimos da direita com a perspectiva de uma revolução camponesa socialista, nos moldes da Revolução Cubana.⁷⁵

Para enfrentar esses problemas, aliás antigos, Jango vinha propondo desde os primeiros meses de seu governo a realização de um Plano de Reformas de Base, exigindo do Congresso as medidas legais para sua efetivação. Para tanto, não hesitou em mobilizar sindicatos, estudantes e intelectuais de variada ordem para as reformas urbana, agrária, político-eleitoral, educacional, administrativa, bancária, tributária, a militar e a reforma nos planos de contrato com empresas multinacionais, regulados pela Lei de Remessa de Lucros.⁷⁶

E tal plano de reformas, em todos os seus pontos, mexia em vespeiros, pois atacava interesses estabelecidos, vários deles já seculares, como os do latifúndio, os do capital financeiro, os da Igreja e os da Educação. Não por acaso, os velhos coronéis da política punham-se a postos para o combate ao plano, bem como os “liberais” do figurino de Herbert Levy, da UDN paulista, ou os próceres da Igreja Católica, detentora oficial do monopólio das consciências.

A pressão externa aumentou depois que o presidente brasileiro enviou, em 1962, documento a Kennedy contra a invasão de Cuba. Segundo ele, tratava-se do direito à autodeterminação dos povos, bandeira que vinha sendo empunhada pelo Brasil desde 1955. Em contrapartida, também fez ver a Fidel que se preocupava com os mísseis lá instalados pelos soviéticos, o que poderia deflagrar uma guerra mundial com foco no continente americano.

Naquela grave conjuntura, o professor Carvalho Pinto, o austero ministro da Fazenda, diverge do FMI quanto à questão da dívida externa e propõe moratória unilateral (o professor paulista, de perfil conservador, seria cassado após 1964). Nas ruas, trabalhadores e a massa da pequena burguesia multiplicam-se em marchas contra a carestia – a inflação atingia a marca dos 80% – e de apoio às reformas de base.

Os setores mais conservadores da sociedade logo protestaram contra as iniciativas de reforma. Com o voto do analfabeto, os políticos do PSD temiam perder suas clientelas eleitorais. Os latifundiários recusavam-se a dividir suas terras entre aqueles que as trabalhavam. Os altos oficiais das Forças Armadas temiam a participação política dos suboficiais, considerados “radicais” e “bolcheviques”, supostamente partidários do socialismo soviético. Mesmo em seu quadro de oficiais, o Exército registrava a presença de muitos com tendências esquerdistas e terceiro-mundistas, depois cassados.

Agora, porém, dada a instabilidade do regime, as classes médias demonstravam seu descontentamento em passeatas e comícios, açuladas e mobilizadas pelos meios de comunicação concertados contra o regime liberal-democrático, que estaria “correndo risco” de ser subvertido.

Os movimentos populares alastram-se pelo país e a radicalização ganha forma pela ação de Brizola, que lança a Frente de Mobilização Popular, aglutinando a CGT, a UNE, as Ligas Camponesas e o Comando dos Sargentos e Marinheiros “para a luta revolucionária de libertação nacional”.⁷⁷

Jango anuncia várias medidas, inclusive a assinatura do decreto de nacionalização das refinarias privadas, definido de vez o monopólio estatal do petróleo e cortando os gastos excessivos com sua importação. No dia 20 de março, 1.200 fuzileiros navais e marinheiros comandados pelo “cabo” Anselmo passam a atuar contra a prisão de dirigentes de sua associação, culminando com a realização, no Sindicato dos Metalúrgicos, de manifestação proibida pelo Almirantado.⁷⁸

Um golpe cruento, e sem resistência armada

Assumindo-se como nova liderança nacional, o governador de Minas Magalhães Pinto, da UDN, monta o secretariado de seu governo como se fora um ministério nacional. O “ministério” das Relações Exteriores foi dado a Afonso Arinos, que, imediatamente, solicitou a intervenção armada norte-americana. O governo de Lindon Johnson enviou um porta-aviões, um porta-helicópteros, seis destróieres de apoio, quatro petroleiros, sete aviões de carga C-125, oito aviões de caça e oito aviões-tanques, um avião de comando aéreo e 110 toneladas de munições.

No dia 31 de março de 1964, precipitadamente, uma guarnição de Juiz de Fora marcha em direção ao Rio de Janeiro, comandada pelo general Olímpio Mourão Filho, o mesmo integralista que forjara o Plano Cohen em 1937. Um bem-urdido golpe militar – embora previsto pelo governo para maio – depôs o presidente João Goulart, golpe bem-visto pelo governo dos Estados Unidos, preocupados com o avanço do nacionalismo econômico e social pregado pelo presidente civil.

Não teria sido difícil reprimir o levante de Juiz de Fora, composto de recrutas. Goulart teria forças mais do que suficientes para esse primeiro embate, pois tinha militares com ele afinados. Mas Jango não opôs resistência. Segundo o depoimento de Darcy Ribeiro, chefe da Casa Civil que atuava junto ao presidente, este não autorizou a repressão, “pois sabia bem que, aberta a luta, não haveria como interrompê-la: – Por ordem minha, não começa uma guerra civil no Brasil”.⁷⁹

San Thiago Dantas e o jornalista varguista Samuel Wainer teriam aconselhado Jango a não resistir. San Thiago alertava para o fato de que um ataque ao palácio do governador Lacerda certamente provocaria a invasão da baía de Guanabara por navios da armada americana, já preventivamente estacionados ao largo da costa. Mais polêmica é a versão segundo a qual Wainer teria insinuado que a saída de Jango seria como a de Vargas, “premissa necessária para um retorno vitorioso”.

O golpe, sem resistência armada – descrito por Darcy de modo direto nas suas anotações, publicadas em Aos trancos e barrancos, seu livro cronologia, do qual foram extraídos verbetes e depoimentos aqui utilizados, – foi cruento sobretudo para os trabalhadores rurais das ligas de Julião:

Assaltados e assassinados em seus ranchos, em atos de pura crueldade, pelas polícias regionais e pelos jagunços dos senhores de engenho, a fim de demonstrar ao povo nordestino que seu destino é o cambão.⁸⁰

Também trágico foi, para o país, o afastamento da vida política, institucional e educacional de inúmeras personalidades como Celso Furtado, Darcy Ribeiro, Anísio Teixeira, Vítor Nunes Leal e centenas de cientistas e intelectuais de primeira plana nacional e internacional. Um segundo golpe, o golpe dentro do golpe em 1968, completaria o serviço da direita, revelando o “potencial”, inimaginado, de um país ainda atolado no obscurantismo e no atraso.

A vitória da autocracia burguesa

Se examinarmos o lugar do Brasil no sistema internacional, notar-se-á que foi nesse período de 1946 a 1964 que, no país, no plano da política externa, assistiu-se a uma lenta, porém profunda, mudança de mentalidade. De alinhadas e caudatárias da política externa americana – ao mesmo tempo em que procuravam enfrentar a problemática do subdesenvolvimento e as questões de base da economia e sociedade brasileiras –, as lideranças mais esclarecidas do país notavam que o Brasil poderia vir a desempenhar papel de relevo junto aos países “não alinhados”.

No início dos anos 1960, o Estado brasileiro chegara mesmo a despontar como possível líder desse bloco, num tumultuado cenário internacional de revoluções e descolonizações, baseado nas teorias da Política Externa Independente (também nome, aliás, de uma revista importante na época). Com o golpe de 1964, o Brasil voltou a alinhar-se com a política imperialista americana. Era o fim da política externa independente, com a vitória das forças burguesas ativadoras do capitalismo associado e dependente.

Quanto a seu significado, o golpe militar de 1964 encerrou a mais longa experiência liberal do país, iniciada com a Constituição de 1946. Um liberalismo bastante limitado. O temor de uma eventual república sindicalista de esquerda provocou a organização de um rígido bloco no poder, gestor do modelo político e social autocrático-burguês. Após 1964, cortado o caminho para uma ordem socializante e democrática, o país reenquadrou-se rigidamente nos marcos da Guerra Fria, não sendo mais possível uma política externa independente até os anos 1980, pelo menos.

5. A República Civil-Militar (1964-1985)

“A Revolução vitoriosa, como um poder constituinte,se legitima a si mesma.”⁸¹ 

Ato Institucional n. 1, 1964

O golpe político-militar de 31 de março de 1964 deu início ao mais longo período de governo ditatorial da história do Brasil ou, melhor dizendo, explicitamente ditatorial. Ainda uma vez, a contrarrevolução preventiva – recurso costumeiramente aplicado pelas classes e estamentos dominantes ao longo de nossa vida político-social – alterava os rumos do processo histórico.

“Segurança e desenvolvimento” foi o lema do regime, que, instaurado em 1964, duraria mais de vinte anos. Embora não inscritas na bandeira nacional, tais palavras agora se sobrepunham ao lema da República, de 1889, “Ordem e Progresso”, incorporado à bandeira por pressão dos militares positivistas. O golpe de 1964 mantinha o velho modelo de exclusão política e social, gestado desde a época da fundação do regime republicano. Agora, a ruptura institucional – deflagrada por militares (entre eles, alguns ex-integralistas e ex-tenentes) com apoio de setores sociais conservadores –, pretendia manter afastada das decisões políticas a maioria da população, que, desde a morte de Vargas, vinha se politizando.

A antiga questão do militarismo versus civilismo adquiriu nova dimensão, plena de implicações. Os antigos tenentes voltavam ao poder, agora generais,⁸² porém num contexto socioeconômico nacional e internacional marcado pelo capitalismo monopolista e associado, pelas multinacionais, pelas lutas de libertação colonial, pelo terceiro-mundismo desafiador e pelas lutas de classes em um país que, a despeito de suas vastas regiões ainda atrasadas e rústicas, entrava na era urbano-industrial.

Filhos da Guerra Fria, os militares brasileiros das alas mais conservadoras eliminaram gradativamente todos os focos de oposição ao regime. A partir de 1964, nas três armas, numerosa oficialidade progressista foi marginalizada e metodicamente desmobilizada. Ao mesmo tempo, os militares empenharam-se no processo de modernização da economia, criando a infraestrutura necessária para o desenvolvimento industrial. O regime militar de exceção desativou o processo de reformas estruturais e de ampliação das liberdades democráticas em curso no país até então, bloqueou o reformismo nacional-desenvolvimentista e anulou os esforços na busca de uma política externa independente, ou seja, fora da esfera de dominação americana.

Com efeito, o que ocorreu em 1964 pode ser definido como uma contrarrevolução preventiva, na tradição da história do Brasil que remonta à revolução e contrarrevolução da Independência ou, mais simplesmente, um golpe de Estado.

O movimento golpista de 1964

Em 1964, o Brasil contava com aproximadamente 80 milhões de habitantes. Do golpe participaram latifundiários do Nordeste e do Sudeste, lideranças das Forças Armadas e do empresariado industrial, magnatas do capital financeiro – como o mineiro Magalhães Pinto, prócer da UDN – e setores das classes médias asfixiadas pela inflação.

Os latifundiários temiam a revolução e a reforma agrária; como vimos, naquele momento, as Ligas Camponesas ampliavam suas atividades. Empresários industriais, associados às multinacionais estrangeiras pelo menos desde o governo Kubitschek, apoiaram o golpe, temendo a implantação de uma república sindicalista-populista, a exemplo daquela produzida pela ação peronista na Argentina ou, pior, com a possibilidade de eclosão de uma revolução socialista nos moldes da ocorrida em Cuba, liderada por Fidel e Guevara.

O golpe foi imediatamente apoiado pelo governo norte-americano, que já havia deslocado porta-aviões e navios de guerra para os portos brasileiros, a fim de, em caso de dificuldades, auxiliar no combate às forças locais do “comunismo”. Além disso, recorde-se que alguns líderes militares do golpe haviam participado da FEB e lutaram na Europa, durante a Segunda Guerra Mundial. No contato com os militares americanos, adquiriram técnicas, armamentos, viaturas ágeis de guerra (o popular Jeep, por exemplo, útil nos grotões do país, com estradas de terra em sua maior parte) e embeberam-se da concepção militar de alinhamento automático com os Estados Unidos contra os países socialistas da Cortina de Ferro (comandada pela URSS) e da Cortina de Bambu (a China). Profundo conhecedor do Brasil, o general norte-americano Vernon Walters, amigo do general Castello Branco desde a Segunda Guerra, teve papel decisivo naquele contexto; e, nos anos seguintes, seria um “monitor” do estamento dirigente brasiliense.

Do golpe de 1964 à Constituição de 1988

“Não dou entrevista. Meu mistério é não dar entrevista. Por que acabar com meu mistério? Segredo só conta quem não sabe.”⁸³

General Golbery do Couto e Silva

A curva do processo soi-disant “revolucionário” (ou seja, do golpe de 1964 ao retorno à ordem liberal-democrática em 1985) pode ser acompanhada, cronologicamente, em uma série de atos e medidas jurídico-institucionais que deram forma ao novo regime. Regime que entraria em colapso somente 15 anos depois, às vésperas do governo Figueiredo, tendo seu fim em 1985.

Com efeito, já em 9 de abril de 1964, a junta militar decretou o AI-1. Carlos Medeiros da Silva e Francisco Campos receberam da junta militar que assumiu o poder em 1964 a incumbência de redigir o Ato Institucional n. 1. O AI 1, editado em 9 de abril de 1964, permitiu punições extralegais de adversários ao movimento, determinou a eleição indireta do presidente da República e transferiu para o Executivo importantes atribuições do Poder Legislativo.

Carlos Medeiros da Silva, que ao longo de sua carreira jurídica assessorou diversos governos na redação de anteprojetos de lei,⁸⁴ em 1965 seria nomeado ministro do STF pelo presidente Castelo Branco. No mesmo ano, passa a integrar a Comestra – Comissão Especial de Estudos de Reforma Administrativa, que redigiria o anteprojeto de lei que culminou na edição do Decreto-lei n. 200/67.85 Após curto período na corte superior, Medeiros assume o Ministério da Justiça e Negócios Interiores em julho de 1966. Como ministro da justiça, manifestou-se contra a Frente Ampla, capitaneada por Carlos Lacerda com o objetivo de restaurar o regime democrático ao país. Também na condição de ministro, juntamente com uma comissão composta pelos juristas Orozimbo Nonato, Levi Carneiro, Temístocles Cavalcanti e Miguel Seabra Fagundes, redigiu o anteprojeto da Constituição que viria a ser promulgada em 24 de janeiro de 1967. Neste mesmo ano, Medeiros ainda redigiu a Lei de Imprensa e a Lei de Segurança Nacional.

Com a posse do novo presidente, o marechal Artur da Costa e Silva, Carlos Medeiros da Silva é exonerado do seu cargo de ministro da Justiça. Em 1969, no entanto, Carlos Medeiros voltaria ainda ao cenário político com a incumbência de redigir o AI 12, que alterou a linha sucessória da presidência da República, afastando do poder o vice-presidente Pedro Aleixo e introduzindo uma junta militar no poder.⁸⁶

O marechal Humberto Castello Branco, cearense e “ilustrado”, assume a presidência da República em 11 de abril de 1964. Em outubro do ano seguinte decreta o Ato Institucional n. 2 (AI-2).

Atos e medidas discricionárias sucedem-se, com o novo governo tentando responder às turbulências da ordem republicana abalada, num contexto em que oposições e movimentos sociais bastante politizados manifestavam-se com força crescente. Ocorre que os problemas nacionais avolumaram-se, e as lideranças progressistas e democráticas reagiram ao autoritarismo do novo regime. A visão por assim dizer “liberal” do presidente Castello Branco não dava conta de sua missão “regeneradora”, mostrando-se incapaz de reconduzir o país à “normalidade democrática”. Nesse crescendo, em fevereiro de 1966, o governo decreta o Ato Institucional n. 3 (AI-3); em dezembro de 1966 decreta o Ato Institucional n. 4 (AI-4), ambos apertando o cerco às aspirações de segmentos democráticos da sociedade civil.

Segmentos não democráticos da mesma sociedade civil deram apoio decisivo às Forças Armadas (por exemplo, lideranças expressivas como Herbert Levy, da UDN), que contavam, ainda, com o apoio indireto de empresas multinacionais e de escritórios de consultoria a empresas estrangeiras, como a Consultec, de Roberto Campos (hábil negociador de multinacionais, agora também ministro do Planejamento) e Mauro Thibau (ministro de Minas e Energia de 1964 a 1967, um dos criadores do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, voltado para fomento e investimento de infraestrutura). No Ministério, a pasta da Fazenda ficou com Otávio Gouveia de Bulhões (responsável pelo aumento de 100% aos militares); o Serviço Nacional de Informações, com o general Golbery do Couto e Silva, o principal ideólogo do regime que se afirmava;⁸⁷ e, no Conselho Monetário Nacional, com o professor Delfim Netto. Do Ministério do Trabalho, esteve à frente Arnaldo Süssekind, que interveio em mais de mil sindicatos.

Uma voz dissonante pouco repercute no sistema: a do general Taurino de Resende, chefe da Comissão Geral de Inquéritos, que reclama ao presidente não poder continuar investigando subversivos, “enquanto a Revolução acoberta corruptos”.⁸⁸

Em janeiro de 1967, o governo outorgou à nação uma nova Carta Constitucional. Para controle mais rigoroso dos movimentos contestatários, agora com a mobilização de alguns setores que partiram para a luta armada, o governo decreta, em março de 1967, a Lei de Segurança Nacional.

Castello Branco não conseguiu indicar seu sucessor à presidência, escolhido dentro de um colegiado militar restrito. Em março de 1967, o segundo presidente militar, o marechal Costa e Silva, gaúcho, assume o governo. Em face da ocorrência de manifestações de rua reunindo milhares de pessoas contra o regime militar, o governo promulga o Ato Institucional n. 5 (AI-5), em 13 de dezembro de 1968, cuja redação esteve a cargo de Luís Antônio da Gama e Silva, professor de Direito da USP.

Gama e Silva, ex-diretor da Faculdade de Direito do Largo São Francisco (1959-1962) e ex-reitor da Universidade de São Paulo (1963), apoiou o regime militar instaurado com a deposição de João Goulart. No curto período que antecedeu a posse do general Humberto Castelo Branco, assumiu os ministérios da Justiça e da Educação e Cultura. Ainda em 1964, foi nomeado juiz da Corte Internacional de Justiça em Haia e, em 1966, assumiu novamente a reitoria da USP. Em maio de 1967, Gama e Silva é nomeado ministro da Justiça pelo presidente Artur da Costa e Silva. Assim como Carlos Medeiros da Silva, que o antecedeu no ministério da Justiça, Gama e Silva combateu a Frente Ampla, organizada por Carlos Lacerda com o apoio de Juscelino Kubitschek e João Goulart. Em 5 de abril de 1968, Gama e Silva edita a Portaria n. 17, proibindo as atividades da Frente Ampla. Com o assassinato do estudante secundarista Edson Luís de Lima Souto, no Rio de Janeiro, e a invasão pelos militares da Universidade de Brasília em 30 de agosto, o movimento estudantil promove diversas manifestações de protesto pelo país. Márcio Moreira Alves, deputado do MDB, profere discurso na Câmara em 3 de setembro de 1968, incitando o povo a, entre outras medidas, boicotar o desfile de comemoração da independência. No mesmo dia, o governo promulga o AI n. 5, elaborado por Gama e Silva. O AI 5 autorizava o presidente a cassar mandatos eletivos, suspender direitos políticos e suspender a garantia de habeas corpus. Vinculado ao governo Costa e Silva, Gama e Silva deixa a pasta em 30 de outubro de 1968, quando o general Emílio Médici assume o governo.

Por força deste ato, em janeiro de 1969 três ministros do STF foram aposentados compulsoriamente: Evandro Lins e Silva, Hermes Lima e Victor Nunes Leal. Em protesto, os ministros Antônio Gonçalves de Oliveira e Antônio Caros Lafayette de Andrada solicitaram aposentadoria do STF.

Victor Nunes Leal⁸⁹ inseriu-se cedo na vida política. Em 1939, três anos após graduar-se em direito, tornou-se oficial de gabinete do ministro Gustavo Capanema. No ano seguinte, foi nomeado primeiro diretor do serviço de documentação desse ministério. Em 1943, foi convidado para reger interinamente a cadeira de política da Faculdade Nacional de Filosofia, onde obtém a cátedra dessa disciplina em 1948 com a tese Coronelismo, enxada e voto; o município e o regime representativo no Brasil, que se tornou um clássico da literatura política brasileira. Victor Nunes foi também Procurador Geral da Justiça do Distrito Federal (03-11-1965), chefe de Gabinete Civil da Presidência de Juscelino Kubitschek (1956-1959), consultor geral da República (02-10-1960) e ministro do STF (12-1960 a 01-1969). Em 1959, o Instituto de Ciências Sociais é criado e Vitor Nunes se torna o seu primeiro presidente. Este instituto se transformaria no Instituto de Ciências Sociais da UFRJ. Em Brasília, Vitor Nunes também integrou o grupo de professores e cientistas que formulou o projeto da Universidade de Brasília, em 1962.

Evandro Lins e Silva foi um dos fundadores do Partido Socialista Brasileiro, juntamente com João Mangabeira, Hermes Lima, Domingos Velasco, Alceu Marinho Rego, Rubem Braga e Joel Silveira. Entre setembro de 1961 e janeiro de 1963, foi Procurador Geral da República, cargo que abandonou para assumir a chefia do Gabinete Civil da Presidência de João Goulart até junho de 1963. Em setembro de 1963, foi nomeado por João Goulart ministro do Supremo Tribunal Federal, cargo que exerceria até 1969. Evandro Lins e Silva, advogado criminalista consagrado, defendeu inúmeros processos criminais de repercussão nacional, inclusive em matéria política perante o Tribunal de Segurança Nacional e Justiça Militar. Na década de 1930, defendeu tanto comunistas quanto integralistas. Em 1969, redigiu a defesa do então senador Nelson Carneiro, acusado da tentativa de homicídio contra o deputado Estácio Sotto Maior, praticada no prédio da Câmara dos Deputados. Nos anos 1990, atuou como advogado de acusação subindo à tribuna do Senado para lutar contra o então presidente Fernando Collor de Melo. Em abril de 2000, defendeu o líder sem terra José Rainha em tribunal do júri de Vitória, acusado de homicídio de um fazendeiro e um oficial militar, ocorrido na cidade de Pedro Canário. Neste segundo julgamento, José Rainha foi absolvido. Como ministro do STF, Evandro participou de julgamentos de mais de uma centena de presos políticos, incluindo ex-governadores, escritores, jornalistas e intelectuais.

Foi o golpe dentro do golpe, com a vitória da direita e dos setores mais radicais das Forças Armadas contra a linha da chamada “Sorbonne” (a dos militares “ilustrados”, conforme vimos no capítulo anterior, como Golbery, Bizarria Mamede, Silva Muricy e os próprios Castello Branco e Ernesto Geisel). Em agosto de 1969, entretanto, o marechal Costa e Silva sofreu uma trombose cerebral. Imediatamente, setores militares criam uma espécie de “regência trina”, formada pelos ministros do Exército, da Marinha e da Aeronáutica. Em verdade, um triunvirato da “linha dura”.

Em outubro de 1969, a cúpula militar escolheu o novo presidente do Brasil: Emílio Garrastazu Medici, da “linha dura” e também gaúcho, que se torna, no dia 30 desse mesmo mês, o terceiro presidente militar. Foram os anos mais negros do regime obscurantista instaurado em 1964. O jurista de plantão foi Leitão de Abreu, que ocupou a pasta da Casa Civil no governo Médici. Elio Gaspari, em artigo publicado na Folha de S.Paulo, em 28 de janeiro de 2007, descreve Leitão de Abreu⁹⁰ como o mais poderoso chefe que a Casa Civil já teve:

João Leitão de Abreu, o mais poderoso de todos os chefes da Casa Civil, senhor de baraço e cutelo da administração no governo do general Médici (1969-1974), não falava e só aparecia em reuniões oficiais. Não tem verbete na Wikipédia. (O general Golbery do Couto e Silva, que ocupou o cargo de 1974 a 1981, não teve o poder de Leitão e sua notoriedade tinha mais a ver com maquinações de bastidores e lendas construídas a partir do seu silêncio público).⁹¹

Ao fim de seu mandato, em 1974, após negociações complexas em que se digladiavam as tendências anteriormente apontadas, o general Ernesto Geisel, outro gaúcho, foi escolhido como o quarto militar para a presidência, com o apoio decisivo de seu irmão Orlando, ministro do Exército.

Geisel representava o grupo ilustrado da “Sorbonne militar” e tinha como proposta, explicitada em seu discurso de posse, a abertura “lenta, gradual e segura” do regime. Até porque a luta armada, os movimentos de guerrilha e as facções de esquerda já estavam liquidadas ou desarticuladas, e a pressão internacional e nacional em defesa dos direitos humanos aumentava a cada dia. Tal processo, em suas implicações e detalhes, foi examinado com rigor por Elio Gaspari.⁹²

A abertura lenta e gradual proposta pelo presidente Geisel sofreu, entretanto, sério revés quando do assassinato do jornalista e professor Vladimir Herzog, em outubro de 1975, nos porões da ditadura em São Paulo, morte seguida, no início de 1976, pela do operário Manuel Fiel Filho, ambos os crimes cometidos em dependências dos serviços de segurança do Exército (na rua Tutóia, em São Paulo). Jornalistas importantes foram barbaramente torturados e aviltados, como Marco Antônio Coelho, também bacharel.⁹³

O fato é que as forças da extrema direita mostravam-se vivas e muito bem articuladas, revelando sua frontal discordância das iniciativas do Palácio do Planalto, e até desafiando os gerentes da “abertura”: Geisel e Golbery. Desagradava-lhes até mesmo o fato de Geisel ter sido o responsável pela retirada da censura dos jornais (O Estado de S.Paulo, por exemplo, ficou 6 anos sob censura). Momento culminante de um processo crescente de violências, aquela sequência de prisões, torturas e mortes provocou ampla mobilização da sociedade civil contra o regime.

Avizinhando-se o momento da sucessão do presidente Geisel, surge a articulação do ministro do Exército, general Sílvio Frota, da chamada “linha dura”. Foi sumariamente demitido por Geisel, com apoio das tropas, incluindo os paraquedistas comandados pelo general Hugo Abreu, chefe da Casa Militar. Frota acusara Geisel de coalescente com a subversão, e publicou uma lista de 95 “comunistas” infiltrados no governo, entre eles, Delfim Neto...⁹⁴

Hugo Abreu, animado, também se arvora em candidato à sucessão de Geisel, mas o presidente impõe o nome do chefe do SNI, general João Batista Figueiredo, da Cavalaria, ou seja, o comando da Revolução deixava de estar diretamente nas mãos das Forças Armadas, voltando a ser controlado pelo SNI, aparelho de Estado montado pelo general Golbery.⁹⁵

O “pacote” legislativo de abril (1977): “este maço de despautérios”

Apesar de ter sofrido sucessivas operações para restringir a participação dos grupos e tendências liberais e de centro-esquerda, o modelo político-eleitoral recauchutado ainda não garantia a vitória do regime, desejada por Geisel, nas eleições parlamentares. Em face de uma derrota anunciada, previsível, o presidente, que vinha propondo a “abertura”, queixou-se de que estava sob uma “ditadura da minoria” e decretou o recesso do Congresso Nacional, assumindo poderes plenos.

Num “pacote” de medidas jurídico-políticas, Geisel prorroga o mandato do futuro presidente, impõe eleições indiretas para governadores (na prática, são nomeações), impõe ao Senado 17 senadores “biônicos” por ele nomeados, para garantir maioria do governo no Congresso, fixa o número de deputados por estado sem atenção às diferenças populacionais, dando assim maior peso a políticos de estados supostamente manipuláveis. Mais grave é o fato de determinar que qualquer mensagem presidencial enviada ao Congresso Nacional seria automaticamente aprovada se, no prazo de 40 dias, não fosse examinada e votada pelos parlamentares. Sobre o “pacote”, diz Darcy Ribeiro, carregando na ironia:

Este maço de despautérios é que passou a ser chamado O pacote de abril. Para engendrá-lo, Geisel se fecha, dez dias, sozinho, calado, enfeixando poderes totais, comendo raízes amargas, fazendo continência a si mesmo e ruminando sobre os destinos gloriosos do Brasil Potência.⁹⁶

A essa altura, várias lideranças da sociedade civil já estavam no caminho da abertura, pressionando para a aceleração do processo. O “pacote” configurou o retrocesso, gerando uma série de manifestações por parte da imprensa, da universidade e em várias organizações representativas da sociedade civil. Algumas declarações críticas individuais sinalizavam na direção da urgência da redemocratização, entre elas a Carta aos brasileiros, do professor e jurista Goffredo da Silva Telles Júnior, ainda em 1977.

Goffredo da Silva Telles Júnior é professor aposentado da Faculdade de Direito do Largo São Francisco. Ingressou nesta instituição em 1940 e assumiu a cátedra do departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito em 1954. Em 1966, Goffredo fez parte de uma comissão composta por membros do Instituto dos Advogados de São Paulo que redigiu um anteprojeto de Constituição com o objetivo de promover a redemocratização no país. Este anteprojeto foi solenemente ignorado pelos poderes federais.

Na noite de 8 de agosto de 1977, em plena vigência do regime de ditadura militar, Goffredo da Silva Telles Jr. leu no Pátio da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo sua Carta aos brasileiros. Esse famoso documento, que se tornou marco decisivo no processo de abertura democrática no país, proclamava o direito dos cidadãos de serem regidos “por uma constituição soberana, elaborada livremente pelos representantes do povo, numa Assembleia Nacional Constituinte”. Em 1985, Goffredo proferiria também a leitura da Carta dos brasileiros ao presidente da República e ao Congresso Nacional, em que defendeu a instauração de uma Assembleia Constituinte Exclusiva.

Finalmente, em outubro de 1978, o general-presidente Geisel, acuado, revoga os atos institucionais promulgados durante os governos militares anteriores. No ano seguinte, o general João Batista Figueiredo, ex-chefe do Serviço Nacional de Informações, é escolhido como quinto presidente. Em agosto desse mesmo ano de 1979, o projeto de anistia política é aprovado pelo Congresso.

Em face do clamor popular estimulado por instituições da sociedade civil (OAB, ABI, SBPC, AASP, Comissão de Justiça e Paz, CNBB, Sindicatos dos Jornalistas, Adusp, alguns jornais e personalidades), o governo estabelece, em 1981, eleições diretas para todos os cargos executivos, excetuando-se os de presidente e de prefeito das capitais e das áreas de segurança nacional.

A sucessão dos acontecimentos seguintes, que levaram à implantação da atual ordem republicana, é conhecida: em fins de 1984 ocorreria a negociação que levou, em 15 de janeiro de 1985, à eleição indireta, pelo Congresso, de Tancredo Neves, um presidente civil. Mas ele adoece gravemente e submete-se a uma cirurgia na véspera da posse, que deveria se dar em 15 de março, vindo a falecer pouco mais de um mês depois, e, devido a isto, assume o vice-presidente José Sarney, abrindo o período que se denominou – exageradamente, está claro – “Nova República”. Em 1988, culminando todo o processo, é aprovada a nova Constituição.

A Constituição de 1988

Em 1986, fez-se a eleição de deputados para o Congresso Constituinte. Em 1988, o Congresso, sob a presidência de Ulysses Guimarães, promulga uma nova Constituição, de caráter liberal-democrático, denominada “Constituição cidadã”. Da elaboração dessa constituição participaram, entre outras personalidades nacionais, Afonso Arinos, Severo Gomes, Florestan Fernandes, José Genoíno, Roberto Freire, Roberto Campos, Delfim Netto.

Para a maioria de seus deputados, a Constituição foi considerada a mais completa de todas as constituições da história do Brasil. Para Roberto Campos, tratava-se de uma “Constituição para os pobres”, um “dicionário de utopias”, “um avanço no retrocesso”.⁹⁷ De todo modo, tornou-se um marco fundamental na história contemporânea o Brasil.

De 1988 aos dias atuais (2009), a República estabilizou-se do ponto de vista político-institucional e, após o Plano Real, também do ponto de vista econômico-financeiro. Claro, não sem solavancos ou vícios herdados dos períodos anteriores (como a infidelidade partidária, o impeachment do presidente Collor, crises inflacionárias até o Plano Real, planos econômicos desencontrados, inúmeras medidas provisórias, casos gritantes de corrupção intermitente e, mais recentemente, os escândalos do “mensalão”, de impunidades em todas as esferas etc.).

Tal estabilidade, entretanto, não foi aproveitada no sentido de criarem-se condições efetivas para as reformas estruturais de base, que propiciassem efetiva distribuição de renda e melhor condição de vida para a cidadania – ou melhor, pré-cidadania – mais humilde, para os “desenraizados”, os “condenados da terra”, os miseráveis.

Da distensão à abertura: Geisel/Golbery

Em 1974, o general Ernesto Geisel assumiu a Presidência, e por propor a abertura do regime, seu governo foi importante. De formação luterana, empenhou-se com determinação a fazer a “distensão lenta e gradual”, isto é, pretendia devolver o país, “saneado”, a um regime constitucional civil. Para realizar o projeto de “abertura” política, seu governo teve de enfrentar a oposição dos militares da “linha dura”, que pretendiam manter o regime de exceção política, ou seja, uma cerrada ditadura militar.

Em 20 de janeiro de 1975, Geisel, talvez ainda com algumas lembranças do tenentismo, já reclamava: “Revolução, Revolução, Revolução, bom, mas qual é a ideia nova que nós trazemos? O que nós queremos realmente?”⁹⁸ O general Golbery do Couto e Silva, ainda em 1974, respondia à pergunta:

Eu quero que os cadáveres desses desaparecidos saiam do meu armário. Quero tirá-los daqui. Que fiquem no gramado aí em frente ao Planalto. Haverá um período de assombro, de horror, mas o problema desaparece.⁹⁹

Extinguia-se o prazo das cassações (10 anos), mas os cassados não recuperaram seus direitos políticos. Com a realização – excluídos os cassados – das primeiras eleições livres, a Arena, partido oficial, é derrotada em vários estados, e a Câmara renova-se, com 16 senadores e 175 deputados de oposição. Contra os candidatos do regime, elegem-se como senadores, em São Paulo, Orestes Quércia; em Pernambuco, Marcos Freire; em Minas, Itamar Franco; e Paulo Brossard no Rio Grande do Sul.

A essa altura, novas figuras surgem no cenário, como Teotônio Vilela, bacharel e empresário do açúcar alagoano e deputado da Arena, que se converte num defensor da anistia, da democracia e da justiça social. Caso também do nacionalista Severo Gomes, que, ministro da Indústria e Comércio de Geisel e tendo sido uma das “faces ocultas” do presidente, fará com Teotônio uma dobradinha brilhante e operosa, militando no sentido da abertura do regime.

Em 1975, ainda mal instalado na presidência, Geisel vê-se obrigado a enfrentar o já mencionado problema criado pelo assassínio brutal do jornalista e professor Vladimir Herzog e, em seguida, do operário Manuel Fiel Filho nas dependências dos serviços de segurança do Exército em São Paulo.

Que havia um governo paralelo no Sistema, o próprio general-presidente sabia. Daí seu desabafo:

Por que não fazem uma ditadura bem botocuda? E me botam para fora! Porque eu não vou ficar quatro anos aqui aguentando as besteiras dos coronéis, majores e capitães […] Depois a gente reclama quando dizem que há governo paralelo. E há mesmo!¹⁰⁰

A partir desse momento, a sociedade civil começou a pressionar com maior vigor o governo, no sentido de garantir as liberdades públicas dos cidadãos. Advogados, médicos, jornalistas, cientistas, membros da Igreja e líderes sindicais protestavam insistentemente contra os métodos bárbaros do regime. Ao mesmo tempo, reforçaram a vitória dos militares liberais dentro do círculo de ferro do poder central. Apesar das reações dos militares da “linha dura”, Geisel impôs seu sucessor, o general João Batista Figueiredo, ex-chefe do SNI, dando continuidade ao processo de “abertura” política.

Antes de entregar o governo a seu sucessor, realizou reformas políticas para apressar a “distensão”, como vimos anteriormente. O “pacote de abril” constituiu um fechamento do regime, um choque, um retrocesso, quando parecia que tudo estava “normal”. Essa intervenção brutal na vida político-institucional, entretanto, garantiu a Geisel-Golbery o controle do processo sucessório.¹⁰¹

A nova sociedade civil reage: uma longa batalha jurídica dos advogados

A Ordem dos Advogados do Brasil e entidades profissionais, como a Associação dos Advogados de São Paulo, estavam atreladas ao Ministério da Justiça e pouco podiam fazer pela restauração da ordem democrática. Os advogados iniciaram uma luta árdua pelo restabelecimento da importância de seu papel e da liberdade para defender seus clientes.¹⁰² Sob a presidência de Miguel Reale Júnior, a Associação dos Advogados de São Paulo, com apoio de seu Conselho, foi encaminhada no sentido de inscrever-se na linha de frente na campanha pela revogação do Ato Institucional n. 5, defendendo ainda o restabelecimento urgente do habeas corpus e propondo a anistia. Tornara-se coadjuvante de peso no processo então denominado, pelos membros do governo Geisel, distensão. Segundo seu depoimento:

A Associação passou a ser um celeiro de propostas, dentre as quais destaco a comissão instituída para apresentar críticas e sugestões à reforma constitucional proposta pelo Ministério da Justiça, então ocupado por Petrônio Portella. A comissão era composta por Goffredo da Silva Telles Júnior, Celso Bastos, Walter Ceneviva, Manoel Alceu Affonso Ferreira e por mim. As sugestões da associação apontavam no sentido do retorno da normalidade democrática e cuidavam em grande parte dos partidos políticos e do sistema eleitoral e muito especialmente de formas de democracia direta: iniciativa popular, referendo, plebiscito.¹⁰³

A Associação, daí em diante, deu guarida aos líderes políticos da oposição, pelo que organizou duas grandes reuniões para ouvir, de uma feita, Paulo Brossard, líder da oposição no Senado, e, de outra, o senador Teotônio Vilela, especialmente para analisar as consequências nefastas de perenizar-se a dominação política da ditadura por via do “pacote” de abril de 1977. Com essa atividade, a Associação dos Advogados de São Paulo cada vez mais ocupava espaços na imprensa, na qual continuamente se reivindicavam avanços no processo de redemocratização. Ainda quem depõe é o jurista Reale Júnior:

Foram realizados painéis sobre temas candentes de análise da realidade brasileira sob múltiplos enfoques, trazendo as visões de Flávio Rangel, Gianfrancesco Guarnieri, Celso Lafer, Oliveiros Ferreira, Henry Sobel e outros. Relevante foi a Conferência Nacional da Ordem dos Advogados em junho de 1978, em Curitiba, que tinha por tema central o estado de direito. Participei como palestrante na qualidade de presidente da Associação dos Advogados, falando sobre o tema ‘Tecnoburocracia e estado de direito’. Mas relevante mesmo foi o confronto liderado por São Paulo, tendo-se à frente Goffredo da Silva Telles, em face da tendência pretendida pela direção da Ordem no sentido de se aceitar o gradualismo no processo de redemocratização. Nos opúnhamos a essa linha, defendida principalmente pelo então advogado Oscar Dias Corrêa, pois para nós não havia meia liberdade política, nem a democracia deveria ser apenas a possível, mas sim a democracia sem adjetivos. Nossa tese prevaleceu e foram rejeitadas em plenário as teses gradualistas, tão desejadas por Petrônio Portella.¹⁰⁴

Após abril de 1977, a reação da sociedade civil intensificara-se. Um documento contundente, a Carta aos brasileiros, de autoria do jurista e professor Goffredo da Silva Telles, da Universidade de São Paulo, já dera um sonoro alerta democratizante à nação e ao regime.

A Carta aos brasileiros (1977): desafiando o regime

“Declaramos ilegítima a Constituição outorgada.”¹⁰⁵

Goffredo da Silva Telles Júnior

A Carta aos brasileiros fora lançada em momento particularmente difícil: o processo de lentíssima abertura do regime vivia grave impasse. Havia, por parte do governo Geisel, a disposição de abertura, mas dentro de parâmetros muito estritos. Mesmo após o assassínio do jornalista e professor Vladimir Herzog (1975) e o do operário Manoel Fiel Filho (1976) e a demissão sumária do general comandante do II Exército, o clima era pesado, com a ultradireita ainda muito ativa.

Entre os perseguidos pelo regime no governo anterior, foram inúmeros os mortos e desaparecidos, como o deputado Rubens Paiva e a filósofa e diretora de teatro Heleny Guariba. Os generais Geisel e Golbery sabiam que não podiam distrair-se com essa direita pré-megalítica, e eram criticados, dentro do Sistema, por serem muito liberais e condescendentes com a esquerda e com os anseios da sociedade civil. Em seus livros, já citados, Elio Gaspari analisa detalhadamente essa quadra difícil, particularmente em A ditadura escancarada.

Após 1975-1976, a sociedade civil começou a organizar-se de modo mais sistemático, ao notar que havia risco de um retorno à ditadura cruenta dos tempos do general Garrastazu Medici, aumentando então a pressão sobre o regime, para acelerar a abertura.

Nesse processo, foi muito importante, decisiva mesmo, a atuação de entidades da sociedade civil, como a OAB, a ABI, a SBPC, a Comissão de Justiça e Paz, a CNBB e a Associação dos Advogados de São Paulo, além da ação de personalidades como dom Paulo Evaristo, Raymundo Faoro, Dalmo Dallari, Helio Bicudo, André Franco Montoro, Mário Covas, Ênio Silveira, Carlos Heitor Cony, Tristão de Ataíde, Otto Maria Carpeaux, Barbosa Lima Sobrinho, Audálio Dantas, Goffredo da Silva Telles Júnior, Miguel Reale Júnior, José Carlos Dias, José Gregori, entre outras.

Em 1977, a admiração pela figura do professor Goffredo, personagem romântica numa era de massificação, havia muito extrapolava o largo de São Francisco, embora não tivesse presença constante em periódicos e na mídia da época. Das Arcadas, lançava ele seu ele seu alerta na Carta aos brasileiros:

Das Arcadas do Largo de São Francisco, do “Território Livre” da Academia de Direito de São Paulo, dirigimos a todos os brasileiros esta Mensagem de Aniversário, que é a Proclamação de Princípios de nossas convicções políticas.

Na qualidade de herdeiros do patrimônio recebido de nossos maiores, ao ensejo do Sesquicentenário dos Cursos Jurídicos no Brasil, queremos dar o testemunho, para as gerações futuras, de que os ideais do Estado de Direito, apesar da conjuntura da hora presente, vivem e atuam, hoje como ontem, no espírito vigilante da nacionalidade.

Naqueles meses, alguns empresários acordaram do sono que o “milagre econômico” da ditadura lhes trouxera. Vale notar que sempre houve um tipo de empresário esclarecido, como os advogados José Mindlin (o caso Herzog deu-se em sua gestão na Secretaria Estadual da Cultura do governo Paulo Egydio Martins) e Severo Gomes.

Note-se também que, no plano internacional, a détente amaciava os governos fortes que foram apoiados, até mesmo financiados, pelos Estados Unidos e pelas “corporations”. No plano nacional, imitadores eméritos, passamos a usar o termo “distensão”, que correspondeu à suavização dos tempos duros da guerra fria; àquela época, veio ao Brasil o presidente dos EUA, o democrata Jimmy Carter, para fazer negócios e arrefecer os ânimos da direita, encontrando-se ostensivamente com representantes da sociedade civil democrática envolvida com a negociação da abertura (dom Paulo, Raymundo Faoro, José Mindlin, Cândido Mendes e outros).

Ocorre que, em 1977, as oposições começaram a forçar a abertura do regime para além do tolerável por Geisel-Golbery. Nas eleições, os deputados e os poucos senadores democratas ganhavam mais espaço, o que, como vimos, levou a presidência a outorgar o famoso “pacote de abril”, fechando o Congresso por um breve período, para a implantação de medidas restritivas que segurassem a “abertura” ou, pelo menos, diminuíssem seu ritmo.

Tratava-se de um recuo. Foi nesse contexto que surgiu a Carta aos brasileiros, advertindo contra o perigo de retrocesso e estimulando as forças democráticas a redobrar sua pressão e iniciativas nas lutas pela abertura. E propondo uma Assembleia Nacional Constituinte. Foi um ato de coragem.

A Associação dos Advogados de São Paulo, contrariando a tradição de não se manifestar em matéria política, foi a primeira entidade a subscrever a Carta, com a compreensão de que não se tratava de questão político-partidária, mas institucional.

Tal documento bem fundamentado, subscrito no primeiro momento unicamente pelo professor Goffredo da Silva Telles, permite compreender a gravidade do momento.¹⁰⁶ O governo Geisel, representante do regime, foi posto em xeque.

A ditadura encurralada: refletindo sobre o poder militar.Noção de Direito

“Geisel queria menos ditadura tornando-se mais ditador.”¹⁰⁷

Elio Gaspari

Quem melhor lapidou o conceito de poder que marcou a atuação e a época do general-presidente Ernesto Geisel (o “sacerdote”) e de seu chefe da Casa Civil, o general Golbery (o “feiticeiro”), foi Elio Gaspari. O jornalista-historiador conheceu – como poucos, e não sem riscos – as entranhas desse poder e soube amealhar, organizar e dar sentido às informações colhidas na documentação pessoal de personagens importantes, algumas das quais se tornaram seus interlocutores. Nomeadamente, o próprio general Golbery e o secretário de Geisel, Heitor de Aquino Ferreira, autor de um minucioso Diário (inédito) do dia a dia da presidência.

Seus livros permitem compreender esse período de transição (da “distensão à abertura”) e representam uma profunda revisão historiográfica. Neles, prova-se que, embora empedernida, a direita não era tão compacta como se pensava e que, nos partidos, a esquerda não atuava com tanta eficiência como proclamavam seus militantes e mitômanos. Mais: que o empresariado andou a esmo, balbuciante e perdido nesse tiroteio sobre privatização versus estatização; e que Geisel não era tão “liberal” como se imaginava. Afinal, chegara a admitir tortura. E, finalmente, conclui que o ideólogo Golbery, homem cultivado e doentio, não logrou conduzir o processo de democratização para um desfecho que evitasse as trombadas no período de Figueiredo, “um primitivo”, segundo Gaspari. Tudo leva a pensar, ao se folhear as páginas dessa obra, que houve mais transação que “transição”.

Do Estado de Direito

Já em seu início, o governo Geisel trazia a mensagem da necessidade de uma lenta distensão do regime, começando seu debate entre dois polos. O porão estimulava mais prisões, torturas, desaparecimentos e “suicídios”; e a ala branda alimentava a distensão. Geisel-Golbery-Heitor davam a partida em uma série de avanços, recuos, permissões e negações, marchas e contramarchas, exercitando em novos moldes uma complicada – para não dizer perversa – dialética do poder. Em síntese, eis a chave para a compreensão do período, segundo Gaspari:

Colocando-se na posição de árbitro do gradualismo, estava a um só tempo descomprimindo o processo e cristalizando na sua vontade o arbítrio da ditadura. Queria a distensão, desde que tivesse a prerrogativa de dizer qual, como e quando. Queria menos ditadura tornando-se mais ditador. Abrindo o regime, exercia sobre ele uma pressão maior que aquela usada por Medici para mantê-lo fechado.¹⁰⁸

A partir dessa tese, Gaspari elabora uma série de ideias sobre o poder, para além de narrativas minuciosas e bem calçadas por documentação de arquivos pessoais, notícias, entrevistas, o conjunto resultando numa tessitura bem amarrada, em que ideologias, modelos, tendências e instituições (até mesmo partidárias) sustentam a ação das personagens. Personagens que cobrem todo o espectro jurídico-politico, econômico e jornalístico brasileiro, desde a firmeza do dr. Ulysses Guimarães, do cardeal dom Paulo Evaristo Arns até as peripécias de Marcos Vianna; da pressão do embaixador norte-americano Crimmins (com o apoio do cônsul presbiteriano Chapin, contra a tortura) à ação decisiva do jurista Raymundo Faoro¹⁰⁹ no caso do habeas corpus; e da atuação da imprensa (O Estado, Jornal do Brasil, e os jornalistas Mino Carta, Otávio Frias Filho, Claudio Abramo, Audálio Dantas, entre outros) chegando às de Marco Maciel e Fernando Henrique (o episódio da tentativa de sua cassação é risível).

Destaques também merecem, no campo dos Direitos Humanos, o professor-jurista Dalmo de Abreu Dallari,¹¹⁰ da Comissão Justiça e Paz. E, naturalmente, a personalidades que tiveram destino trágico, como Vladimir Herzog, o professor-jornalista “suicidado” pelo regime.

Finalmente, vale registrar a atuação da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que não poupou críticas à ditadura.

Por fim, em outubro de 1978, o general Geisel acabou por revogar os atos institucionais promulgados pelos governos militares anteriores. E, em 1979, seu candidato, o general João Batista Figueiredo, assumiu a Presidência (1979-1985), celebrizando-se por uma frase:

É para abrir mesmo e quem quiser que eu não abra, eu prendo e arrebento.¹¹¹

Ao tornar-se presidente, o general Figueiredo, carioca (mas de formação gaúcha), militar da Arma da Cavalaria, suspendeu o AI-5, admitiu eleições diretas para os governos estaduais, propôs uma política externa mais aberta, e levantou uma série de polêmicas sobre o próprio poder militar.

Anistia para os cassados e exilados. “Conciliação”?

Em outubro de 1978, o general Figueiredo pusera novamente em circulação o termo “conciliação”. O meio político agita-se, debatendo e procurando saber o que estaria “na outra mão” do militar. As lideranças mais progressistas não admitiam a volta à velha metodologia da “conciliação pelo alto”, pois vários setores da sociedade começavam a exigir que fossem ouvidos os canais de representação da sociedade civil e a anistia, concedida de forma irrestrita.

Uma Constituinte seria a única maneira de resolver os problemas do país. A ideia genuína de conciliação seria a Constituinte, como no final da ditadura de Vargas, solução que não trouxe o caos, mas a normalidade verdadeira. […] Com paliativos e medidas casuísticas vindas de cima para baixo não se conseguirá conciliar coisa alguma.¹¹²

Após muita pressão da sociedade civil, em agosto de 1979, o Congresso aprovou o projeto de anistia para os presos políticos e para os cidadãos que haviam sido banidos pelo regime militar. A anistia passara a ser a questão essencial. Em 1979, apresentado o projeto de lei da anistia, o professor Miguel Reale Júnior – que terminara seu mandato de presidente da Associação dos Advogados – passou a ocupar a representação de São Paulo no Conselho Federal da OAB e, nessa condição, veio a efetivar, em nome da Ordem, juntamente com José de Castro Bigi, emendas ao projeto de anistia que, oficialmente, foram propostas por parlamentares do MDB.

Em tais propostas, os juristas opunham-se ao tratamento diferenciado, concedendo-se anistia aos que teriam cometido crimes conexos, eufemismo usado pelo regime, para referir-se aos crimes praticados por militares e policiais agentes da tortura e da morte de presos políticos, sem que, de outro lado, se estendesse a anistia aos que haviam participado da luta armada contra a ditadura. Segundo o jurista e professor: “A anistia deveria ser uma estrada de mão dupla, se o argumento para se anistiar os torturadores era o da pacificação nacional. Creio que obtivemos bom resultado nessa empreitada, especialmente graças à interpretação dada à lei pelo Tribunal Superior Militar”.¹¹³

A maioria das pessoas cassadas pelos militares pôde retomar suas atividades. Os líderes Brizola, Arraes e Prestes retornaram do exterior. Também Fernando Gabeira regressa do exílio e lança o depoimento O que é isso, companheiro?¹¹⁴ – um forte documento de geração, amplamente divulgado – inovando e atualizando as concepções das – e a respeito das – esquerdas (a política e a cultural), rançosas e tradicionalistas.

No Ministério do governo do general Figueiredo uma séria tentativa de reforma educacional em profundidade foi ensaiada pelo ministro da Educação, o professor e escritor respeitado Eduardo Portella (os ministros anteriores eram ou militares ou abertamente fascistas, com exceção do general Rubem Ludwig). Suas entrevistas e projetos em defesa da escola pública e de uma educação crítica em todos os graus estavam em desarmonia no conjunto da equipe ministerial, com o establishment. Dadas as pressões, o escritor, ciente de quão efêmero é o poder, cunhou uma frase que se tornou famosa, revelando seu desapego ao cargo: “Estou ministro; não sou ministro”. Pouco depois seria demitido.

Além da ditadura

Surgiram novos partidos políticos, ampliando o arco de interesses de outras camadas da sociedade: a Arena, partido que apoiava o governo, passou a denominar-se Partido Democrático Social (PDS) e o MDB, partido de oposição, optou pela denominação Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB).

O Partido dos Trabalhadores (PT), que surgiu do movimento dos operários metalúrgicos da região do ABC, na Grande São Paulo, disputou sua primeira eleição em 1982. Despontava, então, a liderança de Lula.

O confronto operário no ABC paulista, com as greves de 1978 a 1980, indicava a profundidade das transformações vividas pelo país, sobretudo aquelas localizadas no mundo do trabalho. Agora, o movimento dos trabalhadores impunha um novo padrão de relacionamento contratual, de cunho sindical moderno. A esse estímulo, frações do empresariado progressista responderam com um novo padrão de participação política e empresarial. Um dos números do Folhetim, da Folha de S.Paulo,¹¹⁵ foi dedicado ao que se denominou “República do São Bernardo”, que o historiador Ricardo Antunes mais tarde analisaria em profundidade em A rebeldia do trabalho.¹¹⁶

Já o Partido Democrático Trabalhista (PDT) reunia simpatizantes do varguismo e de João Goulart. A figura principal desse agrupamento era o carismático Leonel Brizola, um representante forte da esquerda, temido pelos empresários e militares. A sigla requerida pelo PDT era a de Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), mas Ivete Vargas, sobrinha de Getúlio, disputando com Brizola, apropriou-se da sigla histórica, pretendendo reviver a legenda partidária criada pelo tio após 1945. Sem chance.

Durante o governo Figueiredo, uma série de violentos atentados – entre outros, o do Riocentro, o da OAB – a personalidades de destaque da sociedade civil indicava que a “linha dura” pretendia reagir ao processo de devolução do poder político aos civis. A avaliação do jornalismo mais empenhado da época fazia notar que voltava ao Planalto a “paisagem antiga, como no tempo de Médici”.¹¹⁷ Saía Golbery e voltava o ministro-chefe da Casa Civil Leitão de Abreu, um dos juristas poderosos da era medicista. Como se sabe, Golbery defendia, quase isoladamente, novo inquérito sobre o atentado terrorista ao Riocentro executado por militares da direita, pois o resultado oficial não lhe parecera confiável.¹¹⁸

No início de 1985, a abertura consumou-se, com a eleição (indireta, no Congresso) de um presidente civil, após negociações que ocuparam o final de 1984. O mineiro Tancredo Neves foi eleito presidente pelo Colégio Eleitoral, formado pelos deputados e senadores.

A volta dos civis: eleição de Tancredo. O governo Sarney (1985-1990)

Embora num modelo ainda fechado, restrito, a eleição de Tancredo simbolizava o retorno do governo civil. Inaugurava-se o período que passou a denominar-se “Nova República”, em verdade uma habilíssima “conciliação pelo alto” ou, no juízo de alguns cientistas políticos, como Michel Debrun, não se verificara uma transição de regime a outro, mas uma transação.¹¹⁹

Tancredo faleceu em 21 de abril em 1985, antes de tomar posse. O vice-presidente eleito pelo Colégio Eleitoral, José Sarney, assumiu a presidência da República. E novamente as várias forças organizadas da sociedade civil manifestaram-se e impuseram a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte. Para tanto, deputados foram eleitos e, em 1986, instalou-se não a Assembleia, mas sim um Congresso Constituinte. Em 1988, o Congresso promulgou uma nova Constituição, a denominada “Constituição cidadã”.

O balanço do período militar não é brilhante. Em 1960 a população era de 71 milhões de habitantes, com 16 milhões de analfabetos maiores de 10 anos. Em 1980, a população aumentara para 120 milhões, registrando-se 25% de analfabetismo adulto. A dívida externa, até então a mais alta da história da República, inflação, desemprego, miséria e analfabetismo (60% da população do Brasil permaneciam analfabetos e semianalfabetos). Nada obstante, registrem-se inegáveis avanços, resultantes do planejamento estratégico – para utilizarmos expressão da Escola Superior de Guerra, que se difundiria até nas universidades – que esses militares estatistas adotaram. No plano das comunicações, na esfera da economia (com os PNDs), dos recursos energéticos e dos recursos minerais (Vale do Rio Doce), de resultados sociais discutíveis. Mas na da indústria aeronáutica houve progresso significativo, bem como no caso da Usina de Itaipu e da consolidação da Petrobras os ganhos são indiscutíveis.

O regime civil-militar se exaurira. Em larga medida, também a sociedade brasileira descobria-se exausta, dividida entre patrícios, plebeus e párias.

6. Do fim da ditadura aos governos “democráticos”.De Tancredo a Lula (1985-2007)

“O Brasil, um monumento à negligência social...” 120

Eric J. Hobsbawm

No Brasil, o período histórico – que abarca desde a eleição indireta de Tancredo Neves pelo Colégio Eleitoral, em 1984, quando derrotou o candidato do sistema Paulo Maluf, até a reeleição do presidente Lula, novamente pelo voto direto, em 2006, quando derrotou o candidato Geraldo Alckmin (PSDB) – caracterizou-se por um aprofundamento das discussões e conflitos nos planos social e político-institucional. Em contrapartida, foi também período de graves impasses no processo de reestruturação democrática. O país assistiu a embates político-institucionais, conflitos sociais, pactos políticos os mais díspares e, ainda, surpreendentes “deslizamentos” ideológicos – de partidos e de atores políticos, sociais e culturais.

Período longo e complexo, como se vê, em que não poucos militantes nele entraram esquerdistas e, cooptados pela nova ordem de coisas, saíram como lobistas, aproveitadores das benesses do Estado etc.; e pouquíssimos liberais radicalizaram suas posições ou, pelo menos, atualizaram-nas ou mantiveram-nas. De todo modo, a eleição pelo voto direto de um presidente civil e a implantação de uma nova ordem constitucional puseram fim ao ciclo militar, embora isso não extirpasse todos os seus vícios nem eliminasse antigos costumes e personagens do velho coronelismo, dos renitentes populismos e da ditadura civil-militar.

À crise da esquerda, no poder com a eleição do ex-sindicalista Lula, agora às voltas com seus atrativos e ônus – benesses e “aloprados” (em sua definição) da lumpemburguesia e do lumpemproletariado –, correspondeu uma crise da direita, ou melhor, do centro-direita. O Liberalismo tornou-se, uma vez mais, ideia fora de lugar.

A curva do processo

Em ampla perspectiva, observa-se que, de Tancredo a Lula, a travessia foi longa, cheia de percalços. A começar pelo falecimento de Tancredo Neves, o astuto presidente eleito pelo voto indireto; e, mais tarde, pelo desaparecimento de um dos principais artífices da transição política, Ulysses Guimarães, o “Senhor Diretas”, no acidente aeronáutico em que também morreu Severo Gomes.

Nessa transição para a nova ordem ocorreram vários movimentos sociais e políticos, destacando-se a greve de 40 dias, em São Paulo, em 1981, liderada por Lula da Silva, quando 335 mil operários pararam e opuseram-se ao sistema (naqueles dia, instalara-se a, assim denominada, “República de São Bernardo”). Em 1983 criou-se a Central Única dos Trabalhadores e, no ano seguinte, deslanchou o movimento pelas Eleições Diretas.

Com efeito, em 1984, a Campanha das Diretas-Já mobilizou milhares de pessoas nas principais capitais. Mobilização logo frustrada, naquele mesmo ano, retardando o avanço da democracia representativa, com a rejeição pelo Congresso da Emenda do deputado Dante de Oliveira, que instituiria o voto direto. Como se recorda, as eleições diretas para governador dos Estados, desativadas desde 1966, haviam sido restabelecidas em 1982; para a presidência da República, porém, permaneciam suspensas.

Em seguida, assistiu-se no país à nova mobilização da sociedade, agora voltada para a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte, ou melhor, de um Congresso Constituinte. Uma vez instalado, com novos deputados eleitos e presidido pelo deputado Ulysses Guimarães até a redação final e aprovação da Constituição de 1988, de tudo se discutiu. A Constituição resultante, apesar de seus críticos, abriu um novo período na história do Brasil contemporâneo.

A República ainda sofreria vários impasses e desafios, sobretudo no âmbito econômico, com a imposição de diversos planos fracassados, até a atual e relativa estabilização. Impasses institucionais, políticos, econômicos, sociais e no âmbito dos costumes – corrupção generalizada e impunidade, que se prolongam até os dias atuais – sinalizaram as dificuldades a serem enfrentadas pela nova ordem republicana, não isenta de contradições e de vícios do antigo regime.

De Sarney a Lula: uma síntese

“Como se vê, o momento é ainda de instabilidade e de preocupações múltiplas, requerendo ímpar mestria na condução política, boa dose de tolerância e capacidade de negociação.”

General Golbery do Couto e Silva, 1980

O fim do regime militar transcorreu de forma relativamente pacífica, a despeito do atentado no Riocentro, onde, desastradamente, a extrema direita fez explodir uma bomba. Endereçada ao enorme público que assistia a um espetáculo musical, o artefato, ao ser manipulado num automóvel Puma, estourou no colo de um militar, matando-o, revelando, ao mesmo tempo, a violência e – felizmente – a incompetência dos golpistas.

Expunham-se, no episódio, as entranhas do “Sistema” que ruía. A ação escapou ao controle de Brasília, ao general Golbery e à vigilância de um setor do Serviço Nacional de Informações (SNI), que o próprio general criara. O todo-poderoso, tomado de surpresa, também se tornara objeto de escutas telefônicas e já não coordenava com eficiência a máquina que montara. Sobre o SNI, o estrategista-mor da abertura lamentara meses antes à imprensa: “Criei um monstro”. De fato, mesmo após a eleição de Tancredo, políticos, intelectuais, sindicalistas, e até militares continuavam a ser vigiados por agentes da ordem, vários deles semianalfabetos.

O regime parecia ter chegado ao fim. O presidente Figueiredo recusou-se, no ritual de transmissão da faixa presidencial, a passá-la pessoalmente ao vice-presidente eleito pelo Colégio Eleitoral. No processo de retorno ao estado de direito, o hábil maranhense Sarney tornara-se, agora, expressão viva da “conciliação pelo alto”, com sua retórica marcada pelo uso de expressões parnasianas. No início de sua carreira, no Maranhão, fora personagem de um documentário do jovem cineasta baiano Glauber Rocha, que, mais tarde, dirigiria o filme Terra em transe (1967), denso documento de época para se entender o mores político e mental do país daquelas décadas. No dia da transmissão de poder, o último general-presidente, ex-chefe do SNI, saía pela porta dos fundos do Palácio da Planalto, do mesmo modo que, em 1964, os militares golpistas entraram, pela porta dos fundos da história do Brasil. “Quero que me esqueçam”, foram as últimas palavras do pitoresco estadista-general.

De qualquer modo, a eleição indireta de um presidente civil pelos deputados e senadores selou a transição do regime de exceção para um regime (por assim dizer) liberal-democrático. Concretamente, o que se desenhava no horizonte não era uma República propriamente liberal nem muito menos democrática. A população, agora razoavelmente politizada, assistia – mais uma vez “bestificada” – ao melancólico espetáculo brasiliense da conciliação pelo alto.

Naqueles dias falava-se muito em “retorno à democracia”, em “redemocratização”, mas a expressão e o termo eram criticados por muitos, que, com razão, negavam a existência de um regime anterior efetivamente democrático, em qualquer momento de toda a nossa história política. Em meio a intensos debates e confrontos político-ideológicos, alguns analistas faziam notar que sequer no período de 1946-1964 houvera no país democracia de fato, recordando que, desde logo, foram postos fora partidos de esquerda, cassados os seus deputados mais engajados.

Moldando o Brasil contemporâneo: Sarney, Arinos, ACM, Bornhausen...

O que significava a chegada de José Sarney ao posto de primeiro mandatário do país?

Tal ascensão configurava, sobretudo, a vitória da antiga UDN. Considerado o quadro partidário do período de 1946 a 1965, uma análise do ministério escolhido por Sarney revela que a UDN conseguiu maioria em relação ao seu tradicional adversário, o PSD. Como se sabe, oficialmente, as siglas UDN, PTB e PSD haviam desaparecido em 1965, por ato do governo da ditadura, mas seus próceres – Sarney, Leonel Brizola, Tancredo e Ulysses – permaneciam como expressões das três correntes ou famílias político-ideológicas. E, correndo por fora dos agrupamentos formais (e legais) e das vertentes político-ideológicas dominantes desde 1946, permaneciam atuantes Luís Carlos Prestes, do PCB, e João Amazonas, do PC do B, agremiações que, nos anos 1970, multiplicaram-se em várias dissidências.

Do recém-criado Partido dos Trabalhadores, Lula simbolizava o fato novo, prenúncio de um hipotético novo tempo, mas ainda sem expressão político-partidária nacional. (Conhecendo-se os mecanismos da vida político-ideológica brasileira, não seria impossível imaginar que, passados trinta anos, o lulismo ultrapassaria em força e popularidade o petismo.)

A UDN nascera em 1945, na reorganização partidária do segundo pós-guerra, tendo sido extinta, junto com todos os partidos existentes na época, pelo AI-2 em 1965. Vinte anos de história explícita, em que o partido fez oposição cerrada a Vargas (1951-1954) e ao varguismo, depois a JK (1956-1961) e a Jango (1961-1964), mas poupou Dutra (1945-1951), Café Filho (1954-1955) e Jânio (janeiro a agosto de 1961). De sua fundação participaram Daniel Krieger (1909-1990), Virgílio de Melo Franco (1897-1948), Otávio Mangabeira (1886-1960), Paulo Nogueira Filho (1898-1969), todos de perfil liberal.

Seus deputados federais ganhariam a denominação “Banda de Música”, como vimos, por terem atuado com estridência nos anos 1950 (e até 1964), quase sempre na oposição. Os representantes sentavam-se nas cadeiras da primeira fila do plenário da Câmara dos Deputados, aparteando asperamente os oradores. Entre os udenistas, o carioca Carlos Lacerda (1914-1977) – filho do antigo líder popular e arengador de massas Maurício de Lacerda – era o mais iracundo, ex-comunista (agora católico). Vereador e jornalista militante, deputado federal de 1955 a 1960, o “Corvo” (segundo seus inimigos) inflectiu para a facção ultradireitista e golpista da UDN, tornando-se governador eleito do, hoje extinto, Estado da Guanabara até 1965. Muito atuante, contou com o apoio de sucessivos governos norte-americanos e das classes médias conservadoras.

Como vimos, o nome de Lacerda está ligado à denúncia de corrupção do governo Vargas, que levou o presidente ao suicídio em 24 de agosto de 1954. Mais tarde, Lacerda apoiou o tentativa de golpe contra JK, foi contra a posse do vice-presidente Jango após a renúncia de Jânio (1961), e, em março de 1964, conspirou para a queda de Jango. Vendo o regime ditatorial fechar-se, inclusive barrando suas pretensões à presidência, passou para a oposição, motivo da cassação de seus direitos políticos por dez anos pelos militares.

Mais austero e aristocratizante, Afonso Arinos de Melo Franco era o coordenador da “Banda” na UDN, liderando a bancada do partido na Câmara. Culto, jurista e historiador, foi deputado federal de 1947 a 1959, senador de 1959 a 1967, e ministro das Relações Exteriores nos governos de Café Filho (1954-1955), Jânio Quadros e Jango (durante o regime presidencialista, no gabinete de Brochado da Rocha).¹²¹ Foi autor da Lei Afonso Arinos, que proíbe a discriminação racial. Na Constituinte, instalada em março de 1987, Arinos teve papel central na Comissão de Estudos Constitucionais.

A UDN congregava também um grupo seleto de políticos e intelectuais conservadores que, eventualmente, atuavam na “Banda de Música”, como os juristas Adauto Lúcio Cardoso, Milton Campos, Prado Kelly e Aliomar Baleeiro, além de Bilac Pinto, José Bonifácio Lafayette de Andrada, além dos mais antigos, entre os quais Odilon Braga, Tarso Dutra, Juracy Magalhães, Petrônio Portela, quase todos bacharéis.

Ex-filiados ou simpatizantes do partido – pois a UDN como tal não foi restaurada na reabertura –, e comungando de suas ideias, foram deputados muito ativos Luís Viana Filho (PDS-Bahia, ex-chefe da Casa Civil de Castelo Branco, e também bacharel em Direito) e João Agripino (PMDB-PB). Ligados explicitamente ao capital financeiro estavam Magalhães Pinto (mais tarde PDS-MG) e Herbert Levy (mais tarde PFL-SP). Vale recordar que, no fim do Estado Novo, Bilac Pinto, Magalhães Pinto, Arinos e Milton Campos tinham sido signatários do Manifesto mineiro, uma das manifestações que ajudaram na derrubada do regime de Vargas. Sobre Milton Campos, Arinos, e seu grupo-geração, o escritor e memorialista mineiro Pedro Nava escreveu páginas antológicas em seus livros de memórias.

O partido variou com o tempo – do mesmo modo que, com o tempo, variou Afonso Arinos. Em 1946, com pretensões a partido de perfil moderno, a UDN defendia a autonomia e o pluralismo sindical, representação dos trabalhadores na gestão das empresas, participação nos lucros, direito de greve, reforma agrária, redução dos impostos e ampliação do mercado interno. Nos anos 1950, a questão social já não era prioritária para a agremiação, seus líderes começavam a criticar o papel das estatais, defendendo a moralização administrativa, e, a partir de 1957, passaram a adotar um “moralismo cristão” estrito, contra o comunismo e o populismo.

A UDN julgava deter o monopólio da moralidade, com Lacerda à frente e o sisudo Arinos na retaguarda. Apoiada pelo Estadão (O Estado de S.Paulo), pela Tribuna de Imprensa, O Globo, pela cadeia dos Diários Associados de Assis Chateaubriand (revistas, jornais, TV e rádio) e, parcialmente, pelo Correio da Manhã, tinha um amplo poder, sobretudo ideológico, que incluía desde velhos personagens como José Américo, na Paraíba, aos mais jovens, como o gaúcho Paulo Brossard, no Rio Grande do Sul.¹²² Na política internacional, era favorável ao alinhamento com os Estados Unidos, ao favorecimento da entrada de capitais estrangeiros – e ferrenhamente anticomunista.

Agora, Sarney com a nova (velha) constelação

“Sarney sempre mencionava [1992] o ‘Sacro Colégio dos Cardeais’, ou seja, um grupo de políticos de vários partidos que, por sua experiência e responsabilidade, têm uma visão institucional. Na hora das crises, considerava, é a esses que se deve apelar.” 123

Fernando Henrique Cardoso, 2006

Com Sarney na presidência da República, a nova constelação do poder tornava-se mais nítida, com a distribuição dos cargos ministeriais: sete ministérios ficaram para a antiga UDN, e o PSD ficou com apenas dois. Além disso, o próprio Sarney tinha sido da UDN, à qual também pertenceram José Aparecido, governador do Distrito Federal, e Hélio Beltrão, presidente da Petrobras. Desse modo, perdiam terreno Tancredo Neves e Ulysses Guimarães, os antigos próceres do PSD.

No ministério, eram udenistas o potiguar Aluízio Alves (Administração), os baianos Antônio Carlos Magalhães (Comunicações) e Roberto Santos (Saúde), o catarinense Jorge Bornhausen (Educação), o mineiro Aureliano Chaves (Minas e Energia), o paulista Roberto de Abreu Sodré (Relações Exteriores) e o carioca Raphael de Almeida Magalhães (Previdência Social). Do PSD, minoritários, eram o goiano Íris Rezende (Agricultura) e o maranhense Renato Archer (Ciência e Tecnologia). A chefia da Casa Civil ficou com o professor pernambucano Marco Maciel, ligado ao senador pessedista Nilo Coelho (então já falecido), que se unira à UDN às vésperas do golpe de 1964. As maiores verbas eram as do ministério de Aureliano Chaves. Em suma, tais lideranças, oriundas de vários estados e regiões, davam o tom nacional dessa composição que iria marcar o novo momento do país.

Não seria bem a UDN clássica no poder, mas o grupo do chamado “Jardim da Infância”. A UDN clássica era a de Arinos, Bilac Pinto, Magalhães Pinto e Carlos Lacerda, valendo recordar que, antes de 1964, ainda não haviam se destacado no cenário nacional José Sarney, Roberto Santos, Antônio Carlos Magalhães, Aureliano Chaves. E José Aparecido (1929-2007), mineiro, uma das figuras mais interessantes do grupo. De Santa Catarina provém Jorge Bornhausen. Com perfil modesto – até ser escolhido governador indireto em 1979 –, pertencia à UDN por tradição familiar, seu pai tendo sido governador (Irineu Bornhausen); e sua família combatera os governos Vargas, Juscelino e Goulart. Das águas de Carlos Lacerda, ex-governador da Guanabara, emergiu Raphael de Almeida Magalhães. Quando da cassação de seu amigo, o combativo deputado Márcio Moreira Alves (1968) rompeu com o governo, alinhando-se na oposição, embora sem abandonar sua postura udenista.

Os “novos donos do poder” e a velha “Conciliação como bandeira”...

Como se apontou, Sarney e José Aparecido eram da ala “Bossa Nova” da UDN, dispostos a dar apoio a medidas nacionalistas e reformistas do governo anterior a 1964. Com eles alinhavam-se também Seixas Dória (Sergipe) e Ferro Costas (Pará), cassados pelo regime vitorioso. Para a derrubada de Jango, o mineiro José Aparecido, eterno conspirador ligado a Magalhães Pinto, foi um dos articuladores dessa facção ou tendência, aliás igualmente cassado depois pela “Revolução”. O que pretendiam seus membros?

Em primeiro lugar, essas lideranças defendiam – também – as “reformas de base”, embora de modo discreto, sem a antiga flama oposicionista “a qualquer preço” da tradição udenista iracunda. Tratava-se, agora, de adotar uma linha branda, negociadora, a favor da anistia, da reformulação partidária e da abertura do regime, defendendo o diálogo com a oposição. Retomavam a velha metodologia da conciliação das elites políticas brasileiras, antiga de mais de século e meio. Entre esses moderados, destacaram-se, em 1979, Petrônio Portella, Sarney e Aparecido, além de Magalhães Pinto (este, mais ardiloso, cultivando obsessivamente a hipótese de sua própria candidatura à presidência).

Aqui se reencontra o leito profundo da “História” em que as elites brasileiras atuam. História antiga, que remonta ao marquês de Paraná, nos meados do século XIX, quando se logrou estabelecer a discutida “paz imperial” costurada entre os senhoriatos regionais. O impasse – agora embutido nessa “transação pelo alto” em que se deu a passagem do governo de Figueiredo para o de Sarney – marcou o contexto político ambíguo e brumoso que, sonegando a participação popular pelo voto direto, fazia recordar o clima, a mentalidade e os costumes do Segundo Reinado.

“Diretas Já”, contra o “entulho do regime autoritário”

“Se o historiador é um artífice das identidades – porque formula, organiza, pergunta e sugere sentidos – há, na História do Direito brasileiro, toda uma identidade ainda a desvelar.” 124

Judith Martins-Costa, 2005

Sarney chegar à presidência da República constituiu mais uma ironia da história, sobretudo dada a forma como ocorreu. O fato novo é que, vendo-se excluída do processo sucessório, a população aplaudia e apoiava nas praças – e ampliava nas eleições – o espaço público e institucional crescente das estremunhadas lideranças da sociedade civil que, agora mais despertas, numa intensa e crescente campanha popular, exigiam eleições diretas em todos os níveis, inclusive para presidente.

A campanha Diretas Já, organizada pelas oposições ao regime, mobilizou amplos segmentos da população brasileira em escala e forma jamais vistas antes. Pois ficara claro que os anseios de parte significativa da sociedade mais uma vez haviam sido frustrados com a eleição indireta, via Colégio Eleitoral; e que, até aquele momento, a desejada transição para a democracia não poderia ir além de uma velha “transação”, sob o controle das classes dominantes.

Como vimos, o Congresso mantivera, por meio do Colégio Eleitoral, a eleição indireta do sucessor do general Figueiredo. Além disso, o legado do regime autocrático militar ainda se fazia sentir, provocando, cada vez mais, em diversos setores, a crítica ao “entulho autoritário”¹²⁵ na legislação, nas instituições, na economia e na vida em geral. Criticava-se a má utilização do dinheiro público, a fragilidade dos partidos políticos.

A corrupção produziu novos ricos a granel, e milionários, desde o “milagre econômico” até aqueles dias – personagens que alimentaram a sociedade do espetáculo e da imprensa “de amenidades” em escala nunca vista. Floresceu uma cultura política e financeira neoclientelista, acolitada por fortes empreiteiras, construtoras de grandes obras do Estado e de material bélico (operando inclusive no Exterior, como no caso do Iraque e de vários países árabes, na África etc.), adotando práticas monopolistas corriqueiras no cenário nacional. Esses “novos donos do poder”, aconchegados e acobertados no estamento burocrático-militar, passaram a atuar à luz do dia, com toda a galhardia de uma nova classe social, como ocorreu em outros países em que novas burguesias arrivistas ocuparam gradativamente o lugar das aristocracias declassées.

No caso do Brasil, o que mais chocava era o fato de essa nova classe emergente – que incluía seus guardiães, os austeros militares que assumiram o poder em nome da restauração moralizadora (Castello Branco e Geisel, expressões de uma classe média educada e discreta) – ter agora se tornado promíscua com o capital. Nova formação societária, agora incluindo militares-administradores que, em trajes civis de executivos, não resistiram às “gentilezas” no convívio com as multinacionais, empreiteiras, indústrias de automóveis, de autopeças, de material bélico, companhias de seguros, de aviação etc.

Despontava desse modo uma nova classe promíscua e deslumbrada com o capitalismo e com as colunas sociais dos jornais e revistas, o mesmo capitalismo, agora selvagem (a expressão surgiu naquele anos), que pagou contas do DOI-Codi e financiou a igualmente selvagem Oban – a temida Operação Bandeirantes e seu “assessor” de maleva memória, o delegado Sérgio Paranhos Fleury, bacharel condecorado “por seus préstimos” pelo então governador de São Paulo, Abreu Sodré, outro bacharel que também prestigiou a inauguração da sede da Oban.

Apesar dessa moldura, o quadro interno da vida política-institucional foi redesenhando-se e sendo renovado, com figuras expressivas e progressistas como o professor e senador Franco Montoro, Mário Covas (ex-prefeito de Santos, cassado), Roberto Freire, Paulo Brossard, Tasso Jereissati, Sinval Guazelli e muitos outros.

Frações do próprio empresariado também vinham despertando da letargia, adquirida do período ditatorial, até porque as facilidades diminuíram, por conta das crises e solavancos da ordem internacional. Uma pequena fração da vanguarda empresarial da sociedade civil – grupo significativo de empresários de perfil moderno em maior ou menor grau, com Severo Gomes, José Mindlin, Einar Kok, Claudio Bardella, Laerte Setúbal, Antônio Ermírio de Morais, Paulo Francini, Oded Grajew, entre outros – passou a atuar discreta e cuidadosamente na crítica ao mores político, econômico e cultural do governo cedente. A imprensa passava a dar mais espaço para tais personalidades, cujas intervenções revelavam pouco a pouco o atraso do país em relação aos centros econômica e culturalmente mais desenvolvidos.

Mas o velho Brasil dos coronéis, da indústria da seca e dos parasitas do Estado continuava onipresente, reanimado com o choque de pseudomodernidade de uma extensa e nova classe média emergente, agora não só de militares, enriquecida durante a ditadura. Desse modo, metamorfoseados, reapareceram na cena política velhos caciques da política, da “Banda de Música” e do grupo da “Bossa Nova” da UDN, entre outros, ao lado de lideranças urbanas neopopulistas como Paulo Maluf, numa estranha geleia sociológico-política, em que se afundavam as iniciativas mais inovadoras da sociedade civil.

O paradoxo aparente é que algumas dessas figuras jurássicas da ex-UDN e da ex-Arena agora se transfiguravam em paladinos “convictos” das liberdades democráticas, revelando uma capacidade inimaginável de atravessar os tempos. Esses neocoronéis do velho Brasil, hábeis manipuladores dos mecanismos da contrarrevolução preventiva, gente que há mais de 150 anos nunca deixou de estar aferrada aos aparelhos de Estado, ressurgiam bastante “modernizados”, ao lado de novas lideranças urbanas.

Pressionados, o problema, para eles, era o de atualizarem-se, agora para enfrentar a ação crescente das várias lideranças modernas, escoradas em segmentos de uma nova sociedade civil, cujos membros levantavam a voz de novos agrupamentos, de um grupo muito pequeno, porém ativo de empresários esclarecidos, de novos sindicatos, de organizações urbanas e rurais, laicas e eclesiásticas, de associações universitárias e de jornalistas, professores, advogados, médicos, arquitetos etc. Gente formada no calor das campanhas contra a tortura, contra a censura, pela redemocratização política, atuando junto à OAB, à SBPC, à ABI, à CNBB, à ABA, à AASP e a uma dezena de outras, inclusive muitas associações de professores, como a Adusp e a Apeoesp.

Lutas de classes: a nova feição

Não se tratava mais da “sociedade civil” dos tempos liberais de outrora, do patriciado reunido à volta de JK, mas de novas frações de classe que procuravam romper a carapaça dos estamentos senhoriais e administrativos abrigados nos aparelhos de Estado. Manifestavam-se lideranças indígenas, das comunidades eclesiais de base, de vanguardas do protestantismo renovado, das oposições sindicais, agora ampliadas pelo país, além de associações de amigos de bairros, movimentos de ecologistas, de feministas, de lideranças da população negra e de lutas pela democratização da universidade. Todos se tornaram mais presentes, impondo atualização e redirecionamento do debate político nacional.

Uma grita geral ocorreu quando do assassínio do líder rural, o seringalista e ecologista Chico Mendes, por pistoleiros, no Estado do Acre, em dezembro de 1988 – na sequência de vários outros crimes –, que teve ampla repercussão nacional e internacional, mostrando que o velho Brasil dos jagunços assalariados não pretendia admitir melhoria ou reforma das velhas estruturas de propriedade e mando. Nas cidades, a violência crescente – com “arrastões” até em praias como Copacabana e Ipanema, no Rio – e a intensificação do narcotráfico, a violência que chegou à sociedade da “elite branca” e urbana, os sequestros de empresários em seus novos carros recém-blindados, assaltos rocambolescos a bancos e a condomínios fortemente vigiados também sugeriam que novas formas de contravenção e pilhagem obrigavam a sociedade a rever-se em seus fundamentos. Reviu-se pouco, na verdade. No fundo, um novo tipo de luta de classes, próprio de formações pré-capitalistas, em que banditismo e delinquência adquiriram proporções e sentidos inesperados.

A miséria e a fome crônicas no Brasil tornaram-se temas de discussão obrigatória em todos os fóruns nacionais e internacionais, ao lado das discussões a respeito de corrupção, de reformas política, social, econômica, educacional e sanitária. Ensino público rebaixado, saúde em colapso, presídios superlotados, justiça lenta e ineficiente, tudo empacado, sem solução, para além do que mostrava a “modernidade” proclamada pelos militares ou pelo governo Collor (1990-1992).

Faziam-se sentir os efeitos de longo prazo da última ditadura – mas, também, a inépcia e a inoperância dos dois governos subsequentes, quando não seu malefício. Na verdade, a cultura do marketing e a sociedade do espetáculo encobriam uma enorme rede de interesses particulares, em que estavam envolvidas parte significativa do empresariado e a maioria dos políticos e seus subalternos. Somente em 1987 e 1988, “sem a colaboração do empresariado, que só queria derrubar propostas, a Constituinte deu uma cesta de vantagens ao trabalhador”.¹²⁶

Uma nova sociedade civil?

Ainda um vez, uma nova sociedade civil despertou, lentamente então, manifestando-se nos vários movimentos populares, revelando suas apreensões e formulando projetos nos setores econômico, habitacional, político-partidário, universitário, ecológico, étnico e assim por diante.

A sucessão de governos eleitos democraticamente – Itamar Franco (1992-1995), Fernando Henrique Cardoso (1995-2003, em dois mandatos) e Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006, reeleito para novo mandato neste último ano) – sinalizaria o percurso e os impasses experimentados pela sociedade brasileira, de vez que ainda há resquícios, menores e maiores, de seu aprisionamento no modelo autocrático burguês, estruturado ao longo do último meio século.

Nessa difícil passagem do regime militar à democracia representativa, o jurista e professor Miguel Reale Júnior pontuou:

Caminhamos na raia da liberdade política, mas a organização política ainda deita raízes na estrutura pensada em 1946, no que tange ao sistema eleitoral e partidário. Nesse campo, nada avançamos.¹²⁷

Em 1987, ainda durante o mandato presidencial de Sarney, instalara-se finalmente o Congresso Constituinte (não uma Assembleia Constituinte), presidido pelo deputado Ulisses Guimarães, que adquirira notoriedade nacional como o “Senhor Diretas”. Em 1988, após inúmeras negociações, marchas e contramarchas, o Congresso promulgou a nova Constituição, consagrando o regime presidencialista, com 5 anos de mandato para o presidente e a independência dos poderes. Era claramente uma vitória de Sarney e da conciliação conservadora.

Mas os deputados progressistas conseguiram inscrever na nova Constituição alguns itens avançados, que ajudaram a desenhar a nova cidadania democrática, num país pouco ou nada habituado a tais valores. Apesar de suas limitações, travaram-se no Congresso memoráveis debates, de altíssimo nível, como, por exemplo, entre Florestan Fernandes, deputado do PT por São Paulo, e Roberto Campos, do PDS.¹²⁸

O tom geral da Constituinte. Seus principais personagens

Quais o principais atores político-sociais da Constituinte?

Houve, talvez, uma figura referencial, o ex-udenista Afonso Arinos de Mello Franco, agora do PFL, parlamentarista muito respeitado como jurista por conservadores e progressistas (pelo menos supunha-se que muitos o fossem na época). Sua respeitabilidade solene (naquele universo “carente de bacharelismo”…) e seu conservadorismo estamental afiançavam aquilo que “o sistema” entendia como segurança institucional.¹²⁹

Outro grande nome, um pouco acima dos grupos, era o do próprio Ulysses Guimarães, que à visão da Constituição polarizou a dispersa opinião nacional no sentido de associar a ideia de uma Carta de direitos (“Constituição cidadã”).

Logo abaixo dessas personalidades, mencionem-se alguns operadores que ditaram o tom do processo: entre os progressistas, Mário Covas (então PMDB, parlamentarista) foi talvez o principal. Fernando Henrique Cardoso (então PMDB, parlamentarista) teve, sem dúvida, papel importante como relator do regimento interno da Constituinte, e também Bernardo Cabral (PMDB, parlamentarista), como relator da Comissão de Sistematização. José Richa (então PMDB, parlamentarista), do Paraná, foi outro articulador forte. Luís Inácio Lula da Silva (PT), o deputado mais votado, atuou como articulador de propostas da esquerda, sobretudo nas questões trabalhistas.

À direita, cabe registrar a ação, mais do que a “teoria” (aspas necessárias, pois não cultivava ideias sofisticadas), do deputado paulista Roberto Cardoso Alves, figura-chave para a criação do “Centrão”, o aglomerado fisiológico que tanto desmobilizaria o processo e os projetos de modernização da República nos anos seguintes; Cardoso Alves destacou-se por seus fortes discursos de negociação à base de barganhas.¹³⁰ Jarbas Passarinho (PDS, presidencialista), do Pará, também se envolveu bastante para reverter o texto (mais à esquerda do que gostaria) que saiu da Comissão de Sistematização.

No plano ideológico ou temático da ala conservadora, mencione-se o culto e destemido Roberto Campos (PDS, presidencialista, nos temas econômicos e gerais), e Guilherme Afif Domingos (PL, presidencialista, nos temas econômicos, porém com uma visão mais liberal). Francisco Dornelles também teve peso como articulador mais ao centro. Jarbas Passarinho, ex-ministro da ditadura, foi importante na discussão sobre o papel dos militares, tendo como contraponto José Genoíno (PT, presidencialista). Na discussão do sistema de governo, foi importante Delfim Netto (PDS, parlamentarista), outro ex-ministro da ditadura, bem como Marco Maciel, Severo Gomes (ex-ministro de Castelo e Geisel, que passara para a oposição à ditadura, agora no PMDB, parlamentarista), Nelson Jobim (PMDB, parlamentarista) e Roberto Freire (então do PCB, parlamentarista), entre os mais destacáveis.

À esquerda, destacaram-se o professor Florestan Fernandes (educação, ciência e cidadania), Oswaldo Lima Filho e Plínio de Arruda Sampaio (questão agrária), Fabio Feldman (meio ambiente), Fernando Gasparian (nacionalismo econômico, particularmente quanto à limitação de lucros), os professores Fernando Henrique Cardoso (sistema de governo e outros temas) e José Serra (temas econômicos), Cristina Tavares (ciência e tecnologia, com visão marcadamente nacionalista), Artur da Távola (comunicação e cultura), Egydio Ferreira Lima (sistema de governo). Atuante em várias dessas questões, com boa formação jurídica, foi o já mencionado professor Plínio de Arruda Sampaio (então no PT, presidencialista). Na centro-esquerda, situavam-se Nelson Jobim, discutindo as relações entre poderes e sistema de governo, e Severo Gomes, nacionalista enragé, sobre economia e a nova ordem econômica internacional.

Houve, naturalmente, diferenças acentuadas dentro deste último grupo. Nomes como Fernando Henrique, Serra, Artur da Távola e Egydio destacavam-se por sua feição mais social-democrata. Os outros eram mais caracterizadamente socialistas ou nacionalistas.

O que representavam os partidos de perfil socialista, sobretudo o PSDB e o PT? Ora, como se sabe, a experiência do PSDB era contrária ao que ocorrera na Europa, onde a social-democracia teve uma forte base sindical. Com isso, o PT despontou com perfil bem mais próximo do modelo europeu (ainda que mais plural), com a participação da Igreja, da base agrária, além da presença do sindicalismo urbano-industrial e do serviços públicos.

Por fim, nasce a Constituição de 1988...

“A Constituição não cabe no PIB...”¹³¹

Antônio Delfim Netto

Em termos de direitos e liberdades individuais, a Constituição de 1988 é a mais progressista que o país já teve.¹³²

A Carta é composta por 245 artigos permanentes e 70 disposições transitórias, isto é, matérias que precisariam ser regulamentadas pela lei ordinária. A própria Constituição incluía um dispositivo que determinava a sua revisão em outubro de 1993. A revisão constitucional foi concluída em 1994.

A Carta de 1988 também marcou um plebiscito para definir o regime de governo. Em abril de 1993, os cidadãos brasileiros, após intensa campanha pela televisão e pelos jornais, nas escolas e em praças públicas, optariam entre o regime republicano ou a monarquia constitucional. E também entre o parlamentarismo e o presidencialismo. Resultado: o plebiscito consagrou a vitória do regime republicano e da forma de governo presidencialista.

Além de definir o mandato presidencial de 5 anos, fixou-se a eleição pelo voto direto em dois turnos: no caso de, no primeiro turno, nenhum dos candidatos à presidência obter maioria absoluta, participam no segundo somente os dois primeiros colocados, o mesmo valendo para a eleição dos governadores estaduais e prefeitos. A Carta também reforçou o poder do Legislativo e definiu a independência efetiva do Judiciário, agora capacitado a julgar, e até anular, atos do Poder Executivo.

No capítulo dos direitos individuais e coletivos da cidadania, a Constituição de 1988 permite que qualquer cidadão mova uma ação contra o governo; institui o habeas data, que permite aos cidadãos conhecerem as informações de interesse particular ou geral registradas em órgãos públicos ou bancos de dados do governo; estabelece o fim da censura prévia às artes e aos meios de comunicação; proíbe a intervenção do Estado nos sindicatos e garante o direito amplo de greve, ampliando direitos dos trabalhadores.

No plano econômico, reservou várias atividades somente para empresas nacionais, protegendo o empresariado nacional. No campo político-administrativo, reforçou o federalismo, ampliando a autonomia administrativa dos estados.

Dois comentários à Constituição: Dalmo Dallari e Tarcísio Costa

Segundo o jurista Dallari, a Constituição de 1988 é, de longe, a mais democrática que, no Brasil, já se aprovou “e deve ser respeitada e aplicada para a correção de injustiças sociais e a democratização da sociedade brasileira”. Em sua visão, a atual Constituição é a mais democrática não só pela intensa participação popular na Constituinte mas também pelo conteúdo, pois começa com a afirmação de princípios humanistas e democráticos, consagra os direitos civis e políticos e também os direitos econômicos, sociais e culturais constantes dos Pactos de Direitos Humanos aprovados pelo ONU em 1966, criando vários instrumentos jurídicos destinados à garantia e à efetivação dos direitos:

A alegação de que ela é demasiado longa e minuciosa esconde, na realidade, a resistência dos que não querem perder privilégios tradicionais e dos que desejam eliminar da Constituição os direitos econômicos, sociais e culturais, pois tais direitos exigem do Estado um papel positivo, de planejador e realizador, deixando para trás o Estado-Polícia, mero garantidor de privilégios, antes protegidos como direitos. Quanto às minúcias, elas eram e são necessárias para impedir que, sob pretexto da necessidade de esperar por leis regulamentadoras, muitos direitos fiquem apenas na declaração formal, sem efetividade.¹³³

Embora na opinião de vários críticos a Constituição de 1988 seja demasiado longa e detalhista, Dallari nota que, além de haver outras mais longas, é preciso levar-se em conta que, em muitos casos, “a brevidade é só aparente, como ocorre nos Estados Unidos, onde a Constituição escrita é apenas o ponto de partida, pois ela é complementada por decisões do Congresso e da Suprema Corte que enchem uma biblioteca”.¹³⁴

A ideologia da Constituinte

Outro analista da Constituinte e da Constituição é o cientista político e diplomata Tarcísio Costa, estudioso do ambiente discursivo no Brasil da década de 1980 e autor de tese de doutorado sobre a experiência da Constituinte, defendida em Cambridge, Inglaterra.¹³⁵ Ao examinar o discurso político brasileiro na segunda metade dos anos 1980, contexto histórico em que teve lugar a Constituinte, Tarcísio Costa detectou talvez o melhor cenário possível para uma pesquisa sobre ideologias e partidos políticos. Em depoimento ao autor, ele comenta que, a seu ver,

a Assembleia foi bem representativa, apesar de todos os nossos vícios de representação. Além disso, o formato do trabalho constituinte reforçou o caráter participativo do exercício, com as consultas públicas feitas pelas subcomissões, as emendas populares etc. Enfim, não imagino outro “acervo” de fontes mais apropriado.¹³⁶

Naquele período, iniciou-se a fase pós-transição. “O marco final varia, segundo o analista”; para alguns, diz ele:

Teria sido o retorno ao poder civil; para outros, a convocação da Constituinte; há quem defenda que somente com sua aprovação arrematamos a longa e gradualíssima saída da ditadura. Daí a relevância de saber se já estávamos, ou se nossos agentes políticos já estavam utilizando uma linguagem democrática.¹³⁷

Até então a intelectualidade brasileira acumulara uma rica tradição de reflexão sobre a democracia, apresentada por Tarcísio Costa em três capítulos de sua tese. Aí Oliveira Vianna aparece como formulador representante dos ditos instrumentais autoritários, conceito que não o agrada, “já que o Estado forte de Vianna não tinha por fim último a democracia, mas um arremedo tupiniquim do modelo corporativista da Carta del lavoro – a tradição das ideias fora do lugar”.¹³⁸

Iniciava-se então no Brasil, naquela segunda metade dos anos 1980, um ensaio democrático em que surgiu a questão de saber se nossos agentes políticos, à esquerda e à direita, estavam convertidos à linguagem da democracia. Que linguagem era aquela? Existiria uma linguagem única? O que extrair de relevante nisso tudo? Talvez duas coisas, conclui Tarcísio Costa:

Uma de valor mais histórico, que seria a constatação de que iniciamos a experiência democrática (ou esta nova fase, para os que veem a nossa República Velha e os anos cinquenta como democráticos) com uma mentalidade autoritária. A segunda é que a pesquisa traz algo de premonitório em relação ao comportamento da esquerda. Os vícios que se manifestavam no plano do discurso em 87-88 contaminaram o exercício do poder pelo PT vinte anos depois. Não houve atualização neste meio tempo. Enquanto a social-democracia europeia teve de amargar uma dura renovação no plano do discurso antes de chegar ao poder (com González, Schmidt, Blair etc.), a nossa entrou de chofre em seu exercício e deu no que deu.¹³⁹

Em busca de uma perspectiva, pós-1988

Examinado esse período na longa duração da história republicana, podem ser indicados alguns ganhos para a sociedade brasileira, como o retorno à normalidade democrática, a derrota da inflação galopante e uma razoável estabilidade econômica. Sobretudo no período de Cardoso na presidência, o processo histórico foi marcado por estabilidade política, baseada na coalizão com o centro-direita e com o “Centrão” (PMDB), apesar de ampliação das tensões no campo e da desigualdade social. Do ponto de vista político e financeiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal constitui um nítido avanço, interrompendo uma cadeia de iniciativas nefastas, que aumentavam a dívida pública. De fato, tal lei estabelece uma política fiscal para os estados e municípios, representando a “herança bendita”, como a ela se referirá o sucessor de FHC, o presidente Lula.

As desnacionalizações e privatizações, discutidas e muitas vezes contestadas, abriram a economia brasileira para o comércio internacional. Apesar das cinco crises financeiras que enfrentou, o país assistiu a um aumento do consumo, melhorando de modo geral as condições de vida da população. Aplicando dispositivos da Constituição de 1998, promoveu-se ampliação dos gastos sociais, evitando o aumento da pobreza e piora na distribuição de renda. Houve, certamente, melhoria no acesso à saúde básica e na medicina preventiva, com campanhas de vacinação e outras medidas.

Mas o maior legado do governo de Fernando Henrique foi, baseado na Constituição de 1988, a implantação da democracia representativa como valor, que permitiu o crescimento eleitoral da esquerda e a prática da rotatividade no poder, que levaria à derrota o candidato do próprio partido do presidente. Nada obstante, Cardoso transmitiu o posto a seu sucessor, Luís Inácio Lula da Silva, dentro de inusual normalidade democrática.

Mas é um legado pesado. Para o vigilante Perry Anderson, historiador inglês que conhece o Brasil desde os anos 1960 e foi editor da New Left Review, o cunho hegemônico-ideológico do tipo de neoliberalismo que Cardoso passou a personificar “permanece, se não intato, largamente dominante no Brasil de hoje, juntamente com a personalização do poder, que ele intensificou”. Em suas palavras:

Diferentemente de Portillo ou Salinas, FHC nunca foi corrupto [...] Do mesmo modo que Thatcher pode enxergar Tony Blair como sua realização mais durável, tanto que ela o afirma, FHC também poderá congratular-se pelo fato de que ele tornou a ordem neoliberal irreversível no Brasil por um bom tempo ainda por vir.¹⁴⁰

Terminada a transição, novos impasses anunciavam-se no horizonte, pois, apesar das medidas no plano econômico e de algumas reformas institucionais encetadas ao longo do governo de Cardoso, o modelo autocrático não fora totalmente desmontado.

Quanto ao primeiro governo Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006), dele disse o escritor Luís Fernando Veríssimo, em 2002:

Será o primeiro presidente de nossa história a não ter o “Bragança” implícito no nome.¹⁴¹

A posse de Lula na presidência da República transcorreu de forma pacífica, civilizada e festiva. Cardoso passou-lhe a faixa presidencial em clima extremamente cordial. O que não era pouco, pois, além de pertencer à oposição, Lula era o primeiro representante do mundo operário a subir a rampa do Palácio do Planalto.

Apesar de vários prognósticos agourentos de setores do capital nacional e internacional, a política econômica foi mantida, com o controle da inflação por meio de juros altos, fiscalismo cerrado e manutenção de superávit primário elevado. A surpreendente (para muitos, nem todos) presença, na direção do Banco Central, do experimentado Henrique Meirelles, oriundo do BankBoston, acalmou desde logo os especuladores.

Os economistas do PT estiveram atentos e, de modo geral, foram muito críticos em relação “à lógica do neoliberalismo de Malan”, chegando a prever suas consequências fatais, como advertiu Perry Anderson. Em 2002, entretanto, o historiador inglês notava:

De modo geral, porém, nem o PT nem o presidente eleito têm qualquer alternativa pronta para opor à ortodoxia reinante, como deixa clara a imediata adesão deles à diretivas do FMI.¹⁴²

No plano político propriamente dito, o historiador preocupava-se, em 2002, com a possível sobrestimação da figura de Lula como presidente recém-eleito, dadas suas origens populares, sempre citadas, inclusive por ele próprio. Com palavras cortantes, porém muito atuais, Anderson advertiu:

A cultura brasileira é sentimental, além de cínica, e neste momento a mídia está se fartando de divulgar informações biográficas sobre o presidente. O exemplo de Lech Walesa deveria bastar como aviso contra os excessos nesse departamento. Isto posto, não deixa de ser verdade que Lula personifica uma experiência de vida popular e um registro da luta social e política de baixo para cima inigualado por qualquer outro governante no mundo atual. Além disso, por trás dele está o único partido de massas novo a ter sido criado a partir do movimento sindical desde a Segunda Guerra – um partido que, em termos de números, influência e coesão não tem igual na América Latina. [No entanto,] Lula recebeu o dobro dos votos dados ao PT – que corre o risco de ser acentuado pela presidência reforçada. Mas a combinação de Lula e PT ainda é muito forte.¹⁴³

No depoimento de Perry Anderson, como se vê, o mais importante residia na percepção do afastamento relativo que já então existia entre Lula e o PT. O historiador conhece as peculiaridades da História do Brasil, sobretudo no tocante ao peso da tradição cultural, que se faz sentir sobre os agentes de qualquer tentativa de renovação:

Muito mais ainda que na Itália, que lançou o conceito para o mundo, o Brasil é por excelência o país do “transformismo”, a capacidade que possui a ordem estabelecida de abraçar e inverter as forças transformadoras, até que fica impossível distingui-las daquilo que se propunham a combater. É o lado sombrio da cordialidade brasileira.¹⁴⁴

Percalços e soluções: “tudo que é sólido...”

Vários percalços pontilharam o primeiro período do governo Lula. Em maio de 2003, o MST ampliou as invasões de propriedades, sobretudo no Rio Grande do Sul, com resistência de fazendeiros e alta tensão social no campo. A tensão no campo é permanente, histórica, agora acirrada com as divergências entre a Comissão Pastoral da Terra (CPT), ligada à ala da Teologia da Libertação (da ala progressista da Igreja Católica), e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).

O ano de 2003 terminou com o presidente Lula pronunciando discurso em dezembro, na ONU, propondo fundo internacional de combate à fome, o que foi altamente positivo, embora o Fome Zero de seu governo não tenha decolado... E o ano, de fato, terminava mal, com o menor PIB de seus governos (0,2%).

No ano seguinte, 2004, é criado o Ministério da Coordenação Política, esvaziado em parte das funções pelo ministro-chefe da Casa Civil, cargo ocupado pelo então deputado federal José Dirceu. O ano termina melhor, com saldo favorável, recorde na balança comercial do país. O crescimento do PIB registrou 5,2%.

Em maio de 2005, verifica-se recorde na arrecadação de tributos pela Receita Federal. A taxa básica de juros, que no começo do governo Lula era de 26,5% e caíra depois para 16%, atingia então 19,75%, a mais alta do mundo. Acontece, porém, o inesperado – e justamente no Palácio do Planalto. Uma série de denúncias abala o governo Lula, obrigando o todo-poderoso ministro-chefe da Casa Civil José Dirceu, braço direito do presidente, ex-líder estudantil de 1968 e mito da nova esquerda, a demitir-se em junho. A crise aprofunda-se, com inúmeras denúncias de corrupção (Mensalão, Sanguessugas etc.). Era um dos tais “lados sombrios da cordialidade brasileira”, de que falava Perry Anderson...

O presidente começa a destacar-se de seu partido, e são afastadas lideranças do PT. Paradoxo aparente: enquanto o partido se emaranha em questões de ordem ética e propriamente política (sobretudo com debates entre o grupo de Tarso Genro e a dupla Berzoini/José Dirceu), a popularidade de Lula sobe a níveis meses antes inimagináveis. Em 2006, apesar do PT, dá-se a reeleição de Lula,¹⁴⁵ em disputa com o eclipsado governador de São Paulo, Geraldo Alckmin, do PSDB, o partido de FHC.

Os passos do novo período de governo indicavam mudança de estratégia.

O novo sindicalismo. Lula

Para melhor compreensão dos impasses atuais, recuemos um pouco no tempo. Em 1975, Lula fôra eleito para a presidência do Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo do Campo e Diadema, cargo que passou a ocupar, aprimorando sua formação política. Despontava uma nova concepção de vida sindical.

Em 1977, ano do Pacote de abril do presidente Geisel, Lula comandou a campanha pela recuperação salarial, a queda tendo sido provocada pela manipulação dos índices pelo governo militar entre 1973 e 1974. Lula começava a ser considerado o fundador do “novo sindicalismo” no Brasil, desta vez um sindicalismo não atrelado ao Estado, distante das práticas dos sindicatos “pelegos”, herança getulista. Cristão, sua figura, desde então, só fez crescer, particularmente a partir do apoio de setores progressistas da Igreja Católica aos grandes movimentos sociais provocados pelas greves metalúrgicas de 1978 e 1979. Com a negociação, Lula conseguiu reajuste para os metalúrgicos, a não intervenção no sindicato e a não punição aos grevistas.

Ainda estava por vir, entretanto, a prova definitiva. Ao eclodir nova greve, em 1980, e sendo mais forte a repressão por parte do regime, Lula e toda a diretoria do sindicato – que sofreu intervenção – foram presos no Departamento de Ordem Política e Social (Dops) de São Paulo e processados pela Lei de Segurança Nacional. Àquela época, a reforma partidária – que levaria ao pluripartidarismo,¹⁴⁶ parte da estratégia governamental coordenada pelo general Golbery do Couto e Silva e Heitor de Aquino – estava em getação, com o fito de manter o governo unido, com apenas um partido que só mudaria de rótulo, enquanto, apostando na tradicional divergência das chamadas “esquerdas”, seria dada corda para que a oposição se esfacelasse em vários partidos.

Apesar de várias tentativas e de diversas reuniões de Lula com a ala mais “progressista” do MDB,¹⁴⁷ começou a desenhar-se a inviabilidade de manutenção do líder sindical e político na mesma legenda. Luís Inácio Lula da Silva pôs-se à frente da fundação de um novo partido, o Partido dos Trabalhadores (PT), pois entre 1979 e 1980 vinha se articulando com lideranças sindicais, com vários intelectuais simpatizantes, com grupos mais à esquerda – descontentes com alguns “descaminhos” do MDB – e somando-se a movimentos sociais como o das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) da Igreja Católica.

Em 1982, por ocasião das primeiras eleições diretas para governador de estado depois de 1965, o PT lança Luís Inácio Lula da Silva como candidato a concorrer ao governo do Estado de São Paulo,¹⁴⁸ com plataforma centrada nos direitos dos trabalhadores, construída com slogans equivocados como “Trabalhador vota em trabalhador” e “Lula, um brasileiro igualzinho a você”, com manifestações de rua muito fortes (os maiores comícios foram os de Lula), e com uma campanha na TV em que seu desempenho foi superior ao dos demais candidatos.

Entretanto, na disputa, capitalizava muitos apoios, com seu grande carisma, o professor Franco Montoro, candidato do PMDB (tradicional partido de oposição ao regime militar), com um passado de militância na Democracia Cristã e, também, um histórico de perseguição durante o Estado autoritário. Montoro conseguiu uma grande vitória, enquanto Lula amargou uma quarta posição. Trabalhador raramente votava em trabalhador...

No ano de 1983, o PT encampa a ideia de uma luta sistemática pela recuperação do direito ao voto direto para presidência da República, com apoio do PMDB, do PDT e da CUT (Central Única dos Trabalhadores). O primeiro ato foi realizado no final do ano, em São Paulo, na praça Charles Miller, em frente ao tradicional Estádio Municipal do Pacaembu (não no seu interior, como fizera Prestes logo após o fim da ditadura do Estado Novo), mas, apesar do apoio de todas essas forças sociais, contou com presença quase exclusiva de petistas militantes.

O engajamento definitivo do PMDB, organizado por Ulisses Guimarães, aconteceria em 1984, com o fortalecimento da articulação dos governadores peemedebistas dos principais estados: Franco Montoro, de São Paulo; José Richa, do Paraná; Tancredo Neves, de Minas Gerais. Foi muito importante o concurso de Leonel Brizola, que trouxe o apoio do PDT.

Em janeiro de 1984, ocorreram dois importantes comícios pelas “Diretas, já!” – o movimento já havia adquirido esse contundente slogan –, no Paraná e, depois em São Paulo, no dia do aniversário da cidade, 25 de janeiro.

Aí começaria um espetáculo intermitente que, com o mesmo tema e ênfase crescente, iria repetir-se nos demais comícios. Palanque lotado, coordenado pelo homem de comunicações, o comentarista de futebol Osmar Santos, com as presenças de Ulisses Guimarães, Franco Montoro, Tancredo Neves, Leonel Brizola, personagens fortes e carismáticas do período anterior ao golpe de 1964. As falas se sucederam, mas a população aguardou a fala final, que foi ovacionada: a do líder metalúrgico Luís Inácio Lula da Silva.

A luta pelas “Diretas, já!” acabou por desdobrar-se no engajamento na campanha pela aprovação, no Congresso Nacional, da chamada Emenda Dante de Oliveira, nome do político que havia sido o autor da proposta de eleições diretas imediatas para a presidência da República.

O Congresso, porém, agiu em descompasso com o desejo maciçamente manifesto nas ruas pela população brasileira (as pesquisas davam conta que mais de 80% do povo queria o direito de votar na escolha de seu novo presidente). Como vimos, em 25 de abril de 1984, numa lamentável e histórica votação, a Câmara não aprovou a Emenda Dante de Oliveira.

Novo sindicalismo, novas encruzilhadas

“Sonho acabado” – o das eleições diretas –, era hora de partir para o “Plano B”. Uma conjuntura política, entretanto, em que as estratégias escolhidas para a continuidade da luta iriam separar os contendores.

O PT apostou todas as fichas na continuidade do movimento para forçar um recuo do regime militar. Já o PMDB, com estratégia mais pragmática, pensava numa candidatura alternativa ao governo federal, no Colégio Eleitoral, por eleições indiretas. O regime militar (rachado) colocou a candidatura de Paulo Maluf, e o PMDB posicionou um candidato forte e palatável ao regime: Tancredo Neves.

Com algumas discordâncias, o PT recusou-se a participar do Colégio Eleitoral. Foram expulsos da legenda os deputados que não aceitaram essa determinação e compareceram ao Colégio. Como já vimos, com boa margem de votos, Tancredo Neves derrotou Paulo Maluf, obtendo apoio, inclusive, de membros do partido da situação, elegendo-se em 15 de janeiro de 1985.

Em 1986, com mais de 650 mil votos, Luís Inácio elegeu-se deputado federal do Congresso Constituinte, sendo, até então, o deputado mais votado do Brasil, em números absolutos, na Câmara e na Constituinte. Esteve presente em 95% das sessões da Câmara e posicionou-se em causas mais avançadas – do ponto de vista social e econômico – manifestando-se contrário à pena de morte e favorável a uma limitação dos encargos da dívida externa. Exercia, então, a liderança do PT, oriundo da democracia cristã, o combativo ex-exilado Plínio de Arruda Sampaio. As eleições diretas municipais fortaleceriam o Partido, que logrou eleger 39 prefeitos.

Em 1989, nas primeiras eleições diretas depois do regime militar, o nome de Lula foi indicado pelo PT para concorrer ao cargo de presidente da República. Seria a primeira de uma série de derrotas. Em 1989, em campanha atribulada, Lula foi derrotado pelo outsider político, Fernando Collor, que sofreria, processo de impeachment por corrupção, renunciando em 1992. Com Itamar Franco, o vice no poder, o governo permaneceu relativamente estável, apesar da profunda crise política e econômico-financeira. Registre-se que o PT – que apoiara o impeachment e revelara-se cordial com Itamar – refreou seu apoio quando da crise em que Luísa Erundina, militante de enorme mérito e prestígio, aceitou, sem ter consultado o Partido, a Secretaria de Administração, sendo suspensa.

Lula foi derrotado também em 1994 (quando esperava vencer o pleito), pois, com o concurso de Fernando Henrique Cardoso, Itamar livrara o país temporariamente da grande ameaça daqueles tempos: a espiral inflacionária, que parecia impossível de conter; e, com o sucesso do Plano Real, Cardoso consolidou-se como forte candidato à presidência e venceu-o, inclusive nas eleições seguintes, em 1997, em que o professor-sociólogo, ainda na esteira do Plano Real, foi reeleito após a votação de uma controversa emenda que permitiu sua recandidatura (houve denúncia de compra de votos de deputados, nunca apurada). Enfim, Lula havia sido derrotado pela terceira vez em suas tentativas de chegar à presidência da República.

Não demorou, entretanto, para a população perceber as ambiguidades e limites do Plano Real. Em 1998, primeiro ano do segundo mandato de Fernando Henrique, já era de domínio público que os custos sociais tornaram-se imensos, assim como a manutenção dos compromissos financeiros internacionais (os famosos acordos com o Fundo Monetário Internacional) prejudicava enormemente os interesses nacionais.

Por fim, em 2002, a quarta candidatura de Luís Inácio Lula da Silva foi vitoriosa. Ele exerceu um primeiro mandato de 2003 a 2006 e, em outubro desse mesmo ano, reelegeu-se com um percentual extraordinário de cerca de 60% dos votos e com uma aprovação inédita de sua figura política, isto em meio a uma crise envolvendo corrupção política por parte de membros do governo, que se prolongou durante todo o ano de 2005, entrando em 2006 sem solução à vista, e ainda não totalmente resolvida.

Por tal crise, o PT não passou imune. Derrubava-se a aura mítica de lisura e ética política que o partido alardeava desde sua fundação. Assim Lula e o PT se distanciaram a partir da descoberta de irregularidades graves cometidas por membros da cúpula do partido. Alguns analistas políticos detectaram nesse processo um fenômeno novo, o lulismo, uma ideologia invulnerável, ecumênica, marcada pelo carisma do chefe, em que oposição e situação se confundem.

No segundo mandato de Lula, delineiam-se alguns impasses, o que levou o historiador Luís Felipe de Alencastro a indagar, ainda em 2006:

Afinal, o que se está querendo neste país? Que os evangélicos e a polícia resolvam os problemas gerados pela miséria e as desigualdades?¹⁴⁹

Em 1o de janeiro de 2007, Luís Inácio Lula da Silva iniciou o seu segundo mandato como presidente eleito do Brasil, com discurso em que sustentou a necessidade de manutenção de uma política econômica que não traga de volta o “demônio inflacionário”, mas que se preocupe, ao mesmo tempo, com a retomada do crescimento econômico, há muito interrompida. O presidente reeleito deu destaque à primazia do desenvolvimento educacional, apontado como base para qualquer plataforma de crescimento, bem como ao desenvolvimento industrial e agrícola.

“Lula é a escolha popular”, diz o historiador Alencastro, que declarou seu voto a ele em todas as eleições anteriores. Mas agora, no segundo turno no dia 29 de outubro de 2006, votaria nele com “um pé atrás por causa dos erros e atos delituosos da direção do PT”.¹⁵⁰ Entretanto, para o historiador, consolidaram-se duas mudanças positivas: o sistema de dois turnos, garantia de resultados não sujeitos a contestação, e o instituto da reeleição.

A classe operária sobe/desce ao paraíso. Algumas realizações, muitos impasses

“Eu achava que, pelo menos do ponto de vista da ética, o Brasil iria mudar radicalmente. Não mudou, e isso é desapontador. Mas também não concordo com o velho preconceito que vejo nesse ódio social ao Lula. Isso existe e é muito grande. Tem uma elite brasileira que, cada vez que sente um cheirinho de povo, fica em pânico”.¹⁵¹

Cacá Diégues

Do ponto de vista das promessas de campanha, e levando-se em conta as esperanças populares depositadas, Lula da Silva fez, e vem fazendo, um governo aquém do que se esperava em termos dos compromissos sociais – particularmente, na questão de reduzir de modo significativo as desigualdades. Ainda assim, terminou sua primeira administração com popularidade em escala histórica até hoje insuperável e localizando suas principais realizações nas chamadas questões sociais.

No que se refere à política financeira, o encaminhamento dado pela equipe – inicialmente comandada pelo ministro Antônio Palloci, médico oriundo do movimento estudantil Liberdade e Luta (Libelu, de orientação trotskista) – foi o de, em primeiro lugar, manter a estabilização da economia, o que se traduziu na manutenção e mesmo elevação das já altíssimas taxas de juros, comprometendo inevitavelmente qualquer projeto de crescimento efetivo para o país. O lento e insuficiente processo de redução dessas taxas começou a acontecer somente na fase final do primeiro mandato.

Outro ponto foi a diminuição da dívida externa pública do Brasil, que caiu do patamar de 214 para 169 milhões de dólares. Isto, principalmente, devido à quitação da dívida com o Fundo Monetário Internacional (FMI) – inclusive, por antecipação, o que rendeu muitas críticas relativas ao uso do dinheiro público e quanto à legitimidade desse encargo – dando ao país uma certa independência em relação ao “draconiano” órgão internacional. Ainda na questão financeira, é de destacar a acentuada queda do “Risco País”.¹⁵²

Quando Fernando Henrique Cardoso deixou o governo, o índice se encontrava em 2.035 pontos. Em 2006, ao término do primeiro mandato do presidente Lula, a queda foi significativa, registrando, em maio daquele ano, 216 pontos. Não só o constante aumento do salário mínimo do país (cerca de 75%), mas também reajustes salariais considerados os melhores dos dez últimos anos e, ainda, o investimento em diversos programas sociais e a menor taxa de juro nominal na nossa história fizeram com que houvesse significativa inclusão social, crescimento da renda dos mais pobres e uma relativa diminuição da desigualdade social. O Produto Interno Bruto (PIB) aumentou, melhorando nossa colocação no ranking do PIB mundial.

Apesar de não cumprida a promessa, de campanha, de geração de 10 milhões de novos empregos, neste quesito o governo de Luís Inácio Lula da Silva também tem o que mostrar. Foram gerados 3 milhões de empregos diretos e indiretos, com recursos liberados do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) para as empresas. Restam, entretanto, várias problemas a resolver.

Ainda a questão da terra

A questão da terra permanece como uma das mais graves na problemática social brasileira.¹⁵³ Como alertou o jurista e professor Dalmo de Abreu Dallari, a Constituição determina, expressamente, a realização da reforma agrária, para eliminação das áreas improdutivas e para a fixação à terra, com garantia de sobrevivência digna, de alguns milhões de trabalhadores rurais, que vivem em condições de escravidão ou semiescravidão ou que são atirados à mendicância. Continua enorme, no Brasil, a extensão das terras sem nenhuma utilização, mantidas apenas como reserva econômica ou como base do poder político de grandes proprietários:

O governo Fernando Henrique nada fez em termos de reforma agrária e o governo Lula intensificou os assentamentos, mas grandes latifúndios improdutivos permanecem intocados, provavelmente porque o governo federal não se sente suficientemente forte para enfrentar os grandes grileiros e latifundiários, que são politicamente fortes em vários estados e no Congresso Nacional.¹⁵⁴

A par disso, existe uma conjugação de outras forças contrárias aos movimentos de trabalhadores rurais (especialmente o MST), que, por meios pacíficos, luta pelo cumprimento das determinações constitucionais. Assim – nota Dallari –, em diversos estados, as instituições jurídicas (incluindo Polícia, Ministério Público e Poder Judiciário) tratam os movimentos de trabalhadores rurais como quadrilhas e associações criminosas. “Ao mesmo tempo [diz Dallari], fingem não ver o uso de jagunços, armados pelos latifundiários, e de forças policiais, para intimidar e coagir os trabalhadores, dando à grilagem, mais do que evidente, a proteção que seria devida à verdadeira defesa do direito de propriedade.”¹⁵⁵

O mesmo acontece, por exemplo, na região do Pontal do Paranapanema, no Estado de São Paulo, onde o Instituto de Terras do Estado fez um levantamento e comprovou que grande número de fazendeiros, que exigem a defesa de suas propriedades, são, na realidade, grileiros de terras públicas. Ainda é Dallari quem denuncia:

O caso-símbolo é Eldorado dos Carajás, no Estado do Pará, onde a Polícia Militar do Estado massacrou mais de uma centena de trabalhadores rurais que faziam marcha pacífica pela reforma agrária, ficando comprovado que o próprio governador do estado e o Comando da Polícia Militar determinaram o massacre. E os autores diretos e indiretos ficaram impunes.¹⁵⁶

Fome Zero e Bolsa Família

Outro ponto de destaque nas realizações do governo Lula foi anunciado já no discurso de posse na presidência, ao iniciar o seu primeiro mandato, o programa que ficou conhecido como Fome Zero. A base do programa residia na estratégia de integração dos órgãos governamentais¹⁵⁷ e na garantia do direito à alimentação adequada a todos, visando a um objetivo maior, de inclusão social e conquista da cidadania, para as populações mais vulneráveis aos males da “ignorância e miséria”.

Tratava-se de ação político-social sujeita a acaloradas controvérsias, como se depreende da leitura do impactante livro-diário do encarregado da mobilização social do Fome Zero, Carlos Alberto Libânio Cristo, o Frei Betto, intitulado Calendário do poder.¹⁵⁸ Nesse documento, seu autor revela bastidores do governo Lula, suas frustrações enquanto colaborador, inclusive criticando a atuação dos ex-ministros José Dirceu, Benedita da Silva e Luiz Gushiken. Uma equipe complexa e desigual, nem sempre com boa formação político-ideológica e cultural.

Já o programa que ficou conhecido como Bolsa Família foi instituído em outubro de 2003. Gerenciado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, consiste em amparar financeiramente, com uma pequena renda, segundo o Cadastramento Único do Governo Federal, as famílias consideradas como em situação de pobreza e extrema pobreza.

Para o intransigente professor e jurista Fabio Comparato, a questão da Bolsa Família é mais complexa. Julga ele que o assistencialismo está na base do Bolsa Família, o que explica “a adesão de todas as classes pobres à atual ordem conservadora [pois] É muito mais fácil ao governo distribuir R$ 90 por família pobre do que encontrar, anualmente, vagas para os 2,3 milhões de jovens que chegam ao mercado de trabalho”.¹⁵⁹

Embora opositores ao governo as considerem como meramente assistencialistas, tais medidas concretas, segundo eles, não vão às raízes dos problemas estruturais do país. Mas o fato é que os indicadores sociais do Brasil têm obtido melhoria considerável, a manutenção da preocupante estabilidade econômica é um fato, e o país ruma para uma inexorável liderança, não só na chamada América Latina como também, eventualmente, no bloco maior das nações menos desenvolvidas, que incluiriam, entre outras, nações africanas e a Índia. Uma política externa de ampliação dessas relações, bem como de fortalecimento do bloco do Mercosul, vem sendo delineada e obtendo algum resultado, aliada à tradicional (embora relativa) independência brasileira no campo das relações internacionais.¹⁶⁰

Em síntese, como observou o historiador José Honório Rodrigues, essa é a história das vitórias da contrarrevolução preventiva permanente:

As colisões e antagonismos entre as forças renovadoras e a liderança arcaica foram sempre o aspecto político dominante no Brasil, e daí as monstruosidades sociais e educacionais que presenciamos.¹⁶¹

A viagem incompleta

“O Brasil criou uma nova modalidade de transgressão,em que a norma é corrompida como se estivesse sendo exercida [...] O Estado, em crise, perdeu sua capacidade de controlar um capital que globalizou sua produção e criou um capital financeiro que faz vezes de mediador do Estado.”¹⁶²

José Arthur Gianotti, 2007

A história, porém, gerou suas próprias ironias e perversões. Tancredo, acometido de doença às vésperas do dia em que iria tomar posse, morre em 21 de abril de 1985, depois de longa agonia, tendo assumido a presidência seu vice, o maranhense José Sarney, ex-presidente da Aliança Renovadora Nacional (Arena), o partido criado em 1965 pelo regime militar para ser o “partido do governo”. O vice-presidente empossado desde logo passou a defender o mandato de cinco anos para seu governo, o que conseguiu.

Desse modo, as primeiras eleições diretas e livres, após 1964, aconteceriam somente em 1989. Oriundo de um pequeno Estado do Nordeste, Alagoas, foi eleito Fernando Collor de Mello para a suprema magistratura do país. Neto de Lindolfo Collor, ex-ministro de Getúlio, Collor, após turbulenta campanha, bateu todos os outros candidatos, inclusive o líder sindical e metalúrgico Lula. Collor de Mello, pertencendo a partido recém-criado e alavancado por esquema baseado em pesado marketing eleitoreiro, com discurso em que defendia a modernização rápida do país, depois de um governo caracterizado por um traço “bufão pós-moderno” e alvo de denúncias sucessivas de corrupção, renunciou ao cargo em setembro de 1992, em meio a um processo de impeachment. Foi sucedido pelo seu vice, o mineiro Itamar Franco, que cumpriu o término do mandato e passou a faixa presidencial para Fernando Henrique Cardoso, que iniciou seu primeiro mandato em janeiro de 1995.

Como analisamos, o país, após tantas dificuldades e percalços, tendo sido dirigido por dois vice-presidentes, passava a viver uma fase de estabilidade política e econômica, com a inflação controlada, fase essa em que, apesar da existência de crises, em momento algum, as vozes golpistas do passado se fizeram ouvir. Com efeito, tanto Fernando Henrique Cardoso como Lula da Silva foram eleitos e reeleitos democraticamente. Pode-se dizer que o Brasil passou, com esses dois governantes, por um processo de consolidação inequívoca de uma democracia liberal, apesar das remanescências político-institucionais que a Constituição de 1988 não extirpara de todo da vida nacional. Uma democracia por certo imperfeita, em que os três poderes ainda não definiram com rigor suas respectivas identidades e papéis na ordem republicana, mas na qual, apesar de tudo, todas as vertentes do pensamento crítico encontraram espaço para se apresentar.

Apesar dos pesares, observando-se a história recente do país em ampla perspectiva, Fernando Henrique Cardoso e seu sucessor, Lula da Silva, representam, em conjunto, um novo momento da história política e histórico-cultural brasileira. Depois de vinte e um anos de Estado autoritário – implementado pelos golpes que instauraram, em 1964, um regime civil-militar e, em 1968, um regime abertamente militar –, FHC e Lula foram eleitos pelo voto direto nos pleitos mais abrangentes da história da República nacional.

Da transação à transição: de Cardoso a Silva

“Muitos colocam o combate à fome e à penúria em primeiro lugar. Contudo, a educação e consciência social clara são os principais substratos dos pobres na luta de classes. Uma população trabalhadora menos rústica não seria reduzida à condição de substituta e sucessora da população escrava e liberta por tanto tempo, se dispusesse de melhor nível educacional e cultural.”¹⁶³

Florestan Fernandes, 1991

Que houve um salto histórico ao longo desse período, não padece dúvida. Até então, o patriciado rústico de empresários e proprietários fundiários não produzira figura pública à altura de Cardoso. Talvez apenas Joaquim Nabuco, que não chegou a ser presidente.

O fato é que “o país é muito atrasado”, como repetia o historiador Caio Prado Júnior no fim de sua vida. Quando se recorda que, em solenidades pitorescas em plena belle époque tropical, alguns presidentes da República Velha comportavam-se de modo rústico, tosco; ou que Jânio, Costa e Silva, Médici, e Collor revelaram precariedades constrangedoras quando ocuparam a presidência, pode-se aquilatar melhor a qualidade de sua pessoa e de sua gestão, bem como o crescimento da figura carismática e neopopulista de Lula.

Apesar do alto custo, Cardoso logrou uma estabilidade econômico-financeira, o alijamento tardio, progressivo e incompleto, de algumas lideranças mais reacionárias e coronelistas, além de um começo de combate mais sério à corrupção. A seu favor: um esboço de política de direitos humanos; uma política externa razoável; algumas vitórias no campo da saúde e no da educação, ressalvados enormes equívocos em relação à universidade.

Quando de sua primeira eleição, esperava-se que viesse num mergulho de profundidade da direita para a esquerda. Não o fez, enleando-se nos sargaços do oceano estamental-burocrático. Quando de sua segunda eleição, recorde-se que, em 1998, sua trajetória de sucessos acadêmicos e de política conciliatória e ilustrada relativamente fácil ainda aguardava o grande teste: enfrentamento contra grupos conservadores que se opunham à democratização efetiva do país.

Àquela altura, Cardoso ainda maltratava a mesma esquerda que poderia apoiá-lo na resolução de questões estruturais, quando havia a necessidade da “ponte de ouro” de que falava o citado Nabuco, esquecendo-se de que nenhum estadista digno desse nome passou à história sem enfrentamento, sem diálogo e sem resolução dos impasses com as oposições, como analisamos em artigo “Fernando Henrique e a ponte de ouro”.¹⁶⁴ O presidente reeleito deixou-se, então, enredar uma vez mais pelo “centrão”, por essa gente que se refestelava no marais (charco ou pântano) caboclo, para evocarmos as Revoluções Francesas de 1789, de 1793 e, sobretudo a República do Diretório (1795-1799), cujos marcos a República brasileira jamais conseguiu ultrapassar.

Não percebeu FHC que deveria dialetizar com vigor o visível avanço da centro-esquerda, tentando aproveitar tal impulso para entrar mais e mais na questão urbana e na do desemprego, na política industrial, nas reformas agrária, tributária e da previdência, sem dizer da necessidade de atualização jurídico-política de nosso precário federalismo. Impressiona seu conceito peculiar de “História como processo”: processo lento, lentíssimo em face das urgências nacionais. Morosidade que explica o fato de somente ter-se encontrado com Lula da Silva no Palácio do Alvorada quase no fim do segundo mandato, num quadro de violência social já fora de controle, quando do assassínio do prefeito de Santo André, Celso Daniel, até hoje não esclarecido, como também não o foi o do prefeito de Campinas, o Toninho do PT (Antônio Costa Gomes).

Transição/transação

Momento de transição sem transação? Não, a conferir. Em 2003, a transição/transação parecia, nada obstante, ter rompido a tradição do patriciado republicano. Novas classes sociais ascenderam ao poder e, com elas, novos hábitos de apropriação do espaço e do dinheiro públicos, administrados com a fúria que somente uma lumpemburguesia, associada a um lumpemproletariado, são capazes de demonstrar. Ademais, o neocoronelismo permanece vivo em 2009. Como denunciou o presidente Lula em 8 de junho de 2005:

Todo mundo fala a todo instante [em reforma política], mas a gente não quebra a casca do ovo.

Nessa perspectiva, torna-se praticamente impossível fechar o ciclo histórico iniciado com a abertura do regime militar em 1974 sob a ditadura de Geisel, ou com a eleição de Tancredo em 1985. As duas pontas do problema ainda estão aí, expostas e latejantes: trabalho barato combinado à alienação política. Florestan Fernandes viu com clareza tal conexão perversa, e potencialmente explosiva, ao refletir sobre existência da grande massa de despossuídos e condenados da terra, os “desenraizados”:

Postas fora da sociedade civil, as populações errantes convertem-se em uma mina de ouro para o sistema de poder. De um lado, delimitam a extensão do perigo representado por uma massa enorme de “inimigos públicos da ordem”. Esta só pode conjurar o perigo mantendo e reforçando a exclusão, isto é, impedindo ou limitando sua inclusão no mercado, no regime de classes e nos grupos institucionalizados dos trabalhadores assalariados. De outro, deixando-as entregues à própria impotência e desorganização e, concomitantemente, açulando-as ou acorrentando-as às ilusões de um falso paternalismo e clientelismo político.¹⁶⁵

Nesse quadro dramático, como pensar na articulação de uma nova sociedade civil e democraticamente organizada, capaz de levar adiante as reformas estruturais, sempre discutidas, sempre adiadas?

A massa de despossuídos do período colonial desdobrou-se ao longo do período imperial, sempre mantida fora da ordem estamental-escravista, prolongando-se no período republicano – e ainda em busca de seu lugar na história. Desmemoriada, sem ter noção do tempo perdido por seus ancestrais anônimos, a massa de “desenraizados” cresce em contraste e confronto com a “boa sociedade”, ciosa de suas raízes e de sua “formação”, “ilhas de excelência” numa terra de miseráveis.

Talvez o momento atual possa ser definido com as mesmas palavras que – o ano era 1877 – o estadista-historiador e abolicionista Joaquim Nabuco utilizou:

Muitas vezes um país percorre um longo caminho para voltar, cansado e ferido, ao ponto donde partiu.¹⁶⁶

Referências

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1 Uma análise detalhada desse longo período encontra-se em nosso livro História do Brasil: uma interpretação, em coautoria com Adriana Lopez (São Paulo: Senac, 2008, 1056 p., prefácio de Alberto da Costa e Silva). Agradeço à co-organizadora desta coleção de ensaios e estudos, Natasha S. Cascia Salinas, pela leitura crítica desta síntese, com observações que a enriqueceram, abrindo novas perspectivas para futuros pesquisadores.

2 Raymundo Faoro, Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro, v. 2, São Paulo, Globo/Publifolha, 2000, p. 320. O jornalista citado é Vivaldo Coaracy.

3 Idem, p. 328.

4 Raymundo Faoro, Os donos do poder, v. 2, cit., p. 326.

5 O advogado Miguel Reale foi um dos líderes nacionais do movimento integralista na década de 1930. Mais tarde, como jurista, infletiu discretamente para as searas liberais, dando sua contribuição à Constituição de 1969, no período do general Costa e Silva, e depois infletiu para a democracia liberal. Com mais de 90 anos, foi o supervisor do novo Código Civil brasileiro, que entrou em vigor no ano de 2003, ainda na presidência de Fernando Henrique Cardoso. Já o Iseb foi extinto pelo golpe militar de 1964, e alguns de seus integrantes, exilados do Brasil.

6 Lindolfo Collor, em carta a Getúlio Vargas, 1930, apud Raymundo Faoro, Os donos do poder, v. 2, cit., p. 313.

7 Ver Raymundo Faoro, Os donos do poder, v. 2, cit., p. 238.

8 Descrição do quadro nacional naquela conjuntura, bem como das forças político-militares, lideranças e ideologias, pode ser encontrada em Edgard Carone, em seu livro Revoluções do Brasil contemporâneo, 1922/1938, 4. ed. rev., São Paulo: Ática, 1989, pequena obra precursora das interpretações posteriores sobre a Revolução de 1930 (ver, sobretudo – no capítulo De Washington Luís a outubro de 1930 –, o subcapítulo “A revolução de 1930”, p. 70-72). Para um cotejo de interpretações, consultem-se, além da obra de Carone, A república nova (1930-1937), 3. ed. São Paulo: Difel, 1982, especialmente p. 283-311, as análises: de Thomas Skidmore, Brasil: de Getúlio a Castelo, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975 (principalmente cap. I, Era de Vargas, 1930-1945, subcapítulo “Uma revolução de elite”, p. 21-54); e, também, de Boris Fausto, A crise dos anos vinte e a Revolução de 1930, em Boris Fausto (coord.), História geral da civilização brasileira: o Brasil republicano, sociedade e instituições (1889-1930), t. III, v. 2, Rio de Janeiro: Difel, 1977, p. 401-426. Para um leitor que deseje ir além da vida política, leia-se, no mesmo volume, o artigo de Alfredo Bosi, As letras na primeira República, p. 292-319.

9 Cf. A Revolução de Trinta, verbete 660, em Darcy Ribeiro, Aos trancos e barrancos: como o Brasil deu no que deu [T&B] (Rio de Janeiro: Guanabara, 1985), [s. p.]. Ver também os verbetes 658, 659, 674 e 684.

10 O movimento revolucionário de cunho socialista que ocorreu em Itaqui (RS), em 1930, visava à instalação de um governo de soldados, operários e camponeses (cf. A Revolução de Trinta, verbete 661, em Darcy Ribeiro, Aos trancos e barrancos: como o Brasil deu no que deu [T&B], cit.).

11 Ver a análise de Manuel Correia de Andrade, A Revolução de 1930 (2. ed. São Paulo: Mercado Aberto, 1988, p. 57-60). (A primeira edição é de 1980, publicada na coleção Contemporânea, sob direção C. G. Mota).

12 José Maria Bello, História da República. 1889-1930. Síntese de quarenta anos de vida brasileira. (Nova edição revista e acrescida de nove capítulos), Rio de Janeiro: Organização Simões, 1952, p. 340.

13 Ver A Revolução de Trinta, verbete 673, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

14 CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 997-1011.

15 Uma análise das estratégias utilizadas por Francisco Campos para adaptar-se às modas intelectuais e às mudanças conjunturais do quatro político e social, cf. o capítulo “Um jurisconsulto adaptável – Francisco Campos (1891-1968)” de Airton Cerqueira-Leite Seelander e Alexsander Rodrigues de Castro.

16 Tal problema se prolongou até os anos 1980, como se lê na obra do combativo senador nacionalista, formado pela Faculdade de Direito da USP, Severo Gomes, Companhia Vale do Rio Doce. Uma investigação truncada, pref. Paulo Sérgio Pinheiro, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. E o problema ainda persiste, sob outra roupagem…

17 Gildo Marçal Brandão, A esquerda positiva, São Paulo: Hucitec, 1997. Nesta obra, escrita com rigor e brilho pelo sociólogo-historiador e cientista político paulista, esmiúçam-se os principais conflitos travados na esquerda brasileira de modo geral, em estudo que auxilia a compreensão de muitos impasses e ambiguidades atuais.

18 Há um importante texto que aborda o tema. Trata-se de Formação de um pensamento político autoritário na Primeira República: uma interpretação, do cientista político Bolívar Lamounier, que está publicado no 2o volume (Sociedade e instituições) do III Tomo (Brasil republicano) da História geral da civilização brasileira, organizado por Boris Fausto, Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1997.

19 Cf., a este respeito, o capítulo deste volume “O corpo de doutrina jurídico da Revolução de 1932 e sua influência sobre o regime constitucional de 1934”, de autoria de Fernando Dias Menezes de Almeida. Neste capítulo, o autor analisa o cerne da doutrina jurídica da Revolução de 1932, cujo centro gerador e irradiador foi a Faculdade de Direito do Largo São Francisco.

20 CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 2.177-2.178.

21 Dalmo de Abreu Dallari, O pequeno exército paulista, São Paulo: Perspectiva, 1977, p. 60-61.

22 Idem, p. 61.

23 Cf. Ano 1933, verbete 752, Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

24 Paulo Ghiardelli Junior, História da educação, São Paulo: Cortez, 1994. Ver também o “Manifesto dos educadores de 1959”, em Roque S. Maciel de Barros (Org.), Diretrizes e bases da educação nacional, São Paulo: Pioneira, 1960.

25 Importante: vale lembrar, para bom entendimento das denominações, que República Nova refere-se ao período de 1930 a 1937, em oposição a República Velha (1889-1930). A brevíssima Segunda República, regida pela Constituição de 1934, logo se encerrou, com o golpe de 1937.

26 Sobre a argumentação teórica subjacente à proposta de representação profissional (ou classista), cf. o capítulo deste volume “Contexto político e crítica à democracia liberal: a proposta de representação classista na Constituinte de 1934”, de autoria de Vera Cepeda.

27 Ver o revelador estudo de Lúcia Hippolito, PSD, de raposas e reformistas (1945-1964), Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.

28 Graciliano Ramos, Memórias do cárcere, 44. ed. Rio de Janeiro: Record, 2008, p. 62, 68 e 72. Supervisão e posfácio pelo professor Wander Melo Miranda.

29 Cf. o periódico fundado por J. E. de Macedo Soares, Diário Carioca, Rio de Janeiro, 7-1-1936. Arthur Ewert, nome verdadeiro de Harry Berger, era o “estranho morador da rua Paul Redfern, 33”. Segundo o Diário, os comunistas contavam com mais de 7 mil partidários numa brigada de choque, o que se constatou ser total exagero. Ver, especialmente, H. Berger, Ideias e lutas, capítulo 4 do livro de José Joffily, Harry Berger, Rio de Janeiro/Curitiba: Paz e Terra/Universidade Federal do Paraná, 1987.

30 Cf. A Intentona, verbete 834, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

31 Ibid., 1936, ano de Capanema, verbete 845.

32 Cf. O autogolpe, verbete 898, em Darcy Ribeiro, Aos trancos e barrancos: como o Brasil deu no que deu, [T&B], Rio de Janeiro: Guanabara, 1985, [s. p.].

33 Ver A criação da USP, segundo Paulo Duarte, em Ciência Hoje, 3 (13), jul.-ago. 1984, p. 40-44.

34 Luiz Flávio Gomes, Nossa barbárie prisional. Brasil rumo ao troféu mundial da violência e da corrupção, em Jus Navigandi, 12 (1712), Teresina, 9 mar. 2008, disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11034. Acesso em: 11 mar. 2008.

35 Cf. O autogolpe, verbetes 893 e 896, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

36 Sobre a atuação de Oliveira Vianna na formulação de leis sobre organização judiciária do trabalho, confira o capítulo A questão social na Era Vargas: entre a regulação das relações de trabalho da CLT e os “fins sociais” da Lei de Introdução ao Código Civil”, de Paulo Macedo Garcia Neto.

37 Francisco Campos de Oliveira Viana, O idealismo da Constituição, São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1939, p. 10.

38 De Azevedo Amaral, a principal obra é O estado autoritário e a realidade nacional, Rio de Janeiro: Editora José Olympio, 1938, ao passo que da obra de Francisco Campos merece destaque O estado nacional e suas diretrizes,Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1937.

39 Lourdes Sola, O golpe de 37 e o estado novo, em Carlos G. Mota (Org.), Brasil em perspectiva, 21. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2001, p. 266.

40 A bibliografia sobre o compositor é vasta. Ver o ensaio de Alejo Carpentier, escrito quando ainda jovem em Paris, republicado na revista do Memorial da América Latina: Alejo Carpentier, Villa-Lobos, em Nossa América, n. 1, São Paulo, mar.-abr. 1989, p. 84-88.

41 As cabeças de Lampião, Maria Bonita e demais cangaceiros só foram sepultadas em fevereiro de 1969.

42 Heráclito Fontoura Sobral Pinto era mineiro, natural de Barbacena. Formou-se em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais do Rio de Janeiro em 1917. Em sua carreira jurídica, foi Procurador Criminal da República, (1924-1928), Procurador-Geral do Distrito Federal (1928) e advogado ao longo de toda a sua vida, notabilizando-se pela defesa criminal de perseguidos políticos, como Luiz Carlos Prestes e Harry Berger durante o regime do Estado Novo. Em 1964, foi eleito presidente do Instituto dos Advogados Brasileiros, cargo que renunciou em 1965. Católico fervoroso, era também um defensor da democracia: em 1945, assinou um manifesto pedindo o fim do Estado Novo. Dez anos depois, assumiu a liderança da Liga de Defesa da Legalidade, lutando pra garantir a posse do presidente eleito, Juscelino Kubitschek. Combateu ainda os que tentavam impedir que Jango assumisse a presidência, logo após a renúncia de Jânio Quadros. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas.

43 Ver 1938, ano de Lampião, verbete 931; e 1939, ano da Aquarela, verbete 933, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

44 Ibid., 1940, ano do Mínimo, verbete 959.

45 CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas.

46 Cf. 1942, verbetes 1021 e 1022, Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

47 Ibid., 1943, verbete 1051.

48 Personagem bastante controversa, de inclinações direitistas, que ainda aguarda uma biografia mais abrangente e completa. Em Thomas Skidmore, De Getúlio a Castello, trad. Ismênia Tunes Dantas et al.,4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975 – especialmente nas páginas 77 e 78, em que analisa a perda, por parte de Vargas, do controle do governo no fim do Estado Novo – podem ser encontrados elementos para algumas ações de sua sinuosa trajetória.

49 Cf. 1942, ano da Praça, verbetes 1013 e 1026, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

50 O Decreto-Lei n. 7.586, de 28 de maio de 1945, regulamentava a criação de partidos políticos – cuja liberação fora decretada no dia 18 de abril, junto com a anistia política (Decreto-Lei n. 7.474) – e marcava as eleições: o citado dia 2 de dezembro para a presidência e parlamentos; para os governos estaduais, a data era o dia 6 de maio de 1946.

51 A Primeira Sessão Plenária realizou-se sob a presidência de Sérgio Milliet. As informações completas encontram-se em Primeiro Congresso Brasileiro de Escritores: promovido pela Associação Brasileira de Escritores (ABDE) (São Paulo: Revista dos Tribunais, janeiro, 1945, p. 22-27).

52 Carlos Drummond de Andrade, O observador no escritório, Rio de Janeiro: Record, 1985, p. 15.

53 Ibidem.

54 Ver 1945, A democratização, verbete 1139, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit. No mesmo item, ver também os verbetes 1141-1144 e 1147-1156.

55 O PTB foi criado em 15 de abril de 1945, pelos interventores do Estado Novo, com o aval de Getúlio, que também foi o presidente da primeira comissão diretora do PSD, na convenção que o criou, no dia 17 de julho de 1945, no Teatro Municipal do Rio de Janeiro.

56 Ver 1945, A democratização, verbete 1139, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

57 Mário de Andrade, O banquete, apresentação de Jorge Coli & L. Carlos da S. Dantas, São Paulo: Duas Cidades, 1977, p. 69. Texto datado de 1945, já às vésperas de sua morte.

58 Antonio Candido, Literatura e subdesenvolvimento, Argumento, n. 1, Rio de Janeiro, out. de 1973, p. 9-10.

59 Sérgio Milliet, Ensaios, São Paulo: Brusso, 1938, p. 53.

60 Apud Edgard Luiz de Barros, O Brasil de 1945 a 1964, São Paulo: Contexto, 1990, p. 24.

61 Cf. Ano 1946, verbetes 1164 a 1166, Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

62 Cf. 1945, A democratização, verbetes 1153, em Darcy Ribeiro, Aos trancos e barrancos: como o Brasil deu no que deu [T&B], Rio de Janeiro: Guanabara, 1985, [s. p.].

63 Ibid., [T&B], verbete 1156.

64 Raymundo Faoro em seu clássico Os donos do poder, v. 2, Porto Alegre/São Paulo: Globo/Edusp, 1975, p. 741-742.

65 Derrotando o candidato da UDN, o liberal-conservador Eduardo Gomes, ex-tenente da Aeronáutica, único sobrevivente do levante dos 18 do Forte de Copacabana, em 1922.

66 Assinado por 48 coronéis e 30 tenentes-coronéis, liderados pelos coronéis “ilustrados” Bizarria Mamede e Golbery do Couto e Silva, que depois terão papel de relevo na ditadura de 1964-1985.

67 Cf. Ano 1955, verbete 1445, Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

68 Celso Furtado, A fantasia organizada, apres. Francisco Iglésias, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 282-283. Ver, também, o papel da revista Cultura Brasileira (do grupo que tinha dado origem ao Iseb) e de Hélio Jaguaribe e, mais especificamente, as páginas 267-269, em que escreve a respeito de Roberto Campos: “O nacionalismo lhe parecia uma força negativa, não pelos valores que continha, mas pelas paixões que despertava” (p. 269).

69 O principal e mais inspirado estudo sobre o tema é de autoria de Joseph L. Love, A construção do terceiro mundo. Teorias do subdesenvolvimento na Romênia e no Brasil, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.

70 Números colhidos em Darcy Ribeiro, [T&B], cit., extraídos dos Recenseamentos Gerais do Brasil. Alguns incluem índice de alfabetização e de participação da renda nacional.

71 Barbosa Lima Sobrinho formou-se em direito pela Faculdade de Direito do Recife em 1917. Paralelamente às carreiras jurídica e política, dedicou-se ao longo de toda a sua vida ao jornalismo, destacando-se por ter sido redator-chefe do Jornal do Brasil (1924-1934) e presidente da Associação Brasileira de Imprensa (ABI) nas décadas de 1920 e 1930 (1926-1926-1932) e por sucessivos mandatos consecutivos, de 1978 a 1995. Barbosa Lima Sobrinho não aderiu à Revolução de 1930, mas publicou um livro sobre o movimento intitulado A verdade sobre a revolução de outubro, que se tornou um clássico sobre o assunto. Ingressou na vida política após a promulgação da Constituição de 1934. Foi eleito deputado federal pelo Estado do Pernambuco por diversas legislaturas (1934-1937, 1946-1948, 1959-1963), tendo participado também da Assembleia Constituinte de 1946. Na área administrativa, foi presidente do Instituto do Açúcar e do Álcool (1938-1945) e governador de Pernambuco (1948-1951). Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 3404-3209.

72 Sobre o jornal paulistano, ver Maria Helena Capelato & Carlos G. Mota, História da Folha de S.Paulo, São Paulo: Impres, 1981. Inclui uma seleção de editoriais e ilustrações da época, cobrindo os anos de 1921 a 1981.

73 Em meio à crescente radicalização das forças conservadoras e reformistas, ainda em abril de 1963 San Tiago Dantas fez um pronunciamento pela televisão apontando a existência de “duas esquerdas”: a “positiva”, onde ele mesmo se inseria, e a “negativa” que, segundo ele, adotava atitudes extremistas e desfavoráveis ao desenvolvimento do país, a exemplo da ala esquerda do PTB, liderada por Leonel Brizola. Santiago Dantas teve uma vida pública muito intensa. Na década de 1930, vinculou-se ao movimento integralista. No segundo governo constitucional de Getúlio Vargas, atuou como assessor pessoal do presidente. O jurista assessorou Getúlio na elaboração do anteprojeto da Petrobrás, encaminhado pelo governo ao Congresso em 1951, e no estudo do projeto relativo à reorganização da estrutura ferroviária da União, encaminhado ao Congresso em 1952. Em 1955, San Tiago Dantas ingressa no PTB, elegendo-se deputado federal por esta legenda em 1958. Em 1960, tornou-se vice-presidente da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara e foi o autor do projeto que resultou na lei de criação do Estado da Guanabara. Em 1961, no governo João Goulart, assume a pasta das Relações Exteriores. Um ano depois, assume o Ministério da Fazenda, em que trabalhou na aplicação do Plano Trienal, até afastar-se em junho de 1963, em razão das dificuldades de implementação do plano. Em 1964, seria eleito deputado federal e faleceria em setembro do mesmo ano. San Tiago Dantas notabilizou-se também como professor e como defensor de ideias reformistas no ensino jurídico. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 1792-1979.

74 Cf. 1963, ano do Jango, verbetes 1687-1688, [T&B], cit.

75 “A pressão da esquerda radical, no entanto, estava longe de ser homogênea. Por um lado, existiam os esquerdistas sinceros mas amadores, algumas vezes chamados de ‘jacobinos’, que desprezavam a disciplina do PCB e se impacientavam com a política de cooperação com a ‘burguesia nacional’”. Em Thomas Skidmore, Brasil: de Getúlio a Castelo, cit., p. 276. Ver, nessa obra, a análise de Skidmore a respeito das reações dos militares a Goulart, bem como os conflitos internos do governo, as reformas de base e o colapso, nos caps. VII – Goulart no poder (1961-1964) – e VIII – Colapso democrático (1963-1964).

76 Cf. 1963, as reformas de Jango, verbete 1725, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit.

77 Ibid., verbete 1710.

78 Ibid., verbetes 1793-1794.

79 Ibidem. Diz Darcy: “A insurreição […] de Juiz de Fora era fácil de ser debelada porque se compunha de recrutas e era comandada por um palhaço [Mourão Filho]. Para isso bastava varrê-la com a metralha dos aviões que o presidente tinha fiéis ao seu comando”.

80 Ibid., verbete 1808.

81 A redação do Ato Institucional n. 1 (AI-1) é de autoria dos juristas Francisco Campos e Carlos Medeiros Silva.

82 Cf. o artigo de José Honório Rodrigues, Os generais-presidentes. O generalismo presidencial, em História combatente, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 159-174. Sobre o papel do senador e ministro da Justiça Petrônio Portella nas negociações para a abertura do regime, ver, na mesma obra, “A missão Portella e seu sentido histórico nacional”, p. 321-327.

83 Veja, n. 602, cit., p. 28 e 31. Nessa mesma revista, ver O fabricante de nuvens (ou O mago da abertura e Revelações do general Golbery). Ver também a matéria de capa Por que Golbery foi embora, com O feiticeiro desistiu, em Veja, n. 675, São Paulo, 12 ago. 1981, p. 20-33, especialmente os boxes: A demissão leva o medo ao meio da oposição (com fotos de Tancredo e Ulysses) e O ministro queria novo inquérito sobre o atentado ao Riocentro.

84 Carlos Medereiros bacharelou-se pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro em 1929. Durante o Estado Novo, foi nomeado assessor jurídico do Ministério da Justiça, ocasião em que foi incumbido de interprestar a Carta Constitucional de 1937, cujo texto inclusive ajudara a datilografar. Integrou, ao longo de sua vida pública, diversas comissões encarregadas da elaboração de anteprojetos de lei, com destaque para a Lei de Executivos Fiscais (1938), a Lei de Desapropriação e do Código Rural, a Lei do Inquilinato, a revisão do Código de Minas, a Lei Orgânica do Ministério Público Federal, o regulamento da política militar e do corpo de bombeiros (1956), a reforma constitucional (1956), a organização administrativa e judiciária brasileira (1959) e a reforma administrativa (1965). Carlos Medeiros da Silva foi também Consultor Geral da República no segundo governo democrático de Getúlio Vargas (1951-1954) e Procurador Geral da República, de 1957-1960. Cf. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 3666-3667.

85 Sobre o trabalho realizado pela Comestra, cf. o capítulo deste volume “Reforma administrativa de 1967: a reconciliação do legal com o real”, de autoria de Natasha Schmitt Caccia Salinas.

86 Sobre esse episódio, cf. o capítulo O papel da sociedade civil: da ditadura ao neopopulismo, de autoria de Miguel Reale Jr.

87 Ver o livro de Ana Lagôa, SNI. Como nasceu, como funciona, pref. Alberto Dines, São Paulo: Brasiliense, 1983.

88 Taurino de Resende, apud Darcy Ribeiro, “A redentora”, 1964, verbete 1830, em Aos trancos e barrancos: como o Brasil deu no que deu [T&B]. Rio de Janeiro: Guanabara, 1985, [s. p.].

89 Sobre a atuação de Victor Nunes Leal como ministro do STF, ver o capítulo desta obra “Juristas e o regime militar (1964-1985): a atuação de Victor Nunes Leal no STF e de Raymundo Faoro na OAB”, de autoria de Isadora Volpato Curi.

90 Após exercer o cargo de ministro para assuntos do gabinete civil da presidência da República durante todo o governo Médici, Geisel nomeou Leitão de Abreu ministro do Supremo Tribunal Federal em 1974. Em 1981, Leitão de Abreu retorna à chefia do gabinete civil, permanecendo no cargo até o término do governo João Baptista de Figueiredo, em março de 1985. Informações obtidas em: http://www.stf.jus.br.

91 GASPARI, Elio. O superchefe da casa civil é um megaperigo. Folha de S.Paulo, Brasil. São Paulo, 28 jan. 2007.

92 Os livros do jornalista Elio Gaspari, solidamente documentados, constituem obras de referência fundamental para a compreensão do período. Publicados pela Companhia das Letras, de São Paulo, são eles A ditadura envergonhada (O sacerdote e o feiticeiro), v. 1, 2002; A ditadura escancarada (O sacerdote e o feiticeiro), v. 2, 2002; A ditadura derrotada (As ilusões armadas), v. 3, 2003; e A ditadura encurralada (As ilusões armadas), v. 4, 2004. Do volume 2, destaque-se a parte II, A derrota, especialmente o capítulo Marighella, início e fim; de A ditadura envergonhada, destaque-se a parte III, A construção, em que se analisa como o regime se articulou. Do volume 4, destaquem-se as partes I e II, O sacerdote e o feiticeiro, ou seja, Geisel e Golbery, e O caminho de volta.

93 O mineiro Marco Antônio Coelho é considerado uma das melhores inteligências de sua geração. Importante testemunho de sua trajetória encontra-se em Marco Antônio Coelho, Herança de um sonho: memórias de um comunista, Rio de Janeiro: Record, 2000.

94 Ver 1977, ano do pacote, verbetes 2254 e 2255, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit. Sobre essa tendência mais à direita no estamento militar, ver o livro-depoimento de Sílvio Frota, Ideais traídos (Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2006). Note-se que, nele, cidadãos são tratados como “elementos”.

95 Análises mais detalhadas desses embates encontram-se nas obras de Gaspari já citadas na nota 8, e em Thomas Skidmore, De Castelo a Tancredo, 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988.

96 Cf. 1977, ano do pacote, verbete 2256, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit. O melhor perfil biográfico de Ernesto Geisel foi escrito por Elio Gaspari, em A ditadura derrotada, cit., sob o subtítulo: Moita, é o Alemão.

97 Ver a brilhante tese de doutorado de Tarcisio Costa, A profile of contemporary political discourse in Brazil: the rethoric of intransigence in the 1987-1988 constituent experience, Cambridge, MA: University of Cambridge, 1998. Nela o autor apresenta interessante contraponto entre as ideias de dois deputados com posições muito antagônicas: Florestan Fernandes e Roberto Campos. Ver, em especial, os capítulos “Faust in the tropics” e “Todos somos constituintes”.

98 Ernesto Geisel, apud Elio Gaspari, A ditadura encurralada, cit., p. 32.

99 O general Golbery do Couto e Silva proferiu esta frase em maio de 1974, quando surgiu a primeira lista de desaparecidos do regime. Cf. O que diz Golbery, em Veja, n. 602, São Paulo, 19 mar. 1980, p. 27.

100 Presidente Geisel, citado em Heitor Ferreira, “5-2-1975”, em Diário (inédito), apud Elio Gaspari, em A ditadura encurralada, cit., p. 38.

101 Ver Thomas Skidmore, De Castelo a Tancredo, cit., p. 372-375.

102 Bacharéis civis também desempenhavam o papel de zeladores do sistema, como se confirma no depoimento do jurista Miguel Reale Júnior ao autor, em 20-2-2007: “Foi nos idos de 1973 que me empenhei na luta contra a submissão da Ordem dos Advogados ao Ministério do Trabalho decretada pela ditadura. Na condição de membro da Diretoria da Associação dos Advogados de São Paulo, fui a uma audiência com o então ministro da Justiça, Alfredo Buzaid. O ministro negou, de início, que soubesse da medida legal. Pediu para se localizar o processo no Ministério, no qual verificou existir mesmo um despacho seu favorável à matéria. Mostramos a contradição intransponível de se submeter o advogado que luta contra o Estado, em todos os seus níveis, ao próprio Estado. O ministro apenas disse que daria atenção ao problema. A questão foi resolvida graças à tenacidade do batonnier federal, José Ribeiro de Castro, que organizou uma coletânea de pareceres de juristas indicando a ilegalidade e ilegitimidade da subordinação da OAB ao Ministério do Trabalho, por suas características específicas, pois o exercício da advocacia não poderia ser objeto da atuação disciplinar ditada por uma OAB destituída de independência e autonomia, colocada em linha como entidade da administração direta. A ditadura sabia a quem devia silenciar para se manter, e os reclamos a serem emudecidos vinham, em grande parte, dos órgãos de classe dos advogados”.

103 Ibidem.

104 Ibidem.

105 Goffredo da Silva Telles Junior, Carta aos brasileiros, lida em 8-8-1977.

106 Em outras passagens da Carta aos brasileiros proclama-se a ilegitimidade do regime e se propõe, com sólida fundamentação, a necessidade de uma Assembleia Nacional Constituinte .

107 Elio Gaspari, Ditadura encurralada, cit., p. 34.

108 Ibid., p. 35.

109 O autor de Os donos do poder assume a presidência do Conselho Federal da OAB entre 1977 e 1979. Neste período, o jurista e cientista político se tornará um importante negociador da sociedade civil com o governo Geisel na luta pelo retorno da garantia constitucional do habeas corpus. O jurista também se destacará por sua defesa em favor da anistia. Dois capítulos da presente obra retratam o pensamento e os traços biográficos de Raimundo Faoro: “Raymundo Faoro: o advogado como ‘líder da comunidade’ e ‘transmissor da cultura’”, de Judith Martins Costa, e “Juristas e o regime militar (1964-1985): a atuação de Victor Nunes Leal no STF e de Raymundo Faoro na OAB”.

110 Dalmo de Abreu Dallari teve destacada posição na resistência democrática e na oposição ao regime autoritário instituído em 1964. Em 1972, Dallari foi um dos fundadores da Comissão Pontifícia de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo, instituição atuante na defesa dos direitos humanos. Professor da Faculdade de Direito do Largo São Francisco desde 1964, tornou-se titular da disciplina Teoria Geral do Estado em 1974. Dallari foi também Diretor da Faculdade de Direito, de 1986 a 1990 e de agosto de 1990 a dezembro de 1992 foi secretário dos Negócios Jurídicos da Prefeitura do Município de São Paulo, na gestão da prefeita Luiza Erundina.

111 Apud 1979, ano da Anistia, verbete 2318, em Darcy Ribeiro, [T&B], cit., reproduzindo uma das inesquecíveis “pérolas” do presidente Figueiredo. Mesmo a pedido, como esquecê-lo?

112 Declaração do autor [Carlos G. Mota], veiculada em matéria de Fernando José Dias da Silva, “Um tema que volta a fazer parte da nossa história”, em Jornal da Tarde, São Paulo, 12 fev. 1979, p. 8. Ver também, na mesma matéria, as posições de José Honório Rodrigues, Cláudio Lembo, Ulysses Guimarães, Paulo Brossard, Freitas Nobre, Airton Soares, Bolivar Lamounier e Nelson Marchezan.

113 Depoimento dado pelo professor Miguel Reale Júnior aos autores em 20-2-2007. Em 1980, restabelecido o pluripartidarismo, foi convidado por Mário Covas, presidente do agora PMDB (ex-MDB) de São Paulo, para integrar o partido, participando da direção da Fundação Pedroso Horta. Miguel Reale Júnior passava, então, da militância em órgãos da sociedade civil para a atuação em instituição político-partidária.

114 Fernando Gabeira, O que é isso, companheiro?, Rio de Janeiro: Codecri, 1979.

115 Folha de S.Paulo, Folhetim n. 173, São Paulo, 11-5-1980, que traz análises e debates dos quais participaram Oswaldo Mendes (editor), Jaime Klintowitz, Ricardo Kotscho, Paulo Sérgio Pinheiro, Fernando H. Cardoso, Mino Carta, Leôncio M. Rodrigues, Tito Costa, Celso Frederico, J. Guillon de Albuquerque, Almir Pazzianotto, D. Cláudio Humes (na época, bispo de Santo André), J. Maluly, Angeli, Grilo e Glauco.

116 Ricardo Antunes, A rebeldia do trabalho, São Paulo/Campinas: Ensaio/Editora da Universidade Estadual de Campinas, 1988.

117 Veja, n. 675, São Paulo, 12-8-1981, p. 30.

118 Ibid., p. 26-27.

119 Ideia que está no título e no conteúdo dos artigos dos diversos autores na obra: Carlos G. Mota (Org.), Viagem incompleta. A experiência brasileira (1500-2000): a grande transação, v. II, São Paulo: Editora Senac/São Paulo, 2000.

120 Eric J. Hobsbawm, A era dos extremos, São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 555.

121 Sobre o Conselho de ministros de Brochado da Rocha, em 1962, consulte-se o livro de Roberto Lyra, Contribuição para a história do primeiro governo de esquerda no Brasil, Rio de Janeiro: Sophia Rosa, 1980.

122 Cf o artigo A UDN chega ao poder no governo Sarney, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 23-2-1986, p. 8. Para uma visão mais aprofundada desse partido, ver a obra de Maria Victoria Benevides, A UDN e o udenismo. Ambiguidades do liberalismo brasileiro, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981.

123 Fernando Henrique Cardoso, A arte da política. A história que vivi, 3. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006, p. 37.

124 No prefácio à obra de Laura Beck Varela, Das sesmarias à propriedade moderna: um estudo de história do direito brasileiro (Rio de Janeiro: Renovar, 2005), ao referir-se a uma afirmação de Gunther Axt, no Prefácio à obra coletiva Intérpretes do Brasil, Porto Alegre: Artes e Ofícios, 2004, p. 11.

125 A expressão foi criada por Otávio Frias Filho, em 1980.

126 Revista Veja, São Paulo, 7 ago. 1988, p. 34-35. Numa reunião com o senador Fernando Henrique Cardoso, os empresários fecharam uma proposta que assegurava a estabilidade como um princípio geral a ser incluído na Constituição. Catorze anos depois, em 2002, no governo de Cardoso, uma regressão social e política esteve em curso. Ver “Novas negociações afrontam o Congresso”, que enfoca a reforma da Previdência e a tentativa do Sindicato dos Metalúrgicos de São Paulo de fazer um acordo com as empresas, reduzindo encargos e direitos trabalhistas. Folha de S.Paulo, São Paulo, 18 fev. 1996, p. 1-9.

127 Em depoimento do jurista e professor Miguel Reale Júnior, prestado aos autores, na data de 20 fev. 2007.

128 Com foco nesses dois personagens, ver Tarcísio Costa, A profile of contemporary political discourse in Brazil: the rethoric of intransigence in the 1987-1988 constituent experience, PhD Thesis, Cambridge, UK: Cambridge University, 1998.

129 Consulte-se o estudo “A constituinte e a Constituição de 1988”, em P. Bonavides & P. de Andrade, História constitucional do Brasil (4. ed. Brasília: OAB, 2002). Ver a relação completa dos deputados no final dessa obra. E também o discurso de Sarney à Nação fixando seu próprio mandato em 5 anos (19-3-1987); de Sarney contra as “minorias radicais na Constituinte” (26-2-1988); Sarney em discurso à Nação, em 26-7-1988; resposta de Ulysses Guimarães à fala de Sarney contra a Constituinte, em 27-7-1988; discurso do presidente da Constituinte na data da promulgação da Constituição (5-10-1988), entre outros documentos anexados.

130 “O estilo Robertão”, mostrando suas interferências com política de favores junto à Siderbras, IBC, Instituto do Açúcar e do Álcool, CSN, Cosipa, Açominas, Usiminas etc., é examinado em matéria da IstoÉ/Senhor, São Paulo, 8-3-1989, p. 36-37. No mesmo número, ver a matéria de José Carlos Bardawil, “Sarney vale mais que a democracia”, quando este mandou arquivar as denúncias da CPI da Corrupção. Tal matéria revela mecanismos que, postos em funcionamento, alcançam os dias atuais. Ver a atuação de Inocêncio de Oliveira, Saulo Ramos (então consultor-geral da República), Carlos Chiarelli e Paes de Andrade e, em contrapartida, a do jurista Raymundo Faoro, apontando o primarismo dessas articulações. Tratava-se de acusação que poderia levar ao impeachment do presidente. Uma visão pitoresca dos bastidores da Constituinte pode ser lida na obra de Saulo Ramos, Códigos da vida, cit., p. 201-229.

131 Delfim Neto, Liberais, mas nem tanto, em Economia e Cultura, São Paulo, dez. 1993-fev. 1994, p. 22-23.

132 “A Constituição, com as correções que faremos, será a guardiã da governabilidade”, disse Ulysses Guimarães, em firme resposta à fala de Sarney contra a Constituinte (27-7-1988). Cf. P. Bonavides & P. de Andrade, História constitucional do Brasil, cit., p. 909. Não estava longe da verdade, pois o país vivia momentos de difícil governabilidade, quaisquer que fossem os dirigentes, e avultavam as antiquíssimas demandas sociais.

133 Depoimento de Dalmo Dallari concedido ao autor em 15 de fevereiro de 2007.

134 Depoimento do prof. Dallari, cit.

135 Tarcísio Costa, A profile of contemporary political discourse in Brazil, cit.

136 Depoimento de Tarcísio Costa ao autor, em 12-6-2007.

137 Ibidem.

138 Ibidem.

139 Ibidem.

140 Perry Anderson, Paz e amor é um vocabulário de derrota [entrevista]. Folha de S.Paulo, São Paulo, 10 nov. 2002.

141 Luís Fernando Veríssimo, O último Bragança, cit.

142 Perry Anderson, Paz e amor, cit., p. A9.

143 Ibidem.

144 Ibidem.

145 “Temos sempre que lembrar que o Lula foi eleito presidente da República com quase três vezes mais votos que o PT […] se você olhar por dentro, vai ver que não há uma unidade no PT para toda a política do governo. Em muitos aspectos, o PT se dividiu quando teve de enfrentar votações importantes para o governo” (p. 40). O “lembrete” é de José Dirceu, personagem que teve papel importante e complexo na confusão que se tornou o Brasil de Lula e do PT, em entrevista a Natalia Viana, Mariana Amaral, Marcelo Salles e João de Barros, Estamos vivendo uma fase macartista, Caros Amigos, v. 106, São Paulo, jan. 2008, p. 38-45.

146 Como se recorda, em 1965, o regime militar por força de um de seus Atos Institucionais (AIs), dissolveu todos os partidos políticos anteriormente existentes – como o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), o Partido Social Democrático (PSD) e a União Democrática Nacional (UDN), só para ficarmos nas três mais importantes agremiações existentes. Em lugar desses partidos, o governo propôs a criação de um partido de “situação”, para apoiar o regime, que viria a ser conhecido como Aliança Renovadora Nacional (Arena) e de um Partido de “oposição”, para fazer o contraponto ao governo. Este se transformou no Movimento Democrático Brasileiro (MDB). Tal situação permaneceria inalterada até 1979, quando, em meio ao chamado processo de “transição” ou “abertura política”, durante o governo do general João Baptista de Oliveira Figueiredo, houve a Reforma Partidária, que permitiu a volta do pluripartidarismo, surgindo vários partidos. Naquele momento, ficavam proibidos, ainda, partidos que contivessem em suas plataformas a ideia de revolução socialista ou comunista. Isto, por exemplo, deixou de fora a organização do Partido Comunista Brasileiro (PCB), ou a do Partido Comunista do Brasil (PC do B). Foi preciso esperar mais tempo para que eles pudessem ser incorporados ao cenário político e ideológico nacional.

147 A essa ala “progressista” contrapunha-se, discreta porém eficiente, à ala dos “fisiológicos”, com notórios remanescentes até os dias atuais, compondo o chamado “centrão”.

148 Durante o período que vai de 1945 (fim do primeiro governo de Getúlio Vargas) a 1964 (momento em que um Golpe de Estado interrompeu o processo democrático republicano brasileiro) havia eleições para o governo estadual, mas não necessariamente unificadas em todos os estados, de modo que somente alguns deles tiveram eleições em 1965, durante o regime militar, nas últimas eleições estaduais diretas. Depois desse momento, as eleições diretas para governador de Estado foram interrompidas, em parte devido ao fato de que resultados – como o da eleição do político Negrão de Lima, da oposição, no Rio de Janeiro – teriam desagradado os militares. A restauração das eleições diretas para governança estadual ocorreria somente em novembro de 1982.

149 Luís Felipe de Alencastro, entrevista a Rafael Cariello, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 15 out. 2006, p. A23.

150 Para Alencastro, o candidato da oposição, o paulista Geraldo Alckmin, só chegou ao segundo turno “por causa das manobras calamitosas e suicidas do PT”. A esses membros do PT envolvidos em manobras escusas, o próprio presidente Lula qualificou de “aloprados”. Já Alckmin foi escolhido em um sistema de alianças que abarcou mais da metade do eleitorado, porém sua representatividade política é efetiva. “Mas foi ele próprio que forjou sua imagem de ator secundário na política brasileira, uma imagem de eterno vice-governador que jamais se preocupou – ao contrário de Lula, FHC ou Serra – em estabelecer contato com lideranças políticas estrangeiras.” Luís Felipe de Alencastro, na entrevista do historiador a Rafael Cariello, cit.

151 Cacá Diégues, Insatisfeito, inconveniente e sem-partido, em O Estado de S. Paulo, São Paulo, 27 ago. 2006, p. J4. O desbafo da epígrafe é do conhecido diretor de cinema que, entre outras produções importantes, fez Bye bye, Brasil (1980).

152 Representa um índice, inversamente proporcional, que quantifica o grau de confiança internacional nas possibilidades do país, para medir a futura eficácia, ou não, de investimentos, no caso, no Brasil. Se esse índice se encontrar em patamar elevado (é medido em número de pontos), isto quer sinalizar aos investidores que haveria um alto risco potencial em suas aplicações. À sua maneira, forma um círculo vicioso, na medida em que o país precisa de investimentos para uma plataforma de crescimento, mas, se o seu “risco” for elevado, os investidores afastam-se, condenando-o à exclusão ou à dificuldade de inserção no mercado internacional.

153 Uma série importante e pouco citada de documentos, informações e depoimentos se encontra em obras – todas sob o título A questão agrária e para uma mesma editora – organizadas por João Pedro Stédile: A questão agrária. O debate tradicional, 1500-1960, v. I, São Paulo: Expressão Popular, 2005; O debate na esquerda, 1960-1980, v. II, São Paulo: Expressão Popular, 2005; Programas de reforma agrária, 1946-2003, v. III, São Paulo: Expressão Popular, 2005; de Clodomir Santos de Morais et al., História e natureza das Ligas Camponesas, 1954-1964, v. IV, São Paulo: Expressão Popular, 2006; e, de Sônia Regina Mendonça, A classe dominante agrária: natureza e comportamento, 1964-1990, v. V, São Paulo: Expressão Popular, 2006. Consulte-se, também, Reforma agrária (revista da Associação Brasileira de Reforma Agrária – Abra). Do ponto de vista histórico-jurídico, confira a obra de Laura Beck Varela, Das sesmarias à propriedade moderna, cit.

154 Dalmo Dallari, Depoimento aos autores, fevereiro de 2007, cit.

155 Ibidem.

156 Ibidem.

157 Os ministérios que agem de forma integrada no Fome Zero são: Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Desenvolvimento Agrário; Saúde; Educação; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Trabalho e Emprego; Ciência e Tecnologia; Integração Nacional; Fazenda; Meio Ambiente; Justiça; e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial.

158 Frei Betto, Calendário do poder, Rio de Janeiro: Rocco, 2007.

159 Fabio Comparato (professor-titular da USP e membro do Conselho Federal da OAB), Um plano de voo para o país, em O Estado de S.Paulo. Aliás, São Paulo, 29-7-2007, p. J4.

160 Tema controverso, como se lê na análise de Clóvis Rossi, Lula desce do muro, para o lado de Bush, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 10 mar. 2007, p. A9. Ver a matéria de Daniel Ortega Lula se presenta en Davos como el gran integrador de América Latina, em El País, Madri, 27 jan. 2007, p. 9. Lembrar que, em Davos-2007, o presidente Felipe Calderón, do México, propôs que seu país fosse o elo entre os Estados Unidos, a União Europeia e o Pacífico.

161 José Honório Rodrigues, Conciliação e reforma no Brasil: um desafio histórico-cultura. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, p. 112.

162 José Arthur Gianotti, Lei sem pudor, em Folha de S.Paulo, Caderno Mais, São Paulo, 15 jul. 2007, p. 3.

163 Florestan Fernandes, Crise da educação, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 19 ago. 1991, p. 2.

164 Carlos G. Mota, Fernando Henrique e a ponte de ouro, em O Estado de S.Paulo, São Paulo, 12 out. 1998, p. 2.

165 Florestan Fernandes, Os desenraizados, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 21 ago. 1986, p. 2.

166 Joaquim Nabuco, Diário, 11 de setembro de 1877.

2

A revolução passiva no Brasil: hegemonia, legislação e poder local

Lincoln Secco

1. Modernização – 2. Depois da “Revolução de 1930” – Referências.

Costuma-se dizer que o Brasil não conheceu terremotos nem revoluções. As diferentes rebeliões nativistas do período colonial e os motins da regência não serviriam como exemplos revolucionários de uma classe burguesa ascendente.

Esta “realidade” se caracterizou, entre outras coisas, pelo fato de que nunca tivemos uma Revolução digna desse nome e que fosse baseada na primazia dos momentos da ruptura. O que tivemos foram processos fundados na predominância dos momentos de continuidade. A modernização brasileira encerra, portanto, problemas presentes herdados desse passado que continua. Alguns desses problemas são: o monopólio de poder e violência nas mãos de setores normalmente contrários a todo mudancismo; a centralização do poder político aliada a uma violência disseminada contra os trabalhadores rurais e urbanos nos locais de trabalho, nas manifestações de rua, nas fazendas, nos municípios menores etc; a dificuldade de internalização da lei e das instituições segundo os critérios de uma República burguesa impessoal; uma suposta passividade política da população, quebrada por movimentos radicais esporádicos ou por transferência da sua alta capacidade de mobilização para outros fins mais ligados ao cotidiano, à comunidade e ao lazer e menos às grandes mobilizações partidárias e sindicais.

A passividade, diga-se desde já, não é inerente aos brasileiros, mas uma manifestação da forma de hegemonia das classes dominantes no Brasil. Forma esta que prefere o uso da violência associada à cooptação de indivíduos e pequenos grupos do que o reconhecimento de espaços legalizados (ainda que subalternos) para a oposição popular. Impedindo a legalidade do oponente, os de cima não convidam a população à organização. Isso se reflete mesmo na organização das classes dominantes que, historicamente, preferiram mais o jogo da coterie (grupo de afinidades locais ou familiares) do que do partido político. Constituíam uma classe em si, mas se organizavam nos medíocres padrões de grupos setoriais, regionais e corporativos sem passar ao nível ético e político, como diria Gramsci.

São Paulo e Minas Gerais, a partir da República Velha, por exemplo, combinaram a influência sobre o governo federal com a manutenção tanto do poder local quando das “indicações” locais e regionais para os numerosos cargos de confiança na máquina pública em todo o território nacional. O Estado distribuía favores a protegidos dos coronéis, em geral seus parentes ou elementos próximos das classes médias e da pequena burguesia, as únicas camadas que também podiam querer participar da vida política. Para a camada cafeicultora dominante o que interessava era apenas uma política de câmbio baixo e a defesa do café. Os industriais, também contentes com o câmbio baixo, pediam ainda tarifas protecionistas e aumentavam sua produção nas épocas de rápida substituição de importações, como durante a Primeira Guerra Mundial. As demais classes só existiam passivamente diante do poder “republicano”.

Entrementes, é preciso desde já estabelecer uma diferença específica do caso brasileiro em relação às realidades que Gramsci estudou na Itália. Por mais que determinados conceitos gramscianos sirvam de inspiração ou ponto de partida para nossas análises, eles não são guias infalíveis. A classe dominante no Brasil não constituiu um grupo nacional a partir de um território como o Piemonte. São Paulo só obteve uma hegemonia incompleta logo quebrada em 1930.

A classe dominante, assim, não se expressou num território, mas num ilhamento geográfico, ou seja, numa miríade de municípios, sendo sua base o poder local. E a partir de nenhum poder local se criou uma hegemonia como a de Paris na França. Fosse o Rio de Janeiro num passado mais longínquo, fosse São Paulo depois, a cidade polo ou central teve que se recompor politicamente com as províncias e muncipalidades, estabelecendo acordos e amainando os ímpetos iniciais de reformas mais radicalizadas, como ocorreu depois de 1930. Desse modo, a hegemonia não podia ser ativa e nem nacional de fato. Somente passiva.

A hegemonia passiva, que não levava as massas a um consentimento ativo e participativo na vida civil, seria o corolário de um sistema que não podia nem ser permanentemente democrático e nem ditatorial. No caso do fascismo surgiram elementos ativos de apoio mobilizado ao governo, mas como Gramsci imaginava não era um regime destinado a um belo futuro. No Brasil, nem os regimes supostamente “democráticos” de 1889-1930 e de 1946-1964, nem as ditaduras explícitas tiveram organizações de massas de apoio. É que a classe de cima dominava mais do que dirigia, ou seja, nos países da semiperiferia europeia até bem recentemente e, a partir da metade do século XX, também em parte da América Latina, a democracia não conseguiu se estabilizar, pois a ausência de um Estado (ético) capaz de elevar as massas à cidadania, não produziu o grau de consentimento desejável para que os de cima pudessem se manter no poder com legitimidade. Também a ditadura permanente não pôde existir (vide o caso do México), devido ao grau de desenvolvimento das forças produtivas, à diferenciação de interesses corporativos nas classes dominantes e as pressões das parcelas da população que lograram exercer uma cidadania ativa, exigindo periodicamente rituais democráticos.

No caso deste ocidente incompleto que é o Brasil, houve sempre uma combinação variável de dominação com direção. Mas o acento maior naquela ou neste foi pendular. Autoridade e liberdade revezavam-se como princípios unificadores, embora a base fosse sempre mais afeita à autoridade e a cúpula à liberdade. No Brasil colonial, a administração era centralizada no tope, pois a metrópole assim o exigia. Ela devia conter impulsos centrífugos dos senhores de terras e de escravos. Na base, existia uma liberdade do senhor. Ele era o “mandão” local, mas não detinha o controle da comercialização dos excedentes econômicos gerados pelos escravos. A estrutura centralizada não aceitava a unificação nacional, pois além de não haver a consciência de nação, existia um ilhamento cultural (a expressão é de Viana Moog) das capitanias, mais ligadas à metrópole do que entre si. Resultava isso da estrutura econômica, exportadora e só raramente voltada a ações produtivas vinculadas ao consumo interno: “atividades acessórias” das quais falava Caio Prado Jr.

No Império, os parlamentares e os gabinetes ministeriais eram fantasmas que, parafraseando as palavras de um político da época, não se cansavam de representar na comédia do poder monárquico. Eram deputados de si mesmos e insensíveis mesmo às suas bases de “homens bons”, já que se elegiam pelo fenômeno tipicamente ibérico do caciquismo, conquistando apoio de inúmeros chefetes locais. Nada mais parecido com um saquarema do que um luzia¹ no poder, dizia um expert da época, Holanda Cavalcante (1797-1863).

É evidente que o mandonismo local ao qual me refiro aqui não combina com o município nas suas mais “democráticas” origens. Luiz dos Santos Vilhena dizia que nos faltava “polícia”. A palavra na época dizia respeito às boas maneiras civilizadas. Polícia nos remetia à polidez (significado contrário ao atual), civilização. Mas remetia também à administração local, à prefeitura, ao bem-estar dos indivíduos sob uma administração municipal, incluindo alguma dimensão coercitiva. Na tradição ibérica, as municipalidades foram se estabelecendo em conflito contra senhores locais, muitas vezes através de revoltas² e obtendo cartas de foral dos reis a fim de resguardar suas franquias. Submetiam-se assim somente à coroa. Boa parte dessas franquias foram se apagando com o advento do absolutismo em Espanha e em Portugal.

Quando os concelhos portugueses já haviam perdido muito de suas liberdades, as câmaras municipais da América Portuguesa ainda exerceram muitas funções importantes como autoridade local escolhida entre os “homens bons”. Todavia, tal processo foi invertido com a progressiva centralização administrativa do sistema colonial após a Restauração (1640). O golpe decisivo nas câmaras foi a nomeação régia dos juízes de fora a partir de 1696 e, no caso da Bahia, a escolha régia dos próprios vereadores.³

Ao se reforçar o centralismo “nacional” no século XIX, com a independência política,⁴ haverá revoltas separatistas logo esmagadas, pois nenhuma região tinha (ao contrário daquela Itália estudada por Gramsci) uma força capaz de paralisar o centro. No entanto, as tentativas de impor-se contra o mandonismo local foram infrutíferas e o poder dos fazendeiros nos pequenos municípios persistiu a base da dominação no Segundo Reinado, uma vez passadas as veleidades europeias (a la Benjamin Constant) de Dom Pedro I e de Feijó. O verdadeiro segredo da nossa unidade está na manutenção dessa liberdade do mandonismo local herdado da colônia, apesar da perda de poder das câmaras municipais. Sua base econômica, como Hermes Lima já o dissera, foi a manutenção da escravidão. O paradoxo é que a “liberdade” local era o fundamento da ausência de real autonomia municipal ou provincial. A razão disso estava no fato de que se uma província tivesse poder para abolir a escravidão, acabaria por desequilibrar os interesses da classe dominante de norte a sul do país. Aliás, nada estranho para um país em que o “escravismo desmente as ideias liberais”,⁵ embora fosse uma relação tipicamente capitalista. E não só o escravismo, mas o próprio “favor” que respondia pela reprodução de uma classe social inteira, os homens pobres livres. Afinal, o chefe não cede apenas o chicote da lei, mas também a promessa do emprego público.

Em 1824 criaram-se os conselhos gerais das províncias. Uma pesquisa, ainda que restrita à província de São Paulo, mostrou que houve uma efetiva esfera de autonomia relativa dos referidos conselhos que, apesar disso, não anulava o caráter centralizador da monarquia⁶. O Primeiro Reinado, apesar dos ímpetos absolutistas, nunca atingiu o ideal de um poder absoluto. O seu sentido era centralista, mas ao ter que criar uma estrutura de poder em escala nacional gerava o seu contrário, a saber: as tendências centrífugas que tinham que ser acomodadas dentro do mesmo corpo político que operava no sentido centrípeto. Em termos dialéticos não estávamos diante de uma falsa contradição ou de uma oposição meramente nominal, mas sim de uma contradição efetivamente dialética que se movia dentro das instituições criadas pelo Império para lhes dar “livre” curso.

A dominação burguesa se cristalizou no alto, com instituições mais ou menos funcionais para a reprodução sistêmica. No tope, o consentimento se fez valer entre uma “opinião pública” reduzida, embora ao lado do uso da coerção em momentos de “revolução” ou de sérias dissidências oligárquicas. Raramente as instituições se viam solapadas por algum elemento antagonista radical ou apenas reformador. Em baixo, a força foi dominante, com as violências cotidianas dos chefetes locais, coronéis, delegados, membros da Guarda Nacional ou da “volante”. O chefe era a autoridade máxima, controlava a eleição do deputado, do juiz de paz e da câmara.

Mesmo quando se criou a polícia com a figura do delegado nomeado pelo presidente da Província (1841), isto não cerceou a autoridade dos senhores rurais⁷. Quando o delegado local tinhas veleidades democráticas era afastado ou eliminado. Aliás, ele exercia sua função sem perceber salário e nomeava os inspetores de quarteirão. Maria Isaura Pereira de Queiroz “defendeu” este modelo de dominação como base também da República Velha. Para ela, apenas a partir da Revolução de 1930 as coisas começariam a se transformar.

A centralização não anulou, portanto, os efeitos do controle localizado sobre a população. Aliás, a história do Brasil oscilou entre a centralização e a descentralização. Entre 1822 e 1841 houve um período de disputa política que levava ora à centralização administrativa ora à luta contra o poder central. Em 1828, as câmaras municipais perderam praticamente toda a sua importância, embora já não tivessem há muito o poder que desfrutavam nos dois primeiros séculos da colonização. No Segundo Reinado, o centralismo político garantiu a estabilidade na medida em que o parlamento conseguia manter a unidade de interesses dos proprietários rurais através da manutenção da escravidão. Talvez por isso, Oliveira Vianna tivesse sido o apaixonado defensor da centralização. Na luta “entre o localismo e o centro, os caudilhos e a nação”,⁸ o poder central (o Rei) aparecia como o verdadeiro regulador, o garante das liberdades locais e não o opressor (como na Europa).

São conhecidas as dificuldades e os separatismos que marcaram as nossas duas mudanças de regime. À emancipação de 1822 sobrevieram muitas revoltas de teor centrífugo até 1848. Em verdade, a própria crise do Antigo Sistema Colonial (Fernando Novais) já antecipara tais revoltas. E à proclamação da República outras revoltas, não necessariamente separadoras, mas de ordem autonomista ou descentralizadora, ocorreram.

Ora, a República não proveio de uma revolução. Alguns republicanos históricos a desejaram ardentemente, mas não eram revolucionários. Os positivistas mais dogmáticos que os apoiavam, eram partidários da Ordem e avessos ao assalto ao poder. Aliás, em seguida ao 15 de novembro se refugiarm numa república ideal e se alienaram da política prática. Os de índole jacobina tiveram seu momento de notoriedade, mas foram logo afastados da corrente principal dos acontecimentos. Se o Império fora esmorecido pala questão religiosa, pela questão militar, foi a abolição que fez a coroa perder seus últimos aliados, jogando no berço da república parte da própria classe escravocrata.

O caráter do dia 15 de novembro, bem documentado por Pedro Calomon, denunciou o que foi a nossa mudança de regime. Em São Paulo o “povo” encheu a rua São Bento à noite, mas Gabriel Piza amansou os mais animados e pediu que se esperasse o dia seguinte. A multidão foi para casa a conselho de Américo de Campos e, no dia seguinte, Couto de Magalhães transferiu o poder provincial a um triunvirato composto por Prudente de Morais, Rangel Pestana e Américo Brasiliense. Em Minas Gerais houve até cerimônia de posse do novo governo. Só na Bahia houve laivos de rebeldia: a guarda negra atacou os republicanos a pauladas e o governador Almeida Couto persistiu no governo. O comandante das Armas, Marechal Hermes da Fonseca, futuro presidente republicano, permaneceu fiel à monarquia (ao menos até confirmar a partida da família real). Então, tocou-se a marselhesa em Salvador. No Recife, o presidente da Província Sigismundo Antonio Gonçalves entregou pacificamente o poder ao coronel José de Cerqueira de Aguiar Lima, substituído em seguida pelo general José Simeão de Oliveira. No Maranhão, o clube republicano acordou uma junta de “oficiais doutores e negociantes” chefiada pelo comandante do quinto batalhão de infantaria. No Pará, o clube republicano uniu-se à guarnição de Belém e demitiu o presidente Silvino Cavalcanti. No Paraná, Jesuíno Marcondes entregou o poder ao coronel Cardoso Junior, comandante de brigada. Em Santa Catarina, a junta que assumiu no dia 16, transferiu o governo no dia 17 ao tenente Lauro Muller, nomeado por telegrama pelo próprio Deodoro. Houve apenas um motim do 25° batalhão de infantaria. No Rio Grande do Sul, o partido republicano reunido na sede do jornal A Federação nomeou o Visconde de Pelotas. Sob a oposição dos seguidores de Gaspar Silveira Martins, ele declinou. Deodoro nomeou Julio de Castilhos, que preferiu indicar o General Julio Anacleto Falcão da Frota. Em Mato Grosso, o próprio chefe liberal, Generoso Ponce, nomeou o general Antonio Maria Coelho. Este, todavia, juntou-se aos conservadores.⁹

A transição pacífica não evitou as posteriores disputas renhidas pelo poder e pela natureza do regime. A Revolta da Armada e a Revolta Federalista foram exemplos no governo de Floriano Peixoto. No Mato Grosso chegou-se mesmo à ideia separatista. O movimento irrompido em Corumbá, a 22 de janeiro de 1892, tomou a capital, derrubou o presidente Manoel Murtinho e procurou reconhecimento internacional para uma república soberana.¹⁰ Naquelas plagas já circulavam antigas ideias ora separatistas, ora de união a São Paulo, baseada em supostos laços históricos e econômicos dos tempos coloniais, como pensava a baronesa de Vila Maria (Maria Pereira Leite Gomes da Silva) que escreveu um opúsculo a este respeito em 1890.

A questão militar, o positivismo e a pregação liberal por outro lado, fizeram da República um contencioso entre unidade e dispersão. Predominou, entretanto, a dispersão entre 1889 e 1930. Para os ultrafederalistas da constituinte de 1891, a união era a ficção e os estados a realidade.¹¹ Alberto Tores não deixou de notar que “os homens que organizaram o regime tinham ardente ambição de autoridade local”.¹² O coronelismo, fenômeno de exacerbação do poder local, resultava do desequilíbrio entre federalismo e centralismo. Os coronéis ocupavam os interstícios de um poder central amainado pelos estados. Grupos locais chegavam mesmo a ter pequenos exércitos armados e a emitir moedas.¹³

Pode-se dizer, com Vitor Nunes Leal, que o coronelismo foi a hipertrofia do mandonismo local.¹⁴ Mas tal hipertrofia não foi um fortalecimento dos senhores rurais, mas uma reação desesperada à perda de importância econômica e de controle da comercialização de seus excedentes. Isso se deu principalmente nas regiões que se tornaram periféricas no território nacional e que perdiam influência para o atual sudeste. O “coronel” local trocava seu apoio ao governo do Estado e ao presidente da República pela manutenção de sua influência local. Este podia intervir no Estado para ajudar um dos lados da renhida contenda. Quando Epitácio Pessoa mandou intervir no Estado da Bahia para sustentar o governo de Antonio Moniz em fevereiro de 1920, sustentou com parcialidade a eleição estadual do sucessor,¹⁵ apesar dos vãos e pálidos protestos da oposição.

É evidente que estamos quase diante de um modelo. Havia lutas entre os coronéis, dissidências oligárquicas no nível dos Estados (num contexto em que a Constituição lhes dava, aos Estados, mais poder) e até coronéis que mantinham uma certa força econômica e eram ligados ao comércio internacional. Mas diante das tendências “regionalistas”, o Exército Nacional foi aumentando suas tendências de unidade, temperadas pelos seus arroubos jacobinos, herdados do florianismo. Contra a política da República Velha, os militares encarnarão a ideia de revolução e unidade nacional.

De fato, assim foi no Brasil como conjunto. Mas é preciso ver as nuances. As fraudes eleitorais e as violências intoleráveis eram a única linguagem política que a sociedade brasileira conhecia. Era o coronelismo. É verdade que “nos Estados mais adiantados, o processo coronelístico apresenta traços particulares, pois, apesar de fundamental o problema de solidariedade familiar, da existência de choques armados e das divisões em zonas de influência etc. – é o funcionamento de uma estrutura partidária que suaviza, regula e, às vezes, supera os conflitos particulares”.¹⁶

São Paulo, portanto, poderia ser visto como exceção à regra. Mas o Estado simplesmente exerceu ou tentou exercer hegemonia territorial e política a partir do início do século XX (fator que voltou na metade dos anos 1990). Essa hegemonia foi uma combinação de poder econômico e territorial com a anuência para os desmandos locais em outras regiões. Assim, a autoridade no tope, modernizante, mantinha-se apenas formal na medida em que reproduzia a “liberdade” dos mandões locais na base.

Historiadores da economia perceberam, por outra angulação, o fato de que o moderno se alimenta do atrasado. São Paulo industrioso consumia produtivamente imigrantes europeus expulsos pela crise econômica do sul da Europa e absorveria, mais tarde, força de trabalho barata do nordeste rural. Este São Paulo moderno precisava criar as instituições representativas de uma democracia de fachada e manter a liberdade dos “concelhos portugueses”, ou seja, o direito do chefe local brasileiro. Como todo avanço democrático exige a organização de base local, o iberismo instalou-se não no tope, mas na base. Daí o paradoxo de que nossas ralas elites intelectuais se tornaram antiportuguesas no século XIX e leitoras dos clássicos liberais da Revolução Francesa (Guizot foi muito cedo traduzido entre nós), enquanto os traços ibéricos se esconderam na mentalidade e nos hábitos políticos pouco conscientes. País ibérico de ideologia francesa ou inglesa ou mesmo norte-americana. Eis porque o federalismo da República Velha não mudou a base do poderio político. Assim como o centralismo da Revolução de 1930 ou do Golpe de 1964 também não a alteraram inteiramente.

Dessa forma, a hegemonia da burguesia brasileira a partir da República Velha é mais domínio que direção, mais coerção do que consenso. É mais fácil calar opositores fisicamente próximos no município assim como cooptá-los. Por isso, não quer dizer que os de cima não se preocupassem com o consenso, nem que a coerção não aparecesse muitas vezes legitimada. O fato da classe operária até 1930 ainda ser estrangeira em grande parte ou ser representada por correntes avessas à participação eleitoral (anarquistas) ou impedidas quase sempre de fazê-lo (comunistas) permitia que a coerção superasse o consenso.

Com uma burguesia incapaz de passar integralmente dos interesses corporativos ao domínio político impessoal (ainda que substancialmente de classe), os de baixo, que constituem seu antípoda indissociável, não encontram condições de se alçar a uma política reformista ou revolucionária com sustentação econômica e institucional.¹⁷ Isso porque o proletariado europeu surgiu de um processo de desclassificação social, como dizia Caio Prado Junior (perda do saber artesanal e imersão na divisão do trabalho) e lutou, organizado, por direitos de cidadania que, a partir de baixo, configuraram um sistema liberal e, depois, democrático. No Brasil, a crítica ao poder local se deu a partir de cima, com a expansão do poder de Estado num sentido antiliberal na prática.¹⁸ E o proletariado se forjou a partir de um processo que foi entendido como classificação social, pois seu antecessor era o escravo. Assim, havia uma base forte para uma absorção desse proletariado por um Estado dotado de uma política populista na qual o operário vê no líder do governo o doador de direitos e o responsável por suas melhorias (quando na verdade elas foram produto de suas lutas) e na conciliação de classes e na burguesia industrial os fautores de seu próprio progresso. Não houve espaço no Brasil para revoluções violentas com apoio de massas.

Boris Fausto já notara que devido à fragilidade da classe trabalhadora não se afetava o sistema de dominação, baseado no apoio de uma clientela rural. É evidente que, apesar disso, as classes conservadoras se viam incomodadas pelo protesto operário e uma série de iniciativas de legislação social e trabalhista foi discutida e, parcialmente, efetuada na Primeira República. A contradição principal não se dava entre o operariado urbano e o seu patronato ainda, pois a esmagadora maioria da população vegetava na mais extrema miséria rural e desequilibrava mesmo o limitado jogo eleitoral a favor do coronelismo expresso nas alianças regionais. Nossa verdadeira contradição sempre foi entre quem estava no poder e quem era alijado dele. Os excluídos costumavam apelar para a capa liberal e republicana do regime, sem sucesso. Daí o discurso do Grupo do Estado de São Paulo (o jornal) cair sempre no vazio (em defesa de uma republicanização da República), assim como a Campanha Civilista de Rui Barbosa. Veja-se o exemplo de Prudente de Morais, presidente de 1894 a 1898, lembrado por Edgard Carone. Depois de sair do poder, entrou no partido de oposição, o PRF. Ao descer do trem em Campinas para um comício, foi recebido a pauladas.¹⁹

O cimento da hegemonia da classe dominante, já que ela precisava (ideologicamente) da fachada legal de seu regime, era o quase monopólio do parlamento e o impedimento do voto popular. Isto porque, se o voto fosse livre e secreto, o “mandão” local continuaria a controlar a escolha dos vereadores, deputados e prefeitos, mas não necessariamente do presidente que se decidiria em boa parte nas cidades maiores. O interesse do chefe local não era de natureza ideológica. Ele não se importava com questões gerais, mas com o respeito e o prestígio no seu lugar de origem ou fortuna. Este fenômeno foi detectado na Espanha do século XIX onde Joaquin Costa disse: “No hay Parlamento ni partidos, hay sólo oligarquias”.²⁰

O presidente muitas vezes podia ter veleidades democráticas ou reformadoras, mas esbarrava no parlamento. Isso se deu mesmo no Segundo Reinado, quando Dom Pedro II ouvindo intelectuais franceses mandou preparar um estudo sobre a abolição da escravatura sem sucesso. A hegemonia, portanto, existe mais no alto. A coerção mais em baixo numa esquematização simples. Não se exige sempre a coerção generalizada, embora ela exista topicamente. Ela pode ser apanágio da Guarda Nacional no Império ou das polícias e jagunços de coronéis locais na República Velha. Comprova isso o fato de que o primeiro partido verdadeiramente nacional foi o Partido Comunista do Brasil e, mesmo sob os impulsos centralizadores da era Vargas e da Ditadura Militar, a direita nunca logrou criar um partido orgânico e acima das dissenções regionalistas. A lei, centralizadora, podia ser usada contra os inimigos, mas no município os amigos eram protegidos pelo controle da polícia e das nomeações do Judiciário através de acordos com o governo central.

1. Modernização

As classes dominantes no Brasil não exerceram uma típica dominação asiática ou uma ditadura aberta e perene e nem uma dominação democrática ou uma simples combinação das duas. Ao “ornitorrinco” econômico (título de um livro de Francisco de Oliveira) se associou um ornitorrinco político, regime político inclassificável que produz uma passividade temperada por violências físicas intoleráveis (para os opositores), mas justificadas perante a população através da ameaça permanente dos perigos da desordem e da criminalidade. Ao mesmo tempo não se permitia a essa população formular uma interpretação diversa da questão social. Este tipo de hegemonia não era dominação pura nem consentimento. A dominação era consensual e o consenso coercitivo. Os radicais de ocasião e as vozes de oposicionismo legal eram sufocados e violentamente afastados em momentos críticos.

As pressões de baixo eram absorvidas para legitimação parcial do regime só quando não podiam ser desorganizadas ou combatidas, como se fez com a legislação trabalhista a partir do governo Arthur Bernardes e, principalmente, de Getúlio Vargas.

Este tipo de hegemonia baseava-se na promoção do individualismo cidadão sem cidadania. Podia-se reivindicar não como classe ou produtor, mas como partícipe na parcela da mais valia social capturada pelo Estado e distribuída via orçamento público. Mas como não havia cidadania burguesa de fato, essa redistribuição era a ilusão da ilusão, ou seja, a redistribuição num regime liberal já seria ilusória, ainda que parcialmente real, pois se distribui “equitativamente” entre todas as classes aquilo que foi gerado só pela classe dos trabalhadores produtivos. No Brasil distribuiu-se sem equidade jurídica liberal, pois os antagonistas do capital e do poder local não podiam se fazer representar politicamente.

Nem perante as formalidades burguesas havia distribuição, dada a ausência de “participação nos lucros”, verdadeiro salário indireto, bons serviços públicos igualitários etc. Daí a ilusão da ilusão ou ideologia da ideologia. Ideologia sim, pois mascarava interesses particulares com a capa da universalidade, como costumava dizer em suas aulas dos anos 1980 na Universidade de São Paulo (USP) o crítico literário Davi Arrigucci Jr. Mas, ao mesmo tempo, a ideologia se desmascarava ao negar seus pressupostos jurídicos universais no momento seguinte. É como se no meio do jogo, o juiz retirasse seu uniforme e revelasse por baixo dele a camisa de um dos times e, ao mesmo tempo, continuasse se declarando neutro. Tais problemas foram levantados por Vicente Licínio Cardoso quando ele notou que importáramos da Inglaterra “a atitude, o gesto, a cartola e a sobrecasaca, o nome do orador e o seu próprio discurso. Mas ninguém via o que estava por detrás...”.²¹ Ou seja, tínhamos a oratória, as ideias, mas não seus suportes materiais, sua indústria, seus contratos etc.

Esta dupla ilusão gerava um sistema mais propício à reprodução, pois ao desvendar-se como desigual não ampliava a consciência social dos agentes políticos da esquerda e da direita. Ela provocava três reações típicas: os de baixo olhavam de soslaio e enraivecidos, mas não defendiam o protesto organizado e se voltavam para manifestações inorgânicas e individuais de negação da ordem. Foi assim que se instalou no Brasil o descrédito avassalador das instituições públicas e da nossa própria história, que se reduziria a uma “mentira das classes dominantes”. A segunda reação reduzia o horizonte das classes subalternas à “promoção da justiça”, à correção do sistema, como se os elementos de desigualdade jurídica fossem disfuncionais, bastando resolvê-los juridicamente. Por fim, a terceira posição era a da crítica mais radical que, entretanto, isolava-se politicamente como “planta exótica” inadequada ao solo histórico nacional, segundo o discurso dominante. Assim, o surgimento do Partido Comunista, primeira manifestação organizada que visava a conquista do poder político pelo proletariado, demoraria alguns decênios até atingir influência relativa de massas. A contestação proletária, portanto, remete no Brasil àquilo que Gramsci dizia da contestação camponesa na Itália: esporádica e sem possibilidade de gerar formas orgânicas permanentes. O sindicalismo revolucionário anarquista estava virtualmente excluído da luta pelo poder, fosse por razões ideológicas fosse pela sua condição de ilegalidade. Dois caminhos sobrariam, um deles muito cedo obstado: o reformismo parlamentar e a revolta armada (esta só poderia ser apanágio de setores descontentes do estamento militar).

2. Depois da “Revolução de 1930”

A ação do imperialismo também interferiu na distribuição da coerção e da direção moral no interior do Brasil. Mas a ideologia do colonialismo (para usar um termo de Nelson Werneck Sodré) tinha por função adaptar o Brasil aos ditames, dinamismos e fluxos do capital internacional sem prejuízo da função interna de tentar legitimar um sistema de dominação tipicamente brasileiro. Assim, a força, dispersa em regiões, municípios e fazendas, tinha uma unidade, uma centralização no tope. A dialética do centro e das periferias vai modelar as alterações de regime, ora mais centralistas ora menos. De qualquer maneira, a garantia da unidade só se dá com a garantia do modo de dominação local, o que fica patente com a Revolução de 1930.

Diante de uma crise da democracia e das instituições liberais (em escala internacional), uma corrente de juristas e historiadores (Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, Francisco Campos) advoga a canalização das ações individuais para a coletividade encarnada no Estado supostamente moderno e autoritário. Leitores de Manoilescu, todos se preocupam com a organização do mundo do trabalho (taylorismo), com a formação técnica da mão de obra (Roberto Simonsen, por exemplo), com a racionalização da vida econômica e mesmo com a planificação²² estatal.

A Revolução de 1930 trouxe mudanças legislativas que demonstravam a realidade a ser modificada. A Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, do jurista Francisco Campos (o “Chico Ciência”, inspirado na legislação autoritária de outros países), “Atendendo ao estado de apreensão criado no País pela infiltração comunista, que se torna dia a dia mais extensa e mais profunda, exigindo remédios, de caráter radical e permanente” decretava no seu artigo 2º:”Não haverá outras bandeiras, hinos, escudos e armas”, além dos símbolos nacionais. Era um claro aviso ao regionalismo.

A União poderia intervir nos Estados para impedir invasão iminente de um pais estrangeiro no território nacional, ou de um Estado em outro; para restabelecer a ordem gravemente alterada, nos casos em que o Estado não queira ou não possa fazê-lo; para administrar o Estado, quando, por qualquer motivo, um dos seus Poderes estiver impedido de funcionar; para reorganizar as finanças do Estado que suspender, por mais de dois anos consecutivos, o serviço de sua dívida fundada, ou que, passado um ano do vencimento, não houver resgatado empréstimo contraído com a União; para assegurar a execução dos seguintes princípios constitucionais: forma republicana e representativa de governo; governo presidencial; direitos e garantias assegurados na Constituição; para assegurar a execução das leis e sentenças federais. No artigo 16 previa-se privativamente à União o poder de legislar sobre a produção e o comércio de armas, munições e explosivos (o exemplo da Revolução de 1932 era recente). E o artigo 25 declarava que o “território nacional constituirá uma unidade do ponto de vista alfandegário, econômico e comercial, não podendo no seu interior estabelecer-se quaisquer barreiras alfandegárias ou outras limitações ao tráfego, vedado assim aos Estados como aos Municípios cobrar, sob qualquer denominação, impostos interestaduais, intermunicipais, de viação ou de transporte, que gravem ou perturbem a livre circulação de bens ou de pessoas e dos veículos que os transportarem”.

Todas as medidas visavam à unificação do país, efetiva e concreta. Por fim, os municípios perdiam qualquer independência. Embora a escolha dos vereadores fosse pelo sufrágio direto, o artigo 27 previa que o prefeito seria de livre nomeação do governador do Estado.

A persistência coronelística, todavia, obrigou Getúlio Vargas a se compor com os estados. Em 1930-1931, cada um dos ministérios do governo provisório é dado a um Estado, sendo o Ministério da Fazenda, por exemplo, concedido a Francisco Whitaker, um paulista. Francisco Campos era mineiro, Oswaldo Aranha, um gaúcho etc. Quando Armando Salles de Oliveira se lança candidato a presidente, com apoio de Rio Grande do Sul, Bahia, Pernambuco e outros estados, Getúlio Vargas se vê nos braços de Minas Gerais.²³ O Exército, dividido em tendências, tende a se unificar depois de 1935 a pretexto do perigo comunista anunciado oficialmente no preâmbulo da Constituição de 1937. Ele se torna o garante dos grupos agrários no poder e, agora, também de uma certa representação de interesses industriais (a aproximação de Simonsen com o governo é característica disso). Muitos militares é quem ocupam postos administrativos, mas pode-se repetir uma afirmação dialética e quase irônica do historiador Edgar Carone: “apesar das diferenças, a similitude com o passado é grande. É que a história não se repete exatamente como no passado”, ou como sintetizou Fernando Henrique Cardoso, estamos diante de uma “tentativa de renovação política, simbolizada pelo tenentismo”, combinada a uma “reação oligárquica” e ao “fortalecimento do Estado” e o “esmagamento dos movimentos populares”. Tudo isso simultaneamente.²⁴

Queria-se centralizar e moralizar, mas os chefes locais obrigaram o governo a uma composição. A legislação centralizadora avançou, mas só foi cumprida no que tange à representação política e social nas áreas urbanas maiores. No resto do país, o uso da violência privada e a corrupção mantiveram a reprodução das elites locais por muito tempo. Pode-se argumentar que a dificuldade de instalação de serviços públicos centralizados e corretos esbarrava na cordialidade do homem e da mulher brasileiros, no sentido atribuído àquilo por Sérgio Buarque de Holanda. A recusa às normas impessoais e a afetividade transbordante dos contatos que personalizam relações, que deveriam ser públicas e institucionalizadas, garantem ao mais forte e à sua clientela um domínio que não pode ser adequado à neutralidade jurídica liberal. A outra face disso é a repressão também afetiva e cordial. Ela pode ser usada seletivamente não como punição ao crime, mas como punição ao não pertencimento ao universo das relações pessoais do chefe local.

Referências

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1 Luzia era o nome dado aos liberais que, na Revolução de 1842, resistiram na cidade de Santa Luzia (MG) em contraposição aos saquaremas, conservadores que tinham na Vila de Saquarema (RJ) sua base de apoio.

2 Herculano, A. História de Portugal. Lisboa: Em casa de viúva Betrand e filhos, 1853, p. 465, t. IV. Sobre o município e os “impostos municipais”, vide: Glezer, R. Chão de terra e outros ensaios sobre São Paulo. São Paulo: Alameda, 2008.

3 Prado Júnior, C. História econômica do Brasil. São Paulo: Círculo do Livro, 1986, p. 52.

4 Sobre este tema e período, vide os estudos recolhidos por Mota, Carlos Guilherme. 1822: Dimensões. São Paulo: Perspectiva, 1986.

5 Schwarz, R. Ao vencedor as batatas: forma literária e processo social nos inícios do romance brasileiro. São Paulo: Duas Cidades, 2007, p. 17.

6 Leme, Marisa Säenz. São Paulo no primeiro império: poderes locais e governo central. In: Salles de Oliveira, C. H.; Janotti, M. de L. M.; Prado, M. L. C. (Org.). A história na política: a política na história. São Paulo: Alameda, 2006, p. 74.

7 Queiroz, Maria Isaura Pereira. O mandonismo local na vida política brasileira. São Paulo: USP-IEB, 1969, p. 42.

8 Oliveira Vianna, Francisco José. Populações meridionais do Brasil. Belo Horizonte: Itatiaia, 1987, p. 254.

9 Calmon, P. História do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1963, v. 6, p. 1951-1956.

10 Ponce Leal, J. O conflito campo-cidade no Brasil. Os homens e as armas. Belo Horizonte, 1988, p. 45.

11 Belo, J. M. História da república. São Paulo: Cia. Editora Nacional, 1983, p. 73.

12 Torres, A. A organização nacional. São Paulo: Cia. Editora Nacional, 1978, p. 213.

13 Carone, Edgard. A República Velha: instituições e classes sociais. São Paulo: Difel, 1975, p. 252.

14 Para uma discussão sobre o coronelismo vide: Leal, V. N. Coronelismo, enxada e voto. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997; Janotti, M. L. M. O coronelismo: uma política de compromissos. São Paulo: Brasiliense, 1981.

15 Contreiras Rodrigues, Felix. Velhos rumos políticos. Tours: Typographia E. Arrault e Cia., 1921, p. 76.

16 Carone, E. A República Velha: instituições e classes sociais. São Paulo: Difel, 1975, p. 266.

17 Secco, L. Caio Prado Junior: o sentido da revolução. São Paulo: Boitempo, 2008.

18 Vide: Carvalho, J. Murilo de. Mandonismo, coronelismo e clientelismo: uma discussão conceitual, Dados, v. 40, n. 2, Rio de Janeiro, 1997.

19 Moraes, J. G. V.; Rego, J. M. Conversas com historiadores brasileiros. São Paulo: Editora 34, 2007, p. 55.

20 Costa, Joaquín. Oligarquia y caciquismo. Madrid: Alianza Editorial, 1967, p. 24.

21 Menezes, D. O Brasil no pensamento moderno. Rio de Janeiro: Inep, 1957, p. 140.

22 Diniz, E.; Boschi, R. R. Empresariado nacional e estado no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 58.

23 Carone, E. A República Nova (1930-1937). São Paulo: Difel, 1974, p. 187. Abas de Fernando Henrique Cardoso.

24 Ibid., p. 394.

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O corpo de doutrina jurídicoda Revolução de 1932 e sua influência sobre o regimeconstitucional brasileiro de 1934

Fernando Dias Menezes de Almeida

Apresentação – 1. A Revolução e a Constituinte – 2. As ideias jurídicas em debate – Conclusão – Referências.

Apresentação

Como parte de uma obra que tem por objeto estudar a atuação dos juristas na formação do Estado-Nação brasileiro, o presente capítulo visa a oferecer, resumidamente, uma análise dos principais elementos que integram o que se pode considerar o “corpo de doutrina” jurídico da Revolução de 1932, com foco especial na sua influência sobre o regime constitucional brasileiro traçado pela Constituição de 1934.

Não se pretende produzir um estudo histórico da Revolução de 32, nem da Era Vargas, nem mesmo da Constituinte de 33/34 – estes dois últimos assuntos objeto de capítulos específicos da presente obra –, mas tão somente investigar o tema sob o aspecto do pensamento jurídico, tal como acima proposto.

E parece haver razão para tanto. A substância jurídica do Movimento de 32 salta aos olhos, pelo simples fato de ter restado conhecido como a Revolução Constitucionalista. Associe-se a isso o dado de que, na época, a influência dos acadêmicos de Direito – sejam os docentes, sejam os alunos e antigos alunos – sobre a política ser bastante mais intensa do que o que se passa em tempos atuais. Esse fenômeno era particularmente forte em São Paulo, em razão da presença da então recém-centenária Faculdade de Direito de São Paulo, notoriamente conhecida por sua localização no Largo de São Francisco.¹

Ao se propor o estudo da Revolução de 32 pelo viés do pensamento jurídico, não se ignora que os outros componentes do pensamento e dos interesses humanos, v.g. de ordem filosófica, econômica, religiosa, influenciem as ideias jurídicas e por elas sejam influenciados. Todavia, como acima exposto, optou-se neste capítulo por um corte que leva em consideração o substrato jurídico da Revolução Constitucionalista, o que, aliás, não é o aspecto que mais se faz presente nos ricos e variados estudos que já se produziram sobre esse período da história do Brasil.

De todo modo, tem-se consciência de que a contribuição que ora se pretende trazer possui apenas o sentido de uma breve introdução para um estudo que ainda merece ser aprofundado, vez que, como mais adiante será explicitado, diz com temas fundamentais para o Estado brasileiro atual, tais como federação e democracia.

Com o intuito de buscar uma aproximação mais precisa do tema, propôs-se localizar fontes de pesquisa originais da época, que oferecessem, de modo minimamente sistemático, o corpo de doutrina jurídico da Revolução de 32. Isso não se mostrou tarefa fácil. Os discursos e manifestos de então, ainda que partindo de elementos jurídicos, ganhavam tom nitidamente mais político; obras propriamente jurídicas, ou mesmo de história, que analisam o período, surgiram mais tarde, naturalmente desprovidas do sentido de fundamentar aquele movimento.

Assim, das fontes bibliográficas ao final citadas, dedicou-se especial atenção a A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, publicada pela Imprensa Oficial do Estado de São Paulo em 1935.2 Trata-se de obra que contém: (a) três importantes entrevistas à imprensa³ dadas por Alcântara Machado,⁴ líder da referida Bancada, ainda durante os trabalhos constituintes; (b) quadro comparando o programa da “Chapa Única”⁵ com os dispositivos votados pela Assembleia Constituinte; (c) o texto da Constituição de 1934, tendo na sequência de cada dispositivo a íntegra de debates e pronunciamentos, pertinentes ao assunto, dos integrantes da Bancada Paulista durante os trabalhos constituintes, entremeados por apartes de outros parlamentares; e (d), no apêndice, três manifestações de integrantes da Bancada, e subsequentes debates, sobre questões particularmente destacadas.

Como se percebe, as fontes bibliográficas deste estudo não são documentos produzidos durante a Revolução de 32. Entretanto, são textos que fielmente reproduzem o pensamento jurídico de indivíduos que atuaram na liderança daquele movimento e – o que mais interessa para os propósitos específicos desta obra – são textos que permitem, em certa medida, verificar a influência do corpo de doutrina da Revolução sobre a configuração dada ao Estado brasileiro pela Constituição de 1934.

Poder-se-ia dizer, nesse sentido, que se trata de resultados concretos e não de meras palavras lançadas pelos líderes da Revolução. Todavia, sobretudo na matéria de que se trata, as palavras não comportam o adjetivo “meras”. Afinal, como bem nota Machado de Assis, “a história é a crônica da palavra. [...] A história não é um simples quadro de acontecimentos; é mais, é o verbo feito livro”⁶...

Já no tocante aos principais juristas cujo pensamento veio a formar o dito corpo de doutrina da Revolução de 32, por razões por si evidentes, no início da década de 1930 são eles encontrados na Faculdade de Direito, incorporada em 1934⁷ à então nascente Universidade de São Paulo.

São, pois, seus professores, alunos e antigos alunos as grandes vozes jurídicas de apoio à Revolução de 1932. Não se está a afirmar que houvesse unanimidade em torno dessa causa na Academia; mas a tendência era tão forte, que vozes dissidentes não produziram manifestações com repercussão que a história tenha registrado em destaque, ao menos não como representativas do pensamento jurídico tipicamente paulista.

Há que se registrar, todavia – o que, de resto, é quase uma obviedade –, que a união do pensamento paulista e “franciscano” em torno de determinados ideais⁸ não significa absolutamente uniformidade de posicionamentos individuais quanto a questões específicas, nem muito menos quanto à postura prática e política a ser tomada face a determinadas circunstâncias.⁹

De todo modo, fato é que a faculdade engajou-se na Revolução de 32. Nas palavras de Waldemar Ferreira:10

Dias depois [de iniciada a Revolução] a Faculdade de Direito cerrou suas portas. Emudeceram-se suas cátedras. As arcadas gloriosas ficaram a aguardar, no seu silêncio monasterial, a volta dos que tinham partido para a luta pela reconstitucionalização do país e a autonomia de São Paulo!¹¹

É também Waldmar Ferreira que recorda o texto enviado às trincheiras, no dia 11 de agosto de 1932:

No dia em que se comemora a fundação dos cursos jurídicos, a Congregação da Faculdade de Direito de São Paulo envia comovidamente aos alunos, de que tanto se orgulha, a sua saudação muito afetuosa e a afirmação de sua confiança inteira na vitória próxima da causa da lei e da liberdade.¹²

Tal texto, como informa o citado autor, foi assinado pelos professores Alcântara Machado, João Arruda, Manoel Pedro Vilaboim, Cândido Mota, Reynaldo Porchat, Rafael Sampaio, Francisco Morato, Sampaio Dória, Cardoso de Melo Neto, Braz Arruda, Mário Masagão, Waldemar Ferreira, Gama Cerqueira, Noé Azevedo, Jorge Americano, Laurentino de Azevedo, Almeida Júnior e Honório Monteiro – que constituíam a maioria da Congregação da Faculdade na época.¹³

Portanto, em certa medida, o presente trabalho é uma homenagem à memória da “Velha e Sempre Nova Academia”. Aliás, como oportunamente ressaltado por Celso Lafer, por ocasião da celebração de 180 anos da sua fundação:

A Faculdade de São Paulo tem a característica de um local de memória, para recorrer à formulação de Pierre Nora. Locais de memória nascem e vivem de um sentimento de relevância dos fatos passados com os do presente e da sua importância para o futuro. Num país como o nosso, no qual a tradição é fraca, a memória é pouca e as instituições são frágeis, cabe comemorar o alcance da Faculdade como um local de memória da vida nacional.¹⁴

1. A Revolução e a Constituinte

Em termos de inspiração finalística, no que diz respeito a ideais jurídicos defendidos por lideranças paulistas, há uma parcial coincidência entre os movimentos que sustentaram as Revoluções de 24, de 30 e de 32.

Se São Paulo, sede de importante linhagem do pensamento liberal, por um lado, em especial por meio de sua elite ligada à produção cafeeira aglutinada no Partido Republicano Paulista (PRP), integrava o grupo que exerceu a hegemonia política durante parte substancial da República Velha;¹⁵ por outro, concebeu movimentos que contestavam a prática político-eleitoral que prevaleceu nas três primeiras décadas do século XX.

Mas essa coincidência de ideais das três revoluções era, de fato, parcial. A análise comparativa desses três movimentos pode bem ser feita pelo viés contrário, ou seja, pelas discrepâncias, como na resposta de Jorge Americano¹⁶ ao seu fictício interlocutor:

– Há uma coisa que eu não consigo entender. Você procura parecer imparcial, entretanto é incoerente, quando nega qualquer mérito aos movimentos de 1922, 1924 e 1930 e, embora criticando vários erros, deixa transparecer a sua simpatia pelo movimento de 1932, no qual colaborou.

– Não há incoerência. Em 1922 estávamos em pleno regime constitucional quando os 18 de Copacabana canhoneiam a cidade do Rio de Janeiro. O movimento era de deposição do presidente e supressão da Constituição. Em 1924, estávamos em regime de estado de sítio, arbitrariamente imposto pelo presidente Bernardes. Mas a revolução vem explodir em São Paulo, contra São Paulo, onde não havia perseguições. Pode-se dizer que, dentro do Brasil semiditatorial, São Paulo era um oásis de relativa segurança. Em 1930 tinha havido eleições, tinha-se gritado contra fraudes eleitorais, mas a eleição Júlio Prestes não foi impugnada, e as bancadas que representavam os presidentes estaduais, depois revolucionários de 30, votaram pelo reconhecimento do presidente eleito. Logo em seguida fazem uma revolução (‘reivindicando representação e justiça’, na frase de Assis Brasil) e os seus maiores responsáveis (Góis Monteiro, João Alberto, Oswaldo Aranha) fazem a célebre declaração de Poços de Caldas, em que proclamam que o Brasil precisa de pelo menos 20 anos de ditadura.

Para uns, portanto, a revolução de 1932 era a volta ao regime da lei. Para outros, a exigência do cumprimento da promessa de representação e justiça. E para todos, o ódio à ditadura.¹⁷

Com efeito, como há se ver pela breve síntese a seguir apresentada, falou, afinal, mais alto o ideal liberal-democrático (o que incluía também a defesa da federação), a unir enfim aqueles que representavam a tradicional política paulista, com aqueles paulistas que, num primeiro momento, combateram a prática política da República Velha. Era uma união contra as tendências autoritárias e centralizadoras, tanto rumo ao comunismo como rumo ao fascismo, que caracterizavam fortes correntes apoiadoras dos movimentos de 24 e 30 e que acabaram por dar o tom do Governo Vargas, notadamente a partir de 1937.

A Revolução de 32, portanto, representa o amadurecimento, a depuração e a consolidação desse ideal liberal-democrático.

Um embrião das ideias-força das subsequentes Revoluções de 24, 30 e 32 pode ser identificado na criação da Liga Nacionalista, em 1917, tendo como presidente Frederico Vergueiro Steidel¹⁸ (professor da Faculdade de Direito); como 1º vice-presidente, Paula Souza (diretor da Escola Politécnica); como 2º vice-presidente, Arnaldo Vieira de Carvalho (diretor da Faculdade de Medicina); como tesoureiro José Carlos de Macedo Soares (antigo aluno da Faculdade de Direito); e como secretário, Abelardo Vergueiro César (ainda estudante).¹⁹

Waldemar Ferreira assim descreve os objetivos da Liga:

Tinha a Liga Nacionalista por programa manter e desenvolver o espírito de solidariedade nacional e a coesão material das unidades federadas, propugnando pela verdade eleitoral; pelo desenvolvimento do ensino superior, secundário e primário, e profissional; pela difusão, em todas as classes sociais, da educação cívica e do culto ao patriotismo, exalçando-o; pelo estudo dos problemas condizentes com a prosperidade e dignidade do país; pelo fomento da criação das linhas de tiro; pelo zelo da boa execução das leis de preparo e organização militar;²⁰ e pelo aprimoramento do ensino da língua e da história do Brasil e obrigatoriedade de seu ensino nas escolas estrangeiras.²¹

A Liga Nacionalista foi dissolvida por decreto do presidente da República, o mineiro Artur Bernardes, após o desfecho da Revolução de 1924, uma das revoltas ocasionadas pelo movimento tenentista.²²

Mas não apenas “tenentes”, ou militantes do movimento que majoritariamente depois tenderiam a adotar um ideário autoritário, centralizador e socialista ou comunista, envolveram-se na Revolução de 24. Em São Paulo, um de seus principais focos, inúmeros representantes do pensamento liberal – com sólida base na Faculdade de Direito, na esteira da Liga Nacionalista, mas também em entidades de classe empresariais²³ – mostravam sua insatisfação com as práticas políticas da República Velha.

A posição política oposicionista ganha força, em São Paulo, em 1926, com a fundação do Partido Democrático (PD), em que ingressa grande parte dos membros da Liga Nacionalista, imbuídos dos mesmos ideais. Mais uma vez, é clara a influência do pensamento jurídico da Academia Paulista, pois sucederam o primeiro presidente do PD, conselheiro Antônio Prado, quatro professores da Faculdade de Direito: Gama Cerqueira, Francisco Morato,²⁴ Cardoso de Melo Neto²⁵ e Waldemar Ferreira.²⁶

Em 1929, juntamente com outras forças de oposição ao Governo Federal – dentre as quais as oriundas do Rio Grande do Sul, lideradas por Getúlio Vargas; as de Minas Gerais, rompidas com o PRP, ante a indicação do paulista Júlio Prestes para suceder Washington Luís; e de outros estados do Nordeste – o PD formou a Aliança Liberal, apoiando para as eleições presidenciais de 1930 a chapa Getúlio Vargas – João Pessoa, afinal derrotada nas urnas.

O PD, na sequência, apoiou a Revolução de 30 e a tomada do poder por Getúlio Vargas. Esperava o PD receber o governo do Estado de São Paulo, o que se anunciava, com a suposta indicação do nome de Francisco Morato. Ocorre que, após indefinições, em 24 de novembro Vargas designou interventor o pernambucano João Alberto Lins de Barros, sem qualquer vinculação política com o Estado.²⁷

As lideranças paulistas sentiram aí um primeiro forte golpe contra a autonomia de São Paulo. A renúncia de João Alberto, em julho de 1931, abre período de instabilidade, com claro conflito entre as lideranças paulistas do PD e os “tenentes” – que, sob a liderança de Miguel Costa, haviam fundado o partido Legião Revolucionária.

Após algumas interventorias mal sucedidas na pacificação política do Estado, em 13 de janeiro de 1932 o PD volta-se francamente contra o Governo Federal, lançando contundente manifesto de rompimento, que culmina com a defesa da tese que inspirará a Revolução de 1932:28

Entregue-se aos Estados o governo dos Estados; venha a Constituinte; e estaremos salvos.

Para atingir este duplo escopo, o Partido Democrático desfralda sua bandeira de combate, ao lado do pavilhão de São Paulo e do Brasil, conclamando as energias de seus conterrâneos e patrícios para uma ação conjunta, em defesa da causa comum.

Tudo pelo Brasil; tudo pela Constituinte; tudo por São Paulo redimido.²⁹

Em 16 de fevereiro de 1932, o PD une-se ao PRP, lançando o manifesto que marca a formação da Frente Única de São Paulo:

O Partido Republicano Paulista e o Partido Democrático de S. Paulo vêm anunciar aos seus correligionários, aos seus conterrâneos e a quantos aqui colaboram no desenvolvimento de nossa grandeza moral e econômica, que está feita a união sagrada dos paulistas em torno de dois problemas que envolvem todas as nossas esperanças e destinos: a pronta reconstitucionalização do país e a restituição a S. Paulo da autonomia de que há dezesseis meses se acha esbulhado. É a confluência em uma só frente, em um só pensamento, em uma só atividade das duas grandes agremiações que se digladiavam na defesa dos interesses coletivos, assim como dos vários matizes políticos e associações de classe, que acodem ao nosso apelo e vêm vibrar conosco no mesmo brado pela Pátria e pelo Estado. É a conjunção de todas as correntes dispersas ou discordantes, que se fraternizam em uma única diretriz e disciplina, animadas de sentimentos da mais absoluta cordura, lealdade e impavidez.³⁰

A sucessão de fatos – a nomeação de Pedro de Toledo como interventor em 7 de março, os trágicos incidentes de 23 de maio, o início da Revolução em 9 de julho, as negociações de paz no início de outubro – leva, no ideário paulista, à consolidação da defesa dessas bandeiras, que possuem nítido conteúdo jurídico.

Tratando-se de uma luta pela reconstitucionalização do País, o melhor terreno para se avaliar a dimensão jurídica desse pensamento, talvez mais do que os manifestos lançados no calor da hora da Revolução de 1932, seja a atuação da Bancada Paulista na Constituinte de 33/34.

Com o fim da Revolução de 1932 – e em certa medida por causa desse movimento,³¹ posto que a história registra, sobretudo por parte do tenentismo, posições contrárias à sua realização – a Constituinte foi convocada, com eleições realizadas em 3 de maio de 1933.

Para as eleições, as forças oposicionistas de São Paulo, aliadas em 32, lançaram a “Chapa Única por São Paulo Unido”, congregando “vários partidos e correntes de opinião”, que formularam um programa comum³² quanto ao modelo de Estado que queriam construir, sem com isso implicar “fusão de partidos”, cujos deputados, “nas questões de caráter propriamente político” obedeceriam à decisão do partido a que pertencessem.³³

Nas eleições para a Constituinte registrou-se grande vitória governista. São Paulo foi uma das poucas exceções: dos 22 representantes do Estado, 17 foram eleitos pela Chapa Única.³⁴ Note-se que a Assembleia Constituinte, composta por 254 deputados, além de representantes eleitos pelo povo, contava também com representantes classistas – tema que mais adiante neste trabalho será abordado.

Mas a Bancada Paulista não atuou como oposição sistemática ao governo. Pelo contrário, buscou aliar-se às “grandes correntes da Assembleia para conseguir a vitória das aspirações comuns”³⁵ – “aspirações comuns” que, como a seguir será visto mais em detalhes, eram, ao menos nominalmente, mais frequentes do que se poderia supor.

Alcântara Machado relata que, como líder da Bancada Paulista, desde o início participou de reuniões com Medeiros Neto (líder da maioria), Raul Fernandes (relator da Comissão Constitucional), Carlos Maximiliano (presidente da Comissão Constitucional), Odilon Braga (da bancada mineira), Simões Lopes (líder gaúcho) e Solano da Cunha (da bancada pernambucana): “Assentamos desde logo certos postulados fundamentais, com referência à autonomia dos Estados, posta em perigo pelo projeto governamental”.³⁶

E, ao longo dos trabalhos, ao mesmo tempo em que a Bancada Paulista elaborava seu rol de emendas ao anteprojeto apresentado pelo governo, conhecido como projeto do Itamaraty,³⁷ Alcântara Machado também acompanhava o trabalho da “Comissão dos 26”, que elaborava o seu substitutivo. Em suas próprias palavras:

Ao mesmo tempo eu acompanhava no seio dessa comissão, graças à gentileza dos Srs. Carlos Maximiliano, Levy Carneiro e Raul Fernandes, o estudo das emendas e a elaboração do substitutivo, no qual tivemos a satisfação de ver triunfantes muitas de nossas ideias e sugestões. As tendências francamente socialistas, centralizadoras e antidemocráticas do projeto do Itamaraty desapareceram na sua maior parte.³⁸

Por certo houve divergências entre a Bancada de São Paulo e a maioria, não situadas no plano das grandes ideias, mas no plano de pontos específicos, seja de conteúdo jurídico, seja de caráter mais político, como o episódio da tentativa de antecipação da eleição do presidente da República pela Assembleia – o que se previa para final dos trabalhos; tal tentativa foi vista como um golpe contra a Constituinte³⁹ – e a defesa da inelegibilidade, para presidente da República, do chefe do Governo Provisório – que não prevaleceu.⁴⁰

Todavia, não restou isenta de críticas, sob alguns aspectos, essa aproximação entre a Bancada Paulista e as forças governistas. Mais uma vez, invoque-se o contraponto propiciado pela crônica de Jorge Americano, que também fora eleito constituinte pela Chapa Única (PRP):

Venceu a ‘Chapa Única’, com o discreto bafejo de Getúlio.

Indicou [a Chapa Única] Armando Salles como interventor e Getúlio nomeou-o. Um único membro⁴¹ da chapa única divergiu, recusando-se a indicar interventor.

Vai instalar-se a Constituinte.

Festas, apoteoses, discursos, em vozes trêmulas e olhos rasos d’água ‘pelos nossos mortos sagrados’, um deputado enrolado na bandeira paulista na hora do embarque para o Rio de Janeiro...

A bancada paulista comparece de fraque e cartola para receber Getúlio na instalação da Assembleia e vota pró-Getúlio a ‘Moção Medeiros Neto’ que lhe outorga poderes ditatoriais durante a vigência da Assembleia. (‘São Paulo não esquece, não transige, não perdoa’).⁴²

Como deputado, o autor destas linhas não votou. Solicitado a declarar solidariedade, preferiu renunciar: ‘A campanha eleitoral fora feita contra a ditadura e contra o ditador’. E renunciou.⁴³

Prossiga-se, agora, com especial atenção para as ideias debatidas na Constituinte – aliás, debates, de modo geral, de altíssimo nível, tanto na forma, como, sobretudo, no conteúdo. No parlamento brasileiro daquela época talvez ainda não se fizesse tão presente a “rebelião das massas”, magistralmente analisada por Ortega y Gasset.

2. As ideias jurídicas em debate

Como acima já apontado, no início da década de 1930 o centro gerador e irradiador do pensamento jurídico dominante em São Paulo era a Faculdade de Direito do Largo de São Francisco.

Esse pensamento, em sua essência, pode ser caracterizado como liberal – antes de mais nada, liberal no sentido jurídico-político⁴⁴ – seguindo as tradições do Constitucionalismo europeu ocidental. Dessa defesa da liberdade decorre, de um lado, a defesa dos direitos individuais e seu corolário, que são os instrumentos de contenção do poder estatal (dentre os quais o regime federal); de outro, a defesa da democracia.⁴⁵

Eis como o descreve Waldemar Ferreira:

Assim foi a Academia; assim há de ser: em todos os tempos, liberal. Abolicionista, o seu lema era o do trabalho livre na terra livre; republicana, era federalista para que São Paulo, autônomo e livre, depois de ter assegurado a integridade territorial do Brasil, pudesse trabalhar para que, com seu próprio desenvolvimento, ele se convertesse numa grande Nação.⁴⁶

Igualmente Spencer Vampré⁴⁷ ressalta a tradição liberal de São Paulo:

Amemos carinhosamente esta terra liberal, onde parece que ainda vagam, na imortalidade da glória, os vultos de Amador Bueno, de Feijó, de Silva Jardim, de Luís Gama, de Campos Salles, de quantos desfraldaram, na terra de Piratininga, os gloriosos estandartes da fidelidade, do liberalismo, da abolição e da República.⁴⁸

De fato, liberdade, democracia, federalismo, com alguns desdobramentos ou ideias complementares, constituem o núcleo do que aqui se tem dito corpo de doutrina jurídico da Revolução de 1932.

Alcântara Machado, justamente fixa essas ideias⁴⁹ logo no início de entrevista que deu na qualidade de líder da Bancada Paulista da Assembleia Constituinte de 33/34, abordando o pensamento e as diretrizes do grupo que liderava:

A nossa orientação tem um sentido acentuadamente conservador⁵⁰ [...]. Sem voltar ao passado, permanecemos dentro de nossas tradições: democracia, federação, presidencialismo. Nada de inovações inadequadas ao nosso meio; nada de experiência que já tem provado mal em outros países. As linhas mestras da Carta de 91 devem ser mantidas com as modificações que a prática de quarenta anos inspira e aconselha. Conservar, melhorando, é a velha regra de sabedoria política, de que não devemos apartar-nos. Atualizar a Constituição de 1891, isto é, respeitar as disposições do passado e satisfazer as necessidades e aspirações da hora presente, é, em síntese, o nosso programa.

Conservamo-nos fiéis aos princípios básicos da democracia: igualdade política dos sexos, sufrágio universal, voto secreto, eleição direta como regra. Não julgamos oportuno, entretanto, a adoção entre nós da iniciativa popular, do referendum e do recall, que certas constituições modernas vêm consagrando.

Seremos também intransigentes na defesa do regime federativo. Tão radicada está a federação na consciência política do povo brasileiro que os seus poucos adversários não se atrevem a atacá-la francamente, de viseira erguida. Assim, o anteprojeto⁵¹ mantém, aparentemente, a federação, reduzindo, porém, sub-repticiamente, os atuais estados à condição de províncias. A tendência centralizadora é nele tão acentuada, que, a prevalecer o ante-projeto, seria preciso, por coerência, suprimir do artigo primeiro, a afirmação de que o Brasil mantém o regime federal.

Erro gravíssimo representa a diminuição da autonomia dos estados. Isso importaria em agravar em vez de neutralizar, os fatores permanentes de desagregação nacional.⁵²,⁵³

E, no mesmo sentido, discursando como líder da Bancada Paulista, em momento já próximo do final dos trabalhos constituintes, Alcântara Machado fazia apreciação da atuação daquela bancada:

O que, de fato, nos convém é, para servir-me das palavras de Sanchez Albornoz perante as cortes espanholas, um estatuto que, embora socializante, respeite as tradições jurídicas do mundo ocidental; que consagre a mais larga autonomia dos poderes locais, sem prejuízo para a integridade da pátria; que prestigie as liberdades individuais, isto é, a personalidade humana, resguardando todavia o interesse coletivo; que fortifique a autoridade, tornando em compensação real e efetiva a responsabilidade dos agentes do poder; e que se inspire nos ideais da humanidade, sem perder de vista as realidades nossas.

Nada mais conforme com as nossas realidades, na ordem política, do que a federação e a democracia.⁵⁴

Certamente esses valores espelham os interesses de São Paulo. Falar em interesses em nada desmerece a virtude das ideias: se um indivíduo é defensor do ideário liberal, isso se dá no contexto de todos os fatores da vida humana que encerram sua existência; e isso é perfeitamente compatível com a assunção de tal postura por uma questão de princípio, de ideais de vida, e não por mero cálculo pragmático e egoístico.

É legítima a defesa, sobretudo em visão harmônica com o desenvolvimento nacional, de interesses peculiares a um Estado que, comparado ao restante do país (ao menos à maior parte desse restante), é mais desenvolvido economicamente; é mais industrializado; tem população com maior acesso à educação e à informação; e, nesse sentido, está mais próximo dos avanços sociais e tecnológicos da civilização ocidental – tendo chegado a esse ponto por consequência de opções adotadas por seu específico povo, ao longo de sua própria história. Esse o sentido, aliás, do federalismo: permitir que a autonomia das partes integrantes do todo milite em favor do desenvolvimento de cada qual e do próprio todo.

Em suma, se São Paulo, nos idos de 32, defendia o ideário liberal – liberdade, democracia e, no caso do Brasil, federalismo – opondo-se a vieses totalitários, quer de tendências comunistas, quer de fascistas, ou, de todo modo, centralizadores, presentes nas posturas políticas das lideranças do governo nacional ou de outras regiões do país,⁵⁵ isso decorre da evolução havida, em termos civilizacionais, na sociedade paulista.⁵⁶

Feitas essas considerações de ordem geral, prossiga-se com a análise de alguns pontos específicos do programa sustentado pela Bancada Paulista na Constituinte de 33/34, Bancada que, nas palavras de seu líder Alcântara Machado, em discurso proferido naquela Assembleia em 4 de maio de 1934, já em sua fase conclusiva, “tem consciência de haver cumprido integralmente o seu dever. Obedientes ao mandato dos mortos gloriosos de 32 e fiéis ao mandato recebido em 3 de maio,⁵⁷ seguimos nemine discrepante o roteiro que, por deliberação unânime, nos havíamos traçado, pondo todo o nosso esforço na reposição imediata do país dentro da ordem jurídica”.⁵⁸

A Chapa Única,⁵⁹ cujos representantes eleitos vieram a formar a Bancada Paulista, levou à eleição para a Constituinte um programa composto por 23 postulados:

1) Regime republicano federativo. 2) Igualdade política dos sexos. 3) Verdade eleitoral: a) lei única de alistamento; b) voto secreto; c) controle judiciário em todas as fases do processo eleitoral e do reconhecimento. 4) Representação proporcional à população em uma das Câmaras; representação igual dos estados na outra. 5) Autonomia plena dos estados. 6) Autonomia dos municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. 7) Definição clara dos casos de intervenção federal nos estados e estadual nos municípios. 8) Discriminação equitativa das rendas federais e estaduais de forma a tornar impossível dupla incidência. 9) Proibição dos impostos interestaduais e intermunicipais e supressão dos tributos antieconômicos. 10) Unidade do direito civil, penal e comercial. Pluralidade do processo. 11) Dualidade da justiça, cabendo a cada Estado a respectiva organização judiciária. 12) Garantias idênticas de completa independência para as magistraturas federal e estadual. 13) Competência do Supremo Tribunal, como intérprete máximo da Constituição, para a solução dos conflitos de poderes.⁶⁰ 14) Restabelecimento do habeas corpus e outras garantias individuais consagradas pela Constituição de 91. 15) Definição rigorosa do estado de sítio. 16) Responsabilidade efetiva dos agentes do poder. 17) Garantias de estabilidade do funcionalismo público. 18) Indissolubilidade do vínculo conjugal. 19) Mantida a separação da Igreja e do Estado: a) faculdade do ensino religioso nas escolas públicas e da assistência religiosa nas classes armadas e nos hospitais e prisões; b) equivalência do serviço espiritual, prestado às classes armadas pelos sacerdotes, ao serviço militar. 20) Ensino primário gratuito e obrigatório. 21) Legislação inspirada no princípio de que o trabalho não é mercadoria ou artigo de comércio. Assistência e defesa das classes trabalhadoras, de modo que se lhes assegure um nível de vida compatível com a dignidade humana. 22) Garantias de justiça aos contratos de trabalho. 23) Manutenção do princípio do arbitramento na política internacional e da proibição da guerra de conquista.⁶¹

Em uma análise do texto final da Constituição de 1934, percebe-se que a maioria desses pontos foi aprovada pela Assembleia Constituinte, com eventuais variações em termos de ênfases ou formas, mas preservada em sua essência.

Até mesmo em matéria de repartição de rendas⁶² e de representação parlamentar do Estado as ideias e os interesses paulistas foram respeitados. Neste último caso, é notável que São Paulo tenha conseguido afastar a regra do limite máximo para a representação:

Ainda há um ponto sobre o qual não devemos silenciar. É o que se refere à representação popular na Câmara. Grande foi a vitória que obtivemos com a consagração do princípio de proporcionalidade em relação à população e afastamento das tendências para fixar um limite máximo à representação. São Paulo passará a ter na Assembleia Nacional 34 deputados. Lembre-se de que no regime passado⁶³, mesmo em situações dominadas pela política paulista, não conseguimos nunca obter o necessário e justo aumento da nossa representação de acordo com o desenvolvimento do Estado.⁶⁴

Um dos pontos acima arrolados que, excepcionalmente, não prevaleceu diz respeito à unidade processual. A Bancada Paulista defendia a manutenção da competência dos estados para legislar sobre processo, mas o próprio Alcântara Machado – “adversário convicto da unidade processual” – admitia que esse ponto não era essencial para a integridade da autonomia dos estados, lembrando que em São Paulo nomes relevantes, como João Monteiro e João Mendes, bateram-se pela unificação por meio de legislação federal.⁶⁵

Outra derrota paulista – esta em assunto de maior consequência em termos de configuração política do Estado brasileiro – refere-se a ter prevalecido constitucionalmente a coexistência da representação popular com a representação das organizações profissionais na Câmara dos Deputados.⁶⁶

Em declaração de voto que fez inserir em ata, em 16 de maio de 1934, a Bancada Paulista afirmara: “consagrando na carta política a formação de uma câmara híbrida de representantes pelo voto popular, unipessoal, e representantes eleitos pelas associações e sindicatos, o Brasil vai adotar a menos defensável das fórmulas preconizadas pelos que, disfarçada ou abertamente, combatem a democracia”.⁶⁷

Eloquentes sobre a posição paulista, bem como sobre a posição antagônica – governista e que veio a prevalecer –, são, respectivamente, os discursos proferidos por Pinheiro Lima⁶⁸ e os apartes que recebeu, especialmente os feitos por Abelardo Marinho.⁶⁹ Pinheiro Lima desenvolve sua manifestação⁷⁰ a partir da análise da história e das várias correntes que se apresentavam na Europa a estudar a relação (a “luta”) entre sindicalismo e democracia.⁷¹ Entre outros elementos, cita a crítica de Ortega y Gasset ao corporativismo e a “fórmula atenuada de Duguit”,⁷² fundamentando, em boa medida, sua posição contrária à proposta da representação profissional nas lições de Vicente Rao,⁷³ que analisa “a doutrina da representação integral e exclusiva” – valendo-se, para tanto, de conceito de Hans Kelsen – e que lhe apresenta objeções.⁷⁴

Pinheiro Lima ainda reconhece que a representação profissional foi pensada no Brasil, pelos partidários da Revolução de 30, como alternativa, integral ou parcial, a um sistema de “voto popular fraudável, falsificado, viciado”; porém, em vez de se procurar corrigir as causas de tal desvirtuamento da legítima representação do povo, busca-se “substituir⁷⁵ o voto do cidadão pelo voto do grupo, das associações, dos grêmios, dos sindicatos”. Invoca, então, Oliveira Viana para questionar que estes grupos estejam organizados no Brasil de modo a exprimirem, melhor que os cidadãos isolados, a opinião nacional.⁷⁶

Enfim, resume as razões da posição que sustenta em nome da Bancada Paulista:

1º – A representação profissional é uma conquista pretendida pelo sindicalismo na luta que empreende contra a democracia.

2º – Essa luta entre o sindicalismo e a democracia existe realmente, na Europa, e se manifesta sob diversas feições correspondentes às várias correntes sindicalistas que ali atuam.

3º – No Brasil, onde não há luta de classes,⁷⁷ é dever político essencial promover a colaboração cordial do sindicalismo com a democracia, para o que deve esta evitar que nas organizações das classes produtoras e de trabalho penetre o elemento político, perturbador da cordialidade que deve reinar entre ambos. De onde, a representação profissional nas assembleias políticas não é aconselhável e mais acertado é incentivar-se a formação de conselhos técnicos.⁷⁸

Ao final, justifica Pinheiro Lima a sua condição de deputado constituinte, ele próprio representante classista das profissões liberais. Para tanto, reproduz discurso de Ernesto Leme,⁷⁹ falando em nome dos delegados eleitorais de São Paulo. Nesse discurso, Ernesto Leme esclarece que os delegados eleitorais de São Paulo compareceram ao pleito “em obediência ao decreto do Governo Provisório, que estabeleceu a representação de classes na Constituinte”, mas “pela quase unanimidade dos profissionais de sua terra” fazem um apelo aos representantes da Nação e das diversas associações de classe, para que não permitam, em nome de todas as nossas tradições liberais, venha a figurar, na futura Constituição do país, esse condenável hibridismo” – “revivescência das corporações de ofício da idade média”, que teve seu sentido histórico, mas que não mais se justifica após as “conquistas democráticas, fixadas na Constituição Americana e levadas para a França por Lafayette”. E afirma ainda, criticando os “sectários da representação sindical”, que “será um erro, de que mais tarde fundamente nos arrependeremos, o esquecermos as franquias liberais de nossa antiga carta política, para adotar a perigosa experiência já fracassada nos demais países”.⁸⁰

A propósito da postura dos representantes classistas, integrantes da Bancada Paulista, sobre o tema em questão, vale registrar a análise de Celso Lafer, em trabalho sobre seu tio, Horácio Lafer,⁸¹ deputado classista dos empregadores, membro da referida bancada:

Na Constituinte, a bancada paulista da Chapa Única, como um todo, inclusive os classistas, foi contrária à continuidade da representação corporativa no Parlamento, pois receou que esta se transformasse, juntamente com o sindicato único, num instrumento de controle da sociedade por parte do Estado. É interessante neste sentido registrar que Horácio, apesar de ter sido constituinte classista, foi um dos formuladores da posição paulista que buscava espaço, e não controle para a sociedade civil.⁸²

E como desdobramento desse ponto, Celso Lafer, ao analisar as posições de Horácio Lafer, também aborda a figura dos conselhos técnicos – cuja formação, como acima referido, era incentivada pela Bancada Paulista – com as seguintes considerações:

Reconhecia ele [Horácio], no entanto, dada a complexidade do mundo moderno, a importância da colaboração profissional de interesses organizados no processo legislativo, por meio de Conselhos Técnicos. Daí a sua Proposta n. 1.646, de 13-4-1934, visando à criação de quatro Conselhos Nacionais: o de Economia, o de Educação e Saúde, o da Defesa e o do Trabalho, aos quais incumbiria: (i) dar parecer sobre projetos de sua área de competência; (ii) propor projetos; (iii) colaborar na regulamentação de normas. Em síntese, oferecer uma contribuição profissional à representação política [...]

O constituinte classista, contrário à representação corporativista por força de seus compromissos com a democracia liberal, mas convicto de que o Estado deve ser um orientador da atividade econômico-social, e que, para desempenhar esta função, precisa valer-se da colaboração profissional de Conselhos Técnicos foi coerente com as posições assumidas nos anos 30, desdobrando-as logicamente no correr de sua vida pública.⁸³

Mais um ponto em que fica evidente o contraste da posição paulista, marcada pela várias vezes reiterada tradição liberal, com a posição de certos grupos apoiadores do Governo Provisório, é o da “ordem econômica e social”.

Se, por um lado, como mais adiante será comentado, a Constituinte não enfrentou divergências em matéria da previsão do que hoje se convencionou chamar primeira geração de direitos fundamentais (as tradicionais liberdades públicas), por outro lado, acirrados debates ocorreram no tocante à segunda geração de direitos: os direitos econômicos e sociais.

E o ponto mais polêmico dessa discussão não dizia respeito aos direitos em espécie,⁸⁴ mas sim à disciplina geral da ordem econômica, o que significa dizer, por outro aspecto, as limitações à liberdade de iniciativa econômica e ao direito de propriedade.

Sobre esse capítulo, é relevante a leitura de discurso proferido por Horácio Lafer, rico em fundamentos históricos e teóricos da Economia Política, bem como de diversos debates a partir de manifestações de Roberto Simonsen.⁸⁵,⁸⁶

O seguinte trecho do discurso de Horácio Lafer, com respectivos apartes, é bem ilustrativo da questão:

(O Sr. Horácio Lafer) – O progresso e a cultura, diz Sondereguer, se devem principalmente à ação do indivíduo. Não podemos, portanto, esquecer, que nos princípios econômicos precisa estar sempre presente a realidade psicofísica dos indivíduos. Concordemos que o liberalismo econômico individualista pode e deve sofrer restrições, para que não perdure como um fenômeno resultante do simples e incontido egoísmo humano. Nunca, porém, poderá ser eliminado.

O fator ético, penetrando a atividade da Economia Política, prepara a ação social do Estado e dá-lhe um largo campo de projeção. Sendo o primeiro postulado da moral e solidariedade humana, o Estado deve proteger os fracos, amparar os desvalidos, auxiliar o proletariado, exercer, enfim, uma função reparadora das misérias da terra.

(O Sr. Francisco Moura) – V. Ex. dá licença para uma aparte? O capital, no Brasil, nas condições atuais, conforme expôs V. Exa. com o brilho de sua cultura, estará disposto a conceder todas as vantagens de ordem humana que o trabalhador requer?

(O Sr. Horácio Lafer) – Respondo a V. Ex., em nome das federações industriais de São Paulo, com a colaboração de todas as outras do Brasil. Em 1928, quando ainda não se falava em legislação social, tive a honra de fazer parte de uma comissão que se dirigiu ao então presidente da República, pedindo-lhe que através do leader da maioria desta Casa, encaminhasse um projeto, no qual solicitávamos que ao trabalhador nacional fossem concedidas assistência médica e hospitalar, proteção à mulher parturiente e gestante, e, até, aposentadoria”.⁸⁷,⁸⁸

Ao final desse discurso, Horácio Lafer conclui:

O que deve presidir à nossa orientação econômica e social ainda é o velho preceito de Bentham, construir um sistema que assegure a maior felicidade, do maior número possível, dentro do máximo de liberdade de cada um.⁸⁹

Ainda em matéria de ordem econômica e social nota-se nos trabalhos da Constituinte a influência da Constituição alemã de 1919, dita de Weimar, que é reconhecida pelos estudiosos do direito constitucional como a Constituição que inaugurou⁹⁰ a tendência, nas democracias ocidentais, de consagração expressa de direitos sociais e de preocupação com a disciplina da ordem econômica.

No entanto, a Bancada Paulista buscou mitigar a repercussão da “orientação socialista” da Constituição de Weimar. Essas ideias restam claras no seguinte trecho do discurso de Roberto Simonsen:

Permiti, ainda, Srs. Constituintes, que ouse declarar que, apesar de orientada pela escola da democracia liberal, a Constituição brasileira de 1891 não impediu que nos últimos trinta anos surgisse na legislação pátria uma abundante série de leis sobre os direitos sociais. [...] permiti, Srs. Constituintes, que eu me insurja contra a transplantação de textos constitucionais adotados em outros países de feição fundamentalmente diversa do nosso, sem que se faça a necessária e profunda corrigenda e adaptação, que o nosso meio está a exigir. [...]

O exame sereno das emendas apresentadas pela bancada paulista demonstra que, respeitando a evolução do direito brasileiro sobre os assuntos atinentes a esse capítulo, a bancada reconhece a existência dos direitos sociais, admitindo mesmo uma conveniente influência das tendências contemporâneas, conciliando-as, porém, com o seu ponto de vista sobre o regime federativo e as realidades nacionais. Assim, nesta secção, como em várias outras, corrigiram-se os excessos centralizadores do anteprojeto, ao mesmo passo que se atenuaram as antíteses entre o Estado e o indivíduo, reconhecendo-se a existência de grupos organizados para fins econômicos, sociais, religiosos e outros, e evoluindo-se no conceito de propriedade, trabalho etc. O caráter de exagerada restrição da capacidade do Estado, que se poderia, talvez injustamente, imputar à Constituição de 1891, está modificado, pela adoção de medidas de alto alcance social e político. Foi aumentada a esfera de ação do Estado no campo econômico; a complexidade dos modernos problemas econômicos e sociais e a presença de grupos foi reconhecida pela aceitação dos conselhos técnicos e foi incluída como um dos propósitos essenciais do governo, a melhoria do padrão de vida do brasileiro.⁹¹

O mesmo tema foi objeto de considerações de Alcântara Machado:

O anteprojeto, na verdade, consagra ao lado de alguns princípios conservadores, outros de socialismo extremado, colhidos, sem discernimento, nas últimas constituições europeias. É curioso que o tenham feito aqueles, precisamente, que censuram os constituintes de 91, por se haverem alheiado das realidades brasileiras, tomando como modelo a constituição norte-americana. E é estranho que se procure criar entre nós o problema social a golpes de decreto, por simples mimetismo legislativo, sem atenção às condições de nosso meio radicalmente diverso do da Alemanha, da Áustria e da Espanha. O que há de fazer, no Brasil, é uma legislação social inspirada no princípio de que o trabalho não pode ser considerado simples mercadoria e, dentro das nossas possibilidades, que são limitadas, elevar o tipo de vida do proletariado ao nível compatível com a dignidade humana.⁹²

Conclusão

Retomando uma visão geral dos pontos que foram apresentados como postulados da Chapa Única e que foram defendidos na Constituinte pela Bancada Paulista, nota-se sobressaírem dois grandes temas: federação e democracia, ambos inspirados pelo valor mais amplo da liberdade.

Alcântara Machado, em discurso já citado, proferido como líder da Bancada Paulista em momento já próximo do final dos trabalhos constituintes, faz as seguintes considerações sobre as ideias de federação e democracia:

Aí está porque, em torno dessas duas ideias essenciais, se reuniram as correntes de opinião dominantes nesta Assembleia. As correntes de opinião, e não as grandes bancadas, como, tendenciosamente ou não, se tem dito e redito, quando a verdade sabida e ressabida é que nas emendas de coordenação colaboraram os representantes de quase todos, senão de todos os Estados.⁹³

O tema da federação, por seu aspecto de autonomia dos Estados-membros, permeia todo o conflito estabelecido entre São Paulo e o Governo Federal desde 1930.

E grande parte do discurso levado pela Bancada Paulista à Constituinte envolvia a defesa da autonomia dos estados – aliás, “autonomia plena dos estados”, como enunciado dentre os postulados da Chapa Única.

A Bancada não ignorava que a realidade de alguns estados não os fazia “dignos das franquias que lhes foram outorgadas em 1891”; mas, para isso, “o remédio seria tratar desigualmente uns e outros, dando estatutos especiais aos que se revelaram merecedores da mais ampla autonomia”.⁹⁴

Todavia, os documentos da Constituinte não registram confronto de posições quanto à previsão, em tese, da estrutura federativa do país. Divergências ocorreram quanto a pontos específicos, mas não quanto ao princípio geral. Os potenciais atentados à autonomia dos estados, contidos no anteprojeto do Governo, foram eliminados do texto constitucional (p. ex., a previsão de intervenção federal nos estados desde que um dos seus municípios deixasse de destinar a parcela mínima de 20% de sua receita para serviços de instrução primária e saúde pública – o que, por óbvio, poderia ser propositalmente causado por prefeito municipal aliado ao Governo Federal, em detrimento de governador de oposição).⁹⁵

A seu turno, o tema da democracia resultava principalmente em discussões sobre o sistema representativo, sendo o centro da polêmica a questão da representação profissional, como apresentada anteriormente.

Quanto à reforma do sistema eleitoral, cuidava-se de objetivo almejado tanto pela Bancada Paulista como pelos revolucionários de 30 e, portanto, pelo Governo Provisório. Desse modo, não se tratava de assunto que tenha marcado a oposição entre a representação de São Paulo e as representações governistas.

A Constituição de 1934, visando a erradicar do país os vícios que as eleições da República Velha continham, adotou mecanismos para assegurar a “verdade eleitoral”: voto secreto, controle judicial das eleições – daí a consagração constitucional da Justiça Eleitoral, criada em 1932 –, regras gerais sobre alistamento e igualdade política dos sexos.⁹⁶

Já a liberdade – fim último do liberalismo político que inspirava todo o corpo de doutrina jurídico da Revolução de 32 –, em que pese o caráter acusadamente ditatorial do Governo Provisório, não foi objeto de divergências na Constituinte.⁹⁷

Ou seja, ao menos nominalmente, a franca maioria dos constituintes foi favorável à manutenção do rol de liberdades públicas tradicionalmente previsto nas constituições das democracias ocidentais, na esteira das declarações de direitos derivadas do modelo francês ou norte-americano do século XVIII.

Já no tocante à interface da liberdade individual com a ordem econômica, aqui sim registraram-se amplos embates parlamentares, como acima notado.

Em suma, a liberdade, tomada em tese, não foi objeto de conflitos entre os defensores dos ideais de 32 e o Governo Vargas na tribuna constituinte; os conflitos em defesa da liberdade deram-se na vida quotidiana, a partir do descolamento entre a prática do regime e o modelo traçado pela Constituição de 1934.98

Pode-se concluir, portanto, que a essência do corpo de doutrina jurídico da Revolução de 1932 encontrou acolhida na Constituição de 1934: seu texto prescrevia, em linhas gerais, uma democracia de índole liberal – com garantias de direitos individuais, sem prejuízo de avanços sociais próprios das tendências do constitucionalismo ocidental no período – e uma estrutura federativa do Estado.⁹⁹

Com efeito, como visto anteriormente, os trabalhos constituintes em grande medida envolveram acordos de pontos de vista entre a Bancada Paulista e a maioria governista. O próprio governo federal, nesse período de 1933 e 1934, fez concessões no sentido de buscar composição com as forças políticas paulistas, como exemplificam a decisão de resgatar, pelo Banco do Brasil, os bônus de guerra emitidos pelos bancos paulistas,¹⁰⁰ a nomeação de Armando de Salles Oliveira para interventor em São Paulo¹⁰¹ e a composição do Ministério após a eleição presidencial de 1934.102

Isso não significa, por outro lado, que Getúlio Vargas, em seu íntimo, aprovasse o resultado da Constituinte. A sucessão dos fatos até a decretação do Estado Novo e, em especial, a Constituição de 1937 o demonstram. Emblemático, nesse sentido, é o registro feito pelo CPDOC/FGV:

Em 20 de julho de 1934, Vargas assumiu o novo mandato presidencial perante a Assembleia reunida no palácio Tiradentes. Vargas chegou a preparar um discurso bastante crítico em relação à Carta de 1934 para ser lido no dia de sua posse. No discurso, guardado em seu arquivo pessoal, concluía: “Quem examinar atentamente a matéria da nova Constituição verificará, desde logo, que ela fragmenta e dilui a autoridade, instaura a indisciplina e confunde a cada passo as atribuições dos poderes da República.”¹⁰³ Na mesma época, também teria declarado, premonitoriamente, a um amigo, o escritor Moisés Velinho: “Creio que serei o primeiro revisionista da Constituição.”¹⁰⁴

De todo modo, o corpo de doutrina jurídico da Revolução de 32, consagrado em essência no regime constitucional de 34, ainda que tenha visto sua influência, à força, restringir-se durante o Estado Novo, nunca cessou de existir e evoluir no pensamento jurídico paulista (e não somente no paulista), como registra a história subsequente. Mas isso é tema para outro estudo.

Referências¹⁰⁵

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AMERICANO, Jorge. São Paulo nesse tempo. São Paulo: Melhoramentos, 1962.

CPDOC/FGV. Dicionário histórico-biográfico brasileiro, verbete Getúlio Vargas, disponível em http://www.cpdoc.fgv.br.

DUARTE, Paulo. Agora nós!. Edição fac-similar. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo: Fundap, 2007 (original de 1927).

FAUSTO, Boris. Um novo olhar sobre a Revolução de 1932, prefácio à obra de Marco Antonio Villa, 1932 – Imagens de uma revolução. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2007.

FERREIRA, Waldemar Martins. A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, Revista da Faculdade de Direito (USP), v. LV, 1960.

———. História do direito constitucional brasileiro. Edição fac-similar. Brasília: Senado Federal, 2003. (original de 1954).

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———. Curso de direito constitucional. 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

FIGUEIREDO, Euclydes. Contribuição para a história da Revolução Constitucionalista de 1932. São Paulo: Livraria Martins Editora, 1953.

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———. Horácio Lafer, texto de introdução de Discursos parlamentares/Horácio Lafer (seleção e introdução de Celso Lafer). Brasília: Câmara dos Deputados, 1988. Série Perfis Parlamentares, n. 38.

MORATO, Francisco Antônio de Almeida. O papel do jurista, Revista da Faculdade de Direito (USP), São Paulo, v. XXXI, fasc. I, jan.-mar. 1935.

MOTA, Carlos Guilherme; LOPEZ, Adriana. História do Brasil: uma interpretação. São Paulo: Senac/São Paulo, 2008.

PRADO, Maria Lígia Coelho. A democracia ilustrada: o partido democrático de São Paulo, 1926-1934. São Paulo: Ática, 1986.

VAMPRÉ, Spencer. O papel do jurista na hora atual (lição inaugural de abertura dos cursos jurídicos e sociais na Faculdade de Direito de São Paulo, em 12 de março de 1932). São Paulo: RT, 1932.

VARGAS, Getúlio. Diário. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1995. v. I.

VILLA, Marco Antonio. 1932: imagens de uma revolução. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2007.

1 Basta lembrar que, no período da República Velha, oito presidentes da República são egressos do Largo de São Francisco, assim como dez dos treze governadores ou presidentes do Estado de São Paulo.

2 Cujo exemplar consultado, constante do acervo da Biblioteca da Faculdade de Direito da USP, integrava anteriormente a biblioteca de Waldemar Ferreira, o que lhe dá peso especialmente simbólico para este trabalho.

3 Publicadas no jornal O Estado de S.Paulo, respectivamente em 20 jun. 1934, 8 jul. 1934 e 12 jul. 1934.

4 José de Alcântara Machado de Oliveira nasceu em Piracicaba, SP, em 19 de outubro de 1875. Cursou a Faculdade de Direito de São Paulo, onde se tornou professor de Medicina Legal. Foi membro da Academia Brasileira de Letras. Foi vereador em São Paulo pelo Partido Republicano Paulista. Integrou a Chapa Única, na qualidade de deputado federal, na eleição de 3 de maio de 1933, que convocou o Congresso Constituinte. Líder da bancada paulista na Câmara dos Deputados, foi eleito senador, sem concluir o mandato em virtude da dissolução do Congresso por ocasião da proclamação do Estado Novo. [Esta e as seguintes sínteses biográficas tiveram seus dados extraídos principalmente de arquivos da Faculdade de Direito da USP; de referências contidas em www.cpdoc.fgv.br; de informações originárias do Departamento do Patrimônio Histórico e Secretaria da Cultura do Município de São Paulo; e dos sítios de internet da Ordem dos Advogados do Brasil, secção de São Paulo e da Federação das Indústrias de São Paulo].

5 Cujos representantes eleitos vieram a constituir a Bancada Paulista (ver abaixo item 2).

6 Obras completas de Machado de Assis, v. 22 (Crônicas). Rio de Janeiro e ot.: W. M. Jackson Inc., p. 44.

7 Note-se que, desde sua criação em 11 de agosto de 1827, a Faculdade vinculava-se, durante o Império, ao governo nacional, e com a instauração da federação, após o advento da República, à esfera da União Federal.

8 Ver abaixo item 2.

9 Nesse sentido, ilustrativas são as argutas e bem humoradas ponderações e críticas formuladas por Jorge Americano, em suas crônicas compiladas na obra São Paulo nesse tempo (São Paulo: Melhoramentos, 1962). Aliás, nessa obra, o autor não apenas produz sua análise sobre o Movimento de 32, o qual apoiara, mas também oferece depoimento pessoal sobre todo o período que antecede e sucede a Revolução, não se furtando de expor sua opinião sobre contradições, fraquezas e traições presentes nas ações de muitas das figuras proeminentes do período.

10 Waldemar Martins Ferreira nasceu em dezembro de 1885 em Bragança Paulista, SP. Em 1904, matriculou-se na Faculdade de Direito de São Paulo, formando-se bacharel em 1908. Foi presidente do Instituto dos Advogados de São Paulo. Em 1919 foi aprovado em concurso para professor substituto de Direito Comercial na Faculdade de Direito, quando recebeu o grau de doutor. Em 1927, conquistou a respectiva cátedra. Na política, participou da Liga Nacionalista e, posteriormente, da fundação do Partido Democrático, em 1926. Líder da Revolução Constitucionalista de 1932, foi deportado para Lisboa, retornando ao Brasil um ano mais tarde. De volta, foi eleito deputado federal pelo Partido Constitucionalista, em 1934. Opôs-se ao Estado Novo e sofreu perseguições políticas. Foi preso em diversas ocasiões, perdendo a cátedra na Faculdade de Direito, em 1939, junto com Vicente Ráo e Sampaio Dória. Esta foi reavida apenas em 1941. Restaurado o regime democrático, em 1945, fundou a União Democrática Nacional, cuja presidência em São Paulo exerceu até 1956.

11 A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, Revista da Faculdade de Direito (USP), São Paulo, v. LV, 1960, p. 431. Na mesma obra, Waldemar Ferreira lembra, além do sabido engajamento de alunos em batalhões – dos quais, sete mortos têm seus nomes registrados em monumento que domina o célebre pátio das arcadas, ao lado dos versos de Tobias Barreto, que constituem uma das mais belas trovas acadêmicas: “Quando se sente bater / No peito heroica pancada / Deixa-se a folha dobrada / Enquanto se vai morrer” –, que até mesmo um professor, o livre docente de direito constitucional e internacional Manuel Francisco Pinto Pereira, alistou-se como soldado raso (p. 431).

12 A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, cit., p. 431.

13 Todavia, em consulta às atas originais das reuniões da Congregação da Faculdade nesse período (arquivadas na própria faculdade), constata-se a total omissão de qualquer discussão – seja com manifestações favoráveis, seja com manifestações contrárias – a respeito das Revoluções de 30 e 32. Isso pode querer dizer que tenha existido acordo entre os professores para não tratarem do tema nas reuniões da Congregação; ou então que eventuais manifestações não tenham sido registradas em ata. Em verdade, após a reunião de 16 de abril de 1932, a Congregação volta a se reunir apenas em 24 de fevereiro de 1933, quando se discutem temas corriqueiros, como a distribuição de aulas. É feito, então, singelo registro da ausência de Waldemar Ferreira e Francisco Morato, “impedidos por ordem do Governo Provisório” – ambos haviam sido presos e, juntamente com Manoel Pedro Vilaboim, exilados em Lisboa.

14 Arcadas, 180 anos, O Estado de S.Paulo, 19 ago. 2007, p. A2.

15 Ainda que, como bem lembra Jorge Americano, durante a República Velha, tenha havido dois presidentes alagoanos, um paraibano, quatro mineiros, um gaúcho e um fluminense – sem contar Washington Luís, fluminense de nascença, mas considerado político de São Paulo, cujo governo, aliás, contava em seu ministério com relevantes lideranças de diversos estados, inclusive Getúlio Vargas, Ministro da Fazenda [São Paulo nesse tempo, cit., p. 383-384].

16 Jorge Americano nasceu em São Paulo, em 25 de agosto de 1891. Ingressou na Faculdade de Direito de São Paulo em 1908, onde se formou em 1912. Foi professor da mesma faculdade desde 1921, tornando-se livre-docente em 1927 e catedrático de Direito Civil em 1933. Foi reitor da Universidade de São Paulo de 1941 a 1946. Participante ativo da Revolução de 1932, feriu-se logo no início do movimento. Eleito deputado para a Assembleia Constituinte pela Chapa Única, integrante do Partido Republicano Paulista, renunciou em 7 de dezembro de 1933, em protesto à atuação da bancada paulista.

17 São Paulo nesse tempo, cit., p. 409.

18 Frederico Vergueiro Steidel nasceu na cidade de São Paulo, em 21 de fevereiro de 1867. Colou grau de bacharel na Faculdade de Direito em 1887. Em 1902, após concurso, foi nomeado professor substituto da Faculdade de Direito na cadeira de Direito Internacional. Em 1919 foi nomeado catedrático de Direito Comercial. Foi presidente da Liga Nacionalista de São Paulo e também um dos fundadores da Sociedade de Cultura Artística.

19 Quem dá as informações é Waldemar Ferreira, que integrou o movimento [A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, cit., p. 421-422]. No trecho referido, o autor ainda indica diversos nomes ligados à Faculdade de Direito que integraram a Liga, entre os quais os professores Pedro Lessa e Reynaldo Porchat que, juntamente com Frederico Steidel, supervisionavam o movimento nacionalista nas Arcadas.

20 Como antecedente do movimento, houve campanha, liderada por Olavo Bilac, entre outros, em favor da implantação do serviço militar obrigatório, com a finalidade de transformar o exército profissional em exército cívico.

21 A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, cit., p. 422.

22 Carlos Guilherme Mota e Adriana Lopez explicam, em precisa síntese, o espírito do tenentismo: “Ao longo da Primeira República, os tenentes formavam o grupo de oficiais mais numeroso da corporação. Por serem muitos, enfrentavam problemas funcionais, sobretudo nas promoções e na aposentadoria. As promoções, lentas, geravam insatisfação profissional entre eles. Suas origens sociais, ligadas aos setores mais modestos da população, e o treinamento recebido incentivavam o seu envolvimento em lutas contestadoras do sistema. Grosso modo aspiravam ao voto secreto, à moralização da política, às reforma administrativa com centralização do Estado, à existência de um Poder Judiciário independente, à reforma do ensino e à instituição do ensino público gratuito generalizado”. (História do Brasil: uma interpretação. São Paulo: Senac/São Paulo, 2008, p. 630).

23 Bem representada pela pessoa de José Carlos de Macedo Soares, então presidente da Associação Comercial de São Paulo, e grande interlocutor de ambas as partes em conflito, em prol do restabelecimento da ordem na cidade, segundo depoimento de Paulo Duarte em Agora nós! [São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo: Fundap, 2007 (original de 1927)], obra que contém interessante crônica sobre a Revolução de 24.

24 Francisco Antônio de Almeida Morato nasceu em Piracicaba, SP, em 17 de outubro de 1868. Iniciou seus estudos na Faculdade de Direito de São Paulo em 1884, recebendo o grau de bacharel em 1888. Foi presidente do Instituto dos Advogados de São Paulo. Após aprovação em concurso, em 1917, foi nomeado professor substituto na Faculdade de Direito de São Paulo. Tomou posse da cadeira e recebeu o grau de doutor em 1918, vindo a assumir a cátedra de Prática do Processo Civil e Comercial no ano de 1922. Participou da fundação do Partido Democrático, pelo qual foi eleito deputado federal em 1927. Veio a ser um dos organizadores da Frente Única de 1932. Viveu exilado em Portugal e na França no período de 1932-1933. No período de 1935 a 1938, foi diretor da Faculdade de Direito de São Paulo. Exerceu o cargo de secretário da Justiça e Negócios do Interior na interventoria Macedo Soares.

25 José Joaquim Cardoso de Mello Neto nasceu na cidade de São Paulo, em 19 de julho de 1883. Matriculou-se em 1901 na Faculdade de Direito de São Paulo. Em agosto de 1906, recebeu o grau de bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais. Em 1917, fez concurso para professor substituto nas cadeiras de Direito Administrativo e Ciência da Administração e Economia Política e Ciência das Finanças. Em 1920, foi nomeado professor catedrático de Economia Política e Ciência das Finanças. Advogado militante, foi um dos fundadores da Liga Nacionalista. Foi membro-fundador do Partido Democrático em 1926; ocupou em 1930 o cargo de prefeito da capital de São Paulo e foi deputado constituinte em 1934. Em 1936, liderou a bancada do Partido Constitucionalista na Câmara Federal e assumiu o Governo do Estado como interventor em 1937. Em 1941, foi nomeado diretor da Faculdade de Direito de São Paulo.

26 Waldemar Ferreira, A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, cit., p. 422-423. Especificamente sobre o Partido Democrático, ver, de Paulo Nogueira Filho, Ideais e lutas de um burguês progressista – o partido democrático e a Revolução de 1930. São Paulo: Anhambi, 1958. Para estudo aprofundado sobre o Partido Democrático, produzido em tempos mais recentes – originalmente como tese de doutorado perante o Departamento de História da USP, em 1982, sob a orientação de Carlos Guilherme Mota –, ver de Maria Lígia Coelho Prado, A democracia ilustrada – (o partido democrático de São Paulo, 1926-1934). São Paulo: Ática, 1986.

27 Eis como descreve o momento – com nítida tomada de posição, o que, todavia, não nega os fatos – o general Euclydes Figueiredo:

“São Paulo, talvez por ser a mais adiantada unidade da Federação, a mais rica e modelar na sua organização administrativa, foi logo a presa mais cobiçada, e, depois, de Santa Catarina e Paraná, a que estava mais à mão. Ainda nem tinha o chefe civil da revolução assentado na cadeira governamental que usurpara, após uma eleição perdida – e reconhecidamente perdida – e já os chefetes em marcha para a sua capital disputavam-lhe as rédeas da direção. Exerceu desde logo esse papel o Partido Democrático, que, sem ser francamente da revolução, desserviu a legalidade.

“O major Miguel Costa, comandante da vanguarda revolucionária, expedia a circular determinando logo ‘todas as autoridades perrepistas municipais fossem depostas, assumindo os governos locais representantes da Aliança Liberal’, ao mesmo tempo que o coronel Góes Monteiro mandava que a ‘ocupação de São Paulo fosse feita progressivamente por suas forças, cujo movimento só seria detido por ordem sua’.

“Foi por isso talvez que o professor Francisco Morato recusou assumir o governo do Estado por delegação da Junta Governativa do Rio, dando lugar a que o sr. Getúlio Vargas outorgasse poderes ao tenente João Alberto para a sua dominação.

“Este ia, porém, encontrar no mesmo caminho, e com os mesmos objetivos, o major Miguel Costa, vindo de Itararé, e assim cavou o primeiro sulco da dissensão que iria separar os dois chefes revolucionários.

“Procurou-se formar então a governança do Estado, que, por sua efêmera vigência, passou à história como o ‘governo dos quarenta dias’[...]

“Não podia sobreviver o Estado, assim repartida a sua direção: a parte administrativa, nas mãos do secretariado civil, sob a presidência de um dos secretários [José Maria Whitaker]; a parte militar e de polícia entregue a um homem de farda [João Alberto], representante do governo federal. Este pensou depois em remendar o erro, nomeando o sr. João Alberto para o cargo de interventor, dando-lhe de direito funções políticas que de fato já exercia, desde que se instalara na terra paulista” (Contribuição para a história da Revolução Constitucionalista de 1932. São Paulo: Livraria Martins Editora, 1953, p. 18-19).

28 Carlos Guilherme Mota e Adriana Lopez, abordando esse momento com uma visão mais geral do processo, afirmam:

“O novo governo, marcado por centralismo ao mesmo tempo autoritário e progressista, concede anistia aos militares e civis condenados em 1922. Numa primeira hora conduzido pelos tenentes, o processo logo daria espaço à criação de uma patriciado burocrático, nacionalista e paternalista. [...]

“Assim, esboçava-se um capitalismo de Estado e fortalecia-se o estamento burocrático e militar, diminuindo o poderio das classes empresariais liberais, com suas lideranças praticamente anuladas.

A Revolução de 1932 constituirá uma reação a essa situação [História do Brasil: uma interpretação, cit., p. 657].

29 A íntegra do manifesto pode ser encontrada em Hélio Silva, 1931 – Os tenentes no poder. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1972, p. 385-395. Lá igualmente se encontram os nomes dos signatários, começando pelo então presidente do partido Francisco Morato.

30 Texto integral em Edgard Carone, A Segunda República. São Paulo: Difel, 1974, p. 45-47.

31 “O fracasso material de uma causa assim sublime realçou ainda mais os seus efeitos morais. E a onda constitucionalista, erguida na consciência popular, subiu tão alto e se tornou tão avassaladora que homens nem pretextos puderam retardar, e muito menos impedir, a sua marcha vitoriosa” [9 de julho – discurso de Abreu Sodré, na sessão de 9 de julho de 1934 da Assembleia Constituinte, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 1935, p. 615].

32 Ver abaixo, no item 2, a transcrição dos pontos desse programa.

33 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 20 jun. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XII. Em outra entrevista, Alcântara Machado explica melhor o delicado equilíbrio da Bancada Paulista, resultante da Chapa Única: “A Chapa Única [...] resultou da coligação de três correntes partidárias e de duas forças apolíticas. Dos três partidos, um fora apeado do poder pela Revolução [de 30 – o PRP]; outro, solidário com ela [o PD]; o terceiro, nascido depois de 9 de julho, liberto de quaisquer ligações com o passado [o Partido Constitucionalista]. Qual a atitude que se impunha à bancada, quando viessem à discussão as causas ou os resultados do movimento de outubro [de 30]? – Não poderia condená-lo, sem melindrar aqueles dos seus membros que o haviam apoiado. Sem ofensa àqueles que tinham sido as primeiras vítimas da subversão das instituições, não poderia aplaudi-lo ou absolvê-lo. Era preciso também atender à situação especial dos representantes da Liga Eleitoral Católica, da Federação dos Voluntários e das classes conservadoras, que se negavam a entrar na apreciação de fatos aos quais tinham sido e se conservavam estranhos. Assim, desde o primeiro momento, resolvemos, por unanimidade, que, para guardar a sua coesão, condição vital de sua eficiência, a bancada se absteria de qualquer debate puramente político. [...] Em relação ao [movimento] de 1932, nunca admitimos que, em nossa presença, o deturpassem ou diminuíssem. E longe de esconder ou atenuar a solidariedade que lhe emprestamos, como fizeram muitos dos que nos acusam de frouxidão, assumimos orgulhosamente a responsabilidade inteira do que fizemos” [entrevista ao jornal O Estado de S.Paulo, em 12 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XXIII/XXIV].

34 Dos 22 candidatos da Chapa Única (dos quais, 17 eleitos), apenas quatro pertenciam ao PD (todos eleitos: Henrique Bayma, Abreu Sodré, Cardoso de Melo Neto e Carlos de Moraes Andrade), sete eram do PRP e os demais provinham da Liga Eleitoral Católica, Federação dos Voluntários e Associação Comercial de São Paulo [Maria Lígia Coelho Prado, A democracia ilustrada – (o Partido Democrático de São Paulo, 1926-1934), cit., p.

35 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 8 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XVII.

36 Entrevista ao jornal O Estado de S.Paulo, em 8 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XVII.

37 Ver abaixo nota 51.

38 Entrevista ao jornal O Estado de S.Paulo, em 8 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XVIII.

39 Afinal, o Governo recuou e a eleição de Getúlio Vargas para um mandato de 4 anos, encerrando o caráter provisório do governo, deu-se em 17 de julho de 1934, um dia após a promulgação da Constituição. A eleição processou-se perante a Câmara dos Deputados, em que se convertera a Assembleia Constituinte; Vargas concorreu com Borges de Medeiros, que contara com o apoio de São Paulo (havendo ainda votação dispersa em alguns outros nomes) (CPDOC/FGV, Dicionário histórico-biográfico brasileiro, verbete Getúlio Vargas, p. 13 – disponível em http://www.cpdoc.fgv.br). Ver também Getúlio Vargas, Diário, v. I. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1995, p. 307.

40 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 12 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XXVII.

41 O texto é sutil, mas permite supor tratar-se do próprio autor.

42 Frase de Alcântara Machado, conforme relato de Jorge Americano em trecho anterior, oportunamente recordada nessa passagem. Aliás, o discurso que Alcântara Machado proferiu como líder, sobre a Moção Medeiros Neto está transcrito na íntegra em A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 613-614. Nesse discurso, após destacar o que entende fosse o papel da Bancada Paulista na “obra de reconstrução nacional” e defender a “pacificação dos espíritos” e a “colaboração de todos no terreno dos princípios, norteados tão somente pelos supremos interesses da nacionalidade e unidos [...] em torno das ideias pelas quais nos batemos”, Alcântara Machado conclui: “com relação à moção apresentada pelo ilustre leader da Bahia, a bancada de S. Paulo, representada pelos deputados da ‘Chapa Única por S. Paulo Unido’, e pelos deputados paulistas das classes dos empregadores e das profissões liberais, declara que vota a favor da proposta [palmas no recinto e nas galerias]. Porque importa, antes de tudo, na reafirmação da soberania da Assembleia; porque, além disso, consulta os interesses nacionais, evitando toda e qualquer dúvida sobre a subsistência dos poderes constituídos e a legalidade dos seus atos; porque, enfim, torna bem clara a vigência da Constituição de 24 de fevereiro de 1891, com as modificações já feitas pelo governo [muito bem; muito bem; palmas no recinto e nas galerias; o orador é vivamente abraçado]”.

43 Jorge Americano, São Paulo nesse tempo, cit., p. 414-415.

44 Ou seja, no sentido da defesa da liberdade do indivíduo, o que não necessariamente coincide com o liberalismo econômico clássico, comportando, como mais adiante será visto, viés de atenção para com a questão social. Aliás, a tradição liberal de São Paulo pode ter suas origens históricas vislumbradas na postura refratária à submissão ao poder central e absoluto da Coroa, ao longo de todo o período colonial.

45 “A democracia liberal é em primeiro lugar liberal e para trazer para a liberdade mais uma garantia é que se faz democracia.” (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, A reconstrução da democracia. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 35).

46 A faculdade de direito na arrancada de 9 de julho de 1932, cit., p. 419.

47 Spencer Vampré nasceu em Limeira, São Paulo, em 24 de abril de 1888. Em 1904, matriculou-se na Faculdade de Direito de São Paulo, tendo recebido o grau de bacharel em 1909. Em outubro de 1917, foi escolhido professor substituto e, em novembro de 1925, professor catedrático de Direito Romano e Filosofia do Direito. Em 1938, foi nomeado diretor da Faculdade de Direito, aí permanecendo somente por este ano. Na esfera política, foi eleito deputado estadual em 1923.

48 O papel do jurista na hora atual (lição inaugural de abertura dos cursos jurídicos e sociais na Faculdade de Direito de São Paulo, em 12 de março de 1932). São Paulo: RT, 1932, p. 27-28.

49 Note-se que, nessa passagem, Alcântara Machado não desenvolve o tema da liberdade, mas aprofunda questões mais específicas e que, no sentido pragmático da elaboração da Constituição, eram objeto de maiores divergências. Esse aspecto será retomado mais adiante.

50 “Conservador” não por oposição a “liberal”, mas no sentido que o próprio parágrafo a seguir esclarece.

51 De Constituição, elaborado pelo Governo Provisório. A propósito, registra o CPDOC/FGV: “O Governo Provisório tomou a iniciativa de nomear a Comissão Constitucional, encarregada de elaborar o anteprojeto de constituição a ser apresentado à Assembleia. Conhecida como a Subcomissão do Itamaraty, por funcionar no prédio do Ministério das Relações Exteriores, no Rio, a comissão foi integrada pelos ministros Afrânio de Melo Franco (seu presidente), Osvaldo Aranha e José Américo de Almeida, além de Assis Brasil, Temístocles Cavalcanti, Carlos Maximiliano Pereira dos Santos, Antônio Carlos, Artur Ribeiro, Prudente de Morais Filho, Agenor de Roure, João Mangabeira, Francisco José de Oliveira Viana e o general Góis Monteiro. Antes da conclusão do anteprojeto, retiraram-se da subcomissão Artur Ribeiro e Oliveira Viana, sendo substituídos por José de Castro Nunes e Solano da Cunha.” (CPDOC/FGV, Dicionário histórico-biográfico brasileiro, verbete Getúlio Vargas, p. 12 – disponível em http://www.cpdoc.fgv.br).

52 Note-se que o tema da federação sempre foi tratado pela Bancada Paulista no contexto da manutenção da integridade nacional, em que pesem especulações infundadas (salvo eventuais posturas individuais que não deram o tom ao movimento) sobre intenções separatistas por parte dos revolucionários de 32.

53 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 20 jun. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. III.

54 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 18.

55 A defesa do centralismo e de elementos de um regime tipicamente autoritário se fazia presente, por exemplo, no movimento tenentista de então, com influência mais marcada no Norte e Nordeste do País. O tenentismo, como registra Marco Antonio Villa, até mesmo passou a adotar, desde o final de 1931, posições contra a Constituinte, numa “clara inflexão no movimento, que se aproximou do autoritarismo e suas várias vertentes” após a Revolução de 30 (1932 – Imagens de uma revolução. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2007, p. 43).

56 Oportunas, a propósito, as reflexões de Boris Fausto: “A ‘guerra paulista’ deu lugar a uma grande quantidade de textos, escritos no calor da hora, com uma característica curiosa. A voz amplamente dominante é a dos vencidos e não a dos vencedores. Como explicar isso? Em primeiro lugar, devemos levar em conta a mirada contrastante com que se encarou o movimento revolucionário. Se ele não passou, para os vencedores, de uma trágica rebeldia, foi para os vencidos uma exemplo de participação dos cidadãos, em defesa dos mais altos ideais. [...] No correr dos anos, os textos de exaltação foram sendo sepultados por escritos acadêmicos, inspirados num marxismo bem ou mal digerido. Nessa ótica, o episódio revolucionário teria sido um movimento da oligarquia paulista apeada do poder, cujos interesses, vinculados à agricultura de exportação, teriam sido atingidos pela nova ordem imposta pelo Governo Vargas. A bandeira da luta pela legalidade democrática não passaria de um véu ideológico, a ocultar os reais interesses em jogo e, quando mais não fosse, a introdução da ‘democracia formal’ não era um objetivo a ser valorizado. Em anos mais recentes, essa interpretação foi amplamente contestada, dando lugar a trabalhos que tratam de mostrar a complexidade e as ambiguidades da ‘guerra paulista’, fugindo assim, tanto da trilha hagiográfica quanto da interpretação dita marxista.” [“Um novo olhar sobre a Revolução de 1932”, prefácio à obra de Marco Antonio Villa, 1932 – Imagens de uma revolução, cit.]. Em sentido semelhante, registrando as distorções decorrentes, de um lado, de leituras conservadoras, carregadas do “saudosismo paulista”, de outro, de leituras redutoras do movimento a uma “manipulação da elite cafeeira, insatisfeita com os rumos do Governo Provisório” Marco Antonio Villa pondera que o “tesouro perdido de 1932 foi a defesa da democracia, de uma Constituição democrática, enfim, de um Estado democrático, isto em um ambiente marcado pelo autoritarismo tanto na esfera nacional, como na internacional.” [1932 – Imagens de uma revolução, cit., p. 81].

57 Data da eleição dos constituintes, em 1933.

58 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 17.

59 Ver acima item 1.

60 Poderes aqui no sentido de entes da federação.

61 Transcritos do quadro contido em A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 1-11.

62 Verifique-se o seguinte trecho da entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 8 jul. 1934:

“– Tem-se alegado, entretanto, que os interesses de S. Paulo foram sacrificados na discriminação de rendas.

“– Na discriminação de rendas? Fantasia! Afirmativa gratuita que só pode ser feita por maldade, ou por ignorância do assunto. É certo que não prevaleceu a fórmula radical, defendida por Julio de Castilhos em 1891 e agora pelo professor Cardoso de Melo Neto. Mas também é verdade que não vingaram a do anteprojeto e a da Comissão dos 26 que, segundo demonstrou o ‘Estado de São Paulo’, numa série de artigos irrespondíveis, reduziam de 50% as rendas de São Paulo. Da solução que encontramos, e que foi aceita pelo Sr. Secretário da Fazenda e pelo Dr. Clóvis Ribeiro, duas grandes autoridades na matéria, resultará sensível acréscimo para a nossa arrecadação”. [A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XX].

Na mesma obra, podem-se verificar longos e detalhados pronunciamentos, em nome da Bancada Paulista, feitos por Alcântara Machado e Cardoso de Melo Neto (e objeto de diversos apartes, gerando interessantes debates), sobre a questão da discriminação de rendas (p. 31-63). Sobre a explicação da fórmula “Julio de Castilhos”, ver, em especial, p. 45.

63 Como é notório, também hoje São Paulo é fortemente sub-representado na Câmara dos Deputados, em razão do limite máximo de 70 deputados por Estado, fixado na Constituição Federal vigente.

64 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 8 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XXII.

65 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 8 jul. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. XXI. A mesma obra traz os debates parlamentares sobre o tema, a partir de discurso de Henrique Bayma, expressando o pensamento da Bancada Paulista (p. 23-25).

66 “Art. 23. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrágio universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizações profissionais na forma que a lei indicar. § 1º O número dos deputados será fixado por lei: os do povo, proporcionalmente à população de cada Estado e do Distrito Federal, não podendo exceder de um por 150 mil habitantes até o máximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes; os das profissões, em total equivalente a um quinto da representação popular. Os territórios elegerão dois deputados.”

67 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 117-118.

68 Ranulpho Pinheiro Lima nasceu em 1884. Engenheiro Civil, integrou o Departamento de Engenharia Sanitária, de onde se aposentou em 1938 como diretor-geral. Foi deputado na Constituinte de 1934, como representante de classe, do grupo de Profissões Liberais. Eleito deputado pelo Partido Constitucionalista, deixou a Câmara Federal, para ocupar a Secretaria da Viação e Obras Públicas, no governo de Armando de Salles Oliveira.

69 Deputado classista do Ceará, eleito pelas profissões liberais e membro do Clube Três de Outubro. [“Organização política fundada em fevereiro de 1931, no Rio de Janeiro, por elementos vinculados ao movimento tenentista, em apoio ao Governo Provisório de Getúlio Vargas. [...] O Clube 3 de Outubro, assim denominado em homenagem à data do início da Revolução de 1930, defendia em princípio o prolongamento do Governo Provisório e o adiamento da reconstitucionalizacão do país.” (http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos30-37/ev_clube3.htm)].

70 Que não cabe aqui resumir, recomendando-se aos interessados no tema sua leitura em A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 87-117.

71 Apenas como ilustração, cite-se um dos apartes de Abelardo Marinho: “Já por aí V. Exa. pode ver que é falsa a premissa de que haja luta entre o sindicalismo e a democracia. A luta é entre o sindicalismo e o capitalismo burguês” (p. 88).

72 “Que – segundo Pinheiro Lima – procurou dar ao sindicalismo um sentido jurídico conciliatório com a democracia, fundado na asserção de que ‘não são apenas os indivíduos e os partidos políticos que constituem uma nação; há outros elementos que formam a infraestrutura resistente do edifício social’” (p. 88).

73 Vicente Paulo Francisco Rao nasceu no dia 16 de junho de 1892, na cidade de São Paulo. Formou-se pela Faculdade de Direito de São Paulo em 1912, onde posteriormente foi professor. Em 1926 participou da criação do Partido Democrático. Partidário da candidatura de Getúlio Vargas à presidência da República em março de 1930, Rao assumiu a chefia de polícia de São Paulo, integrando o secretariado formado por João Alberto. Militou ao lado da Frente Única Paulista; com a derrota do movimento constitucionalista foi exilado na França. De volta ao Brasil, participou da formação do Partido Constitucionalista de São Paulo. Tornou-se Ministro da Justiça e Negócios Interiores do governo constitucional de Vargas (1934-1937), em julho de 1934. Em janeiro de 1939, foi demitido da Faculdade de Direito, sendo reintegrado à sua cátedra apenas em 1941. Retornou à vida publica como ministro das Relações Exteriores no Segundo Governo Vargas, em 1953, onde permaneceu até a morte deste, em 24 de agosto de 1954.

74 Bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 89. Nesse sentido, são seis as razões sustentadas por Vicente Rao na Academia e levadas à tribuna por Pinheiro Lima: 1) “os grupos profissionais, mesmo em seu conjunto, não representam os interesses gerais da sociedade, nem a totalidade dos elementos com os quais se forma a vontade do Estado”; 2) “para que todos os grupos profissionais fossem representados, preciso seria vencer duas dificuldades: a de fixar com precisão o número de profissões e a de delimitar uma de outras. Ora, estas dificuldades são invencíveis”; 3) “há oposição natural entre os interesses econômicos. Como vencê-la confiando a solução aos próprios interesses em luta, sem poder superior e unificador? Tanto há oposição entre os interesses econômicos, que fenômeno sindicalista nada mais significa, na sua origem, do que a necessidade, sentida por certas classes, de se associarem, para sua defesa, contra outras classes”; 4) “entre os grupos profissionais deveria haver uma hierarquia, segundo a importância dos mesmos. Porém, quem estabelecerá esta ordem hierárquica? Quem, na falta de outro poder, senão os próprios grupos em luta?”; 5) os representantes de interesses funcionariam sem dúvida em Câmara ou Colégio. Tanto vale dizer que se constituiriam em parlamento, com este ou outro nome, o que pouco importa. Mas, então, por que este ódio dos corporativistas aos parlamentos políticos? Seriam, porventura, abolidos os debates estéreis, a ignorância, a exploração demagógica das massas?”; 6) “E nessa Câmara, Colégio ou Parlamento, ou que melhor nome tenha, como seriam tomadas as deliberações, senão por maioria dos votos? Justamente, pelo princípio majoritário, tão malsinado como os parlamentos, pelos corporativistas. Assim idênticos na forma e no processo, os dois regimes, o democrático e o corporativista, apresentam esta diferença substancial: ao passo que na forma democrática de organização política todas as forças sociais são representadas e a maioria, nas votações, entre elas se forma, no regime corporativista somente as forças econômicas e profissionais ditariam leis e normas, formando uma maioria sem outro significado senão o predomínio eventual de uma classe sobre as demais” (p. 89-92).

75 Ao que sofre apartes no sentido de não se substituir (como seria na dita representação integral), mas acrescer, combinando os dois modos, tal como prevaleceu na Constituição de 34.

76 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 97-98.

77 Aqui sofre apartes, de João Vitaca e de Almeida Camargo, respectivamente, no sentido de que “não há luta porque existe pressão” e que “não há luta, segundo diz o nobre aparteante, porque existe pressão. Há, entretanto, esse verdadeiro embate entre capital e trabalho”.

78 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 104-105.

79 Ernesto de Moraes Leme nasceu em Bragança Paulista, SP, em 1896. Matriculou-se na Faculdade de Direito de São Paulo em 1914, tendo-se graduado em 1919. Tornou-se catedrático em Direito Comercial pela mesma faculdade no ano de 1934. Foi reitor da Universidade de São Paulo de 1951 a 1953. Foi deputado na Assembleia Constituinte e Legislativa de São Paulo, entre 1935 e 1937. Foi Secretário de Justiça do Estado de São Paulo, de 1964 a 1965.

80 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 103-104.

81 Horácio Lafer nasceu na cidade de São Paulo em 3 de maio de 1900. Bacharelou-se pela Faculdade de Direito de São Paulo. Constituinte de 1933, em 1934 ingressou no Partido Constitucionalista e foi eleito deputado federal por São Paulo para a legislatura iniciada em maio de 1935. Em 1945 passou a integrar o Partido Social Democrático (PSD), elegendo-se deputado à Assembleia Nacional Constituinte. Em seguida, permaneceu na Câmara ao longo da legislatura ordinária até janeiro de 1951. Exerceu mandatos como deputado federal e ocupou cargos públicos, entre eles, ministro da Fazenda, do Segundo Governo Vargas, e das Relações Exteriores, no Governo Kubitschek. Prestes a deixar a Câmara Federal, em 1963, foi eleito presidente emérito da Federação das Indústrias de São Paulo (Fiesp).

82 Horácio Lafer, texto de introdução de Discursos parlamentares/Horácio Lafer (seleção e introdução de Celso Lafer). Série Perfis Parlamentares, n. 38. Brasília: Câmara dos Deputados, 1988, p. 50.

83 Horácio Lafer, cit., p. 51. O tema do processo decisório em uma democracia, face à conciliação da representação popular com a necessidade de cada vez mais

tecnicidade em decisões de políticas governamentais numa sociedade com demandas de complexidade crescente, mereceria mais aprofundamentos, que, todavia, fugiriam ao escopo deste estudo. Exemplo significativo, aliás, de método de análise de processo decisório em âmbito governamental, recorde-se, é outra obra de Celso Lafer: JK e o programa de metas (1956-1961) – Processo de planejamento e sistema político no Brasil. Brasília: Editora Fundação Getulio Vargas, 2002.

84 Houve, todavia, debates quanto, por exemplo, aos direitos à educação e à saúde, comportando vieses de problemas federativos [A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., respectivamente p. 461-504 e 422-438].

85 Roberto Cochrane Simonsen nasceu em Santos, SP, em 18 de fevereiro de 1889. Engenheiro civil, concluiu seu curso na Escola Politécnica de São Paulo em 1909. Participou, em 1928, da fundação do Centro das Indústrias do Estado de São Paulo (Ciesp). Em 1932, assumiu papel destacado na direção do Movimento Constitucionalista, tendo conduzido o processo de adaptação do parque industrial paulista à economia de guerra. Em 1933, elegeu-se à Assembleia Nacional Constituinte como deputado classista, representando as entidades sindicais do empresariado. Em 1937, assumiu a presidência da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp). Foi colaborador do Estado Novo, exercendo funções relacionadas ao fomento das atividades econômicas. Com o fim do Estado Novo, ingressou no Partido Social Democrático (PSD), pelo qual elegeu-se senador por São Paulo em 1947.

86 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 299-329.

87 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 300-301. Na sequência, continuam os debates: “(O Sr. Oliveira Castro) – Desde o quatriênio Wenceslau o comércio de café criou uma taxa entre seus associados para um fundo de beneficência em socorro de seus trabalhadores. (O Sr. Zoroastro Gouveia) – Nas condições em que o orador pediu essas medidas, vinham apenas proteger o capitalismo, porque todas as providências isoladas de assistência têm como resultado o ratinhamento nos salários. (O Sr. Horácio Lafer) – V. Ex. parte de premissas completamente diferentes das minhas; naturalmente, as conclusões hão de também ser diferentes. Nós queremos a conservação da ordem social e econômica. V. Ex. quer a subversão. São critérios diversos. (O Sr. Zoroastro Gouveia) – Isto é um argumento de V. Ex. para ter, a seu favor, simpatia da maioria reacionária. (O Sr. Horácio Lafer) – O nobre Deputado preferirá à superintendência do diretor de uma empresa, a ditadura de um funcionário soviético” (p. 302). Mais adiante, outro trecho ilustra o calor dos debates: “(O Sr. Zoroastro Gouveia) – O capital se forma pela exploração do braço trabalhador, única e exclusivamente, no regime capitalista. (O Sr. Cardoso de Melo Neto) – É uma frase de V. Ex. que, de velha, não devia mais ser repetida. (O Sr. Zoroastro Gouveia) – Mas não é o que V. Ex. ensina na Faculdade de Direito de S. Paulo... (O Sr. Cardoso de Melo Neto) – Viemos aqui para construir a ordem social e não para fazermos comunismo. V. Ex. não conseguirá mudar as tradições do Brasil, querendo transplantar para cá teorias repetidas. (Trocam-se veementes apartes entre os Srs. Zoroastro Gouveia e Cardoso de Melo Neto. O Sr. Presidente faz soar demoradamente os tímpanos.) (Sr. Presidente) – Atenção! Está com a palavra o Deputado Horácio Lafer. Peço aos Srs. Deputados que auxiliem a Mesa a manter a ordem. (O Sr. Horácio Lafer) – Sr. Presidente, vou finalizar esta pequena exposição. O meu intuito foi mostrar como devemos resolver esse problema. (O Sr. Cardoso de Melo Neto) – V. Ex. vem colaborar e construir e não destruir. (O Sr. Zoroastro Gouveia) – Acácio e Pacheco dariam esse aparte” (p. 304). Zoroastro Gouveia era deputado de São Paulo, pelo Partido Socialista Brasileiro – portanto, não integrante da Chapa Única – e ex-integrante do PD; sobre o tema, ver de Dainis Karepovs, “PSB-SP: Socialismo e tenentismo na Constituinte de 1933/34”, in Esboços, v. 13, n. 16, 2006, disponível em http://www.periodicos.ufsc.br/index.php/esbocos/article/view/130/165.

88 Os direitos dos trabalhadores foram previstos no art. 121 da Constituição de 1934. Ao longo dos trabalhos constituintes, houve sobre esse tema intensos debates, também com ríspidos apartes. Porém, aqui as discussões revelam menos os aspectos da contraposição de São Paulo à proposta do Governo – todos concordavam com a garantia de direitos aos trabalhadores. De todo modo, cabe o registro da polêmica entre Horácio Lafer e deputados de orientação socialista ou comunista (A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 364-367. Francisco Morato, uma das lideranças políticas e jurídicas da Revolução de 32, que, contudo, não foi deputado constituinte, aplaudia a previsão constitucional dos direitos dos trabalhadores e, ressalvando a defesa da liberdade, criticava o liberalismo extremado – “em que o Estado assiste, impassível e mudo, à exploração econômica do homem pelo homem” – e condenava “o regime em que o capitalista é o árbitro inapelável nas suas questões com os operários”, posto que, “juiz em causa própria, equivale a um prolongamento da tirania política, que as lutas liberais derruíram” [O papel do jurista, Revista da Faculdade de Direito (USP), São Paulo, v. XXXI, fasc. I, jan.-mar. 1935, p. 580-581].

89 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 304.

90 Não se ignora que, em 1917, a Constituição mexicana já prenunciara essa tendência, ao reconhecer direitos sociais, sem, porém, tratar sistematicamente da atividade econômica. De todo modo, em termos de influência e repercussão, ganha destaque a Constituição alemã. Tais são as lições de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em seu Curso de direito constitucional, 32. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 349.

91 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 306. A sequência desse discurso também foi objeto de acalorados debates. Verifique-se este trecho: “(O Sr. Roberto Simonsen) – A redação adotada no anteprojeto brasileiro ampliava ainda mais essa orientação socialista da Constituição de Weimar [...] Se nos velhos países, saturados por preconceitos de toda a sorte, as lutas de classe conduzem a situações perigosas; se em tais países assistimos a movimentos reacionários oriundos de ações também levadas anteriormente aos mesmos extremos; se essas ações, reações e contra-reações violentas conduzem ali à adoção de doutrinas especialíssimas, temos que nos precaver, e cada vez mais contra a transplantação para o nosso país de tais doutrinas inteiramente inadequadas ao nosso meio. (O Sr. Zoroastro Gouveia) – Nesse ponto se manifesta o caráter reacionário das emendas paulistas, porquanto os interesses do proletariado refletem uma situação internacional inegável; por conseguinte, não é transplantar doutrinas exóticas para o Brasil, defender da mesma forma, no Brasil, por que se fazem nas correntes socialistas em outras partes do mundo, os interesses do proletariado. (O Sr. Roberto Simonsen) – Sr. Presidente, em atenção pessoal a V. Ex. e aos nobres colegas que me estão ouvindo, vejo-me na obrigação de declarar que os órgãos auditivos da bancada paulista não se acham afinados para ouvir a tonalidade de voz desse aparteante. (O Sr. Zoroastro Gouveia) – V. Ex. não se acha afinado, aliás, para ouvir a tonalidade de nenhum aparte que represente justiça entre o capital e o trabalho.” (p. 307).

92 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 20 jun. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. X-XI.

93 A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 19.

94 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 20 jun. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte cit., p. III. Tal medida, aliás, se mostraria muito oportuna até nos dias atuais, seja quanto aos estados, seja, ainda mais, quanto aos municípios.

95 Entrevista de Alcântara Machado ao jornal O Estado de S.Paulo, em 20 jun. 1934, in: A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. IV.

96 Sobre a igualdade dos sexos, não apenas em matéria eleitoral, mas como decorrência do princípio da igualdade, registre-se o pronunciamento da deputada paulista – a primeira deputada federal da história do Brasil – Carlota Pereira de Queiroz – A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 278-279.

97 A obra que tem servido de principal referência para este estudo, quanto a fontes de análise originais, sequer registra discursos e debates a partir do caput do artigo 113 da Constituição, que contém o rol de direitos e garantias individuais, senão manifestações sobre aspectos específicos desse rol [A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte, cit., p. 275 e segs.].

98 Francisco Morato referia-se ao regime pós-34 como “semiditadura parlamentar” [“O papel do jurista”, cit., p. 574]. E conclamava a mocidade: “Quando as garras de uma ditadura à mercê de quarteladas feria, sem entranhas, a autonomia do torrão nativo, trocou a mocidade, em ímpetos de heroísmo, os livros pela metralha, na defesa dos lares paternos humilhados. Sempre de fogos acesos, enchendo os ares com os seus clamores, contra a exploração do homem pelo homem, tenha o feitio e a forma que tiver. Será que, agora, quando as ditaduras, com rótulo mudado, ameaçam suas línguas de fogo contra a liberdade, tão duramente conquistada, será que agora a mocidade vá falhar? Vá trair a sua índole desinteressada, os seus impulsos naturais, os destinos seus e da pátria? Vá bandear-se para os arraiais dos liberticidas, queimando incenso aos governos cuja existência se baseia na supressão da liberdade. Não veem, não ouvem, não sentem que as ditaduras permanentes são cáusticos de importação, alheios às realidades brasileiras, e sem apoio nas tradições de nossos maiores?” (p. 582).

99 Analisando a Constituição de 34 no contexto histórico do embate das correntes políticas da época, do seguinte modo a descreve o Dicionário histórico-biográfico brasileiro do CPDOC/FGV: “Apesar de todas as inovações introduzidas, a Constituição de 1934 propunha um modelo político liberal e ainda nitidamente federalista, portanto muito mais identificado com as oligarquias regionais do que com o projeto centralizador dos ‘tenentes’. Conservando vários aspectos da Constituição de 1891, a nova Carta preservava o regime federativo e assegurava eleições por sufrágio universal e direto para todos os cargos executivos, de presidente da República a governadores e prefeitos. Mantinha, porém, o sistema de representação classista. No capítulo dos direitos e garantias individuais, assegurava total liberdade de crença, reunião, associação política e imprensa.” (verbete Getúlio Vargas, p. 13 – disponível em http://www.cpdoc.fgv.br).

100 CPDOC/FGV, Dicionário histórico-biográfico brasileiro, verbete Getúlio Vargas, p. 10 – disponível em http://www.cpdoc.fgv.br.

101 Eis, por meio de alguns trechos significativos, como Getúlio Vargas narra o episódio: [Dia 4 de julho de 1933] “[...] Tenho longa palestra com o Dr. Armando Sales, um dos nomes indicados para a interventoria de São Paulo. Sustenta-me a possibilidade de manter a coesão da Chapa Única em torno da interventoria. [...] Não garante colaboração imediata com o Governo Provisório, tudo dependendo da atitude deste. É um homem discreto e criterioso, com alguma ronha política. Impressionou-me seu critério sobre a administração do estado.” [Dias 18 e 19 de julho de 1933] “Nestes dias, ocorreu mais digno de nota a reunião ministerial, convocada especialmente para tratar da substituição do general Valdomiro na interventoria de São Paulo. Fiz uma narração de todas as démarches havidas e expliquei o motivo da preferência pelo nome do dr. Sales Oliveira. Quanto à substituição, todos estavam de acordo. Houve apenas restrições, principalmente do general Góis, quanto ao nome do substituto, por pertencer ao bloco d’O Estado de S.Paulo, jornal tido como adversário intransigente do novo regime. [...]” [Dia 13 de agosto de 1933] “[...] Ficou assentada a nomeação imediata do Dr. Sales de Oliveira [...] Vou entregar São Paulo aos que fizeram a revolução contra mim. Não pode haver maior demonstração de desprendimento. Será que estou colocando armas nas mãos dos inimigos para que se voltem contra mim? Que farão na Constituinte? O futuro dirá, e muito próximo!” [Dias 16 e 17 de agosto de 1933] “[...] Nomeado o Dr. Sales de Oliveira para interventor em São Paulo, afastadas todas as dificuldades. Isso traz uma sensação de tranquilidade. [...]” [Diário, v. I, cit., p. 222, 226, 231 e 232]. Note-se que, em vários dos dias que intermedeiam a primeira entrevista com Armando Salles e sua nomeação, há diversos outros registros no Diário sobre entrevistas com outros indicados e sobre as dificuldades enfrentadas por Getúlio, no próprio governo, para concretizar sua escolha.

102 Getúlio Vargas registra no seu Diário, a respeito de sua eleição: [Dia 17 de julho de 1934] “[...] Houve grande afluência de gente. [...] O último com quem conversei foi o interventor de São Paulo [Armando Salles] [...] ele ponderou-me que a atitude a que a bancada fora levada, por proposta do deputado Cincinato Braga [apoiar Borges de Medeiros na eleição], não tinha maior importância, porque eles sabiam que não poderiam vencer e, em consequência, pensavam que o meu nome era a melhor solução. Pensava que eu deveria organizar um governo prestigiado pelo apoio de todo o país.” [Dia 22 de julho de 1934] “Estes dias foram consagrados às démarches para a escolha do Ministério. [...] Para o Exterior, pensei em Raul Fernandes, e em dar a São Paulo a Justiça, lembrando o nome de Vicente Rao. O interventor Armando Salles ficou encantado. Surgiu, porém, a dificuldade do deputado Macedo Soares (José Carlos) que se julgava com direitos pelos serviços prestados – e que foram de real merecimento [...]”. [Dias 23 e 24 de julho de 1934] “Ficou, afinal, constituído o Ministério: Exterior, Macedo Soares; Justiça, Vicente Rao [...] O interventor de São Paulo, que acompanhou de perto as démarches para a formação ministerial, está radiante [...]”. [Diário, v. I, cit., p. 307-309].

103 Lembre-se, exemplificativamente, da Seção Permanente do Senado Federal (CF/34, art. 92), conforme as observações de Waldemar Ferreira: “Como quer que tenha sido, a Seção Permanente exprimia, por um lado o estado de desconfiança da Nação no chefe do poder executivo; mas, por outro lado, revelava que tinha sido excessivamente desfigurado na Constituição de 1934, o presidencialismo tão bem plasmado na de 1891. Desse estado de espírito nasceu o golpe de Estado de 1937” [História do direito constitucional brasileiro. Edição fac-similar. Brasília: Senado Federal, 2003, p. 99 (original de 1954)].

104 Dicionário histórico-biográfico brasileiro, verbete Getúlio Vargas, p. 14 – disponível em http://www.cpdoc.fgv.br. E, em seu Diário, Getúlio Vargas anota no dia da promulgação da Constituição (16 de julho de 1934): “Parece-me que ela será mais um entrave do que uma fórmula de ação” [Diário, v. I, cit., p. 307].

105 Não estão aqui citadas as obras que foram simplesmente mencionadas no texto principal como indicação para aprofundamentos.

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Contexto político e críticaà democracia liberal: a proposta de representaçãoclassista na Constituinte de 1934

Vera Alves Cepêda

1. Ruptura e modernidade – contextualizando a Constituinte de 1934 – 2. Processos constituintes e mudança social – um recurso metodológico – 3. A Revolução de 30 e a agenda do novo contrato constitucional – 4. A eleição da representação classista para a Constituinte – 5. Entre a inovação e a fragilidade – Conclusão – Referências.

1. Ruptura e modernidade – contextualizando a Constituintede 1934

Nos estudos sobre o pensamento político brasileiro, um dos temas centrais versa sobre a compreensão do processo de construção de nossa modernidade. Partindo da condição de desenvolvimento tardio e periférico, esta questão articula tanto nosso passado histórico quanto os dilemas atuais, uma vez que vários problemas enfrentados hoje têm raízes nas escolhas feitas durante o drástico processo de construção orientada da modernidade (entre as décadas de 1930/1970). Temas como identidade nacional, desenvolvimento, democracia e nação pertencem ao grande campo temático da superação da herança colonial em direção a uma sociedade urbana, industrial e moderna. Neste contexto, o entorno dos anos 1930 é de importância capital, ponto de inflexão no processo de diferenciação e transformação histórica do país. Embora o processo de construção do Estado-Nação brasileiro permeie a história nacional desde o marco da Independência, a condição de hibridismo social (monarquia/império, escravatura, agrarismo) somente poderia ser superada na virada do século XX. A desarticulação do sistema colonial abriu as portas para a elaboração de uma Carta Magna com feições, gramática e finalidade genuinamente modernas. Sem denegar a importância da Constituição Federal de 1891, o descompasso entre sua concepção liberal e a existência de um estatuto oligárquico senhorial ancorado no latifúndio mercantil-exportador pode ser entendido como manifestação da clássica assertiva das ideias fora de lugar.¹ Ao contrário, a Revolução de 30 configura-se como ponto limítrofe da ruptura que as forças do moderno vinham engendrando e abrindo, passada a etapa revolucionária, um novo espaço de construção das normas sociais no momento constitucional de 1934. Desta forma, torna-se impossível separar a história das constituições do momento histórico e dos interesses socialmente constituídos de cada época. Também fica realçado o papel dos momentos constitucionais e sua estrutura funcional (recrutamento, modelo de representação, agenda, debates e texto final) como mecanismo de descortinar o processo histórico real que lhe é subjacente.²

Aceitando a Revolução de 1930 e o governo de Vargas como dois momentos do mesmo fenômeno histórico, podemos entender que as várias forças que originaram a eclosão da crise de 1929/1930 são as mesmas que deverão ser incorporadas ao processo político posteriormente do Governo Provisório (mesmo os setores antagônicos permaneciam no quadro político nacional, precisando de estratégia para sua incorporação ou contenção). A crise política que dá origem à ruptura com o modus operandi da Primeira República é o amálgama fundamental da próxima década e meia (1930/1945). A crise, entendida como transição para o moderno (desencadeada pelas mudanças da economia, novos atores e dilemas sociais), é o cenário que espelha o rompimento do arco de alianças e da hierarquia das forças sociais anteriores – sintetizadas na Constituição de 1891 ou no mau uso que se fez dela nas três décadas subsequentes. É o momento nevrálgico em que as forças ligadas à herança colonial aceleram seu movimento descendente enquanto as forças do moderno crescem vertiginosamente, colidindo pela primeira vez na configuração da arquitetura do Estado brasileiro. A Revolução de 30 e o Governo Provisório revelariam, por sua vez, a relevância das novas forças sociais em emergência e a necessidade premente de um novo ordenamento ou pacto de alianças. Podemos observar essa diversidade e a dificuldade de construção de hegemonia na estratégia governamental adotada por Getúlio ancorada ora na imposição ou na concessão, ora no diálogo ou cooptação dos diversos setores sociais.

O curto, mas variado, governo de Vargas, no entanto, não é homogêneo exatamente pelos desdobramentos desse desafio de governar acima (ou por entre) os diferentes interesses setoriais em ebulição. Embora muitas vezes entendido como uma etapa única (de 1930 até 1945), penso que podemos subdividi-lo em três momentos distintos: a etapa inicial do Governo Provisório (da Revolução até a promulgação da nova Constituição – 1930/1934), o período constitucional (de 1934 até a polaca de 1937) e o Estado Novo (de 1937 até 1945). Cada uma dessas fases expressa um contexto geral de mudança produzido pela desconstrução da engenharia política e institucional da Primeira República, ao mesmo tempo que se flexibiliza, perante a evolução do conflito entre os diversos atores e projetos políticos em disputa, moldando arranjos (mesmo que transitórios) em cada um desses momentos.

Neste capítulo, o enfoque analítico incide sobre a primeira fase do Governo Vargas e, em especial, na passagem para o período constituinte. O pressuposto é tomar como base que as Constituições são espelhos privilegiados dos momentos de mudança e, simultaneamente, locus de enfrentamento entre as forças sociais que disputam a direção política da sociedade através do Estado e de sua abstração máxima – a Magna Lei. Assim, as várias constituições produzidas ao longo da história política nacional podem ser analisadas como expressões desses processos de mudança, pois espelham atores constituídos, interesses, mediações e consensos que resultaram em pactos políticos e distribuição poder, de direitos e deveres no conjunto da sociedade. Momentos constitucionais são momentos de conformação de hegemonia; portanto, refletem o caleidoscópio histórico-social. No entanto, podemos imaginar que as “muitas” Constituições brasileiras (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988) variaram e se multiplicaram em função da implantação da arquitetura do moderno no país. Sua configuração e duração remetem ao lugar ocupado por cada uma delas nessa (nada fácil) transição histórica: a acomodação da herança colonial (Constituições de 1824 e 1891³) à configuração de um contrato social de feições modernas e regulador de novas demandas sociais emergentes (Constituições de 1934, 1946 e a alteração dos Atos Institucionais de 1967) até, por fim, à remodelação da modernidade problemática (Constituição de 1988 com a reforma do Estado, a descentralização político-administrativa e a mudança da concepção de desenvolvimento).

Em cada momento constitucional, as forças e os objetos do conflito são diferentes, mas penso que estes grandes blocos permitem aglutinar as experiências constitucionais em suas funções históricas específicas. A fase próxima dos anos 1920/1960 condensa os problemas da modernização do país – a negociação de direitos inéditos (sociais, do trabalho, das mulheres), competências novas (centralização política, modernidade econômica e luta contra o atraso/subdesenvolvimento) e o ajuste a um modelo historicizado próprio. A efervescência do período e o grau de pressão produzido ajudam a compreender como em período tão curto nada menos que quatro constituições tenham surgido: se a de 1934 abre o debate do ordenamento jurídico no esquadro da modernidade urbano-industrial que se tecia, o autoritarismo de 1967 o conclui, delineando o resultado final de um projeto de desenvolvimento nacional de base excludente e autoritário. Não é à toa que o período oscilou fortemente entre as alternativas liberais e a tendência centralizadora (ou orgânico-corporativa), entre o conflito novo e velho e a acomodação híbrida entre laissez-faire e planejamento econômico.

Neste trabalho, a tarefa proposta é de analisar o início desse processo com a Constituição de 1934.4 Por seu momento singular foi ela a primeira Constituição a tratar, obrigatoriamente, de todos os temas inerentes à Revolução Burguesa: esgotamento do modelo mercantil-exportador e a alternativa industrial, negociação dos conflitos entre capital e trabalho, regulação das relações entre novos atores sociais emergentes, racionalização da ação estatal e burocratização procedimental e formação de um espírito nacional moderno. Neste período, podemos assinalar também a recepção de uma corrente de influências internacionais e um ajuste com o debate nacional pretérito. Em termos mundiais, repercutia aqui o abalo gerado pela crise do liberalismo nos países centrais resultantes das crises cíclicas de superprodução, das disputas mundiais (duas guerras mundiais) e da falência da teoria clássica anteriormente predominante. Nesse ponto de mutação, as alternativas surgidas radicalizavam-se à direita e à esquerda (fascismo, nazismo, comunismo e as variações do corporativismo), tendo como versão suave o surgimento do regulacionismo social-democrata. Em termos nacionais esta percepção encontrou terreno fecundo, preocupada em compreender a transição social em andamento: de um lado, combinou-se com a reflexão que se construía sobre nossa identidade histórica e sobre as causas de nosso atraso (e que implicou no afastamento da concepção histórica dominante – o universalismo ocidental – e gestou as primeiras versões da interpretação de uma formação nacional singular); de outro, afastou-se do espontaneismo liberal e valorizou a vontade política da mudança orientada.⁵

Identidade, singularidade, mudança e futuro como construção são os ingredientes do horizonte semântico do pensamento social e político brasileiro a partir da década de 1930. A Revolução havia produzido uma brecha, mas devido ao seu caráter autocrático (a suspensão das normas legais promovida na aurora do governo revolucionário) encontrava ou resistência (como a revolta de São Paulo) ou a dificuldade de estabilização política mediada pelos instrumentos legais legítimos. Somava-se ainda a este imbróglio, o agravamento das tensões inerentes ao processo de modernização econômica e política e o surgimento de um quadro de convulsão e conflito nunca dantes presenciado na história nacional. Não eram apenas as oligarquias que se movimentavam, pela inclusão no pacto de poder ou reversão deste ao seu anterior controle. Era uma variegação de atores e frações que emergiam no bojo da modernização em curso, disputando espaço e representação: novos interesses ligados ao capital; setor mercado externo (agrário-exportador) versus setor mercado interno (industrial e diversificado); disputas entre os vários segmentos do capital comercial e industrial; latifúndio agroexportador versus minifúndio voltado ao abastecimento do mercado interno em expansão. Do lado do trabalho, cenário igual se reproduzia já que os trabalhadores eram incorporados a processos muito desiguais de contratação e remuneração, além de estarem ligados a um ou outro dos setores produtivos acima apontados. Ainda são importantes no período os setores urbanos de classe média, o funcionalismo, as profissões liberais, afora as desigualdades regionais.

Por conta dessa riqueza compósita, heteróclita e do imperativo de definição de um contrato social capaz de expressar e conduzir a nova sociedade que surgia, podemos perceber a importância do processo constitucional de 1933. Somente partindo de uma contextualização profunda é possível compreender a agenda e o desenrolar desse debate, bem como os limites das decisões tomadas. O ineditismo dos problemas, a diversidade dos interesses e o grau de maturidade (ou imaturidade) dos atores (incluindo a autoconsciência) delimitaram fortemente as possibilidades e o resultado dessa negociação.

2. Processos constituintes e mudança social – um recurso metodológico

Os processos constituintes revelam o desenho da mudança social, das transformações em curso nas sociedades. O princípio básico é que a Constituição é resultado de um embate de forças no momento de sua criação, simultaneamente espelhando a multiplicidade de interesses existentes no conjunto social (e seus antagonismos), revelando a força política demonstrada por cada grupo. É dado de fácil compreensão que o princípio deliberativo pautado na maioria de votos expõe a hegemonia e a direção política de uma comunidade nacional a cada lance de tempo. Porém, adotando o método desenvolvido por Gramsci em O moderno príncipe (1984), podemos analisar outra faceta nesse movimento – a consciência política pode não ser prévia à ação política. Ao contrário, é no movimento de disputa política que a consciência se revela (ou se forja) ao próprio agente. Ainda segundo Gramsci, é longa a cadeia deste movimento: inicia-se na defesa de interesses pessoais que necessitam de força social para competir – nível corporativo (cujo melhor expoente é a ação dos sindicatos); “evolui” para a ampliação da consciência dilatada de um projeto político (espelhando uma matriz de classe social e abrindo a dimensão ideológica) e encontrando como meio eficiente os partidos políticos; e se completa na mudança legislativa e legal. Neste caso, é no embate democrático, eleitoral e institucional do Estado que a ideologia de cada grupo estrutural da sociedade vai se refinando, adquirindo pela práxis política a consciência fina de classe autônoma e divergente.⁶ A consciência é produto do embate, clareia e se define no processo lento, mas radical, de mudança social – aquela que constrói ideologia (identidade) e, depois, hegemonia (consentimento), configurando um estilo de vida, uma racionalidade social difundida e sólida. O limite dessa consciência é a formação de novas regras sociais, uma nova ratio política e “uma nova arquitetura social”.

Na tarefa de produzir a hegemonia de uma classe ou fração de classe sobre as demais é necessária a formação de todo um discurso racional e de uma estrutura cultural que permita transformar o interesse de grupo em interesse ou lógica geral da sociedade. Esta disputa, que pode começar no mundo da produção, efetiva-se e consolida-se no campo político, especialmente na constituição de uma estrutura jurídico-institucional particular. Afinal, é esta que determina tanto a gramática quanto o léxico de funcionamento da sociedade (sub leges e per leges). Em geral, os trabalhos desenvolvidos na ciência política brasileira têm mantido na sombra a importância monumental dos processos constituintes enquanto momento de construção do fenômeno político, atentando mais para o seu resultado ou para sua função enquanto correia de transmissão. Descura-se, em especial, a análise do processo constitucional (principalmente quando é convocada uma Assembleia Nacional Constituinte) enquanto uma arena decisória – não de interesses pré-figurados, e no máximo ali negociados, mas de interesses em processo de gestação, de elaboração, como sínteses metamórficas.

É preciso notar que o debate constituinte difere do processo legislativo ordinário na sua configuração representativa e finalidade. No processo legislativo normal, o pressuposto é o de representar a diferença social: os cargos legislativos são proporcionais, espelham a heterogeneidade, fotografam a diversidade social reinante, funcionando através da competição regulada pela disputa de posições políticas e controle do fluxo dos bens públicos, e a consecução de uma maioria. Sua lógica, especialmente no modelo liberal-representativo, é o princípio da maximização de vontades (ou felicidades, uma vez que o realismo político que se abre com Bentham e se cinzela com Schumpeter afirma a impossibilidade de se alcançar o bem comum). Já a lógica do fenômeno constituinte, mesmo partindo da existência prévia de interesses e grupos em disputa pelo poder, obrigatoriamente precisa transcender as meras demandas particulares. O desenho constitucional final é maior e mais dilatado que os temas de interesse imediato dos atores ali reunidos – quer sejam grupos econômicos, elites de quaisquer tipos, agremiações partidárias, associações civis, etc. Nesse momento, a força dominante opera a sintaxe do nacional, a geografia da res publica e uma finalidade que por suas condições intrínsecas aproxima-se em alto grau do interesse geral da sociedade. Uma Constituição é instrumento fundamentalmente político “de composição, estabilidade e equilíbrios entre forças que se opõem ou interesses que se chocam” (MANGABEIRA, 1934: 10).

De certa maneira, podemos afirmar que o caráter ideológico que dá forma à discussão constitucional é ímpar e muito mais acentuado que os demais debates e embates da vida pública nacional em seu exercício político cotidiano. O telos do debate constituinte acaba por exigir dos participantes a elaboração de um projeto nacional, enquanto em outros momentos da representação legislativa os interesses particularistas podem conviver tranquilamente com a heterogeneidade e o conflito. Talvez por esse motivo nos momentos constituintes as lideranças partidárias ou de bancadas se façam sentir com maior peso, bem como a preponderância da direção dos elementos com formação e experiência jurídica (capazes de operarem a norma e as ferramentas do “legal”).

3. A Revolução de 30 e a agenda do novo contrato constitucional

O cenário da Constituinte de 1934 é de fragmentação, combinando concessões com coerção (técnica “bonapartista” adotada por Getúlio durante o Governo Provisório). Parte da fundamentação dessa estratégia, na voz do próprio Getúlio (mas também de outros autores liberais do período), assentava-se no desencontro entre as vigorosas e “justas” (sic) forças sociais que tinham produzido a Proclamação da República, mas que haviam sido duramente distorcidas nas três décadas subsequentes. A revolução era, portanto, um resgate dessa herança, operando um redirecionamento em que o que estava em jogo seria o “espírito” nacional, missão acima dos atores clássicos, de direita e esquerda, mesmo aqueles que se encontravam no bojo do próprio processo revolucionário:

A revolução não fora obra de um partido, mas, sim, de um movimento geral de opinião; não possuía, para guiar-lhe a ação reconstrutora, princípios orientadores, nem postulados ideológicos definidos e propagados. Dela participaram e surgiram várias correntes de difícil aglutinação. O Governo Provisório procurou colocar-se acima das competições partidárias ou facciosas, para não trair os compromissos assumidos com a Nação. [...] Essa função desempenhou-a o Governo Provisório com inteira serenidade, em constante esforço de acomodação das direitas e esquerdas revolucionárias. (Vargas in Annais da Assembleia Nacional Constituinte, volume 1, 1933: 52)

No entanto, na percepção de Vargas, a transição ou “excepcionalidade da hora”, obedecia dois princípios: de uma transição política e outro de mudança social profunda. O primeiro dizia respeito ao reconhecimento de que as distorções que sustentaram a Primeira República eram forças ainda vivas na sociedade, portanto obstáculo para a consecução plena da transformação revolucionária e da própria República (sem precisar entrar no mérito das alternativas das formas de organização política nacional). O segundo, visível apenas na “questão social”, estava fundido aos elementos da crise do antigo sistema mercantil-exportador com a emergência da tendência urbano-industrial. No entanto, esta percepção era superficial – constatava a consequência, mas não as causas desse mal.⁷ A combinação de conflitos latentes, forças contraditórias e de uma mudança profunda e não muito bem compreendida pode ajudar a explicar a relutância de Vargas em convocar a Assembleia Constituinte, devolvendo a legalidade ao governo:

Em face da herança calamitosa deixada pela Primeira República, consistiria excesso de otimismo supor que, em curto prazo, fosse possível restituir à Nação sua vida normal, sem risco de reincidir, pelo menos, parcialmente, nos antigos erros que a levaram à ruína. Compreende-se que o restabelecimento da normalidade constitucional, antes da revolução produzir seus efeitos imediatos e benéficos, seria apenas a restauração do passado, com as causas determinantes do movimento reivindicador. Se isso sucedesse, legitimar-se-ia o argumento negativista, frequentemente invocado, de lhe fora objetivo substituir homens, e não renovar instituições, quadros e métodos de governo. (Vargas apud Guimarães, 1982: 66).

Não era, ainda, hora propícia já que os que desejavam “apressar o retorno ao regime constitucional eram carpideiras, saudosistas das delícias fáceis do poder ou incorrigíveis doutrinários, alheios às realidades nacionais” (Vargas apud BELO, 1956: 398). Faz parte da consciência de inúmeros atores e textos do período o sentimento de transição, de mudança drástica, combinada ou agravada pela ausência de uma direção claramente constituída. Para alguns, ligados ao tenentismo ou ao governo revolucionário, em tal estado de coisas seria indispensável a tutela autoritária do Estado. Para outros setores, avessos ao projeto revolucionário ou a ele agregado apenas parcialmente, a transitoriedade visava recuperar do projeto republicano a sua vitalidade, esgotada e negada pela experiência oligárquica. Em ambas as dimensões, a anterior “política dos governadores” havia ruído junto com a fajuta e manipuladora estrutura partidária e os arranjos eleitorais fraudulentos.

O controle do Estado havia escapado das mãos das velhas oligarquias, empurrado pela pressão dos movimentos operários, tenentismo, emergência dos interesses das classes médias urbanas, cisão da burguesia em suas frações concorrenciais, mudança do perfil econômico em vários estados, questão social, alto custo na manutenção das políticas de proteção ao café, e, por último, pela mudança dos valores da intelligentsia que criticavam duramente o fosso entre ideal e real na constituição da nação brasileira. A consciência de uma revolução lenta, mas segura levaria Vargas a afirmar que a revolução seria expressão da “marcha da história” nacional, portanto, iniludível.⁸ Também complicava este cenário, certa propensão para ratificar o idealismo orgânico latente no pensamento brasileiro e radicalizado pelo tenentismo, diagnosticando como problema a debilidade de nossa sociedade civil e como remédio a aposta em um novo e fortalecido tipo de Estado forte.⁹

Deste conjunto, destacava-se como linha-mestra as críticas ao pretenso liberalismo exógeno (transplantado de 1891), ao modelo partidário que convergia para o controle oligárquico regional, à danosa e excessiva descentralização administrativa (que impossibilitava a construção de um Estado Nacional), à incapacidade de resolução da “questão social” e de absorção dos interesses dos novos setores da sociedade, e do risco aberto em relação à deflagração de um quadro de luta de classes no país. Pesava também a crítica às elites predatórias, de um lado, e a massa inculta do outro, a recusa ao bacharelismo e ao apego a valores culturais estrangeiros em detrimento de nossa cultura, identidade e história nacional. Às elites políticas da Primeira República era imputado um grau de despotismo ainda maior que o do Império: se este usurpara o poder e o concentrara na figura do imperador, que bem ou mal era a nação personificada (portanto, acima dos regionalismos e clivagens da sociedade civil), aquelas usurparam o poder em função do interesse privado, destruindo o Estado em prol da proteção de facções e interesses econômicos atomizados.

No entanto, o processo estaria em marcha, mas inconcluso. As “forças do novo” não se apresentariam plenamente definidas e, por extensão, para Vargas e seus seguidores a conjuntura exigiria cautela mesmo quanto aos objetivos de retorno ao quadro democrático e constitucional que havia sido a semente tanto da Aliança Liberal quanto da Revolução de Outubro. Assim, parte das perspectivas que geraram a mudança, como a defesa intransigente do voto livre e de eleições idôneas, bem como de uma nova engenharia constitucional, ficariam em suspenso em função do receio de que a democratização precipitada permitisse o retorno exatamente das práticas e elites que se procurara banir com a revolução.

No entanto, as eleições foram convocadas e realizadas em 1933, a Assembleia Nacional Constituinte instalada e seus trabalhos concluídos com a elaboração e promulgação da Constituição Federal em 1934. As forças que equilibraram a forte tendência à postergação democrática vieram de dois campos fundamentais: a crítica ao afastamento da plataforma da Aliança Liberal e a pressão efetiva da guerra dos paulistas em 1932. No primeiro caso, a lentidão do retorno a legalidade era assinalada como a traição dos chefes revolucionários ao ideal de 1930, que achando “confortável as posições de poder inventaram os princípios revolucionários para nelas se manterem indefinidamente. Viramos México” (SERVA, 1933: 30). A referência é explicita ao autoritarismo e ao oportunismo governamental. A recusa à convocação da constituinte era prova do teor de exceção do governo central e um engano doloso das forças sociais que haviam apoiado a revolução em nome da democracia e não do próprio golpe – “se a revolução de outubro de 1930, em tempo hábil se tivesse anunciado como militar, a Nação a teria refugado. Tivesse ela anunciado a tenentocracia [grifo no original] vigente, ninguém teria embarcado nessa canoa” (SERVA, 1933: 38).

No segundo caso, a iniciativa da mudança do Código Eleitoral e da marcação das eleições pelo governo varguista não inspirava “confiança” e nem “sinceridade” em suas intenções. Sob a suspeita de manutenção da exceção política começa a reação armada contra o Governo Provisório. O movimento surge com a aliança dos dois grandes partidos de São Paulo (PRP e Democrata, unidos acima de suas antigas divergências numa Frente Única), o Partido Libertador do Rio Grande do Sul e aglutinando uma série de forças políticas e grupos sociais (incluindo os industriais paulistas).

Embora militarmente vencida, a revolução paulista, que seria como a correção de 1930, conseguiu o seu principal objetivo, pelo menos o mais francamente declarado: impor sem mais tergiversações do governo a convocação do Congresso Constituinte. Realizara o movimento de 1930 uma das suas grandes promessas: a reforma de fundo do regime eleitoral pela instituição do voto secreto e obrigatório, sufrágio feminino e criação de uma justiça especial com tribunais regionais nos estados e um Tribunal Superior no Rio de Janeiro (BELO, 1956: 401)

A soma da percepção da mudança inconclusa “a transformação radical do ambiente político administrativo, legado pelo regime recém-extinto e a tabula rasa do passado”,¹⁰ com a fragmentação política do período auxilia a compreensão tanto da proposta de representação classista quanto dos expedientes usados para sua manutenção. É preciso lembrar que a eleição para a Constituinte de 1933 já utilizou a representação profissional (Código de 1932), proposta que entrou e saiu dos vários projetos constitucionais (não constava no Anteprojeto, foi novamente incorporada no Substitutivo da Comissão dos 26) ficando, porém, sacramentada no texto final da Constituição Federal de 1934.

Produto de uma concepção de que a nacionalidade repousava também na dimensão do progresso material – as “classes produtoras” como eram chamadas no período – e na aposta de remodelagem da arquitetura republicana (centralizada e mais “nacionalizada”), a proposta da representação profissional espelhava não somente uma saída para problemas conjunturais (destruição do poder das elites partidárias e regionais), como expressava outro entendimento sobre a maneira de construir a representação política mais adequada ao caso nacional (no qual a chave explicativa era a fraqueza da sociedade e por extensão, a facilidade de perversão da representação nela assentada). Gestada como proposta, sua fugaz existência legal está muito próxima das causas que determinaram a curta duração também da Constituição produzida no mesmo período.¹¹

4. A eleição da representação classista para a Constituinte

A Constituição Federal de 1934 é a segunda da história republicana brasileira e amplamente conhecida por seu caráter inovador. Chamo aqui de inovação, compartilhando a opinião geral, elementos que já estavam presentes nas mudanças promovidas pelo Código Eleitoral de 1932, quanto ao voto secreto, direto, universal (extensivo às mulheres), sob controle de uma Justiça Eleitoral e a eleição de constituintes através do inédito processo de representação classista (ou profissional). Neste caso, a dilatação do escopo da cidadania é visível no tamanho do colégio eleitoral que perfaz a base da representação da Assembleia Nacional Constituinte, ao absorver o contingente feminino (a priori metade do contingente populacional), mas, infelizmente, medida ainda insuficiente por deixar de fora grande parte da nação brasileira, através da exclusão dos analfabetos. O novo Código já era parte da mudança legal produzida por Vargas e expressão da proposta de transparência no processo democrático nacional (inexistente nas eleições levadas a cabo durante a maior parte da Primeira República) que embasava a Aliança Liberal.

Destas inovações presentes nas eleições de 1933, friso o caráter de três delas (que permanecerão na Carta de 34): o conceito de cidadania política (direito básico de elegibilidade e direito de voto), uma estrutura normativa, reguladora e fiscalizadora hierarquizada (da dimensão local ao poder central – Justiça Eleitoral) e o conceito de representação mista – universal (voto proporcional per capita) e orgânica (voto por grupo social, por associações profissionais). As duas primeiras, embora não necessariamente consensuais em toda regra, possuem legitimidade e aceitação amplas, normalmente apontadas como parte da bagagem civilizatória, da modernização política, das conquistas da democracia e das instituições dos povos mais avançados, da herança aproveitável do liberalismo e do exemplo de outras nações. Já a última delas, não apenas interfere na forma como se pretende conceber o direito ao voto – persona política ou persona social – como espelha uma maneira particular de entendimento sobre a ontologia social, dividida entre uma “sociedade de indivíduos” versus uma “sociedade de corpus funcionais” (em geral ligados ao processo de divisão do trabalho social).

Dispensável dizer do vínculo ideológico da primeira com o pensamento liberal, com a filosofia do sujeito. Mas talvez não seja tão fácil identificar uma matriz única no caso do segundo. Essa concepção que tem como traço mais distintivo seu organicismo (em oposição ao atomismo) pode se sustentar na interpretação “orgânica” das teorias de Comte, Spencer e Durkheim,¹² nos postulados das classes sociais do pensamento marxista, na influência da obra coetânea de Manoilescu, das mudanças apresentadas pelo fascismo e modelos totalitários, pela radicalização de um “socialismo cristão” (gildismo, fabianismo) etc. No caso brasileiro, o problema da filiação ou influência é importante para que se entenda o porquê a representação classista conseguiu manter-se, entre 1932 e 1935, acima das graves divergências que suscitava. Do ângulo do pensamento liberal, a maioria dos autores não tinha coragem de sustentar a tese da democracia liberal de maneira pura, já que duas considerações a colocavam sob fortíssima suspeição: os “erros” ou desvios ocorridos na Primeira República e os problemas mundiais que se avolumavam como prova contrária ao laissez faire (político e/ou econômico). O recurso encontrado foi apelar para a noção de democracia como “processo” e dos obstáculos como movimentos importantes do “aperfeiçoamento” necessário desta, mas acatando o afastamento do individualismo – este sim de mácula criminosa. Como apontava Levi Carneiro, a Constituição de 1934 havia corrigido alguns dos erros fundamentais da primeira constituição republicana (1891): “eu mesmo tive ocasião de apontar que a Constituição de 1891 se apresentava, agora, com suas duas grandes falhas. Uma era o seu amoralismo, outra o seu individualismo” (CARNEIRO, 1936: 33).

Autores como Gilberto Amado, José Augusto, Mario Pinto Serva, Odilon Braga, Pinheiro Lima, Victor Viana, José Maria Belo, que vão se posicionar contra a proposta da representação classista de maneira radical recorrem constantemente a estes dois expedientes, a mea culpa histórica e a luta pela evolução do grande legado da representação universal da democracia. Mesmo os moderados, como Levi Carneiro e Roberto Simonsen, não podem se furtar a efetuar a crítica ao modelo brasileiro anterior e aos limites de um liberalismo individualista e formal, que precisa ser remodelado quanto ao caráter social da vida pública (exigência do tempo e de nossa conjuntura na época).

É bem verdade que, por seu lado, a democracia não tem se descuidado da defesa e vai evoluindo no sentido de fugir aos velhos conceitos demagógicos da liberdade e da igualdade, que a prendiam outrora num circulo de ferro, dentro do qual os interesses sociaes [sic] e econômicos da collectividade [sic] desesperançavam de uma solução conciliadora com os interesses individuais (LIMA, 1934: 09)

Assim, pelas veias do discurso mais a esquerda (movimentos sindicais, esquerda marxista, alas do tenentismo), ou mais liberal (“meaculpistas”) ou o limite extremo dos patrianovistas e integralistas, é consenso que o modelo anterior de organização faliu, abrindo espaço para novas alternativas. Esta talvez seja uma explicação plausível para a afirmação feita por Evaristo de Moraes Filho sobre o reiterado epíteto de experiência associado ao projeto de representação profissional¹³ – a experiência é parte da mudança por esgotamento.

Chegamos, assim, a um momento histórico cheio de inquietações. O liberalismo puro vencido, a democracia liberal desprestigiada, a ideia de liberdade política malsinada por muitos que não queriam aprender-lhe a evolução, a transmutação, os novos moldes. A humanidade, aflita e desorientada, desejou novos ideais. (CARNEIRO, 1936: 53)

A proposta da representação classista originou-se em dois locus diversos e obedecia a duas estratégias políticas distintas. Como proposta original foi levantada e defendida por parte dos tenentes (abrigados sob a rubrica do Clube 3 de Outubro) e defendida por parte dos membros dirigentes do Governo Vargas. Sua fundamentação dava-se pela severa crítica ao modelo partidário que se estruturara no país durante a Primeira República, em primeiro lugar, por funcionar como um arremedo de representação e de projeto político que, na prática permitia a condução e sustentação dos interesses oligárquicos sobre as massas (nítido vínculo com as teses de Oliveira Vianna); em segundo lugar, pela incapacidade de representar, para além dos interesses das camadas oligárquicas, outra base que não fosse regional (os partidos da República Velha eram locais e especificamente instrumentais);¹⁴ em terceiro lugar, porque a própria natureza de partido acentuava o pior problema a ser enfrentado na construção da Nação brasileira: a criação ou valorização de uma identidade e um sentido de solidariedade nacional. A tarefa de representação com base nas profissões, pela organização sindical, tinha como objetivo levar ao Parlamento todas as forças vivas da Nação, os elementos que de fato:

[...] concorrem para seu progresso, grandeza e bem-estar. Também isso tem parecido a observadores superficiais ou à exploradores de opinião pública uma tendência acentuada para o bolchevismo. Aos que nos leem, portanto, fazemos ressaltar que nos batemos – não pela sindicalização da massa proletária apenas – mas pela sindicalização em pé de igualdade da massa patronal e do todas as profissões liberais existentes no País. Essa medida visa, além de tudo o mais, a atenuar senão a dirimir a luta indisfarçável das classes, estabelecendo o regime construtivo de cooperação e de harmonia social. Só assim, acreditamos alcançar esse elevado objetivo bem como esperamos destruir a doentia mentalidade politiqueira, o perigoso prurido regionalista, a dolorosa estagnação que, durante 40 e tantos anos, explorou, dividiu e empobreceu a nossa terra. Sindicalização e representação das classes no Parlamento – são, portanto, as duas teses fundamentais que apresentamos como bandeira e como base a seguro encaminhamento dos demais problemas que tanto nos afligem. (Esboço¹⁵ apud MORAES Filho, 1976:12)

Neste aspecto, a proposta tenentista apropriava-se de um longo debate dentro do pensamento social brasileiro, questionando a ausência de valores (e estruturas) individuais que garantissem o correto funcionamento de instituições liberais democráticas (que pressupõem auto-interesse bem compreendido, competição e norma cogente da maioria), e outro ângulo formulando uma via mais socialmente coesa para pensar o Estado a partir da nação e não do indivíduo. Sob um aspecto ou outro, esta tradição agrega autores de várias extrações ideológicas como Sílvio Romero, Tavares Bastos, Manoel Bonfim, Alberto Torres, Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, entre outros. Entretanto, a alternativa de uma nova forma organizacional e representativa, capaz de superar os limites e vícios do individualismo anterior, também funcionaria como anteparo ao agravamento de possibilidades mais radicais da luta de classes. De fato, embora a questão da representação corporativa (denominação de maior abrangência e conteúdo que a representação classista, profissional ou sindical) tenha sido abraçada por grupos próximos à concepção das contradições fatais entre as classes, a verdade é que ele também apareceu como paliativo e desvio dessa energia revolucionária. Se, na boca dos tenentes, esse era um propósito claro ou uma estratégia de convencimento político não cabe, neste capítulo, responder. Seu enunciado cumpre apenas a função de enunciar como a proposta corporativa foi apresentada como remédio plausível com a ameaça da luta de classes no país.

Para Vargas, os argumentos para a convocação de uma Assembleia Constituinte, com a participação da representação profissional, passava em grande parte pelo horizonte cultural acima descrito. Porém, talvez seu uso mais imediato fosse outro – a utilidade estratégica. Se, para o segmento tenentista, a proposta de representação classista objetivava uma nova forma de organização da sociedade (era ideológica e programática), para Vargas, a representação profissional poderia funcionar como meio de diminuir a hegemonia política representativa do ancien régime que, com certeza, retornaria ao poder com as eleições estaduais – era instrumental, antes de qualquer coisa.¹⁶ E Vargas estava correto em seu julgamento sobre as condições da mudança: sem o tempo necessário para a sedimentação das novas forças sociais e políticas em cada Estado, a eleição de 1933 re-entronizara a maioria das bancadas regionais, com o retorno das antigas elites à mais importante arena política do período.¹⁷

Este breve panorama sobre o lugar da proposta da representação classista no processo político dos anos 1920 e 1930, permite compreender que o Código de 1932 tenha garantido uma forma de representação associada indelevelmente ao grupo tenentista, mesmo depois do duro golpe representado pela guerra paulista à hegemonia (e autonomia) do governo provisório. Ao convocar as eleições para a Assembleia Constituinte, o decreto governamental que fixava a estrutura e o número de deputados constituintes introduziu uma mudança profunda na experiência republicana brasileira – a figura do deputado classista (também denominada representação profissional):

Art. 3º A Assembleia Nacional Constituinte compor-se-á de duzentos e cinquenta e quatro deputados, sendo duzentos e quatorze eleitos na forma prescrita pelo Código Eleitoral (Decreto n. 21.076, de 24 de fevereiro de 1932) [...] e quarenta eleitos – na forma e em datas que serão reguladas em decreto posterior – pelos sindicatos legalmente reconhecidos e pelas associações de profissionais liberais e as de funcionários públicos existentes nos termos da lei civil. (Decreto n. 22.621 de 5 de abril de 1933)

Os deputados classistas foram eleitos a partir de sua base sindical, da seguinte forma: representação industrial (17 deputados eleitos pelos sindicatos patronais), representação operária (18 deputados eleitos pelos sindicatos de trabalhadores), profissionais liberais (3 deputados) e funcionalismo público (2 deputados). Perfazendo uma bancada total de 40 representantes (16% do plenário), estes aparecem vinculados ou aos interesses estruturais do trabalho ou do capital (daí a subdivisão mais clara entre trabalhadores e empregados). Estes representantes poderiam ser escolhidos apenas entre as organizações sindicais reconhecidas pelo Ministério do Trabalho – portanto, já organizados segundo a legislação sindical vigente (em moldes distantes da proposta defendida pelos tenentes). É este ponto que levou vários interlocutores, já no período da Constituinte, a duvidarem da capacidade de representação desses deputados sob a suspeita de serem “criaturas” do staff de Vargas. Para estes críticos o único eleitor desses quarenta representantes era “o ministro do Trabalho”.¹⁸

Uma vez eleitos, a participação dos representantes “classistas” sofreu em sua legitimidade com as arranhaduras originadas por sua origem e eleição. Não nos deteremos aqui no estudo sobre a ação destes constituintes – como se posicionaram nas várias comissões e debates, como votaram em cada proposta, que coloração ideológica expressaram. No próximo tópico deste artigo, apresentaremos algumas das inovações da CF de 1934, e dentre estas examinaremos uma classificação rápida das propostas de representação profissional que foram apresentadas no plenário e um approach teórico sobre as principais características dos mais importantes projetos em disputa e sua significação sobre o conceito de democracia subjacente.

5. Entre a inovação e a fragilidade

A Constituição de 1934 distancia-se da anterior Constituição de 1891 em vários aspectos, em especial pelo caráter mais social de suas proposições, em especial pela tarefa de regulação dos direitos trabalhistas. O conjunto de deputados constituintes, que passa a se reunir a partir de 10 de novembro de 1933, para diplomação, definição do regimento interno e eleição da mesa diretora dos trabalhos, também apresentava uma compleição inédita: deputados “tradicionais” (origem partidária, eleição proporcional, bases estaduais), alguns de livre candidatura, uma deputada mulher (a médica Carlota Pereira de Queiroz) e os representantes das classes profissionais. Seu funcionamento foi célere e sem tréguas: cinco sessões preparatórias (de 10 a 14 de novembro de 1933), instalação em 15 de novembro e sessões contínuas até sua promulgação em 16 de junho de 1934. Grande parte do trabalho consistia no exame do Anteprojeto elaborado pela comissão convocada pelo Governo Provisório¹⁹ e que contava com a presença de ilustres e importantes figuras do contexto político e acadêmico nacional – a Subcomissão do Itamaraty. Dela faziam parte, na primeira composição, Afrânio de Mello Franco (Ministério das Relações Exteriores), Antunes Maciel (Ministério da Justiça), Oswaldo Aranha (Ministério da Fazenda), José Américo de Almeida (Ministério da Viação), Agenor de Roure, Antonio Carlos, Arthur Ribeiro, Assis Brasil, Carlos Maximiliano, Castro Nunes, general Góes Monteiro, João Mangabeira, Oliveira Vianna, Prudente de Morais Filho e Themístocles Cavalcanti. Reunidos em 51 sessões produziram o Anteprojeto que seria a base de discussão e emendas da Constituinte.

No continuum dos quatro grandes momentos de significação da produção política da Constituição Federal de 1934 (Código de 32, Anteprojeto, Substitutivo/emendas e a CF), podemos apontar um caminho claro de inovações. Entre os avanços legais podemos citar: o voto secreto, o voto obrigatório para maiores de 18 anos, o voto feminino, a representação profissional e a institucionalização da Justiça Eleitoral. Mas permaneciam sem direito a voto os analfabetos, mendigos, militares (até o posto de sargento), pessoas judicialmente declaradas sem direitos políticos. No campo dos direitos sociais e do trabalho podemos citar: a criação da Justiça do Trabalho, o salário mínimo, a proibição do trabalho infantil, a fixação da jornada de trabalho em oito horas, o repouso semanal obrigatório, a obrigatoriedade de férias remuneradas, a indenização para trabalhadores demitidos sem justa causa, a assistência médica e dentária, a assistência remunerada a trabalhadoras grávidas e a proibição de diferenças salariais para trabalho idêntico quer por questões de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil, e estabelecimento do ensino primário obrigatório. Também se avançou na legalização de monopólios estatais fundamentais para a preservação do patrimônio nacional e autonomia de setores estratégicos de matérias-primas com a nacionalização do subsolo, águas e riqueza minerais. No campo das liberdades civis limitou as garantias de habeas corpus e elaborou o mandato de segurança.

Em relação à Constituição de 1981 manteve: a estrutura de Federação; eleições diretas para presidente (exceto no pleito imediatamente após a sua promulgação, onde Getúlio Vargas foi eleito pela Assembleia Constituinte para exercer o cargo até 3 de maio de 1938); mandato presidencial de quatro anos.

A quantidade de inovações que aparecem na Constituição de 1934 explica o mote de “progressista” a ela atribuído. No entanto, sua fragilidade é sempre reiterada na literatura sob o dístico de que “foi uma Constituição que nasceu morta”. Muitos autores ressaltam seu teor revolucionário, outros sua fraqueza intrínseca.²⁰ O primeiro aspecto sustenta-se sobre a sua breve duração (três anos e meio entre 1934 e 1937), ou seja, é a nossa Constituição com menor duração. Tal característica nos leva a imaginar quais seriam as causas de que um procedimento legal que, surgindo após uma luta política substancial (o movimento constitucionalista e a guerra paulista), absorvendo de maneira bastante democrática, para o período, as forças sociais vigentes, não tenha conseguido efetivar-se. Mesmo que se utilize como primeiro critério de averiguação a tendência centralizadora de Vargas, fica ainda uma dúvida interessante sobre o porquê a Constituição de 1934 não ter sido capaz de produzir um consenso que abrigasse e orientasse os interesses vinculados à sua confecção.

De uma maneira sucinta, penso que três elementos podem ser destacados na tentativa de compreensão dos motivos que levaram um produto tão sofisticado e importante politicamente ter se esfacelado com tanta facilidade:

a) A fragilidade da Constituição de 1934 é resultado da grave fragmentação política que caracterizava a sociedade no período e que se traduziu na incapacidade efetiva da arquitetura legal conter e absorver os conflitos existentes – portanto, expressão de baixa capacidade de legitimação e de funcionalidade. Se a política bonapartista, citada anteriormente neste artigo, havia sido produzida como estratégia de controle centralizado sobre um corpo político e social contraditório e em ebulição (abrigada nos primeiros anos do governo provisório sob a égide do autoritarismo), a pactuação feita na constituinte de 1933/1934 talvez não possuísse uma força vinculante suficiente para suceder pela legalidade a normatividade antes dada pela via impositiva. Duas podem ser as explicativas plausíveis: os novos interesses (ligados ao moderno) não estavam plenamente constituídos e, portanto, fracos diante dos velhos interesses ainda não destituídos de poder econômico e político – daqui resulta um acordo sem vínculos estruturais fortes, que cederão diante dos novos impasses gerados a cada lance da modernização.

b) Efeito de sua convocação problemática, originada na pressão social da guerra de 1932. Este episódio demonstra um grau de descontentamento e de vitalidade dos setores tradicionais regionais (as oligarquias e liberais da Primeira República) capazes de imporem, através do enfrentamento, desgaste e um discurso poderoso (a plataforma legalista) uma guinada no Governo Provisório em direção ao Estado de Direito. Esta mesma força, derrotada em 1930, mas capaz de reação em 1932, retomara parte de sua capacidade de articulação e representação. No caso específico de São Paulo, a criação da Chapa Única por São Paulo Unido é demonstração cabal da tentativa de retomada de hegemonia por parte desses setores. Destaco aqui que mesmo as forças do moderno (como a representação industrial paulista, aparentemente em rota de afastamento do interesses oligárquico-exportadores) acabaram por compor e votar em bloco, como bancada, em muitas das questões fundamentais da nova Carta.

c) Pelo hibridismo de suas propostas finais que oscilaram entre o retorno ao modelo da carta de 1891e o teor responsivo às questões sociais que abalavam a sociedade brasileira no período (especialmente os direitos do trabalho). Como contraponto ao item anteriormente apontado, as regras constitucionais foram mais avançadas que as forças sociais capazes de a sustentarem. O desenho ideológico ali definido parecia apropriado a uma sociedade em que setores ligados ao trabalho e ao capital (principalmente industrial) estariam mais desenvolvidos (parte da recorrente afirmação sobre o mimetismo dessa Carta, incorporando as contribuições de Weimar, Tratado da OIT e Constituição Mexicana). O descompasso entre a norma e a ebulição política tornou a Constituição Federal um fardo para o Governo Vargas, que optou mais facilmente (e com boa capacidade de impor esta escolha ao conjunto da sociedade) novamente pela via autoritária.

Neste último aspecto é forte a aproximação e inspiração atribuída ao texto final da Constituição de 1934 com o modelo social-democrata europeu espelhado, principalmente, nos capítulos relativos à ordem econômica e social, à família, à educação e à cultura. As influências fundamentais que nela aparecem são da Lei Mexicana de 1917, das Constituições de Weimar (1919), Espanha (1931), do Tratado de Versalhes (1919), e, indiretamente, da força fundamental que estimula essa aproximação oriunda do fantasma que ronda a Europa, aqui introduzido através dos agudos conflitos sociais entre capital e trabalho. “Nosso primeiro documento institucional a fugir do esquema da estabelecer somente uma organização limitativa do poder [...] e começar a propor, embora timidamente, um programa de modificação da sociedade” (AZEVEDO, 1993: XVII).

O caráter compósito da Constituição de 1934 também é destacado por autores como João Mangabeira, Levi Carneiro e José Maria Belo – todos interlocutores da época – que assinalavam esse movimento com base em duas linhas argumentativas distintas: um viés positivo, enquanto tentativa de absorver a heterogeneidade reinante e lhe dar forma (um “mosaico de tendências”); um viés negativo, enquanto tentativa de dar conta de uma dinâmica incontornável, mas sub-repticiamente impossibilitando-a. Tensões contraditórias como federalismo/centralização, fixação das funções do executivo federal, tributação e regulação trabalhista (que afetava diretamente os interesses do mundo rural – sintomaticamente esquecido no tocante a instauração de direitos e garantias do trabalho – e os interesses da economia citadina) eram fragmentos difíceis de combinar num mosaico único. Mas, com certeza, um dos tópicos capazes de promover grande controvérsia foi a discussão sobre a proposta de representação profissional.

Parte dos fundamentos teóricos da representação profissional já apareceram enunciados ao longo deste artigo, mas durante o processo constituinte e nas inúmeras emendas apresentadas ao plenário (13 no total) algumas linhas de força, ou categorias mais gerais, apareceram ali configuradas. O variegado conjunto de emendas distribuía-se entre três grupos de argumentos centrais, encontrados diretamente no texto das emendas ou em teses externas à Assembleia, mas que produziam ali ecos substantivos: a) a defesa de um novo e radical modelo de organização e representação social baseado nos critérios orgânicos (synarquia de Sócrates Diniz, movimento Pátria Nova, plataforma do Clube 3 de Outubro); b) concepções híbridas, aceitando a duplicidade de Câmaras e/ou de representação com dupla origem (coexistência de deputados “tradicionais” e deputados de origem profissional); c) manutenção apenas do modelo clássico liberal (representação proporcional, via eleições competitivas e com voto per capita universal) e aceitação do diálogo com os setores profissionais apenas em caráter consultivo (conselhos técnicos e de apoio à ação governamental),²¹ ou seja, um confronto entre a representação orgânica versus a representação liberal clássica, com fundamento nas “fontes materiais da existência”.

Aspecto relevante, nesse desenho, é a disseminação generalizada da incorporação ao universo político das demandas relativas ao universo econômico – a preocupação com a questão do progresso material, a importância das classes produtoras, a “justa” remuneração do trabalho, o equilíbrio entre os conflitos de interesses ocasionados no processo produtivo. Por este ângulo, podemos perceber o sentimento de mudança que marcava os espíritos na época, uma mudança da agenda de temas que, por seu impacto real, apareciam agora como importante na reconfiguração das relações e instituições sociais. Este subsolo, em que se enraizavam a “questão social”, o reconhecimento de novos atores e a forte crise econômica, era a origem do tom consensual que cercava a aceitação tácita do diálogo (necessário) do Estado com as “forças vivas da nação”. É no mesmo momento que a discussão sobre os obstáculos à consolidação da nação brasileira, pautada na noção de atraso, vai encontrar como léxico explicativo a questão econômica, abrindo terreno para a construção da ideia de subdesenvolvimento e da estratégia de desenvolvimento planejado (nacional-desenvolvimentismo clássico nos anos 1950). Se, desde o final do século XIX, o pensamento social brasileiro era assinalado pelo dístico da negatividade, da incompletude,²² explorando os problemas climáticos, raciais e culturais (incluindo as instituições políticas) como fonte da nossa demora cultural, no contexto dos anos 1920/1930 este foco seria dirigido para as insuficiências das estruturas de produção como responsáveis por nossas mazelas. Não é à toa que o debate sobre a representação social ou a introjeção dos tópicos sobre trabalho, ordem econômica e controle de matérias-primas seja parte da pauta dos temas da Assembleia Constituinte e da Constituição final. Também não é descabido que Roberto Simonsen tenha assinalado, durante os debates desta Assembleia, como problema de fundo da nação que “o Brasil é um país pobre”. Também fica melhor contextualizado historicamente o fundamento e a lógica das propostas da representação profissional, encaixadas no desenho da modernização em curso.

Em grandes pinceladas, as três linhas mestras que sustentaram a proposta de representação profissional ou expressavam essa dinâmica ou eram por ela assimiladas. Do grupo do pensamento corporativista, a substituição da sociedade por corpus sociais, operava com a lógica da organicidade das funções sociais ou das posições relativas a divisão do trabalho social. O modelo mais extremado e mais distante da concepção liberal é aquele que afirma que a solidariedade surge a partir da atividade exercida, somada ao nível existencial fundamental – os municípios como célula social. O texto de Paim Vieira Organização profissional é um amálgama de interpretação histórica (e permanência do corporativismo como forma social nuclear nas diversas fases da civilização ocidental), com teoria social com base nesse tipo de solidariedade (corporativa) e recoberta com traços ideológicos, mentais (ethos) e por extensão, um desenho institucional. O Esboço do programa revolucionário do Clube 3 de Outubro, embora mais afeito à mentalidade e valores mais modernos (não apresenta a questão religiosa – cristã – como eixo valorativo da ordem social, nem defende o imperador etc., como a tese da Ação Imperial Pátria Nova), sob uma leitura atenta deixa entrever o grau de radicalidade na “reforma” da sociedade brasileira – o termo mais correto seria revolução (como consta no título do próprio texto).

o interesse da coletividade acima do interesse do indivíduo; a União sobreposta aos estados; os interesses do Brasil sobrepostos aos do internacionalismo; todo poder emana e depende da vontade dos cidadãos encarados sem distinção de qualquer espécie, como células da sociedade política e como elementos componentes de todas as classes profissionais que a integram.²³

No conjunto do que denominei como grupo do pensamento corporativista, a questão da representação por classes é diversa, senão controversa (vide a dissensão de Oliveira Vianna na Comissão do Itamaraty). Aparecem quesitos bastante diferenciados como grupos sociais, profissões, setores produtivos, ramos econômicos, trabalhadores/empresários, dispersos ou numa fusão do social que mescla economia, níveis de administração com formas de representação (empresas/atividades, município/estados/federação, democracia direta/democracia representativa). Diante dessa miscelânea, o que parece como central é a concepção da ontologia social: a sociedade é a composição de partes funcionais e não de indivíduos.

Descortina-se daí a facilidade da consequência do nacionalismo, de alternativas que construam a solidariedade social a partir do Estado e menos dos indivíduos. No entanto, o Estado não é aqui “oponível ao indivíduo”, mas sim sua própria realização. Da mesma maneira, os indivíduos também só se realizariam nas “classes profissionais que a integram” (sic). Como extensão possível dessa argumentação seria legítima a ação interventora do Estado em situações do interesse nacional mal compreendido, quando os grupos sociais (ou alguns deles) criassem obstáculos a esta nova e desejável situação.

As denominadas concepções híbridas podem ser compreendidas como resultado da importância que as questões econômicas vinham assumindo na construção do equilíbrio social e na nova percepção de que a constituição da nação em termos políticos passava também pela resolução de seus dilemas econômicos, incorporados segundo duas lógicas: a) o reconhecimento da relevância dos atores e interesses do universo econômico para a resolução de sérios impactos diruptivos do período (conflito entre classes, problemas salariais, readequação de forças no circuito das classes produtoras, regulação dos contratos de trabalho etc.); b) o impacto que esta nova configuração exerceria sobre a ideia de “atraso” no debate do desenvolvimento nacional. No entanto, o ajuste a “mea-culpa” sobre o individualismo do liberalismo da Primeira República também somava força a este bloco, introduzindo não apenas os temas do social e econômico, mas aceitando como possível a cessão de voz a estes atores, modificando parcialmente a estrutura de representação do legislativo. Aqui também é grande a variedade de posições e de propostas – varia o tipo de representação (profissões, sindicatos, ramos de atividade), proporção de cadeiras, forma de eleição. Mas, inegável, a incorporação temática das duas formas de representação política combinadas.

Por último, o bloco de resistência permaneceria firme na defesa dos valores clássicos da democracia liberal – a representação política de um povo perpassa apenas pela escolha dos indivíduos – nada de corpos intermediários, nada de outra fonte de solidariedade social possível senão aquela organizada pela competição eleitoral. Recusando a representação corporativa (de qualquer tipo) no Parlamento como uma aberração, este grande setor (numérico e ideológico) não se recusou a dialogar com o debate da época: aceitou a importância da questão econômica, mas restringiu-a ao espaço da consulta técnica. É possível imaginar que, desta forma, as bancadas que se posicionavam contra a representação profissional usassem a mesma lógica de Vargas (ao propô-la), mas às avessas – a existência de Conselhos Técnicos permitiria internalizar na gestão governamental outros atores que não apenas os vinculados ao staff varguista, dando voz a outros atores e interesses. Haveria conhecimento e influência sobre os temas tratados nos ministérios e, por extensão, espaço para mudança de orientação das políticas, funcionando como forma de controle sobre o executivo.

Conclusão

O objetivo proposto neste artigo não era o de esgotar a análise sobre o significado da proposta de representação profissional no processo que circundou a elaboração da Constituição Federal de 1934 – tarefa impossível dada a magnitude dos elementos e conexões que envolvem este processo e este momento seminal da história brasileira. A intenção era trabalhar um deslocamento analítico, propondo a dimensão processual no estudo das Constituições e quiçá dos momentos constituintes, como meio de decifrar as características históricas e sociais de cada período particular, capaz de estabelecer vínculo entre a situação vivida e as fórmulas de superação engendradas. Assim, o caminho aqui proposto foi o de descortinar o panorama político e social (de maneira profunda e combinada) do entorno dos anos 1930 e, partindo dele, recolocar os desafios encontrados pela Constituição (e suas escolhas normativas e valorativas). Este método torna mais claras algumas afirmações constatadas ad hoc, como a da fragilidade da CF de 34, demonstrando, de maneira aproximativa, que os dados da fragilidade estavam já contidos na conjuntura do período e no movimento mais profundo de modernização em curso – ainda não plenamente percebido em sua forma completa pelos atores sociais capazes de agirem sobre essa mesma mudança.

Entretanto, a aposta era em estabelecer algumas balizas de interpretação sobre a função ideológica que sustentava as várias interpretações da proposta de representação corporativa, e sua adequação aos dilemas enfrentados pela sociedade brasileira na primeira reconfiguração do pacto republicano em meio à situação de modernidade.

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1 Refiro-me aqui tanto à tese antológica de Roberto Schwartz (2000) quanto à versão mais institucional de Oliveira Vianna em O idealismo na constituição (1939) ou no refinado estudo de Wanderley Guilherme dos Santos em Ordem burguesa e liberalismo político (1978). Em todos estes trabalhos, a ideia central é a de deslocamento entre um aparato institucional (ou discurso político e jurídico) e as bases materiais da sociedade, ou seja, entre um ideário liberal e um entorno cultural, econômico e político, refém dos anacronismos da herança colonial. Curiosamente, o mesmo descompasso também aparece em inúmeros autores do período, como veremos adiante neste artigo.

2 Tomar as constituições como objeto de análise (texto/contexto) para reconstituição do processo histórico é método próximo àquele recomendado por Pocock (2003) e Skinner (1978). Nestes autores, o deslocamento, as ressignificações de conceitos e temas são partes da trama histórica e também meio passível para sua apreensão.

3 Que mantém, ainda, pontos de contato com o modelo colonial – a primazia da vocação agrícola e a valorização da atividade agroexportadora.

4 No intuito de se evitar confusões, cumpre lembrar que a CF de 1934 origina-se de um longo processo: de uma primeira mudança importante com a elaboração do novo Código Eleitoral de 1932, da convocação para a eleição da Assembleia Nacional Constituinte em 1933, da instalação desta assembleia em novembro de 1933, da promulgação da nova Constituição em 1934. Fazem parte ainda deste processo a elaboração do Anteprojeto e a síntese das alterações na Comissão dos 26 (substitutivo e emendas), como dois locus particulares de convergência dos debates e expressão das forças políticas em disputa.

5 Cf. Simonsen (1930, 1934), Torres (1978), Athayde (1932), Carneiro (1936), Braga (1934), Marinho (1934), Mangabeira (1934), Serva (1933), Belo (1956).

6 Esta tese corresponde, em Gramsci, à passagem da consciência em si para a consciência para si, por principio, imersa e atrelada à ação política organizada. Nunca será um produto individual (solo) como em Kant e nem pré-inscrita na História (Razão) como em Hegel.

7 A hipótese da incompreensão ampara-se na dubiedade da proposta original de Vargas para a solução da questão nacional – o fim da carestia e a melhoria das condições de vida – sem um diagnóstico mais claro sobre os elementos que forjavam essa situação. Nem uma crítica dura aos efeitos deletérios do modelo mercantil-exportador, nem defesa da alternativa econômica como a industrialização. Aliás, Vargas somente vai se aproximar da ideologia industrialista na segunda metade dessa década.

8 Discurso de Posse (1930); Manifesto Convocação da Assembleia Constituinte (1932); Abertura dos Trabalhos da Assembleia Constituinte (1933).

9 Cf. Brandão, O programa de pesquisa conservador. In: Linhagens do pensamento político (2007).

10 João Neves, op. cit., Belo, 1956: 397.

11 Cf. Mangabeira (1934), Moraes Filho (1976), Azevedo (1993).

12 Cf. Gettell, 1941.

13 Cf. Moraes Filho, 1976.

14 Castro (1935), Athayde (1932), Belo (1956).

15 Esboço do programa revolucionário de reconstrução política e social do Brasil. Rio de Janeiro, 1932.

16 Cf. Mangabeira (1934), Azevedo (1993).

17 É esta, por exemplo, a leitura feita por Alcântara Machado em A ação da bancada paulista “por São Paulo unido” na Assembleia Constituinte (1935), ironizando sobre a “vitória” da bancada paulista na assembleia constituinte, capaz de aprovar os pontos de interesse vitais para os interesses paulistas (diga-se revanche das oligarquias).

18 Cavalcanti (1938), Carone (1976; 1977), Leme (1978).

19 Decreto n. 21.402 (maio de 1932) e após a paralisia provocada pela crise paulista em novo Decreto n. 22.040 (novembro de 1932).

20 Mangabeira (1934), Belo (1956), Gomes (1978), Moraes Filho (1976), Bonavides; Andrade (1991), Comparato (2001), Costa (1991), Herkenhoff (1994).

21 Tipologia próxima é apresentada por Almeida Moura em A representação profissional, dissertação apresentada em concurso da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, publicado em 1937.

22 O mazombismo como expressão “daquilo que não somos” e em geral construído no olhar comparativo com outras experiências nacionais tidas como mais avançadas.

23 Parecer sintético da Comissão de Sindicalização e representação das classes do Clube 3 de Outubro. Arquivo Clube 3 de Outubro (CPDOC/FGV). Como ressalva importante, há uma distância bastante razoável entre as discussões e documentos resultantes das reuniões do Clube 3 de Outubro, o Esboço do programa revolucionário e as proposições e posicionamentos sobre a proposta de representação profissional dos representantes do “tenentismo outubrista” na Assembleia Constituinte. Não separa essas ações apenas o caráter estratégico, mas também a multiplicidade de focos e concepções que se abrigavam sob o grupo.

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A questão social na Era Vargas: entre a regulação de trabalho da clt e os “fins sociais” da Lei de Introdução ao Código Civil¹

Paulo Macedo Garcia Neto

1. Introdução – 2. A cultura jurídica e a questão social – 3. A regulação do contrato de trabalho – 4. A regulação da interpretação do direito – Conclusão – Referências.

1. Introdução

Este artigo analisará o debate jurídico produzido em torno da questão social² durante a Era Vargas (1930-1945). O argumento aqui defendido é o de que, a partir desse eixo “questão social”, a pauta do debate jurídico incorporou tanto a busca por se transformar o conteúdo normativo das relações de trabalho como as tentativas de se modificar a própria forma como esse direito deveria ser aplicado. A questão social teria se consubstanciado, assim, em propulsor de duas importantes inovações normativas do direito brasileiro: a Consolidação das Leis do Trabalho (1943) e a Lei de Introdução ao Código Civil (1942). O objetivo deste artigo será mostrar como esses dois institutos, aparentemente tão distintos, fizeram parte do mesmo projeto político-jurídico: romper com a ortodoxia liberal que havia dominado a República Velha (1889/1930). Teriam, entretanto, que conviver com a principal herança jurídica daquele período: o Código Civil de 1916.

2. A cultura jurídica e a questão social

De acordo com Wanderley Guilherme dos Santos, entre os últimos anos da década de 1920 e os primeiros da década de 1940, foram produzidas no Brasil “as mais argutas análises sobre o processo político nacional”, elaborando-se “as principais hipóteses sobre a formação e funcionamento do sistema social”³ (SANTOS, 1978, p. 38).

Nesse período, a ortodoxia liberal ou laissez-faire⁴ apresentava sinais evidentes de que havia fracassado como política de Estado. O capitalismo industrial e o modelo taylorista/fordista haviam acelerado o processo de ampliação da complexidade social. Ao lado da modernização estavam as externalidades negativas do crescimento econômico, em especial, os resultados perversos da exploração da mão de obra pelo capital. Com a crise de 1929 (crash da bolsa de Nova York) e a falência do liberalismo econômico, os juristas não só buscavam explicar a nova realidade como também tentavam apresentar um projeto jurídico condizente com o novo contexto.

Na periferia do capitalismo mundial, os juristas brasileiros contestavam o modelo ortodoxo-liberal e buscavam desenvolver um projeto de modernização do país, ao mesmo tempo em que tentavam legitimar novos mecanismos de regulação da economia e das relações entre trabalhadores e empregadores. No corpo burocrático de Getúlio Dornelles Vargas (1882-1954) e nas revistas e debates jurídicos questionava-se o liberalismo da República Velha (1889-1930) e se buscava modelos institucionais que pudessem substituir as “ideias fora do lugar” implantadas pelo bacharelismo utópico da República Velha. Era o momento de explicar o Brasil, encontrar o desenho institucional mais adequado à realidade nacional, constituir uma opinião pública e descobrir as soluções para converter o “atraso” em modernização.

Mais do que tema comum do debate nacional, a questão social fez com que houvesse tentativa de revisão do próprio método jurídico, como forma de se adequar o direito ao novo quadro de relações do capitalismo industrial. Desse modo, não só se via a necessidade de implantação de aparato jurídico apto a tratar a questão social (como a regulação das relações do trabalho), como também se observava a necessidade de se reconstruir a forma como se aplicava o direito. O modelo formalista e conceitualista que havia se consolidado sob a perspectiva privatista e liberal (econômico, no sentido laissez-faire), durante o século XIX, mostrava-se ineficiente para atender às novas demandas da sociedade.

Os juristas brasileiros criticavam tanto o formalismo como o liberalismo econômico que haviam sido dominantes na doutrina jurídica brasileira durante a República Velha. Assim, os juristas concluíram que, para reformular o conteúdo do direito, substituindo a ordem liberal pela ordem social e promovendo garantias e direitos para os trabalhadores, teriam também que alterar a própria forma como o direito era pensado, interpretado e aplicado.

Além das diversas mudanças legislativas em torno da questão social, como a criação de leis de proteção ao trabalhador e assistência previdenciária, questionava-se o formalismo jurídico como forma de legitimar o Estado Liberal. Assim como não se admitia mais que as relações de trabalho fossem reguladas por contratos de locação de serviço, também se questionava a compatibilidade dos “métodos de direito privado”, de interpretação júridica até então existente com a nova realidade. Portanto, da mesma forma que seria necessário preencher as lacunas de um Código Civil de 1916, que havia marginalizado a questão social, seria preciso conceber nova lei de interpretação ao Código Civil que fornecesse aos juízes um modelo de interpretação judicial compatível com os “novos tempos”. O artigo 5o da Lei de Introdução ao Código Civil (LICC) de 1942 teria esse papel, determinando que a finalidade da adjudicação judicial fosse atender aos “fins sociais” da lei.

Os diferentes matizes ideológicos que dominaram a Era do Código Civil de 1916 e a Era da Consolidação das Leis do Trabalho de 1943 ficariam registrados no modo como esse debate foi conduzido. Entre 1889 e 1930, dominou o pensamento “fiel ao individualismo jurídico” (GOMES, 2006, p. 33), enquanto, entre 1930 e 1945, apresentava-se, ao menos no discurso, a questão social como pauta central do pensamento jurídico. Nesse embate entre estado liberal e estado de bem-estar social, duas questões foram preponderantes: (i) a regulação dos contratos de trabalho (ou contratos de locação de serviços⁵) e (ii) a regulação da interpretação jurídica. Para analisar como se deu esse processo, examinarei, inicialmente, as mudanças que ocorreram em torno da regulação dos contratos de trabalho e, posteriormente, as transformações em torno da interpretação jurídica reguladas pela legislação.

3. A regulação do contrato de trabalho

Embora já existissem grupos operários desde o final do século XIX, diante da questão servil⁶ que preocupava a burocracia estatal do Império, a questão social demorou a ser alçada ao centro do debate.⁷ O Brasil, como último país do mundo a abolir a escravidão negra, também atrasaria a inserção da questão social como pauta do debate político nacional. Durante a República Velha, ou Primeira República, havia se consolidado o projeto liberal, e o laissez-faire econômico havia se materializado juridicamente com o Código Civil de 1916. A propriedade privada, a liberdade individual (frente ao poder do Estado) e a autonomia dos estados eram garantias primordiais para boa parte dos tribunais brasileiros. Se, durante o Império, os escravos eram tratados como propriedade, durante a Primeira República, a relação de trabalho ou era inserida na linguagem jurídica como relação contratual de locação de serviços⁸ ou sequer era considerada uma relação jurídica, mas uma simples continuação do regime servil, como muitas vezes eram qualificadas as relações de trabalho dos empregados domésticos.

Na Primeira República, os poucos debates em torno da inserção da questão social no ordenamento jurídico passavam pelo Código Civil de 1916. No final da década de 1910, período que marcava o final da Primeira Guerra Mundial e o início do regime comunista soviético, a República Oligárquica começava a dar sinais de que o modelo político liberal e individualista entraria em crise. O Código Civil de 1916 havia sido a última grande manifestação jurídica daquele projeto. Desse modo, as primeiras tentativas de inserir a questão social no debate jurídico brasileiro estavam relacionadas a esse Código.

O contrato de trabalho, até então regulado como contrato de locação, havia se tornado um dos principais temas dos debates jurídicos. O conceito contratual de autonomia da vontade, tido pelos juristas da Primeira República como garantia constitucional inviolável, passava a ser constantemente questionado. Assim, colocava-se em xeque o modelo liberal da Primeira República, apresentando-se novo olhar jurídico sobre as relações entre capital e trabalho. Tanto a esquerda como a direita tinham a percepção de que seria necessário alterar o modelo liberal⁹ de regulação contratual.

João Mangabeira (1880-1964), jurista e político de esquerda, em agosto de 1930, na Comissão de Justiça do Senado, em um voto divergente proferido em favor da viúva de um guarda civil, afirmou que:

O nosso Código, assim como o francês, também é o código dos patrões, o código da burguesia. Mas será possível que se continue, contra a evidência econômica, a classificar de contrato de locação, o ato jurídico entre o capital e o trabalho? Pode-se considerar objeto de contrato a força de trabalho, cujas relações com o capital, são a vexata questio, que agita o mundo e abala a sociedade nos seus fundamentos? O fato é que sob a forma atual da produção, a lei intervém, em todas as nações, cada vez mais, regulando as relações entre o capital e o trabalho, que deixam por isto de ser consensuais e se tornam legais (BARBOSA, 1987b, p. 26-27).

Mesmo autores, que mais tarde seriam mais reconhecidos por seus estudos de direito privado, como o professor catedrático de direito civil e de instituições de direito social nas Faculdades de Direito e de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia, Orlando Gomes (1909-1988), defendiam a criação do direito do trabalho como um novo campo do direito (A democracia e o direito operário). Orlando Gomes citava Georges Gurvich e Gustav Radbruch para afirmar que o direito civil não seria capaz de incluir e solucionar os problemas dos trabalhadores, uma vez que não possuía instrumentos aptos a conciliar os sindicatos de trabalhadores e as empresas. Seria necessário um direito do trabalho que reduzisse as possibilidades de negociação contratual, restringindo os limites da autonomia da vontade. Com isso, seria possível controlar o poder dos capitalistas (empresários). De acordo com o autor:

o Direito Operário restringe a liberdade de contratar. É restringindo-a que consegue debilitar o poder individual dos capitalistas, pois que à sombra dessa liberdade, eles haviam estabelecido, no mundo do trabalho, a ditadura do patronato. O contrato de trabalho convertera-se em ato de adesão. O vínculo que unia patrões e trabalhadores deixara de se formar democraticamente, para se estabelecer de modo despótico (GOMES, 1938, p. 483).

No entanto, embora autores como João Mangabeira e Orlando Gomes se manifestassem pela intercomunicação entre a regulação das relações de trabalho e as relações civis, a questão social viria a ser inserida no ordenamento jurídico, durante a Era Vargas, em processo que teve que passar à margem do Código Civil de 1916.10

Passo agora a analisar os delineamentos históricos em que se deu esse processo que incluiu a questão social no sistema jurídico brasileiro, mas preservou intacto o Código que regulava as relações civis.

O desenvolvimento industrial periférico brasileiro e a efervescência social – A regulação dos contratos de trabalho como produto da “cidadania regulada”

Nas primeiras décadas do século XX, a questão social havia sido tratada como um “fenômeno excepcional e episódico” (COHN, 2000, p. 387) e, embora na República Velha já houvesse leis esparsas que garantiam alguma proteção ao trabalhador,¹¹ foi somente na Era Vargas que ocorreu a legitimação da questão social via regulamentação das relações de trabalho. Com isso, formalizava-se o “estatuto da cidadania para determinados segmentos sociais, enquadrando-o juridicamente num aparato que reunia e articulava legislação trabalhista, legislação sindical e legislação previdenciária” (COHN, 2000, p. 392).

Desse modo, a revolução de 1930 significou uma importante mudança em relação ao modo como a “questão social” seria tratada no Brasil.¹² A partir de então, ao menos como projeto declarado de Estado, a “questão social” não deveria mais ser tratada como “caso de polícia”,¹³ como havia sido considerada durante a República Velha, mas “deveria agora ser ‘resolvida’ mediante concessões de parte da nova elite política, antes que as pressões de baixo pudessem forçar mudanças mais básicas” (SKIDMORE, 1975, p. 33). Por meio do “populismo”, ocorreria a “ativação política” de setores populares anteriormente marginalizados, invocados “muito mais como um povo portador de exigências de justiça individual do que como cidadãos” (O’DONNELL, 1986, p. 20).

Para compreender esse processo é necessário entender a relação entre o tardio crescimento industrial brasileiro e as fórmulas encontradas pelo Estado nacional para controlar o proporcional aumento das pressões por reformas que definissem regras para as relações de trabalho, seja do ponto de vista da intitucionalização das associações e sindicatos, seja do ponto de vista do estabelecimento de garantias aos trabalhadores.

O crescimento da indústria e do operariado, entre 1870 e 1940, pode ser dividido em grandes fases: (i) a primeira, iniciada em 1870, foi freada pela crise financeira de 1897, quando muitas fábricas fecharam e outras reduziram sua produção; (ii) a segunda, com a retomada de seu impulso em 1900, novamente diminuindo a produtividade e a ocupação de mão de obra com a crise de 1913 (com dispensa de 50% dos operários); (iii), a terceira iniciou-se com a Primeira Guerra Mundial, que, apesar de ter criado dificuldades a setores dependentes da importação, reduziu drasticamente a concorrência com os produtos industrializados estrangeiros (entre 1915 e 1917, foram criadas em São Paulo 323 indústrias), e encerrou-se em 1923,14 quando a indústria europeia recuperou-se da guerra; (iv) a quarta fase de crescimento industrial iniciou-se em 1931, no auge da depressão econômica internacional (iniciada com a crise norte-americana de 1929), e durou até o final da Segunda Guerra Mundial (SIMÃO, 1981, p. 16-17).

Desse modo, percebe-se que, após 1930, ocorreu um processo de intensa transformação no cenário econômico, desencadeado pela crise de 1929. Os produtos que sustentavam a vida econômica brasileira, em particular o café,¹⁵ perderam significativo valor econômico, o que impôs drástica redução nas exportações. O desequilíbrio nas contas externas levou a rígido controle cambial, o que causou forte declínio das importações. Com isso, houve significativo crescimento da produção de consumo interno, tanto agrícola quanto industrial.¹⁶

Simultaneamente às fases de crescimento industrial estavam as mobilizações operárias. As primeiras greves operárias¹⁷ no Brasil ocorreram na década de 1880,18 em especial, a partir de 1888, durante a primeira fase de crescimento industrial. Entre 1901 e 1914, houve 81 registros de greves na Capital e 38 em cidades menores, a maioria concentradas em apenas um estabelecimento.¹⁹ Entre 1915 e 1929, durante a terceira fase de crescimento industrial, ocorreram 46 greves em São Paulo, 42 em estabelecimentos isolados, 20 em setores econômicos, uma generalizada e uma geral²⁰ (SIMÃO, 1981, p. 101). Nessa segunda metade da República Velha, destacou-se a Greve Geral (de junho a julho) de 1917,21 que, sob influência anarquista e anarco-sindicalista, ocorreu em São Paulo e foi uma das mais importantes manifestações do operariado urbano.

No entanto, após 1920, houve grande repressão aos movimentos grevistas, como a prévia expulsão de estrangeiros cuja conduta fosse qualificada como nociva à segurança nacional ou à ordem pública. Tais medidas de polícia e repressão, associadas às dificuldades de organização, diminuíram significativamente o número e a intensidade dos movimentos operários e as mobilizações grevistas (FAUSTO, 2003, p. 300-302). Além dos movimentos anarquistas, também existia o chamado “sindicalismo amarelo”,²² que servia aos propósitos do governo de buscar formas de neutralização do movimento operário e de controle sobre a mão de obra (KAREPOVS, 2006, p. 24). Não parece coincidência que, entre 1930 e 1937, período de intenso crescimento industrial, mas permeado pela decretação do estado de sítio em 1935 (de novembro de 1935 até março de 1936) e do Estado Novo em 1937, tenham ocorrido apenas 59 greves em São Paulo e 31 no interior (SIMÃO, 1981, p. 101-102), ou seja, número proporcionalmente inferior aos períodos anteriores, marcados por baixa atividade industrial.

O concerto político promovido por Vargas foi capaz de conjugar a promoção de uma “cidadania regulada”²³ (SANTOS, 1978, p. 38) com um forte crescimento industrial. Aliado a isso, estavam os mecanismos de um Estado autoritário, como o controle dos meios de comunicação de massa²⁴ e a repressão violenta aos “inimigos do Estado”. Desse modo, no Brasil, essa legislação apareceu exatamente durante o período de maior crescimento industrial e de ofertas de trabalho de sua história até então. Isso é significativo à medida que explica os termos dessa regulação da relação entre capital e trabalho promovida pelo Estado brasileiro durante os anos 1930.

Na esfera do pensamento político, dominava o corporativismo, que fazia oposição tanto ao liberalismo como ao socialismo. Abandonava-se a posição de ortodoxia liberal da Primeira República e adotava-se posição intervencionista declarada. Os poderes públicos deveriam atuar frente aos conflitos industriais e à questão social, regulamentando as relações entre os trabalhadores e os empresários, estabelecendo as modalidades associativas profissionais e definindo legislação de proteção ao trabalhador. Com o Decreto de 26 de novembro de 1930 foi criado, a partir do desmembramento do Ministério da Agricultura (SKIDMORE, 1975, p. 33), o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que seria responsável pelo controle sobre as classes operárias e patronais (GOMES, 2007a, p. 606-607).

Durante o Governo Provisório de Getúlio Vargas (1930-1934), especialmente sob a gestão de Joaquim Pedro Salgado Filho (1888-1950) no Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, editou-se uma sequência de leis de regulamentação do trabalho e proteção ao operário urbano. Entre essa legislação estavam os decretos que (i) estabeleciam a jornada de trabalho de oito horas, (ii) a organização do sistema de previdência social para estivadores, funcionários públicos e comerciários, (iii) proteção ao trabalho da mulher e do menor, (iv) regulamentação da jornada e das condições de trabalho para uma série de categorias, entre as quais os bancários, empregados de farmácias, padarias e transportes terrestres (GOMES, 2007a, p. 607).

Apesar da existência de movimentos populares no país e da resistência dos empresários às transformações, a forma como o Governo Vargas tratou a política trabalhista é uma significativa demonstração da ampla iniciativa que não derivou predominantemente das pressões de uma classe social, mas sim da ação do Estado. Os responsáveis pela nova legislação foram os ministros do Trabalho, entre os quais se destacaram Lindolfo Collor (1890-1942) e Joaquim Pedro Salgado Filho (1888-1950), e seus técnicos ministeriais, tais como Francisco José de Oliveira Vianna (1883-1951) e Waldir Niemeyer,²⁵ que não representavam os industriais ou os comerciantes, bem como participantes dos movimentos populares na Primeira República, como os advogados Evaristo de Morais Filho²⁶ e Joaquim Pimenta (1886-1963) (FAUSTO, 2003, p. 336).

Em 1931, o Decreto n. 19.770 regulamentou a sindicalização dos empregados e empregadores,²⁷ atribuindo às associações sindicais o direito de defender perante o Governo e o Ministério do Trabalho os interesses econômicos, jurídicos, higiênicos e culturais de todos os trabalhadores que exercessem “profissões idênticas, similares ou conexas”. Em seu art. 9.o, o Decreto n. 19.770 estabelecia a unicidade sindical determinando que “cindida uma classe e associada em dois ou mais sindicatos, será reconhecido o que reunir maior número de associados”. Havia a possibilidade de constituição de sindicatos por empresa, por indústria e por profissão.

Os empresários, representados principalmente pelo Centro Industrial do Brasil (posteriormente, Federação Industrial do Rio de Janeiro) e pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), tentavam, por meio do Ministro Lindolfo Boeckel Collor (1890-1942), influenciar nas decisões relativas às mudanças da legislação social. Muitas vezes essas influências não se refletiam em aprovação de seus projetos, mas em adiamento de regulamentação de cunho social (GOMES, 2007a, p. 610-611).

Em 1932, por meio do Decreto n. 21.396, foram instituídas as Comissões Mistas de Conciliação.²⁸ Esse decreto, que iniciava a organização da justiça do trabalho no Brasil, enfrentou muitas críticas dos empresários, representados pela Fiesp,²⁹ e de alguns juristas liberais, como Waldemar Ferreira (1885-1964),³⁰ tratadista de direito comercial e professor catedrático da Faculdade de Direito de São Paulo.

Consultor jurídico do Ministério do Trabalho e corredator do anteprojeto, Oliveira Vianna publicou uma série de sete artigos no Jornal do Commercio (GOMES, 1993, p. 48) para rebater as críticas de Waldemar Ferreira (1885-1964). Tais críticas seriam mais tarde compiladas no livro Princípios de legislação social e direito judiciário do trabalho (FERREIRA, 1938), enquanto as respostas de Olivera Vianna seriam reunidas no livro Problemas de direito corporativo.³¹

O núcleo da divergência entre Oliveira Vianna e Waldemar Ferreira era de que o projeto da lei de organização da Justiça do Trabalho atribuía competência normativa à Justiça do Trabalho (tal como a de estabelecer tabelas de salários e normas reguladoras das condições de trabalho). Tal delegação de poderes seria, na visão de Waldemar Ferreira, inconstitucional, pois violaria a separação dos poderes.

No entanto, apesar das críticas, a criação das Comissões Mistas de Conciliação e Julgamento teve significativo sucesso, embasando o projeto corporativista³² de Estado (FERREIRA, 1993, p. 189).

A partir de 1933,33 uma espécie de sindicalismo independente passava a concorrer com o Ministério do Trabalho na organização das associações operárias. Para conter essa tendência, foi criado, em julho de 1934, pelo procurador do Ministério do Trabalho Oscar Saraiva (1903-1969), o Decreto n. 24.694. Uma das principais mudanças trazidas pelo Decreto de 1934 foi o retorno à pluralidade sindical, reconhecendo-se os sindicatos que agrupassem um terço ou mais dos trabalhadores que exercessem atividades idênticas, semelhantes ou conexas.

A Constituição de 1934³⁴ estabeleceu novo marco constitucional sobre a questão social. No capítulo “Da ordem econômica e social”, presente pela primeira vez em um texto constitucional brasileiro (elaborado no projeto substitutivo da “Comissão dos 26” e mantido na Constituição promulgada), define-se a regulamentação do mercado de trabalho, estabelecendo-se um conjunto de direitos concernentes às condições de trabalho nas empresas e a benefícios de natureza previdenciária, bem como da autorização constitucional para se legislar sobre o salário mínimo (Anais da Assembleia Nacional Constituinte, v. 10, p. 554) (GOMES, 2007a, p. 84).

Considerada por muitos como uma constituição de compromisso³⁵ e, por isso, bastante comparada à Constituição da República de Weimar, a Constituição de 1934 legitimava a questão social como prioridade do Estado e da sociedade. Um exemplo disso é que passava a ser dever do Estado garantir o amparo à infância, à maternidade, à saúde e à educação. Também se tornava dever das empresas contratar determinado número de funcionários analfabetos, fornecendo-lhes ensino primário.

Em poucos anos havia sido produzida imensa quantidade de diferentes normas trabalhistas. Ao mesmo tempo, a repressão do Estado em torno das mobilizações sociais também aumentava. Em 1935, realizou-se, com o apoio da Aliança Nacional Libertadora³⁶ (ANL), a Convenção Nacional de Unidade dos Trabalhadores, cujo objetivo era criar a Confederação Unitária do Brasil. Em 14 de abril de 1935, foi criada a Lei de Segurança Nacional, que criminalizava qualquer tentativa de disseminar divisões de classe (art. 14), incitação à luta entre classes sociais (art. 15), bem como proibia o direito de greve aos funcionários públicos e aos trabalhadores em serviço público, ainda que sob contrato individual (art. 18, parágrafo único) (VIANNA, 1976, p. 199). Em novembro de 1935, no Rio de Janeiro e no Nordeste (iniciou-se no Rio Grande do Norte), ocorreram os levantes da “Intentona Comunista”.³⁷ Naquele momento, entretanto, a ANL já havia perdido a maior parte dos seus integrantes, quando, quatro meses antes, havia sido declarada ilegal. A rebelião foi esmagada³⁸ em poucos dias pelo governo.³⁹

Em 1937, intensificou-se o controle das mobilizações populares. No ano anterior, em 1936, haviam sido criados a Comissão Nacional para Repressão ao Comunismo e o Tribunal de Segurança Nacional.⁴⁰ O regime Vargas assumia sua face mais repressiva com a decretação do Estado Novo. Mudaria também a condução da “questão social”⁴¹ (ao ponto de a Carta Constitucional de 1937 ter proibido a greve).⁴² O modelo exigia o sindicato único e subordinado ao controle estatal, já que reconhecido como representante de uma categoria profissional inteira. A pluralidade e as liberdades sindicais eram percebidas como insustentáveis.

A situação manteve-se relativamente inerte até 1o de maio de 1943, quando foi promulgada, pelo Decreto n. 5452/1943, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Além de definir o direito material (direitos e obrigações) das relações entre empregados e empregadores, a CLT regulamentava a Justiça do Trabalho, constituída por um Tribunal Superior da Justiça do Trabalho, Tribunais Regionais e Juntas de Conciliação e Julgamento. O ministro do Trabalho à época era Marcondes Filho e a Comissão autora do projeto havia sido composta pelos procuradores da Justiça do Trabalho Arnaldo Süssekind, Dorval Lacerda e J. Segadas Vianna (BATALHA, 1994, p. 41).

A edição da CLT apenas em 1943 fez com que houvesse constante associação pela historiografia brasileira entre as reformas sociais promovidas pelo Governo Vargas e o período ditatorial do Estado Novo (1937-1945).⁴³ No entanto, a historiografia mais recente, formada inclusive por novos “brasilianistas” norte-americanos como John French, tem desenvolvido a tese de que a maior parte das reformas legislativas sociais e trabalhistas teria ocorrido antes do Golpe de Estado de 1937. Para essa nova historiografia, a centralização corporativista pós-Estado Novo apenas sistematizou as mudanças introduzidas no período revolucionário (1930-1934) e no período constitucional (1934-1937) e criou formas de executar medidas que já estavam consolidadas na doutrina e na legislação (FRENCH, 1991, p. 14). Essa tese é fortalecida quando se analisa que, ainda no período democrático, os juristas já viam a necessidade de consolidar a vasta legislação social brasileira.⁴⁴

De qualquer modo, mesmo entendendo que a maior parte da legislação social brasileira foi produzida durante o período anterior à ditadura do Estado Novo, não é possível deixar de perceber que esse processo de fortalecimento dos direitos dos trabalhadores seguiu a lógica brasileira da “cidadania regulada” (SANTOS, 1978, p. 38).

Assim, a implantação, o reconhecimento, a institucionalização dos movimentos operários e a formação do sindicalismo de massas tiveram como seu principal interlocutor o próprio Estado (GOMES, p. 2007, p. 664). Definia-se, dessa forma, o modelo paternalista e populista de inserção da questão social na agenda do Estado brasileiro.

Portanto, apesar de a questão social ter dominado a pauta jurídica durante a Era Vargas, não foi forte o bastante para ser inserida no Código Civil de 1916, a legislação liberal por excelência. Em vez de se alterar os artigos que tratavam da locação de serviços, reformando o Código Civil de 1916, foi necessário criar-se legislação própria para tratar dos contratos de trabalho, que culminou com a Consolidação das Leis do Trabalho de 1943.

Simultaneamente a essa legislação “marginal” ou “alternativa” ao Código Civil de 1916, havia sido criado um órgão responsável por sua a aplicação nos casos concretos: a Justiça do Trabalho. Isso, no entanto, seria insuficiente se não houvesse profunda reflexão sobre o discurso sobre a hermenêutica jurídica. É nesse cenário que surgia a Lei de Introdução ao Código Civil de 1942.

A LICC era, dessa forma, uma tentativa de incorporar ao discurso sobre a hermenêutica jurídica a principal pauta jurídica daqueles tempos: a questão social. A forma como essa mudança da legislação brasileira refletiu sobre a cultura jurídica e sobre o modo como os juristas iriam enfrentar a questão social será o tema abordado na sequência deste texto.

4. A regulação da interpretação do direito

Os “fins sociais” da lei – O papel de Alberto Torres

O primeiro brasileiro a estabelecer relações entre a interpretação e os chamados “fins sociais da lei” foi Alberto Torres (1865-1917). Este autor escreveu em A organização nacional que juízes e legisladores precisariam comprender a interpretação judicial de acordo com o fim prático da sociedade.⁴⁵ Para ele, o elemento prático da interpretação judicial precisaria estar relacionado ao bem comum.

Como ministro do Supremo Tribunal Federal (1900-1909), Alberto Torres dizia que a lei era uma expressão da vida social e, sob essa fundamentação, não baseava seus votos, como fazia a maioria dos outros ministros, na jurisprudência e doutrina de outros países. Desse modo, introduzia a ideia de que para se aplicar a lei, deveria se considerar as peculiaridades da sociedade brasileira, “as suas necessidades, a marcha da sua evolução social, os problemas especiais da sua política, o conjunto das suas ideias morais, a sua situação econômica, as peculiaridades criadas pela sua história, pelo meio físico, e pelos vários fatores da individualização dos povos” (LIMA, 1935, p. 33).

No entanto, apesar de Alberto Torres já abordar o tema em 1914, os “fins sociais” da lei somente entrariam definitivamente na pauta jurídica nacional no final da década de 1930, quando se iniciavam as discussões em torno da elaboração de uma nova Lei de Introdução ao Código Civil.

Os “fins sociais” da Lei de Introdução ao Código Civil de 1942 –Uma pequena resposta à ortodoxia liberal do Código Civil de 1916

Logo após a outorga da Carta Constitucional de 1937, Francisco Campos (1891-1968), então Ministro da Justiça, nomeou comissão com o objetivo de elaborar projeto de reforma de todo o Código Civil. No entanto, apenas o projeto de reforma da Lei de Introdução ao Código Civil foi transformado em lei (Exposição de motivos à Lei de Introdução ao Código Civil, assinada pelo ministro Alexandre Marcondes Filho). A comissão era composta pelos ministros do Supremo Tribunal Federal Orozimbo Nonato (1891-1974) e José Philadelpho de Barros e Azevedo (1894-1951), bem como pelo Consultor Geral da República Hahnemann Guimarães (1901-1980).

Desse modo, mesmo em meio a um regime de exceção, não se conseguiu reformar o código de Clóvis Bevilácqua, embora isso tenha sido tentado pelo Governo.

Antes da Lei de Introdução ao Código Civil de 1942, vigorava a Introdução ao Código Civil,⁴⁶ reformada em 1919, com 21 artigos (ESPÍNOLA, 1943, p. 7). O Decreto n. 4.657, de 4 de setembro de 1942, instituiu a Lei de Introdução ao Código Civil, tendo sido assinado pelo ministro Alexandre Marcondes Filho (1892-1974), que acumulava as pastas da Justiça e do Trabalho, e Oswaldo Euclides de Sousa Aranha (1894-1960). Na Exposição de Motivos do Anteprojeto de Código das Obrigações (1941), endereçada pelos membros da comissão ao Ministro da Justiça, Francisco Campos, em 24 de janeiro de 1941, deixou-se claro o seu papel de “mitigar os excessos do individualismo”:

Recebendo a incumbência de proceder à revisão do Código Civil e tendo em mira a conveniência de atender às modificações operadas por leis posteriores, seguir as modernas tendências do direito, mitigar os excessos do individualismo, incompatíveis com a ordem jurídica dos tempos que correm, e reduzir a dualidade de princípios aplicáveis aos negócios civis e mercantis em prol da unificação de preceitos, que devam reger todas as relações de ordem privada (NONATO, 1941, p. 51).

Em seu art. 5o, a LICC apresentava como elementos da aplicação da lei pelo juiz, os “fins sociais” da lei e o “bem comum”: “Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”. O único artigo da LICC, editada em 1916 e reformada em 1919, que tratava sobre o tema da interpretação era o art. 6o: “A lei que abre exceção a regras gerais, ou restringe direitos, só abrange os casos que especifica”. Assim, não havia, antes da LICC de 1942, qualquer tentativa de se instruir os juízes sobre como deveriam interpretar a lei. Com a LICC de 1942 e, especialmente, com o artigo 5o, houve uma tentativa de se modificar, a partir da lei, a forma liberal de se aplicar o direito.

Essa relação entre a questão social e o anticonceitualismo na interpretação judicial durante os anos 1930 foi visível ainda no debate em torno da Lei de Introdução ao Código Civil de 1942. Inserida em um contexto que visava desconstruir o projeto liberal do Código Civil de 1916, a LICC reproduzia na literalidade do texto legislativo o discurso doutrinário em torno da reformulação do método de interpretação judicial.

Ao determinar que o juiz levasse em consideração os “fins sociais” a que se destinava a norma jurídica, o art. 5.o, do Decreto n. 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução ao Código Civil), instituía uma mudança na interpretação judicial e, como consequência, expunha os juristas ao debate necessário sobre a questão social. Por mais legalista que fosse o corpo de juristas, teriam de considerar a questão social como elemento central da interpretação judicial.

Já às vésperas da promulgação da Lei de Introdução ao Código Civil de 1942, houve uma grande preocupação de parte da doutrina jurídica brasileira sobre a relação entre interpretação judicial e a questão social.

Em 1940, Cesarino Júnior (1906-1992) publicava seu livro Direito social brasileiro. No mesmo período, Eduardo Espínola (1875-1967), ministro do Supremo nomeado por Vargas, tornar-se-ia o principal nome brasileiro dos estudos sobre a interpretação judicial. Em 1939, foi publicado o seu Tratado de direito civil brasileiro, e o terceiro livro do tratado, Da interpretação e da aplicação do direito objetivo, era dedicado exclusivamente ao tema da interpretação.

Um outro autor significativo para o período, mas completamente esquecido pela maioria dos juristas da atualidade, foi Alípio Silveira. Seus dois principais livros, O fator político-social na interpretação das leis e A hermenêutica jurídica segundo a atual Lei de Introdução ao Código Civil, foram publicados em 1946, apenas um ano após o fim do Estado Novo varguista. Além de criticar o regime autoritário, Silveira estava preocupado com a influência dos elementos políticos e sociais sobre a interpretação judicial. Partindo da premissa de que o juiz não estaria impedido de interpretar amplamente o texto da lei, Silveira argumentava que a aplicação mecância da lei teria sido substituída por um processo. Nesse sentido, o juiz poderia preencher o significado da lei de acordo com o bem comum (SILVEIRA, 1946, p. 358-359). Essa explicação estaria fundamentada pelo artigo 5.o da Lei de Introdução ao Código Civil (1942): “Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”.

De acordo com o autor, a inserção do art. 5o da LICC no ordenamento jurídico brasileiro significava:

1o) Repulsa à interpretação literal, dedutivista e à aplicação mecânica da lei; 2o) Repulsa ao sistema interpretativo da intenção ou vontade do legislador, de cunho subjetivista, substituído por aquele da intenção ou fim da lei, de caráter objetivista; 3o) Repulsa ao in claris cessat interpretatio, já que toda e qualquer aplicação de lei deverá conformar-se aos seus fins sociais e às exigências do bem comum, sem embargo de sua aparente ou superficial clareza; 4o) Predomínio do caráter valorativo, político-social, da interpretação e consequente alargamento desse conceito, como desenvolvimento vivo, quase uma segunda criação da regra já estabelecida pelo legislador; 5o) Atenuação do liberalismo individualista abstrato e do absolutismo dos direitos individuais (SILVEIRA, 1946, p. 67).

Para fundamentar as relações entre o regime político-social e a interpretação das leis, Alípio Silveira buscava definir as finalidades para o Estado e para a sociedade das diversas áreas do direito. Considerava que “a finalidade do direito do trabalho, e a sua natureza, estão inteiramente ligada à filosofia político-social imperante na Constituição” (SILVEIRA, 1946, p. 138). Para o autor, a filosofia política brasileira que dominava a Constituição seria “o individualismo temperado pelo bem comum” (SILVEIRA, 1946, p. 138).

No entanto, ao tratar sobre o tema da hipossuficiência do trabalhador em relação ao empregador, Alípio Silveira defendeu que a interpretação da lei não deveria favorecer necessariamente ao empregado. De acordo com Silveira:

ao harmonizarem os interesses da empresa e dos empregados, na aplicação da lei, os juízes devem sempre fazer prevalecer o interesse coletivo ou bem comum, sobre qualquer interesse de classe ou particular. Se, depois de utilizados os recursos comuns da hermenêutica, ainda persistem dúvidas, deve o juiz proceder a uma delicada pesquisa de valoração entre os interesses de ambas as partes. Os interesses da empresa, às vezes, poderão prevalecer, já que o Direito do Trabalho os tem na devida conta [...], desde que não sejam contrários ao bem comum. O mesmo se diga dos interesses do trabalhador. Em conclusão: o brocardo ‘na dúvida, pró-trabalhador’ é falso, como princípio geral do direito [...] (SILVEIRA, 1946, p. 140-141).

Assim, Alípio demonstrava seu aspecto mais conservador. Eram os ares de um novo tempo que se iniciava com a queda de Vargas. A questão social havia sido definitivamente incluída na pauta jurídica, mas teria que ceder espaço novamente para a ordem liberal. Nesse sentido, Silveira assume que os “fins sociais da lei” do art. 5° da LICC teriam servido para reformar o liberalismo, mas sob uma perspectiva que se afastava do Welfare State da década de 1930⁴⁷ (SILVEIRA, 1946, p. 68).

Um autor de um período um pouco posterior, Oscar Accioly Tenório (1904-1979), publicou o livro Lei de Introdução ao Código Civil (1955), no qual realçou o caráter anticonceitual e empírico da lei:

O mérito da doutrina aceita pela Lei de Introdução, a contrabalançar o inconveniente de uma concepção incerta, é de considerar a lei como realidade viva, variável com as condições de cada época e de cada meio, libertando o juiz da servidão da letra da norma. Na falta de uma conceituação legal do fim social da lei, cabe ao intérprete, em cada caso, ver se a norma a aplicar atende ao fim social. Anticonceitual o critério, por força do empirismo que o domina (TENÓRIO, p. 164).

Também de um período posterior ao de Alípio Silveira, Wilson de Souza Campos Batalha publicou a obra Lei de Introdução ao Código Civil (1957).⁴⁸ Ao analisar a expressão fins sociais no art. 5o, o autor discutiu os possíveis sentidos da lei e reduziu seu conteúdo, afirmando que:

A referência aos fins sociais da lei pode ter, apenas, dois sentidos: a) consagrar uma filosofia individualista-social, ou uma filosofia supraindividualista, contrastando com a filosofia individualista-liberal; b) consagrar o critério teleológico ou finalista na interpretação da lei, colocando em plano subalterno os demais critérios de hermenêutica. Não se nos afigura tenha sido a primeira a intenção do art. ora comentado [...] embora ganhe grandes desenvolvimentos à teoria do abuso do direito em nosso país, não paira dúvida que o legislador brasileiro não pretendeu estabelecer flagrante insegurança nas relações jurídicas, tendo em vista considerações de ordem social, sempre suscetíveis de serem deturpadas através de pontos de vista individualíssimos e puramente subjetivos (BATALHA, 1957, p. 545-547).

Desse modo, apesar de ter sido pensada e inserida no ordenamento jurídico brasileiro durante a Era Vargas, a Lei de Introdução ao Código Civil (1942) foi interpretada e reinterpretada por autores que escreveram predominantemente após o fim do Estado Novo. A presença da questão social no art. 5o da LICC, embora evidente, teria seu papel bastante minimizado pelos juristas que, ao analisá-la, definiriam seu sentido.

Conclusão

No período entre guerras, percebia-se que as formas tradicionais de regulação das relações entre empregadores e empregados, bem como a ausência de garantias aos trabalhadores quando não estivessem mais aptos a trocar sua força de trabalho por salário, eram falhas do sistema e poderiam gerar a sua falência. As externalidades negativas do capitalismo industrial poderiam causar sua superação e, para que isso não ocorresse, as teias sociais e econômicas teriam que ser redefinidas, assim como teriam que ser redefinidos os aparatos jurídicos de legitimação do sistema.

Diante desse quadro, o direito oitocentista, garantidor da ordem liberal, passava a ser visto como instrumento ultrapassado e ineficiente para regular as novas relações. O privatismo e o individualismo, sustentados pela ordem jurídica liberal, teriam que ser substituídos por uma mentalidade associativa e corporativa, bem como o laissez-faire e o Estado liberal (o que não significa que esse Estado liberal não interviesse constantemente na regulação econômica) deveriam ser substituídos por um Estado mais presente na regulação das relações sociais.

A industrialização tardia, associada à abolição tardia do regime escravocrata, também havia relegado a questão social à repressão policial. Muitos dos presidentes da República Velha haviam governado sob estado de sítio.⁴⁹ A crise de 1929, as dificuldades para manter os altos níveis de lucratividade com a exportação de café e as novas políticas industriais de Getúlio Vargas fariam com que houvesse acelerado crescimento industrial no país. Os vários grupos que levaram Vargas ao poder teriam que se acomodar em um concerto político que permitisse a harmonia social.

Assim, constituía-se no Brasil forte oposição do pensamento jurídico dos anos 1930 em relação ao pensamento liberal que havia se consolidado na República Velha (1889/1930). Era necessário redefinir as relações no núcleo da produção capitalista. Para isso, seria preciso instituir um aparato jurídico capaz de ordenar relações cuja natureza era diferente de outras relações civis. As relações de trabalho não poderiam mais ser reguladas por contratos de locação de serviços.

Como resposta a esse marco regulatório visto como anacrônico advém uma vasta produção normativa, cujo conteúdo é a proteção dos trabalhadores e a própria relação de trabalho. Esse conjunto de normas geradas em nome de uma “cidadania regulada” seria reunido na Consolidação das Leis do Trabalho (1943).

Antes disso, porém, já havia sido criado um novo órgão responsável pela adjudicação dos conflitos oriundos da relação entre capital e trabalho. Surgia, dessa forma, a Justiça do Trabalho, composta por juízes que deveriam estar preparados para solucionar essa espécie distinta de conflito.

Não bastava, entretanto, a elaboração desse novo órgão. Era necessário moldar um novo modelo de julgador. Mais do que isso, era necessário repensar a hermenêutica jurídica. Nesse contexto é que se deu a nomogênese da Lei de Introdução do Código Civil (1942).

Independentemente de qual tenha sido a interpretação posterior da lei, o seu artigo 5.o determinava que, ao aplicar a lei, o juiz deveria seguir seu fim social. Era a inserção da questão social na própria aplicação do direito. O Decreto-Lei de 1942 foi feito no interior da onda temática da questão social e não poderia escapar de sua influência. A Era Vargas deixava seus reflexos, ainda que pontuais, em uma esfera de enorme resistência do liberalismo e do conceitualismo: o Código Civil de 1916.

A “questão social” deixaria, ao menos, dois produtos jurídicos de extrema relevância para o direito brasileiro: a Consolidação das Leis do Trabalho (1943) e o art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil (1942). Aos juristas cumpriria, entretanto, definir o sentido de cada um desses institutos.

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1 Este artigo baseou-se na pesquisa realizada para minha dissertação de mestrado A influência do realismo jurídico norte-americano no direito constitucional brasileiro, produzida sob a orientação do professor José Reinaldo de Lima Lopes.

2 A expressão “questão social” apareceu na terceira década do século XIX (CASTEL, 1998, p. 30), tendo sido utilizada inicialmente para descrever a miséria/pauperismo da classe operária. No entanto, após a Primavera dos Povos, em 1948, passou a ter uma conotação neutra, sendo identificada com a forma como o pensamento conservador tratava os problemas envolvendo a classe operária. Autores revolucionários, como Karl Marx e Friederich Engels, que até então utilizavam a expressão, passaram a se referir aos problemas vividos pelos trabalhadores sob a ótica da “luta de classes” (BRANCO, 2006, p. 18). Há um debate contemporâneo entre alguns pensadores, entre os quais se destacam Robert Castel e Pierre Rosanvallon, sobre a existência de uma nova questão social, mais identifcada com uma suposta sociedade pós-moderna. Este artigo não pretende adentrar esse debate, já bastante aprofundado pelos pensadores das diversas áreas das ciências humanas. Para que não reste dúvida ao leitor, utilizar-se-á, neste trabalho, a expressão no sentido empregado pelos juristas dos anos 1930, mais próximo ao sentido original do termo, ou seja, a designação do pauperismo das classes operárias frente à apropriação de sua força de trabalho pelo capital ou como diria Viveiros de Castro, um jurista do período: “Questão Social, segundo o meu conceito, é a que estuda todos os problemas que interessam ao emprego da força-trabalho; e se propõe a estabelecer sobre bases justas e equitativas as relações entre o capital e o trabalho” (CASTRO, 1920, p. 49).

3 “Os debates se iniciam pela própria significação da Revolução de 30, envolvem os militares e sua relação com as demais forças sociais, retoma-se a questão da centralização, investigam-se as origens da crise nas sociedades modernas, estuda-se o impacto das sociedades avançadas em sociedades de desenvolvimento retardado, louva-se e critica-se o papel das elites e das massas no desenvolvimento social, esmiúça-se o passado nacional, pesando-se a contribuição de cada agrupamento econômico e social, elaboram-se os mais variados prognósticos sobre a provável solução do sistema nacional. A emergência de movimentos autoritários, nacionalmente organizados, oferece novo material à especulação política sobre o papel dos partidos, das massas e das elites, enquanto, o imediato passado, com as rebeldias tenentistas e os surtos comunista e integralista, em 1935 e 1938, descobrirão a temática da violência no processo político” (SANTOS, 1978, p. 38).

4 A definição de laissez-faire é particularmente difícil. Wanderley Guilherme dos Santos cita A. J. Taylor para indicar os limites do laissez-faire ou da ortodoxia liberal: “A. J. Taylor já havia apontado para a dificuldade de uma definição incontroversa da expressão ao mostrar como o que aparece para alguns como prática laissez-fairiana aparecerá para outros, precisamente, como ilegítima intervenção do Estado no ordenamento social” (SANTOS, 1999, p. 68).

5 Orlando Gomes tratou também da 36a Reunião da Comissão Especial, realizada em 11 de dezembro de 1901, que discutiu o capítulo sobre a locação de serviços: “A mentalidade dominante na época transfundia-se com tanta objetividade nas regras codificadas no capítulo da locação de serviços, que nenhum a traduz com nitidez maior. Não só na ausência de qualquer medida de proteção aos trabalhadores, mas no tratamento desigual que dispensa ao locatário e ao locador, beneficiando sempre ao primeiro, o Código Civil consagrou interesses de classe, que o marcaram daquele ‘burguesismo’ a que se referia Bevilácqua” (GOMES, 2007, p. 43-44).

6 “O Brasil havia praticamente acabado de deixar o regime escravocrata e ainda não disciplinara o novo sistema de trabalho livre. Era ainda uma sociedade rural, com a grande maioria da população vivendo nos campos ou em cidades pequenas. Achava-se em vigor, ainda o Livro IV das Ordenações, Títulos 28 a 35, a respeito de criados de servir, estabelecendo soldadas mínimas (por ano de serviço), mas voltados a uma espécie de relação de trabalho familiar, dos achegados aos senhores ou amos. Nada da relação de trabalho industrial e capitalista. Assim é que esses novos trabalhadores, que não são nem os criados (tutelados dentro de um sistema senhorial amo-criado), nem escravos nem trabalhadores livres de ofício regulamentado, encontram-se num limbo em que vigoram as liberdades do mercado e do contrato. No final do século XIX, embora já fossem uma força viva nas cidades grandes, o Brasil não dera atenção ao tema, pois estava ainda resolvendo a ‘questão servil’” (LOPES, 2002, p. 375-376).

7 Francisco Calheiros Ferreira afirmou que, embora as reformas institucionais brasileiras em torno da questão social tenham sido tardias, isso não significa que o país não tenha vivenciado esse problema desde o século XIX. De acordo com o autor: “O fato de o Estado brasileiro ter [...] tardiamente criado órgãos destinados a dirimir conflitos trabalhistas coletivos ou individuais, não significa que o país os tenha conhecido também mais tarde. Não. Ao contrário, o Brasil, desde o início da expansão europeia, sentiu na pele o quão intensos eram os embates do mundo do trabalho. Em primeiro lugar devido à própria escravidão, que vigorou desde a chegada dos europeus até 13 de maio de 1888, fenômeno histórico estudado à saciedade, fruto permanente de violentos conflitos, impossíveis de conciliar a não ser por força das armas [...]. Mas, em segundo lugar, muito antes da industrialização urbana que daria início ao moderno direito laboral, não nos podemos olvidar do ocorrido durante todo o século passado no que tange à imigração europeia destinada à agricultura, sobretudo à lavoura do café” (FERREIRA, 1993, p. 142).

8 “O Tribunal de Justiça de São Paulo, em decisão de 13 de agosto de 1915, exigia para a prova de serviços domésticos um contrato formal: ‘Não se fez prova alguma de contrato de locação de serviços e se trabalho a autora teve em casa do réu, o réu, por seu turno, deu-lhe moradia, alimentou-a, assistiu-a em moléstias, etc.’ (Revista dos Tribunais, Apelação n. 7.283)” (LOPES, 2002, p. 375).

9 Wilson Martins explicou como, no início da Era Vargas, o nacionalismo de direita e de esquerda estiveram juntos no confronto com o modelo liberal da Primeira República: “Malgrado simplificações recentes que designam como burguesa a Revolução de 1930, o fato é que ela se definiu, na prática, como uma luta interna de tendências, na qual os grupos de esquerda estiveram a um passo da vitória [...] é inegável que a questão social entrava no vocabulário político e na realidade dos programas: tudo bem considerado, a Segunda República será uma república socialista, simples preparação para o Estado Novo [...]” (MARTINS, 1978, p. 478-481).

10 Esse debate já havia se iniciado nos projetos legislativos que antecederam à elaboração do Código Civil e que adentraria a Era Vargas. Orlando Gomes publicou, em 1958, o livro Raízes históricas do Código Civil, tratando das tentativas de inserção da questão social nos projetos que geraram o Código de 1916 e da forma como tais propostas foram rechaçadas pelos juristas brasileiros: “foram apresentados vários projetos de lei, que visavam à proteção do trabalhador, notadamente quando vítima de acidente de trabalho. O primeiro, de autoria do deputado Medeiros e Albuquerque, foi justificado em sessão de 3 de setembro de 1904 [...]. Quatro anos depois, o deputado Gracho Cardoso, na sessão de 22 de agosto de 1908, enviou à Mesa da Câmara um projeto de lei em que renovava a iniciativa de Medeiros e Albuquerque [...]. Outro projeto de lei, de autoria do deputado Wenceslau Escobar, é apresentado, no mesmo ano [...]. Nenhum, porém, tem andamento. Outra tentativa se faz em 1915. É o senador Adolfo Gordo quem apresenta novo projeto de lei sobre acidentes do trabalho, insistindo na adoção de medidas inspiradas na doutrina do risco profissional. Esse projeto continuava em discussão quando foi promulgado o Código Civil. Verifica-se, pois, que, no período de elaboração do Código Civil, algumas tentativas para introduzir a legislação social foram feitas através de projetos legislativos sobre a matéria de acidentes de trabalho, nos quais perpassa o sopro das novas ideias que conquistavam terreno nos países mais adiantados da Europa. Mas esse movimento não exerceu qualquer influência no Código Civil que se elaborava simultâneamente. A mentalidade dominante conserva-se fiel ao individualismo jurídico, mais consentâneo, então, com o grau de desenvolvimento das forças produtivas do país” (GOMES, 2006, p. 32-33).

11 Durante o Império, exitiram as associações privadas de proteção social, como a Sociedade Musical de Benemerência (1834) e a Sociedade de Animação da Corporação dos Artífices (1838), e alguns programas públicos, como o Montepio do Exército (1827) e o Montepio Geral da Economia (1835). A Lei n. 3.397/1888 criou caixas de socorro garantindo pequenas assistências em casos de doenças e morte dos empregados das estradas de ferro. A tendência positivista que dominava a República levou à elaboração de alguns projetos de lei sobre o trabalho urbano. Em 25 de dezembro de 1889, Teixeira Mendes enviou ao Marechal Deodoro da Fonseca um projeto resultante da consulta feita a 400 operários. O programa abordava o “fim do serviço de empreitada, 7 horas efetivas de trabalho, descanso aos domingos e feriados, 15 dias de férias, recebimento de salários em caso de moléstia; depois de 7 anos, o operário não poderia ser demitido; o inválido receberia ordenado” (CARONE, 1975, p. 242). O projeto, no entanto, não se tornou lei. O Decreto n. 10.269, de 20 de julho de 1889, estabeleceu fundos de pensões pagos aos funcionários da Imprensa Nacional (BOSCHETTI, 2006, p. 11). Na República Velha, houve transformações importantes, como a lei de amparo às vítimas de acidente de trabalho (Lei Adolfo Gordo, apresentada em 1915, mas editada em 1919), a lei que instituía as caixas de aposentadorias e pensões para os ferroviários (Lei Elói Chaves, de 1923) e a lei que disciplinava o trabalho do menor (hoje, criança e adolescente). O Decreto n. 5.128/1926 autorizava a criação do Instituto de Previdência a Assistência Social dos Funcionários Públicos (IPASE).

12 “Se o avanço dos direitos políticos após o movimento de 1930 foi limitado e sujeito a sérios recuos, o mesmo não se deu com os direitos sociais. Desde o primeiro momento, a liderança que chegou ao poder em 1930 dedicou grande atenção ao problema trabalhista e social. Vasta legislação foi promulgada, culminando na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), de 1943” (CARVALHO, 2007, p. 110).

13 O governo de Arthur Bernardes foi o período em que essa forma de tratar a questão social foi mais evidente. O estado de sítio que vigorou durante a maior parte de seu mandato era justificado pela necessidade de controlar as agitações do movimento tenentista e do movimento operário. Foi em seu governo que o dia 1o de maio, data símbolo dos movimentos operários de todo mundo, foi declarado feriado nacional. Tratava-se de tentativa de esvaziar o caráter revolucionário da data.

14 “O período imediatamente posterior à Primeira Guerra Mundial caracterizou-se por uma grande ofensiva de investimentos norte-americanos em nosso país. Esse acontecimento assinala não somente um novo aspecto de nossas relações internacionais, como também marca outra fase no processo de industrialização” (LIMA, 1976, p. 340).

15 “A cotação da libra-pêso de café tipo Santos-4, que se mantivera desde 1924 acima de 20 centavos de dólar norte-americano, oscilará depois da crise em torno de 10, baixando mesmo para menos de 8 depois de 1938. O preço do café somente se recuperará no correr e sobretudo depois da II Guerra Mundial” (PRADO, 1970, p. 291).

16 “A grave crise que sofria seu sistema tradicional de fornecedor de matérias-primas e gêneros tropicais resultava no progresso de sua nova economia voltada para necessidades próprias” (PRADO, 1970, p. 292)

17 A formação do proletariado brasileiro deu-se, em um primeiro momento, a partir do recrutamento de mão de obra estrangeira: imigrantes europeus que, apesar de majoritariamente provindos de regiões menos desenvolvidas, como o sul-italiano, detinham certa experiência industrial. Inicialmente, essa imigração europeia dirigiu-se ao campo, em especial ao cultivo do café. Com o processo de urbanização e industrialização passaram, progressivamente para as cidades (PINHEIRO, 1975, p. 86). “O governo mudara a sua posição em relação ao imigrante estrangeiro. Durante o século XIX e até a Primeira Guerra Mundial, o imigrante era bem-vindo e subsidiado. Havia necessidade de substituir os escravos e abastecer de mão de obra as lavouras de café”. Depois da guerra, o estrangeiro passou a ser visto como agitador e corruptor do operariado nacional. “O governo tentou criar animosidade entre o operariado nacional e o de origem estrangeira, acusando o último de privar o primeiro de seus empregos. A lei de sindicalização de 1931 continha um dispositivo que obrigava as empresas a contratar um mínimo de dois terços de operários nacionais” (CARVALHO, 2007, p. 119-120).

18 Em 1880, oito engenheiros de uma ferrovia suspenderam seus trabalhos como protesto à instauração de um processo administrativo (SIMÃO, 1981, p. 96).

19 Em São Paulo, a primeira greve aconteceria em 1890, declarada por funcionários da seção de remessa de um jornal em função da redução de salários. Em 1906, uma greve de ferroviários transformou-se em ensaio de greve geral. Nesse período, havia a Federação Operária, que tentava mobilizar os trabalhadores em greves generalizadas, tendo obtido sucesso em 1907 e 1912 (SIMÃO, 1981, p. 96-98).

20 De acordo com Boris Fausto, teriam ocorrido três greves gerais no país durante esse período: “Dentre as três greves gerais do período, a de junho/julho de 1917 em São Paulo permaneceu mais forte na memória histórica” (FAUSTO, 2003, p. 300)

21 Boris Fausto descreve o alcance da Greve Geral de 1917: “Começando por duas fábricas têxteis, ela abrangeu praticamente toda a classe trabalhadora da cidade, em um total de 50 mil pessoas. Durante alguns dias, os bairros operários do Brás, da Mooca e do Ipiranga estiveram em mãos dos grevistas. O governo mobilizou tropas, e a Marinha mandou dois navios de guerra para Santos”. O Comitê de Defesa Proletária tinha como principais pautas de reivindicações: (i) o aumento de salário, (ii) a proibição do trabalho de crianças com menos de 14 anos, (iii) a abolição do trabalho noturno de mulheres e adolescentes com menos de 18 anos, (iv) jornada de oito horas, com acréscimo de 50% nas horas extras, (v) fim do trabalho aos sábados à tarde, (vi) garantia de emprego e (vii) respeito ao direito de associação. “Afinal chegou-se a um acordo com os industriais e o governo pela mediação de um Comitê de Jornalistas. Houve um aumento de salários, aliás, logo corroído pela inflação, e vagas promessas de se atender às demais reivindicações” (FAUSTO, 2003, p. 300-302).

22 “Exemplo extremamente característico de tal tipo de sindicalismo era a Confederação Sindicalista-Cooperativista Brasileira (CSCB). Fundada em 1921, a CSCB teve como seu presidente e principal ideólogo Custódio Alfredo Sarandy Raposo, assumido discípulo do economista francês Charles Gide e do socialista Charles Fourrier” (KAREPOVS, 2006, p. 23).

23 Conforme analisa Wanderley Guilherme dos Santos, ao descrever as políticas sociais após a Revolução de 1930 como uma espécie de “cidadania regulada”: “Reconhece-se a existência civil do proletariado urbano, com direitos e interesses diferenciados legítimos, ao custo, todavia, de expulsar da participação no processo político, com o golpe de 1937, pela via eleitoral ao menos, a classe média – que pretendia ser a principal beneficiária de um sistema eleitoral limpo –, e de colocar sob controle político o movimento operário pela organização estatal de uma estrutura sindical centralizada e sob vigilância do governo” (SANTOS, 1978, p. 38).

24 O artigo 122, § XV, da Carta de 1937, limitava a liberdade de imprensa: “com o fim de garantir a paz, a ordem e a segurança pública, a censura prévia da imprensa, do teatro, do cinematógrafo, da rádio-difusão, facultando a autoridade competente proibir a circulação, a difusão ou a representação. Autoriza, ainda, medidas repressivas para impedir manifestações contrárias à moralidade pública e aos bons costumes [...], do interesse público, bem-estar do povo e segurança do Estado”.

25 Assistente-técnico do Ministério do Trabalho, Indústria e Comercio – Diretor da Seção do Departamento Nacional do Trabalho.

26 Evaristo de Moraes Filho nasceu em 1914 e continua vivo.

27 A Constituição de 1891, em seu artigo 72, § 8o, garantia o direito de associação e reunião, que seria regulamentado pelo decreto de setembro de 1893, permitindo a fundação de associações religiosas, morais, artísticas e políticas. Em 1904, a Corporação Operária Cristã de Pernambuco reuniu 6 mil assinaturas para pedir ao Congresso a criação de uma legislação profissional operária. O projeto foi apresentado pelo deputado Joaquim Inácio Tosta, que, seguindo o modelo de Pernambuco, submetia a direção da corporação ao empregador. Em 1907, ficava instituído o sindicato profissional (CARONE, 1975, p. 243). No entanto, até a década de 1930, os acordos entre empregados grevistas e empregadores não tinham garantia legal, podendo ser rescindidos a qualquer momento (SIMÃO, 1981, p. 103). Tratava-se de período em que as relações privadas entre empregadores e empregados não tinham a proteção do Estado.

28 Na exposição de motivos do projeto que se instituiria por meio do Decreto n. 21.396, Lindolfo Collor apresenta o objetivo do governo de constituir a Justiça do Trabalho no Brasil: “Inspira-se o novo projeto nas tradições liberais do país e representa uma contribuição louvável para a solução conciliatória dos conflitos do trabalho e para o seu julgamento arbitral, livremente aceito pelas partes. O julgamento conciliatório dos conflitos não entra nos âmbitos do projeto, porque ele deverá, logicamente, ser atribuído aos juizados de trabalho, a serem criados oportunamente. Por enquanto, ficamos apenas na conciliação dos conflitos e na instituição legal dos arbitramentos” (COLLOR, 1991, p. 150).

29 O presidente e primeiro-secretário da Fiesp, Luiz Tavares Alves Pereira e Horácio Lafer, escreveram um telegrama ao Ministério do Trabalho Indústria e Comércio, demonstrando a preocupação do empresariado paulista com o Decreto de 1932: “Tendo em apreço as graves agitações ocorridas no meio operário paulista e considerando que a serenidade ainda não voltou aos espíritos, e considerando ainda que o empenho de todos neste Estado, quer dos poderes públicos, quer da coletividade, é conjugar esforços no sentido da normalização de nossa vida política, social e econômica, fazendo um apelo ao patriotismo de Vossa Excelência no sentido de ser sustada provisoriamente em São Paulo a execução das leis sociais desse Ministério. O decreto criando as comissões mistas de conciliação,

o que fixa as horas de trabalho e aquele que delimita a atividade da mulher, conquanto de alta finalidade humanitária e patriótica, exigirão modificações essenciais na entrosagem do trabalho fabril [...]” (CARONE, 1978, p. 230-231).

30 “Instituindo as Comissões Mistas de Conciliação o governo ditatorial legislou no vácuo. Criou um órgão destinado a permanecer no acervo da sua elaboração legislativa, mais do que a prestar os serviços relevantíssimos, que dele seriam de esperar [...]. Se, realmente, nenhuma convenção coletiva de trabalho até a data do Decreto n. 21.761, de 23 de agosto de 1932, se celebrara, o que não era proibido, antes permitido pelo direito vigente, por se não ter feito sentir a sua necessidade, nenhuma depois dele, naquele ano, se registrou no Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Informações oficiais asseguram não ter tido o instituto maior incremento nos anos posteriores. Apenas cinco se registraram em 1934: uma em Pernambuco, uma no Espírito Santo, uma no Distrito Federal e duas no Rio Grande do Sul. Não passaram de meia dúzia as registradas em 1935: uma do Maranhão, três de Pernambuco, uma da Bahia e uma de Mato Grosso” (FERREIRA, 1983, p. 97-98).

31 O conjunto de ensaios de Vianna não era apenas a defesa do anteprojeto de lei, mas a fundamentação teórica do “duplo movimento de centralização política e descentralização funcional” e a apresentação do “conceito-chave de corporations, entendidas como organizações com poderes coordenadores e reguladores que podiam ou não ter bases corporativistas” (GOMES, 1993, p. 49). Para o autor, a descentralização funcional somente ocorreria com delegação jurídica, compreendida como delegação de poderes legislativos a essas novas organizações, as corporations, que adotavam a condição de autarquias (VIANNA, 1983, p. 53). As corporations permitiam, para Vianna, a “assimilação, pelo Estado, das subestruturas privadas de ‘tipo corporativo’, que se constituíram extra-estatalmente pela força organizadora da própria vida econômica e social moderna” (VIANNA, 1983, p. 61). Desse modo, as corporações poderiam ser responsáveis por serviços fundamentais do Estado, como saúde e educação.

32 A teoria do corporativismo é sustentada por dois pilares: (i) o corpo precede os membros; e (ii) o tudo é composto por todos, de forma holística. Uma confusão teórica comum é a de que corporativismo e fascismo são um mesmo sistema. Na verdade, o fascismo parte do modelo corporativista, mas o corporativismo não é necessariamente um modelo fascista. Para ser considerado fascista, um Estado tem necessariamente que adotar um modelo de Estado Total, com um partido de massas único. O Governo Vargas adotou o modelo corporativista, mas não foi um regime fascista, uma vez que, apesar de populista, seu governo não foi um governo de massas. Assim, o Governo Vargas foi nacionalista autoritário, mas não foi um Estado Total. Esse novo modelo de representação foi avaliado como uma solução para modernizar o país e controlar os conflitos sociais entre capitalistas e trabalhadores. Apesar dessa experiência do corporativismo em modelos políticos de direita como o fascismo italiano, o corporativismo foi defendido no Brasil tanto por autores de direita e de esquerda. Autores como Cavalcanti Pontes de Miranda (1892-1979), Themistocles Brandão Cavalcanti (1899-1980), Alberto Torres, Oliveira Vianna, Agamenon Sérgio de Godói Magalhães (1893-1952), João Mangabeira, José de Castro Nunes (1882-1959) e Gilberto Amado (1887-1969) foram defensores do corporativismo.

33 Em 1933, foi criada a Delegacia Especial de Segurança Pública e Social.

34 Muitas dessas reformas sociais da Constituição de 1934 eram reivindicações do movimento tenentista: “No capítulo sobre a ordem econômica e social, reconheceu os sindicatos e assegurou a pluralidade e ‘a completa autonomia’ dos mesmos. Salário mínimo, expediente de oito horas, salário igual para trabalho igual, repouso hebdomadário (aos domingos) remunerado, férias anuais, indenização ao trabalhador dispensado sem causa justa, reconhecimento das convenções coletivas de trabalho, assistência médica e sanitária, previdência social, amparo à maternidade e à infância, proibição de trabalho a menores de 14 anos, estas e outras reivindicações tenentistas foram instituídas na Constituição de 16 de julho de 1934. Quanto aos trabalhadores do campo, estabeleceu: ‘o trabalho agrícola será objeto de regulamentação especial, em que se atenderá, quanto possível, ao disposto deste artigo: procurar-se-á fixar o homem no campo, cuidar da sua educação rural, e assegurar ao trabalhador nacional a preferência na colonização e aproveitamento das terras públicas’. E mandava que a União, com a colaboração dos estados, promovesse ‘a organização de colônias agrícolas, para onde serão encaminhados os habitantes de zonas empobrecidas que o desejarem, e os sem-trabalho” (MALTA, 1969, p. 73).

35 A instabilidade constitucional do período estudado é atribuída, muitas vezes, à própria estrutura das Constituições brasileiras de 1934 e de Weimar de 1919, denominadas, com frequência, de “Constituições de compromisso”. Foram as considerações de Carl Schmitt, caracterizando a Constituição alemã de Weimar como uma Constituição de compromisso, que influenciaram a posição da maioria dos juristas brasileiros na análise da Constituição de 1934 (e, posteriormente, a Constituição de 1946). Gilberto Bercovici ressalta que essa posição de Schimitt, embora influente, não era a única, muito menos consensual (BERCOVICI, 2003, p. 243-246). No entanto, foi essa ideia de Constituição de compromisso, presente na obra de Carl Schmitt, autor interessado em combater a República de Weimar, que chegou aos juristas brasileiros, constituindo-se, em muitos casos, como artifício importante na deslegitimação da Constituição de 1934. Parece ter sido esse o caso de Oliveira Vianna.

36 A Aliança Nacional Libertadora (ANL) era uma frente popular organizada e chefiada por Luís Carlos Prestes, reunindo comunistas, sindicalistas e antifascistas para combater o integralismo (LEVINE, 2002, p. 69).

37 “Os planos para uma insurreição no Brasil foram traçados em Moscou, em 1934, no curso de reuniões a que estiveram presentes uns poucos comunistas brasileiros e membros da cúpula do Comitern (Terceira Internacional)” (DULLES, 1985, p. 13).

38 A imprensa noticiava documentos tidos como extremistas que tinham sido encontrados pela polícia e “os jornais falavam em ‘novos planos comunistas’, tais como o que foi descoberto em dezembro de 1935 e que previa ‘o massacre de autoridades e populares numa igreja em Curitiba’” (DULLES, 1985, p. 15)

39 No final de dezembro, antes de entrar em recesso, o Congresso autorizou a prorrogação por 90 dias da Lei de Segurança Nacional e aprovou emendas constitucionais que permitiam a Vargas declarar “estado de guerra” e exonerar servidores públicos civis e militares considerados subversivos. O ministro da Justiça era Vicente Rao (1892-1978). O Decreto n. 229, de 11 de julho de 1935, determinou o fechamento da Aliança Nacional Libertadora (ANL) pelo período de seis meses (art. 29 da Lei n. 38, de 4 de abril de 1935 – Lei de Segurança Nacional), bem como determinou o cancelamento de seu registro civil, por considerá-la subversiva da ordem política e social. O Decreto foi examinado pelo Supremo Tribunal Militar, em 21 de agosto de 1935, a partir de um mandado de segurança (Pedido n. 111) impetrado pelo presidente da ANL, o comandante Hercolino Cascardo. O relator do caso foi o ministro Artur Ribeiro. O pedido foi indeferido por unanimidade (COSTA, 1964, p. 48-67). Foi utilizado como prova da atividade subversiva o fato de Luís Carlos Prestes (1898-1990) ser o presidente de honra da ANL e a presença de seu retrato na parede da associação. Carlos Maximiliano (1873-1960), Procurador-geral da República, proferiu o seguinte parecer: “O chefe geral, respeitável sob todos os aspectos porque tem coragem das próprias convicções, é o único a declarar-se francamente comunista, não tirou nenhum proveito pessoal do triunfo de 1930, não teve, como outros, lugares altamente remunerados, o prazer em toda a sua plenitude. A influência com os respectivos corolários: Luís Carlos Prestes, na fase combativa, assombrou o País pela sua tática perigosa e espírito de sacrifício e renúncia” (SILVA, 1969, p. 205). No mesmo período, foi impetrado mandado de segurança pelo advogado Luís Werneck em prol da União Feminina Brasileira, fechada ao mesmo tempo em que a ANL. “Dias depois, na Câmara, discursando a propósito de uma atitude das feministas norte-americanas, a deputada paulista Carlota Pereira de Queiroz defendeu os direitos econômicos e políticos da mulher. Seu ponto de vista, praticamnte, coincidia com o programa da União Feminina Brasileira” (SILVA, 1969a, p. 203).

40 O Tribunal de Segurança Nacional foi criado com o intuito de processar e julgar os presos na Intentona Comunista, entre os quais estavam Luís Carlos Prestes, Harry Berger, Alan Baron e Rodolfo Ghioldi. Como era proibido pela Constituição de 1934 a criação de tribunais de exceção, o Tribunal de Segurança Nacional foi instituído como um órgão da Justiça Militar (COSTA, 2006, p. 87).

41 A institucionalização desse regime pela Constituição de 1937 era legitimada por uma série de juristas tidos como independentes. Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda (1892-1979), ao escrever um texto denominado Visão sociológica da Constituição de 1937, defendia as mudanças da Carta em relação à Constituição de 1934: “Diante da questão social, que exigia solução, a Constituinte de 1933-1934 satisfez-se com vagos preceitos programáticos, abrindo as possibilidades da prevenção e da repressão pela força, mas dentro de redes de uma legislação antiquada e sem os meios, para o Poder Executivo e para o próprio Poder Legislativo, de atacar, nas causas, os movimentos de subversão [...]. Era o momento propício para a descoberta de uma fórmula que significasse estabilidade, progresso, evolução prudente e sistemática, enriquecimento e fortalecimento da Nação, sem sacrifício do pluripartidarismo, do sistema de codecisão, que herdamos da Europa e dos Estados Unidos da América. Em vez de procurá-la, a Constituinte de 1933-1934 se não tornou, para o futuro, impossível, para o Brasil, o pluripartidarismo, que somente invenção técnica genial poderia salvar, profundamente o sacrificou [...]. Qual a atitude que teve, diante de tais problemas de importância capital, o legislador constituinte de 1937? Sem destruir a autonomia político-administrativa dos Estados-membros, deu às políticas estaduais o papel que devem ter, com inteira possibilidade de preencher as funções que os serviços estaduais e de segurança social lhe exigem, dentro dos quadros de uma legislação inspirada no interesse nacional [...]” (MIRANDA, 1938, p. 19-20).

42 O art. 139 da Carta de 1937 estabelecia que: “A greve e o lock out são declarados recursos antissociais nocivos ao trabalho e capital e incompatíveis com os supremos interesses da produção nacional”.

43 Um fator que dificulta os estudos sobre a legislação trabalhista do período anterior ao Estado Novo é o fato de que o ministro do Trabalho, Waldemar Falcão, ao mudar a sede da pasta, em 1938, determinou a eliminação do arquivo morto, desaparecendo toda a documentação relativa ao período entre 1930 e 1938 (COLLOR, 1991, p. 17; ARAÚJO, 1981, p. 15).

44 Em 1936, ao prefaciar o livro Consolidação das leis trabalhistas de Luís Pereira dos Santos, Oliveira Vianna tratou dessa grande quantidade de legislação esparsa, comparando-a às políticas sociais do New Deal: “Nossa legislação social, que é uma das mais avançadas e completas dentre as legislações congêneres latino-americanas, foi elaborada quase de um ímpeto, como uma febre legiferante. Não é de modo algum obra de um só indivíduo, nem mesmo de alguns técnicos do Ministério. É obra de muitos, surgiu de uma colaboração quase anônima de todos os interessados, patrões e empregados, principalmente [...] de uma forma ou de outra, podemos realizar, em cerca de quatro anos, a elaboração de todo este vasto complexo jurídico, que forma a legislação social vigente. [...]. Como quer que seja, a legislação social brasileira aí está. É um edifício enorme e impotente, a que falta sem dúvida [...] acabamento. Da sua vastidão, da sua complexidade, do seu valor, o presente volume permitirá uma apreciação de conjunto, e por isso mesmo, mais justa e segura. Não se diga que é demasiadamente copiosa ou abundante; porque não o é menos a dos outros povos mais adiantados do que nós. Basta lembrar que a política do New Deal americano exigiu a elaboração de mais de 600 códigos” (VIANNA, 1936, p. 3-4).

45 Com isso, introduzia-se no debate brasileiro sobre a interpretação judicial o elemento “fim social” da lei. Em 1914, Alberto Torres afirmava que: “Na interpretação da Constituição e das leis, devem os juristas, legisladores e todos aqueles a quem competir a sua aplicação, ter em vista os seguintes princípios, de preferência a outras regras jurídicas de interpretação: I. A Constituição é uma lei política, de fins práticos, fundada em objetos sociais concretos, e destinada principalmente a manter ligados, harmônica e organicamente, os interesses gerais e permanentes do país; II. A base de sua interpretação é o fim prático e social que seu conjunto e seus princípios se destinam a realizar; III. Nem o sentido literal do texto, nem a fonte, origem, escola ou tradição doutrinária, a que estiver ligado, servirá de argumento a qualquer interpretação contrária a seu destino prático e seu fim social; IV. Por elemento histórico da interpretação deve entender-se, não somente, nem principalmente, os debates, pareceres, discursos legislativos e mais atos preparatórios da elaboração da lei, mas, sobretudo, a razão de legislar e os interesses, relações e fatos inspiradores dos princípios legislativos, e seus fins permanentes e gerais; V. Sendo objeto da Constituição e das leis promover os fins da sociedade e da vida individual, seus princípios devem ser entendidos no sentido mais favorável a tais fins; ao desenvolvimento e progresso da sociedade e ao interesse e prosperidade dos indivíduos; VI. O elemento prático da interpretação deve ser entendido com relação ao bem-estar geral e permanente da sociedade e do indivíduo, ao desenvolvimento e sucessão progressiva dos fatos e fenômenos sociais e jurídicos, e jamais aos acidentes, fatos isolados e interesses parciais e momentâneos” (TORRES, 1914, p. 418-419).

46 “O projeto Beviláqua propusera que se adotasse para a introdução o título, que lhe deu o legislador alemão: lei de introdução. No projeto revisto, embora se mantivesse numeração à parte, houve o propósito de fazê-la entrar no corpo do código, como título preliminar. A comissão revisora preferira a orientação do esboço de Teixeira de Freitas e do projeto de Felício dos Santos, e que era a do Código Napoleão. A comissão dos 21 deputados adotou a designação lei preliminar, como se encontrava no projeto Coelho Rodrigues. Por emenda do Senado, foi acolhida a epígrafe definitiva, ficando a Introdução fora do corpo do código, com a numeração separada, como fez o legislador italiano, com as ‘disposições sobre a aplicação das leis em geral’, que precedem o respectivo código civil. As matérias, a que se aplicam as normas e princípios da nossa Introdução, são as mesmas que constituem objeto das disposições italianas” (ESPÍNOLA, 1943, p. 7).

47 De acordo com o autor: “o critério dos fins sociais e das exigências do bem comum veio corresponder à renovação do liberalismo – ao neoliberalismo. Por outro lado, a aplicação desses critérios dos fins sociais e das exigências do bem comum não permitirá ao intérprete postergar precisas disposições de lei. O princípio da legalidade, salvaguarda da segurança e da certeza do direito, mantém toda a sua força dentro dos quadros do neoliberalismo” (SILVEIRA, 1946, p. 68).

48 Os textos contemporâneos sobre a Lei de Introdução ao Código Civil de 1942, como o de Maria Helena Diniz, Caramuru Afonso Francisco e Norberto de Almeida Carride são quase sempre recortes sobre a aplicação da lei pelos tribunais. No que se refere ao tema deste trabalho, nenhum livro contemporâneo trata da história da elaboração da lei. Dentre os autores pesquisados, Wilson de Sousa Batalha, em 1956, foi o único que abordou o tema, analisando a Comissão constituída pelo Ministério da Justiça para reformar o Código Civil, mas que acabou apenas reformando a Lei de Introdução.

49 O caso mais evidente foi o de Arthur Bernardes que realizou boa parte de seu governo sob estado de sítio.

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Um jurisconsulto adaptável Francisco Campos (1891-1968)

Airton Cerqueira-Leite Seelaender (partes 1 e 2)

Alexander Rodrigues de Castro (parte 2)

1. Imagens e percursos 2. O Campos de sempre: breve referência ao teórico do autoritarismo 3. Uma outra leitura: Campos como jurisconsulto adaptável – Referências.

1. Imagens e percursos

1.1 A memória do meio jurídico nacional é um campo do qual se buscam exilar, não raro, as diferenças, os fatos incômodos e os posicionamentos críticos.¹

Mesmo que potencialmente útil para a compreensão de algumas obras relevantes, a análise da vinculação ao integralismo de autores do porte de Miguel Reale e Goffredo da Silva Telles Jr. tem sido raramente feita – ainda que esses próprios juristas não pareçam ocultar tal vinculação.² O desempenho, por jurisconsultos, de funções de destaque no Estado Novo³ ou o fornecimento “aos Generais do Governo” pós-64 de “uma doutrina para a revolução de março”⁴ tampouco têm sido muito estudados em nossas universidades.⁵ E a despeito do atual desprestígio do Movimento de 64, nada impediu que jurisconsultos que o apoiaram e que atuaram nos governos dele gerados viessem a ser recentemente incluídos entre os “precursores do Brasil-Ético”que “forjaram nossa cidadania”, em obra de assumido “cunho apologético”.⁶

Dentro desse quadro, o tratamento dado a Francisco Campos soa como uma exceção. Enquanto o passado integralista de outros juristas é usualmente tratado como irrelevante, a lembrança do jurista mineiro tende a gerar automáticas associações com o autoritarismo veiculado na Carta de 1937 e nos seus escritos da época. Ao Ministro da Justiça do Estado Novo falta até aquela compreensão que alguns demonstram com seus sucessores na ditadura seguinte, como Alfredo Buzaid. Na memória do meio jurídico, este destacado processualista já caminha para ser descrito como “um Homem [...] injustiçado por seus contemporâneos”,⁷ ao qual “o tempo, que extingue as paixões e que pesa os fatos e as circunstâncias sem a parcialidade do envolvimento, [...] fará justiça”.⁸

Esse tratamento conferido a Francisco Campos contrapõe-se visivelmente à tendência de nossas faculdades de direito ao silêncio sobre opções políticas passadas, quando favoráveis a regimes ou movimentos autoritários.⁹ Não é rara a descrição do pensador mineiro como fascista, quase-fascista ou mesmo como reacionário¹⁰ – inclusive entre os jurisconsultos. E houve até quem, entre estes últimos, chegasse a negar ao pai da Carta de 1937 a própria condição de jurista.¹¹

O percurso político e intelectual de Campos, contudo, é muito mais complexo que tal descrição. E revela uma relativa capacidade de adaptação a modas intelectuais e câmbios no quadro político e social.

2. Ao contrário de numerosos admiradores brasileiros do nazifascismo nos anos 30, Campos não era um “outsider”, cujas perspectivas de ascensão na Primeira República pudessem parecer bloqueadas por uma origem humilde, pelo apadrinhamento deficiente ou pelo nascimento em um estado de peso político declinante ou inexpressivo. Integrado à elite política e intelectual de Minas, já detinha uma cátedra de direito em 1917, ano em que chegava à assembleia estadual. Desta passaria à Câmara Federal (1921) e ao cargo de Secretário do Interior (1926/1930). Sua importância política em 1930 já era tal, que se pôde tornar, então, Ministro da Educação e Saúde Pública (1930/1932), vindo ainda a atuar como Ministro da Justiça (6/12-26/12/1930, 4/3-17/9/1932 e 9/11/1937-17/7/1942) e Consultor-Geral da República.¹²

Com toda a audácia que mostrou como político e pensador na era getulista, Campos não era, pois, nem criatura desta última, nem um político neófito cegado pelo fascínio do extremismo. Vivenciara as práticas oligárquicas do regime anterior e defendera os fundamentos ideológicos de sua constituição formal (democracia, relativismo, laicidade).¹³ Seria só na fase de transição para a Segunda República que o jurista, diagnosticando o reembaralhar do jogo da política mineira, apostaria na cartada autoritária, organizando até uma milícia estadual de aparência fascistizante – a “Legião de Outubro”.¹⁴ Os limites dessa aposta já se revelavam, porém, nos próprios legionários de Campos, que desfilavam uniformizados para vitaminar politicamente o governo estadual de um velho oligarca por ele apoiado. E, por mais fascista que tal movimento parecesse, seu uso para reintegrar ao situacionismo mineiro lideranças locais tradicionais bem demonstrava, por outro lado, o quanto o modelo estrangeiro era deturpado por objetivos nada ideológicos.¹⁵

Relativizando seu laicismo anterior, Campos também mostrou senso de oportunidade ao investir na aliança com a Igreja e com as forças do integrismo católico. Que via este mais como um aliado manejável do que como fonte de inspiração, é algo claramente perceptível.¹⁶ “Com o intuito de mobilizar”,¹⁷ para si e para o Governo, o apoio político católico, Campos converteu-se em paladino de causas caras à hierarquia eclesiástica, como a do ensino religioso na escola pública. Recomendava a Getúlio a adoção deste último, porque disso resultaria um “impressionante e entusiástico movimento de apoio ao governo”, com a “mobilização de toda a Igreja Católica” ao lado do Catete.¹⁸ “A Igreja Católica”, ponderava, “saberá agradecer a V. Excia. este ato”.¹⁹

Do integrismo católico a ser manipulado, não eram o rigorismo antidivorcista²⁰ nem as inclinações ultramontanas que seduziam Campos. Era, isso sim, o apego sistemático à hierarquia, à disciplina e à autoridade, com a valorização desta última em detrimento do localismo e de espontaneísmos tendentes ao descontrole. Em carta datada de 1931, o político mineiro já via a Igreja como fonte de “modelos e quadros de disciplina e ordem espiritual”.²¹

Modelos de disciplina ele também podia extrair, porém, do salazarismo, do fascismo e do nazismo. Os camisas-cáqui da “Legião de Outubro” já pareciam espelhar, em Minas, algo da Europa das Ditaduras. Incluído entre os protagonistas do jogo político nacional, Campos ainda tentaria criar uma organização paramilitar de mobilização da juventude, a serviço do Estado Novo.²²

No campo do pensamento político, assim como no direito penal cuja reforma impulsionou, Francisco Campos não se inclinava a rezar “em cartilhas ortodoxas”.²³ Isso decerto há de ter facilitado a reorientação de seus escritos para uma postura pró-democracia, após sua saída do Ministério e o ocaso do Estado Novo. Como há de ter facilitado, também, o seu pronto retorno, em 1964, à tarefa da legitimação jurídica de golpes – com a redação do preâmbulo do primeiro Ato Institucional, depois de “quase vinte anos de abstinência democrática”.²⁴

Monitoradas pelo Catete já nos Anos 30,25 as mudanças de posição de Campos ao sabor do jogo político tinham, porém, limites, e estes não decorriam só de resistências – de resto pouco efetivas – à voz jurídica da ditadura varguista. A plasticidade política se dava dentro de um espectro amplo, mas claramente delimitado, de posições que transitavam do perfil fascistizante ao elitista de centro.

Além disso, algumas características básicas tendiam aqui a ser mantidas, mesmo nos deslocamentos ideológicos mais bruscos. Um certo elitismo de quem não confiava no cidadão comum nem na “classe política” que este tendia a eleger.²⁶ Uma profunda antipatia pelo poder local e pela descentralização²⁷ – mais soando a Visconde do Uruguay do que a Mussolini. O ideal de modernização pelo alto.²⁸ A tendência a assumir um olhar “de cima”, distante da perspectiva do homem comum.²⁹ A preocupação com a funcionalidade técnica da gestão estatal.³⁰ A convicção de estar pensando a política e o direito a partir do real e das linhas de evolução sociais e econômicas.³¹ A preocupação em adaptar o direito e o Estado a esta evolução.³²

É um erro, pois, imaginar um Campos permanentemente autoritário. Seria no mínimo precipitado ver um latente autoritarismo em todas as suas irritações, na década de 20, com a falta de funcionalidade da administração municipal oligárquica. Apresentar como simples expressão de cinismo a proposta de Campos, em 1931, de um “educar para a democracia”.³³ Não seria tampouco fácil apresentar como simples expressão de cinismo a proposta de campos, em 1931, de um “educar para a democracia” nem parece provável que o autor houvesse se sentido, em todo o longo período 1946/1964, como um ferrenho adversário da mesma ordem constitucional que era agora “a ordem” e a referência constante de sua atividade profissional e literária.

É bem verdade que agora convinha, ao teórico do Estado Novo, transformar-se no advogado das liberdades públicas e no parecerista capaz de proteger empresas privadas contra a ingerência estatal.³⁴ Em tais circunstâncias, a denúncia dos mitos do discurso liberal tendia naturalmente a perder espaço – mesmo nos escritos de quem, anos antes, caçoara dos vestígios de liberalismo de Plínio Salgado.³⁵ De qualquer forma, nada disso bastaria, aqui, para desqualificar como mimetismo cínico toda a adaptação de Campos à ordem constitucional pós-1946.

3. O percurso de Campos, na verdade, indica mais adaptabilidade do que apego a ortodoxias ideológicas. Seria um erro, pois, classificá-lo simplesmente como “fascista” – ou mesmo como “integralista”.

É bem verdade que, tal qual Plínio Salgado, Campos procurou criar e controlar milicianos uniformizados – seus camisas-cáqui surgiram antes dos camisas-verde integralistas – e uma “juventude” militarizada (proposta só no Estado Novo, bem depois da estruturação da sua homóloga pliniana). Essa parcial semelhança não decorria, porém, de uma simpatia de Campos pela AIB, mas sim refletia as possibilidades estratégicas do extremismo dentro do quadro brasileiro, nos tempos do primeiro Governo Vargas.

Correndo em faixa própria, o político mineiro não precisava, aliás, nem aderir à AIB nem se submeter ao “Führerprinzip” de nenhum partido. Embora houvesse, por vezes, contatado Plínio Salgado e o usado como aliado,³⁶ Campos optou, assim, por apostar em outras alternativas políticas. De qualquer forma, tendo desafetos na cúpula do integralismo, este não há de lhe ter parecido o caminho menos íngreme para o poder.³⁷

As opções estratégicas de Campos permitiram que ele se convertesse em um dos protagonistas da preparação do Estado Novo, inclusive moldando pessoalmente a Carta de 37.38 O novo regime o deixava como um ministro influente, livre de quaisquer controles parlamentares – agora, nada havia mais a temer dos indesejáveis “papagaios”³⁹ do Congresso, vertendo o poder de Campos da incontrastável vontade de um ditador.

Mostrando-se nacionalista como o regime, Campos preocupava-se em salientar a brasilidade do Estado Novo e de sua constituição. Os derrotados de 1937 logo perceberam a manobra e tentaram atrapalhá-la. Não por acaso o ex-governador paulista Salles de Oliveira ridicularizou o jurisconsulto getulista, dizendo que esse “garimpeiro de gênio” teria procurado “nas margens do Vístula” – i.e., na Polônia de Pilsudski – as “decantadas realidades brasileiras” que embasariam a Carta de 37.40

No período final do Estado Novo, Campos procurou novos caminhos políticos. Abandonou o discurso autoritário, cujos conceitos centrais utilizara com tanta maestria.⁴¹ Afastado do governo, o adaptável jurisconsulto pôs-se a desempenhar papel relevante no movimento pró-redemocratização,⁴² posto que seu nome ainda fosse associado, em discursos oposicionistas, à Carta de 37.43 Sobral Pinto⁴⁴ não deixaria de registrar sua satisfação com essa defesa da restauração do “regime da liberdade”, por parte de “um dos principais responsáveis pelo ato de escravização do povo brasileiro”.

Esse distanciamento do Estado Novo há de ter aberto novas portas para Campos, sobretudo depois que ele passou a sustentar publicamente a extinção da Carta de 37 e a exigir de Vargas que pensasse mais no Brasil do que em si próprio.⁴⁵ A imagem anterior, no entanto, ainda perseguia o jurista, tanto que não faltaram, à época, boatos de que Campos estaria preparando outra constituição, a ser imposta na fase de transição política.⁴⁶

A virada antigetulista dos Anos 40 não gerou para Campos, no regime subsequente, êxitos políticos comparáveis aos que obtivera na Era Vargas. Sem embargo, sua atuação na área jurídica longe esteve de decair – pelo contrário, seu sucesso profissional e seu prestígio como jurisconsulto eram, então, manifestos.

Nos Anos 60, quando alguns passaram a ver o governo constitucional como a encarnação da “desordem”, o nome de Campos voltaria a ser associado a importantes causas políticas. Consta que teria dado parecer, por exemplo, em caso envolvendo um poderoso conglomerado estrangeiro (Hanna), cuja atuação no ramo do ferro era intensamente combatida, aqui, pelos setores nacionalistas.⁴⁷ Parece que também existiriam indícios de proximidade em relação ao complexo Ipes/Ibad, entidades que canalizavam recursos empresariais para a luta contra Goulart.⁴⁸ “Explorando”, segundo este último, “rendosa indústria de combate aos extremismos”,⁴⁹ o Ibad seria um dos polos de preparação do Golpe de 64.

Ligações desse jaez e o antiesquerdismo de Campos habilitavam-no, sem dúvida, para colaborar com as lideranças do Movimento de 64. Fruto de tal colaboração, o preâmbulo do primeiro Ato Institucional comprovaria mais uma vez a capacidade de Campos de combinar teorias estrangeiras e conveniências locais, legitimando o esmagar, pela força, de uma ordem constitucional democrática. Aderindo ao novo regime, o jurisconsulto contribuiria para viabilizar medidas de repressão a opositores, inclusive sustentando a competência da Justiça Militar para os casos de subversão.⁵⁰

4. Seja em razão das mudanças registradas nesse longo percurso, seja pelo modo que atuava no jogo político – alterando-lhe a velocidade ou se afastando ocasionalmente dos seus padrões tradicionais – Campos causou choques e despertou reações.⁵¹ Sobral Pinto acusava-o de ser um político que só acreditava na força e não cria “no Direito como força moral”.⁵² Incluindo-o, aparentemente, entre “os magos do Estado Novo”, promotores do totalitarismo,⁵³ Salles de Oliveira imaginava Campos deslumbrando Getúlio com a descrição das relações entre as massas e os ditadores.⁵⁴ Frases como “dizem que seguiu a Minas, para fazer intriga” são encontradas até em escritos atribuídos a quem mais portas lhe abriu no governo.⁵⁵

Como vimos, porém, aquilo que em Campos podia parecer a alguns “ambição vulgar”⁵⁶ e a outros senso para a “Realpolitik”⁵⁷ não impedia que seu pensamento registrasse certas linhas de continuidade. Desse quadro resulta, aliás, uma semelhança curiosa com outro jurisconsulto adaptável, igualmente visto como “mago” de uma ditadura: Carl Schmitt.

Afonso Arinos⁵⁸ já via Francisco Campos em um papel análogo ao de Schmitt, na formalização de um poder ditatorial que surgiria “fatalmente sem ele, ou sem eles, nos dois países”. Seja como for, a destacada atuação de ambos na legitimação de ditaduras marcaria profundamente suas imagens e viria a converter-se em uma prova – chocante para os que veem nas declarações de direitos a essência eterna do próprio direito – da possibilidade da adaptação de teorias, normas, conceitos e institutos jurídicos a fins antidemocráticos.⁵⁹

Além de conhecer boa parte da doutrina francesa e italiana, Campos tinha extrema familiaridade com a literatura jurídica alemã do Império e de Weimar. Conhecia bem, inclusive, a obra de Carl Schmitt, na qual por vezes se inspirou direta ou indiretamente.⁶⁰ Tal influência schmittiana parece ter sido, por sinal, acentuada nos Anos 30.61

O reconhecimento disso não deve nos levar, contudo, a ver Campos – autor eclético, mais preocupado com os resultados do que com as vias de sua argumentação – simplesmente como seguidor de Schmitt. O recurso à obra deste não basta para explicar Campos, que, mais do que assumir as ideias de Schmitt, se utilizava delas – e das ideias de dezenas de outros autores célebres – de forma pragmática e desenvolta, para justificar o que bem lhe interessasse.

O risco aqui, como de costume no que tange aos Anos 30, é o de superestimar nos atores brasileiros os aspectos ideológicos e o posicionamento face às questões sociais, destacando o que mostravam de mais “elevado”, “ideal” e “moderno” de si mesmos, em seus escritos e manifestações públicas – e deixando de ver o relevo seja das redes de relacionamentos que se combinavam e enfrentavam, seja dos conflitos estaduais que então ainda centralizavam o jogo político.⁶² As reais finalidades políticas podem ficar ocultas, por trás do jogo de espelhos ideológico que tende a prender a atenção do leitor de hoje.

Vislumbra-se em Campos, em suma, a figura de um jurisconsulto adaptável a mudanças radicais do quadro constitucional e capaz – por tino político, prestígio profissional, criatividade intelectual e redes pessoais – de manter-se à tona após as tormentas ou mesmo com a ajuda delas.⁶³ Os percursos de outros grandes juristas – como Miguel Reale ou San Tiago Dantas – mostram, aliás, que essa adaptabilidade não chegava a ser anômala, no Brasil do século XX.

Quando Campos discorria sobre a política como a arte do adaptar-se,⁶⁴ não traduzia, a rigor, uma visão excêntrica no meio jurídico de que provinha. Excepcional era, no entanto, a capacidade com que conseguia legitimar teoricamente as transformações institucionais e o regimes mais distintos.

Não obstante, essa versatilidade também espelhava, em parte, características do próprio meio jurídico nacional. À época de Campos, as tendências à especialização não afastavam da “clínica geral” nem mesmo integrantes da elite da advocacia. Como outros grandes publicistas brasileiros do século XX, o jurista mineiro mostrou-se ao longo da vida um maleável autodidata, que podia gerar teses jurídicas a partir de um amplo e desconexo quadro de referências nacionais e estrangeiras, sem se prender às limitações de uma formação superior distante da excelência e ainda dominada pela concepção civilística do direito.⁶⁵

2. O Campos de sempre: breve referência ao teóricodo autoritarismo

1. O estudo da obra de Campos usualmente se concentra nos seus escritos mais entusiásticos na crítica à democracia liberal. São textos que espelham, de certo modo, as posições assumidas por significativas parcelas da comunidade política e intelectual, diante dos efeitos da Grande Depressão e do florescer das ditaduras europeias. Textos que refletem a tendência a acreditar que o liberalismo seria uma forma de organização político-social fracassada, em vias de superação.

À época, reforçava-se a tese de que o liberalismo econômico, baseado na concorrência desenfreada, e a democracia liberal, baseada na institucionalização dos conflitos, eram incapazes de conter a luta de classes e de resolver os problemas sociais. No Brasil, crescia o fascínio despertado pelos modelos alternativos de organização política, notadamente os provindos das novas ditaduras europeias. A derrocada do sistema de alianças oligárquicas da Primeira República e a crise da economia cafeeira agroexportadora alimentavam esperanças de transformação de vários matizes ideológicos, estimulando a reflexão política nacional. E à medida que, sob o comando de um Vargas herdeiro do castilhismo, o novo grupo hegemônico ia desenhando seu perfil fortemente centralizador, o quadro parecia tornar-se mais promissor para os projetos autoritários e para os seus defensores. Nacionalismo e antiliberalismo prosperavam, nas penas de um Oliveira Vianna, de um Azevedo Amaral e dos grandes e pequenos intelectuais do integralismo.

A partir de 1935, Campos iniciou uma série de manifestações públicas – incluindo conferências, textos e entrevistas – nas quais expressava sua adesão às tendências autoritárias e antiliberais. O principal deste período encontra-se compilado no livro O estado nacional (1940), obra que analisa a mudança das relações políticas e apresenta o regime pós-37 como o mais adequado a fazer frente às exigências dos novos tempos.

À época, os defensores do autoritarismo no Brasil variavam quanto ao grau de aproximação aos modelos fascistas e quanto ao nível de atenção dedicado aos problemas do desenvolvimento econômico. Entretanto, seus principais representantes comungavam de algumas características essenciais, presentes já no pensamento nacionalista de Alberto Torres, na Primeira República: o apreço aos valores culturais brasileiros, a antipatia pelo transplante puro e simples de instituições estrangeiras, a preocupação em conhecer o país real e os seus problemas, o desejo de criar, para a nossa sociedade, formas políticas que lhe fossem adequadas.⁶⁶ Partindo desta mistura de nacionalismo político com nacionalismo epistemológico, estes autores não tiveram dificuldade em assimilar os lugares-comuns do discurso antiliberal europeu, passando a acusar o liberalismo de promover a desagregação do Brasil e a pulverização dos interesses nacionais. A isso se juntava, ainda, o repúdio ao liberal-federalismo da Constituição de 1891, responsabilizado pelo predomínio dos interesses patriarcal-oligárquicos que tanto teriam prejudicado a consolidação de uma consciência nacional.⁶⁷ Via-se, assim, no fortalecimento do governo central, conjugado com a eliminação dos mecanismos liberais de representação, a saída necessária para os problemas do país. Seria preciso um Estado forte que pudesse conduzir a integração nacional e protegê-la da desagregação política representada tanto pelo velho e “superado” liberalismo quanto pelo pluralismo político-partidário.

Tal como no conjunto da reflexão autoritária brasileira dos Anos 30, em Campos o liberalismo e suas formas de representação e deliberação políticas eram descritos como ultrapassados – sua acolhida nas Constituições de 1891 e de 1934 teria ensejado o predomínio dos localismos oligárquicos sobre a unidade nacional.⁶⁸ Indo, no entanto, além do corriqueiro queixume sobre o caráter fragmentador do liberalismo e sobre sua inadaptação à estrutura social brasileira, Campos abriu uma outra linha de argumentação. Enfrentou o problema da moderna sociedade de massas, discorrendo sobre as supostas incompatibilidades que esta teria com as formas liberais de representação e de deliberação. Para o jurista mineiro, o liberalismo era obsoleto não apenas por se basear em uma superada concepção individualista da sociedade, mas também porque seus métodos de formação da opinião pública, de representação parlamentar proporcional, de discussão e tomada de decisões não eram mais capazes de responder à dinâmica social, na era das massas.

Segundo ele, no liberalismo democrático oitocentista o campo político fora constituído à imagem e semelhança do mundo forense. Os instrumentos intelectualistas estruturantes da dinâmica processual – na qual ideias e argumentos deviam ser colocados em disputa dialética para, através de um conjunto de regras procedimentais, serem finalmente sopesados por um juiz – teriam sido transplantados para o terreno das disputas políticas. Com isso, as decisões políticas eram vistas como produtos de processos racionais de deliberação, nos quais o confronto de vontades antagônicas aparecia como mero confronto ideológico de pontos de vista. Dessa forma, a irracionalidade substancial inerente à vida política acabava oculta pela aparência de racionalidade copiada do mundo forense.⁶⁹

De certa forma, isso podia ocorrer com algum êxito nas sociedades oitocentistas em razão de suas características próprias. Entretanto, o sistema elaborado pelo liberalismo só funcionava enquanto o processo político se reduzia a uma escala pequena dentro do metabolismo social, lidando com polos de tensão e de conflito atenuados e, portanto, mais ou menos suscetíveis ao controle racional. A partir do momento em que o processo político teve de absorver esferas mais amplas de interesses – constituídos por tensões refratárias à composição à maneira forense – ele começou a se desmontar e a não mais disfarçar a irracionalidade fundamental da política.⁷⁰

Para Campos, esta ampliação do espaço da política e este acirramento de suas tensões teve como causa o advento da moderna sociedade de massas. Novo sujeito político e produto da modernização econômica, a massa não se confundia com a mera soma dos indivíduos que a compunham: tinha uma natureza própria e uma dinâmica específica. Assumindo o protagonismo do processo político, contaminava-o com suas características e sua índole. Graças ao seu permanente estado de inflamada emotividade, ela contribuía para fazer emergir a irracionalidade fundamental da política, que o liberalismo tanto se esforçara para sufocar. Dentro desse quadro, já não conseguiam exercer efeito algum – senão o de incitar ainda mais tal irracionalidade – os velhos instrumentos forenses pelos quais o liberalismo procurara dotar de racionalidade o processo político.⁷¹

Segundo Campos, a principal consequência dessa irrupção das massas e do irracional dentro do processo político era o progressivo divórcio entre liberalismo e democracia. Dada a emotividade das massas, o regime de livre discussão do liberalismo, submetendo à dúvida metódica todas as decisões fundamentais da sociedade, passava a pôr em risco a própria integração política. Nesse contexto, a democracia, para se manter e sustentar a aparência de racionalidade do sistema político, tinha de recorrer paradoxalmente aos métodos irracionais de integração política. O livre debate tinha agora de ser limitado aos assuntos incapazes de gerar tensões ameaçadoras para a unidade política; as decisões fundamentais da comunidade nacional tinham de ser retiradas de discussão e transformadas em dogmas constitucionais, aos quais se exigiria pelo menos uma externa reverência.⁷² Entretanto, quanto mais questões viessem a ser subtraídas aos métodos do liberalismo, com mais determinação as forças que se enfrentariam dentro delas iriam procurar outras vias de expressão, forçando a democracia, paradoxalmente, a recorrer ainda mais aos processos irracionais de integração política.⁷³ A crise da democracia liberal levava, assim, ao totalitarismo, mas paradoxalmente os métodos do totalitarismo podiam ser usados para salvar a democracia.⁷⁴

Para Campos, na nova sociedade a política tinha de ser necessariamente feita pela mobilização de massas. Dada a índole essencialmente irracional das manifestações destas, a integração política só podia agora ser obtida mediante técnicas assentadas na manipulação do irracional, na invocação de mitos como o da Nação – capazes de mobilizar desejos, oferecendo a promessa de um retorno à comunhão totêmica com a comunidade. Substituindo os obsoletos métodos do liberalismo político e complementando o recurso ao mito da Nação, a “personalidade carismática” também teria um papel decisivo nesse processo de mobilização. Com isso, sairia de campo a eleição proporcional, expressão de uma democracia relativista e cética, tomando o seu lugar o voto-aclamação da democracia plebiscitária.

Na redação da Constituição de 1937, Campos teria o cuidado de introduzir ao menos o simulacro dessa democracia plebiscitária que havia teorizado. Mal se conseguia ocultar ali, no entanto, a intenção de reduzir a influência dos governados na gestão do Estado. Sob o argumento de que tal gestão se havia tornado muito mais complexa e essencialmente técnica (em contraste com as questões políticas típicas do século XIX), sustentava o jurista a desnecessidade e mesmo a inconveniência de uma participação popular sistemática nas decisões governamentais – que tendiam a envolver problemas de difícil compreensão para as massas, incapazes de lhes provocar a emoção necessária à mobilização. Dentro desse quadro, o sufrágio universal devia ser limitado às decisões de caráter geral, ligadas à aclamação e à legitimação carismática do presidente da República.⁷⁵

2. Jurisconsulto destituído de ingenuidade política, Campos sabia manobrar habilmente o conceito de democracia e as insuficiências da definição meramente negativa da esfera das liberdades individuais (que caracterizavam o constitucionalismo liberal). Dessa forma, ele pôde justificar a ampliação dos espaços de ação do Estado, apresentando este último como um instrumento de ampliação e efetivação de direitos.⁷⁶ Enquanto as constituições liberais supostamente visariam, com suas limitações, a impossibilitar qualquer governo, a Carta de 37, ao contrário, buscaria criar uma unidade de valores e ideais necessária à consolidação de um “poder” que servisse à Nação.

Segundo Campos, tal constituição estaria mesmo tão adaptada à realidade nacional que, na história do Brasil, toda vez que se tentara estabelecer um verdadeiro governo, isso fora feito nos seus termos.⁷⁷ Era, pois, uma constituição nacional – além de “profundamente democrática”.⁷⁸

Tais descrições da “Polaca”, assim como as frases ousadas de O estado nacional, contribuíram para fixar a imagem de Campos como voz maquiavélica do autoritarismo estadonovista. Essa ainda é a visão predominante, que exclui nuances e resulta, talvez, da tendência de se privilegiar excessivamente, no exame de suas obras, aquelas datadas dos momentos culminantes de sua atuação política.

3. Uma outra leitura: Campos como jurisconsulto adaptável

1. A identificação automática de Campos com o exaltar do Estado Autoritário, se encontra pontos de apoio em seus escritos, nem por isso deixa de ser precipitada e reducionista. Na verdade, essa imagem monolítica de Campos não sobrevive a um exame mais detido de sua obra, que não se restrinja aos textos mais bombásticos da caminhada rumo ao Estado Novo.⁷⁹

Produzindo suas obras “ao sabor das circunstâncias e conveniências suscitadas por determinadas conjunturas de crise política” – ou formulando pareceres “em regime de encomenda”⁸⁰ – o jurista mineiro expressou em seus escritos opiniões, inclinações e teses muito diversas, por vezes até colidentes. O que as fontes mostram, a rigor, é um jurisconsulto sempre atualizado e muito adaptável – inclusive politicamente.

Havia aqui algo além de pragmatismo político – o qual, em todo caso, não devia ser muito incômodo para quem já antes valorizara em tudo (inclusive na política) o ceticismo e o relativismo.⁸¹ Revelava-se aqui, também, a versatilidade que Campos teve de adquirir, seja como advogado, seja como “quadro de elite” em um Estado ainda incapaz de prover adequadamente todos os cargos de cúpula que precisassem funcionar.

Jurisconsulto adaptável, Campos concebia como adaptável também a própria ordem jurídica. Mutáveis e manejáveis lhe pareciam não só as leis, mas os próprios “conceitos e [...] categorias jurídicas”: longe de serem eternos, estes seriam produtos de “artificios e processos symbolicos”.⁸² O caráter histórico e contingente dos institutos não lhe escapava, pois, à atenção.⁸³ Exigia, por isso, que o ensino do direito civil também focasse as “transformações que presentemente se operam [...] nos seus conceitos e formas clássicas”.⁸⁴

Longe de ser eterno, o direito parecia a Campos, pois, mutável, contingente e politicamente maleável. Isso tendia a chocar jusnaturalistas católicos como Sobral Pinto, que o acusava de conceber “o Direito” como “mera técnica de governo, [...] sempre ao serviço da política”.⁸⁵ Vendo como os integristas católicos “desarrumação” no “nosso tempo”,⁸⁶ Campos propunha não uma restauração de ordens passadas, mas sim a criação de uma ordem jurídico-institucional nova, que fosse adaptável aos novos desafios da realidade.

2. O apego ao real – ou ao que o parecia ser – foi uma constante em Campos. Seu talento de teórico não era livresco nem preso à tradição, mas ansiava por expressar a vitalidade do concreto e do presente – como a própria “língua brasileira”, na sua opinião, deveria fazer, em oposição à “língua de museu anquilosada nos livros”.⁸⁷ O “anacronismo da ordem legal”, inadequada às novas “exigências da vida social, econômica e política”,⁸⁸ deveria ser igualmente superado. Como “outros sistemas da vida coletiva”, o “sistema legal” precisaria passar por “movimentos de reajustamento e de adaptação”.⁸⁹

Isso exigiria, segundo Campos, um abandono da concepção tradicional do direito – mais adequada ao “homem habituado à liteira e ao carro de bois”⁹⁰ – através da transposição, “para o domínio jurídico”, das “perspectivas intelectuais” subjacentes aos avanços da medicina, às “transformações dos processos industriais” e à “racionalização de todas as técnicas de trabalho humano”.⁹¹ Tecnicizar, racionalizar, mecanizar – estas as novas diretrizes para a produção e aplicação do direito.⁹²

Ainda que não reduzisse a universidade a uma função da vida econômica,⁹³ Campos se preocupava claramente, no que tange ao ensino jurídico, em frisar os laços entre o direito e esta última. Para ele, “as relações econômicas” constituíam “quase todo o conteúdo ou material do Direito”.9⁹⁴Não por acaso, na análise de contratos administrativos, tendia a destacar a “função econômica” subjacente.⁹⁵

Coerente com tal ponto de vista, Campos não se limitou, como reformador da educação nacional, a prescrever a criação de faculdades de ciências políticas e econômicas.⁹⁶ Procurou, também, reestruturar o ensino jurídico, de modo a enfatizar, dentro deste, os estudos econômicos. Acreditava inclusive, no que tange ao aspecto curricular, que “o estudo da economia” deveria “preceder ao estudo do direito”.⁹⁷

Adotada na reforma universitária, esta proposição escandalizaria integristas católicos, que nisso viram sintomas de uma caminhada “a passos lagos para o comunismo”.⁹⁸ O “radicalismo economicista” não podia – segundo Amoroso Lima⁹⁹ – ser o ponto de partida para o estudo jurídico.

Longe de ter fins comunistas, a Reforma Campos era, sim, essencialmente modernizadora, visando a preparar pessoal para a crescente complexidade e dinamismo do mercado e da própria máquina estatal.¹⁰⁰ Tais objetivos foram buscados de forma pragmática, sem que o ministro assumisse compromissos com quaisquer ortodoxias. Tanto assim que ele próprio admitiu, expressamente, que a reforma refletia “transacções e compromissos entre várias tendências” do pensamento pedagógico.¹⁰¹

3. Preocupado em maximizar a eficácia da atuação estatal, Campos estava consciente de que esta dependia, em parte, do quadro de agentes disponível.¹⁰² Percebia, também, que o novo modelo de Estado – o Estado Interventor que tanto crescia desde o Governo Provisório – enfrentaria resistências, inclusive no meio jurídico. No âmbito deste último, os “tradicionalistas”, por sinal, não levariam a fundo as orientações da Carta de 37¹⁰³ e chegariam mesmo a negar a aplicabilidade de instrumentos centrais do Estado Interventor (como o Código de Minas).¹⁰⁴

Foi dentro desse contexto que Campos buscou aperfeiçoar não só o direito vigente, mas a própria formação jurídica.¹⁰⁵ Foi este intelectual mineiro, por alguns atacado como conservador e até reacionário, quem deu passos decisivos para a modernização do ensino jurídico, nele introduzindo novas matérias (como IED) e conferindo maior importância – como vimos – aos estudos de Economia. Em um país onde o talento retórico continuava sendo a marca do grande jurista e toscos ecletismos racistas por décadas haviam inspirado a suposta vanguarda científica das faculdades de direito,¹⁰⁶ a Reforma Campos sinalizava que o Estado poderia fomentar, pela educação, um atualizar dos modos de compreender o direito e o seu papel social.

Também na modernização do ensino jurídico, Campos revelou-se descomprometido com as ortodoxias, disposto a promover “transacções [...] entre varias [...] correntes” e preocupado em tornar seu projeto adaptável ao “meio nacional”.¹⁰⁷ Nisso tudo se evidenciava, por sinal, sua disposição de fazer concessões, sempre que necessárias à consecução dos objetivos maiores visados.

4. A leitura concentrada da Carta de 37 e das obras políticas do período pode levar a destacar demais, em Campos, inclinações corporativistas que então eram moda.¹⁰⁸ Realmente, ainda que insatisfeito com a experiência da representação corporativa na ordem constitucional anterior,¹⁰⁹ o jurista mineiro inseriu na “Polaca” previsões expressas de participação dos “vários ramos da produção nacional” na gestão estatal (cf., e.g., o art. 57 e os seguintes).

Convém advertir, no entanto, que o corporativismo despontava então como uma prestigiosa “terceira via”, apta não só a ombrear com o socialismo e o liberalismo, mas até a superá-los. De qualquer forma, a guinada corporativista de Campos não o levou a descrer da atividade particular, que seguiu louvando no Estado Novo e nele quis conciliar com a condução estatal da Economia. A previsão constitucional de que as corporações deveriam ser funcionalmente integradas à máquina do Estado não ilidia o fato de que “a riqueza e a prosperidade nacional” seguiam sendo fundadas básica e essencialmente, segundo a Carta de 37, “na iniciativa individual” (art. 135).¹¹⁰

Dentro desse quadro, as posições pró-corporativismo refletiam, sem dúvida, uma certa preocupação com a legitimação política do regime – e não só no plano das aparências, pois o corporativismo poderia até, em tese, estimular a integração das classes e a composição destas com o Estado. Para Campos, o corporativismo também era mais fácil de defender do que a “burocratização da economia”, por ele mesmo denunciada como “primeiro passo [...] para o comunismo”.¹¹¹

Note-se que Campos não era, tampouco, adepto do “socialismo de Estado”.¹¹² Mesmo ciente de que o mercado não era capaz, sem interferência estatal, de resolver os problemas sociais e de evitar uma oligopolização política e economicamente indesejável, o teórico mineiro tendia a certa simpatia pela iniciativa privada. Mais do que eliminar esta última ou impedir a competição, tratava-se – mesmo na fase estadonovista – de evitar que “a vida econômica” seguisse sem ter nenhum outro “regulador a não ser a vontade dos fortes”,¹¹³ gerando o próprio capitalismo a sua desfuncionalidade¹¹⁴ ou destruição.¹¹⁵

Ainda que tal discurso parecesse se aproximar, em alguns pontos, de lugares-comuns do integrismo católico, este tampouco inspirava o pensamento econômico de Campos. Por sinal, ele mal conseguia ocultar seu pouco-caso pela “doutrina do justo preço dos Padres da Igreja”, utilizada como referência de irrealismo à hora de interpretar, no art. 137 da Constituição de 1934, a expressão “justa retribuição do capital”.¹¹⁶ Destacando e legitimando, também aqui, o papel do mercado, o jurista sustentava que “em economia” era absurdo falar em “preço justo ou injusto, pois os preços de mercado não obedecem criterios moraes”.¹¹⁷ Só as “condições do mercado” poderiam, portanto, indicar a adequada aplicação da norma constitucional nos casos de concessão, fornecendo uma base mínima para o cálculo da “retribuição conveniente, adequada ou razoável” que seria então cabível.¹¹⁸ “Sãos critérios econômicos” – e não “ideologias mais ou menos vãs” – deveriam orientar a “politica tarifaria”.¹¹⁹

Inclinava-se o intelectual mineiro, pois, por ver com bons olhos, em princípio, o mercado e a iniciativa privada – o que não era incompatível, a rigor, com sua percepção do esgotamento do laissez-faire. Segundo Campos, o Estado deveria proteger os investimentos feitos “com lealdade e boa-fé”, evitando afetar-lhes a substância e expô-los à insegurança jurídica.¹²⁰ A seu ver, a própria Constituição deveria ser lida de modo a “não desanimar os capitaes”.¹²¹ Mesmo no campo dos serviços públicos, as atividades empresariais não deveriam, em razão de um “mal entendido espirito de benevolencia” para com o “publico”, nem ter sua lucratividade comprometida, nem ser expostas a novos riscos “resultantes de uma regulamentação opressiva” e “confiscatória”.¹²²

Uma verdadeira postura antiempresariado não se viu em Campos nem mesmo em casos extremos, como o da tentativa da “Itabira Iron”, de Percival Farquhar, de assumir o controle do ferro de Minas Gerais.¹²³ Mesmo ali, as manifestações de desconforto face ao poder econômico de um empresário refletiam outro tipo de preocupações, relacionadas a convicções nacionalistas e às conveniências da política mineira dos Anos 1920.

Esta postura não ganhou relevo nem mesmo nos Anos 1930, época na qual “o liberalismo econômico” parecia “geralmente desacreditado”.¹²⁴ Aliás, a simples presença, nas obras de Campos, de lugares-comuns pró-intervenção estatal nada tinha de extraordinário na era getulista, não se podendo ver neles provas de estatolatria nem de anticapitalismo. A centralidade do Estado na nova ordem econômica e seu especial peso em nosso capitalismo periférico pareciam então evidentes – e seriam percebidos até por setores da UDN liberal, já em plena Constituinte de 1946.125

5. Quando Campos atacava no liberalismo a “influência da mentalidade forense” e das “presumpções infantis do pensamento jurídico”,¹²⁶ tais comentários não atingiam só àquele. Eles também traíam – assim como as referências à “atenuação feminina da chicana forense”¹²⁷ – um certo desprezo pelo mundo do foro, senão mesmo pela figura do advogado em sua feição tradicional.

Nessa figura, o ministro Campos parece ter confiado pouco. A unificação do processo civil, por ele estimulada, não se destinava só a pôr fim à descentralização desse ramo do direito¹²⁸ – ela também foi concebida como meio de ampliar o controle do Estado-Legislador sobre o juiz e deste sobre o meio jurídico em geral.¹²⁹ No campo do processo penal, as reformas de Campos também tenderam a enfraquecer o júri, teatro manejável pela advocacia tradicional. E não teria o seu projeto de reforma do ensino jurídico tentado minar as supostas bases teóricas desta última, ao propor a exclusão ou diminuição do espaço de matérias tradicionais?¹³⁰

Consciente de que a intervenção estatal na vida econômica seria impossível sem novas estruturas administrativas, Campos vislumbrava a possibilidade de conflitos entre estas e o preexistente aparelho judicial – o que demandaria reacomodações. Da experiência dos EUA, desde o século XIX, com a atuação de “comissions” públicas nos mercados extraía ele, contudo, a ideia de que controle judicial e o intervencionismo estatal na economia podiam ser conciliados, desde que a justiça desse à administração – não raro “mais bem aparelhada do que o judiciario” – uma certa liberdade de agir e o benefício da presunção de veracidade no que tange às “conclusões administrativas sobre os fatos”.¹³¹

Campos era, no entanto, um atento observador das idas e vindas da jurisprudência da Suprema Corte americana, no que tange aos serviços públicos e aos oligopólios que os controlavam. Embora não faltassem indícios de uma maior docilidade da nossa Justiça face ao executivo varguista,¹³² o jurista estava consciente, pois, do risco que os tribunais podiam representar para a eficácia das políticas intervencionistas. Em um parecer de 1933, Campos chegaria inclusive a propor que, no futuro, os tribunais deixassem de rever decisões administrativas sobre tarifas, quando estivessem em discussão os fatos e os critérios determinantes da fixação do valor destas últimas.¹³³

Como vemos, Campos defendia um certo desjudicializar das decisões econômicas, para assegurar a unidade e eficiência destas últimas. E o fazia, ainda que proclamasse, no Estado Novo, que “a Justiça é parte integrante do regime. Nós confiamos nella”.¹³⁴

6. Em uma obra hoje pouco conhecida – o seu “Discurso sobre o ceticismo” – Campos diagnosticava que “a matéria social cresceu de volume e complexidade, sem que o volume e a complexidade do governo houvessem crescido em proporção”.¹³⁵Disso resultaria, segundo ele, uma “crise de capacidade”, não logrando mais o governo compreender a realidade e operar sobre ela. Diante dessas circunstâncias, a máquina estatal precisaria “alargar os seus processos” e “aperfeiçoar os seus instrumentos”.¹³⁶

Para enfrentar essa “crise de capacidade”, impunha-se não só expandir o espaço dos técnicos e especialistas dentro do Estado, mas também pôr mais e mais poder em suas mãos – seja na economia,¹³⁷seja nas reformas legislativas em geral.¹³⁸Orientação algo semelhante, em outro plano, revelou-se na criação do Conselho Nacional de Educação, órgão que deveria ser composto por “somente um grupo de ‘elite’”.¹³⁹

Como administrador público, Campos estava consciente das deficiências do aparelho burocrático brasileiro. Detectava, inclusive, falhas nas faculdades onde a elite administrativa era educada.¹⁴⁰Sabia que os “processos absolutamente inidôneos” de “recrutamento de inspectores” tornavam falha a fiscalização do ensino.¹⁴¹Vendo nos concursos públicos um instrumento para garantir a eficiência vinculada à impessoalidade e à gestão técnica,¹⁴²não deixava de perceber os riscos de direcionamento politiqueiro dos próprios concursos, se deixados de todo nas mãos de órgãos tradicionais, como as congregações das faculdades.¹⁴³

Sua reforma do ensino superior tinha por fim não só o fomento científico e cultural, mas também “equipar technicamente as elites profissionaes do paiz”, em benefício do mercado e do Estado.¹⁴⁴Este necessitava de um crescente número de técnicos, para intensificar sua atuação no campo econômico. Em uma era marcada pelas “situações e emergências criadas pela revolução industrial”, a antes “simples e rudimentar máquina” governamental precisava ser expandida e adaptada¹⁴⁵ – sobretudo no Brasil, cuja legislação não acompanhara a dos países mais adiantados em matéria de intervenção estatal na economia.¹⁴⁶

Dada a “necessidade de controlar as forças econômicas e industriais” – inclusive, mas não exclusivamente, na área dos serviços públicos¹⁴⁷ – o Estado brasileiro deveria munir-se de “competência técnica especializada”, criando órgãos técnicos, dominados por técnicos e destinados a conferir racionalidade e eficácia à atuação estatal.¹⁴⁸ Essa opinião de Campos, naturalmente, não era incompatível com o projeto getulista de reestruturação e profissionalização do serviço público através do Dasp¹⁴⁹ – mas mal se conciliava com a paralela absorção, em áreas estatais ainda imunes ao rigorismo daspiano, da “empleomania” que se acentuava no período.¹⁵⁰

No início dos Anos 30, Campos irritava-se com a mesquinha visão de mundo dos governantes mineiros, que, concentrados em reclamar “nomeações e demissões de coletores, agentes fiscais e inspetores de ensino”, teriam rebaixado o estado à condição de uma “prefeitura de Minas”.¹⁵¹ Mas o ex-Secretário de Interior desta macroprefeitura ainda lidava pragmaticamente, então, com pedidos de nomeações de amigos de Sobral Pinto, que “necessitavam de trabalho” por estarem enfrentando “tempos difíceis”.¹⁵²

Campos não perdia de vista, no entanto, a necessidade de uma profissionalização dos agentes do Estado, como condição de eficácia deste último. Percebia a necessidade de lhes assegurar tanto planos de carreira que estimulassem o mérito e a fidelidade à Administração quanto garantias – como a estabilidade – que os deixassem “a salvo das vicissitudes da politica”.¹⁵³ Inspirando-se em Schmitt e na Constituição de Weimar, o jurista mineiro superou a usual concepção semipatrimonialista destas garantias, sustentando que elas, na verdade, visariam sobretudo à proteção da “instituição do serviço público de carreira”, em benefício do Estado.¹⁵⁴

Identificando no poder central a principal força modernizadora disponível, Campos tendeu naturalmente a favorecê-lo, sobretudo no período em que dele participou. Sob constituições federalistas, já insinuara que uma ampla autonomia estadual só se justificaria se contribuísse “para a maior efficiencia e rendimento politico e administrativo”.¹⁵⁵ Não idealizava o município, tampouco, como um polo de participação e liberdade – para o pensador mineiro, a gestão municipal deveria ser emancipada da “servidão política”, até porque seria de caráter eminentemente técnico.¹⁵⁶

A Campos também parecia conveniente reduzir a interferência municipal na economia, até porque normas nacionalmente uniformes eram essenciais para garantir a unidade básica do mercado interno brasileiro. Tal uniformidade se impunha, segundo o jurista, não só em razão da competência da União para legislar sobre o comércio interestadual e o “comércio em geral”, mas também porque a Constituição, “assegurando aos indivíduos [...] garantias” relacionadas à “liberdade, à segurança e à propriedade”, exigia que essas mesmas garantias fossem, “uniformemente asseguradas” aos agentes econômicos em todo o país.¹⁵⁷

Conhecendo bem algumas experiências estaduais de intervenção estatal na área econômica,¹⁵⁸ Campos logo percebeu, todavia, que o futuro do Estado Interventor estava na União. A Carta de 37, nesse ponto, não respondia só à situação política imediata, mas também refletia as suas convicções.

7. É errado afirmar que Campos “só tem familiaridade com a crítica autoritária aos defeitos do laissez-faire”.¹⁵⁹Ele não só acompanhava o debate da República de Weimar, como ainda era grande conhecedor da discussão no meio jurídico e político americano sobre os efeitos da concentração econômica e sobre o controle público da atividade empresarial em setores-chave (transporte, eletricidade, telefonia, gás, habitação).¹⁶⁰ Vinha-lhe dos EUA, aliás, a ideia de que o intensificar da “revolução industrial” criara a “necessidade para o governo de exercer, em defesa do publico [...], vigilância e superintendência sobre todas as organizações econômicas” relevantes para “o bem-estar, a saúde e a segurança do povo”.¹⁶¹

Já nos Anos 20 percebia Campos o esgotamento da ortodoxia liberal e a necessidade de repensar as relações Estado-economia. Recusava-se, já então, a aplicar a todas as situações “o principio de que os negocios privados se acham subtrahidos à intervenção do Estado”.¹⁶² Representando o “interesse público”, este poderia sim “regular e condicionar” o exercício do direito de propriedade e da liberdade de contrato.¹⁶³ Diante da Constituição liberal de 1891, o intérprete não deveria – afirmava Campos – sobrevalorizar “uma diffusa, incondicional e abstracta liberdade de contrato, [...] inconcebível na sua actuação pratica”.¹⁶⁴

Analisando o problema da moradia nos grandes centros, admitia ele existir uma “tendencia monopolistica inherente à propriedade immovel”, sobretudo em períodos de crise.¹⁶⁵ Face a este problema concreto e à evolução das “circunstâncias”,¹⁶⁶ o Estado não deveria ficar inerte, só para se submeter aos padrões de um “extremado e faccioso radicalismo philosophico”.¹⁶⁷ Pelo contrário, invocando seu tradicional “poder de policia” e usando-o agora como “instrumento de organização, de disciplina e de controle”,¹⁶⁸ deveria expandir sua atuação à maneira americana,¹⁶⁹ impedindo o “uso abusivo da propriedade”.¹⁷⁰ Interferindo nas relações privadas, o Estado poderia inclusive bloquear aumentos de alugueres e dificultar os despejos.¹⁷¹

Mesmo que a Constituição previsse o direito de propriedade com “incondicional e irrestricta latitude”,¹⁷²este deveria – segundo Campos – ser relativizado, através de uma interpretação sistemática do ordenamento que considerasse as limitações à propriedade fundadas no Código Civil e na legislação administrativa.¹⁷³ Não era, pois, a partir da Declaração de Direitos na Constituição, mas sim relativizando-se o texto desta, que se justificariam, aqui, os direitos sociais dos locatários.¹⁷⁴ Esta expansão de direitos não através de nossas constituições, mas em paralelo a elas ou a despeito delas, contraria, aliás, a visão mítica de muitos autores sobre o papel histórico do nosso direito constitucional – já criticada por Bercovici.¹⁷⁵

Mais clara durante o Estado Novo,¹⁷⁶ sob o influxo da moda corporativista,¹⁷⁷ a crítica de Campos à ortodoxia liberal em matéria econômica tinha, pois, raízes distantes do fascismo – e situadas em período bem anterior ao da escalada autoritária no Brasil.

Ainda em 1934, o modelo norte-americano do “controle realizado mediante comissões” seguia sendo, para o pensador mineiro, a principal referência de intervencionismo estatal.¹⁷⁸ Na sua opinião, com alguns aperfeiçoamentos (como a redução, em benefício de economistas, engenheiros e contadores, do número de advogados nas comissões),¹⁷⁹ tal modelo deveria ser copiado no Brasil, substituindo, no campo dos serviços públicos, o obsoleto e ineficiente “sistema de controle [...] contratual”.¹⁸⁰ O interesse público se tornaria, assim, a principal referência, ao invés de contratos que, no mais das vezes, serviam mais para proteger as empresas do que os usuários e o Estado.¹⁸¹

8. Após sua saída definitiva do Ministério, o político e pensador mineiro mergulharia por mais tempo e mais profundamente – fato nem sempre observado¹⁸² – no que poderíamos chamar de liberalismo de parecerista.

Em 1943, retomando o entusiasmo pelo “direitos adquiridos” e “atos jurídicos perfeitos”, já sustentava Campos a impossibilidade do Estado, mesmo pela via judicial, invocar a Lei da Usura para impedir que uma concessionária – a Cia. Força Luz do Nordeste – aplicasse multa moratória de 10% a usuários em atraso.¹⁸³Na Década de 50, o ex-ideólogo do Estado Interventor e jurisconsulto antiformalista neutralizaria o conceito de “planejamento econômico”¹⁸⁴e negaria à Administração a faculdade de regular o exercício de liberdades econômicas quando não houvesse lei prévia ou esta só fixasse para a atuação pública alguma “finalidade [...] em termos vagos e gerais”.¹⁸⁵

Em 1950 outro parecer de Campos atacava como “medida ditatorial” a redução de tarifas imposta pelo primeiro Governo Vargas à “Societé Anonyme du Gaz de Rio de Janeiro”.¹⁸⁶Negando que “disposições [...] autoritárias” pudessem afetar a equação econômico-financeira que regia o contrato desde 1909, o jurista salientou que estava ocorrendo uma verdadeira “confiscação de propriedade”.¹⁸⁷O repúdio pelo Estado, mesmo como legislador, de obrigações previamente assumidas com empresa concessionária implicaria pôr “por terra toda a construção jurídica do Estado de direito”.¹⁸⁸

A reorientação de Campos para um liberalismo de parecerista também se evidenciou quando da polêmica a respeito do significado do artigo 146 da Constituição de 1946. Nessa ocasião, o jurista mineiro sustentou que o dispositivo, atinente à atuação estatal no campo econômico, só poderia “ter uma interpretação restritiva”.¹⁸⁹

E concluía:

Nele não quis o legislador constituinte abrir ao Estado uma possibilidade geral, indefinida e ilimitada de intervenção no domínio econômico, mediante leis especiais. [...] A expressão “poderá intervir no domínio econômico” exerce apenas a função de arredondar a frase [...] A União não poderá, portanto, intervir no domínio econômico, senão para “monopolizar determinada indústria ou atividade”.¹⁹⁰

Que contraste entre tal orientação e aquela que Campos imprimira à Carta anterior – onde, no final do art. 135, se facultavam expressamente ao Estado o controle, o estímulo e a gestão direta de atividades econômicas!

A interpretação feita por Campos do art. 146 da Constituição de 1946 implicava um engessar da atuação estatal na economia. Tal fato não escapou à atenção de outros juristas. San Tiago Dantas, por exemplo, frisou que uma leitura restritiva do dispositivo deixaria “o Estado Nacional [...] desaparelhado juridicamente para exercer, no campo econômico, as funções de controle direto que dele são constantemente exigidas, e limitado a intervir pelos meios fiscais e penais, característicos das concepções teóricas, não das experiências históricas, do liberalismo”.¹⁹¹

Em artigo veiculado em 1953 por periódico ligado à Associação Comercial de S.Paulo, Campos exigia “que o Estado se” limitasse “a planificar o setor da economia pública”, evitando “criar embaraços ao [...] funcionamento” da “livre empresa e da livre concorrência”.¹⁹² A seu ver, a intervenção estatal só se justificaria se “transitória” e destinada a “restabelecer, em prazo mais ou menos curto, a normalidade”¹⁹³ – por ele identificada com a “normalidade do mercado”.¹⁹⁴ Além de excepcional, tal intervenção deveria dar-se apenas através de “medidas positivas” como as “subvenções às fontes produtoras”¹⁹⁵ – e não na forma de “mecanismos negativos” como o controle dos preços.¹⁹⁶

9. Um lance de olhos sobre a clientela de Francisco Campos, após sua derradeira saída do ministério, mostra que ela era composta de grandes frigoríficos, seguradoras, concessionárias de serviços públicos e multinacionais.¹⁹⁷ Aqui se incluiria mesmo o Grupo Hanna, que ele teria assessorado em disputas jurídicas com autoridades nacionalistas.¹⁹⁸ Outrora inimigo da “Itabira Iron” e da “economia de rapina” que lhe imputava,¹⁹⁹ Campos alinhava-se, agora, ao lado de outra grande mineradora estrangeira.

Atuando como relator em comissão congressual, o jurista mineiro se contrapusera ao poder da “Itabira Iron” nos Anos 20 e desvelara os mecanismos pelos quais esta construía, para si, um monopólio de fato.²⁰⁰ Tanto naquele período quanto no que se seguiu à Revolução de 30, os escritos de Campos como homem público e jurisconsulto tendiam a defender o nacionalismo, o antiformalismo, a supremacia do interesse público e do direito que o regia.²⁰¹ Posteriormente, em pareceres favoráveis a empresas, haveria uma relativização ocasional de tais inclinações.²⁰²

Seria exigindo espaços para o direito público que o autor atacaria, aliás, o velho uso governamental de oferecer a arrecadação tributária como garantia, ao se emprestar dinheiro no exterior. Percebendo o caráter arcaico dessa prática estimulada pela “finança internacional”, o jurista se queixava de que tal conduta estava “patrimonializando, no sentido de direito privado, todo o acervo de poderes” que conferia ao Estado a sua própria essência.²⁰³ Dentro desse quadro, surgiria até o risco de um esmagar de nossa soberania por forças estrangeiras, apoderando-se estas da máquina arrecadadora interna, em uma eventual execução forçada em benefício dos credores externos.²⁰⁴

Na Década de 30, Campos desqualificava como “hipocrisia liberal” a assertiva de que o direito público terminaria onde acabasse a política.²⁰⁵ Seus pareceres posteriores nem sempre buscaram, contudo, estender a esfera do direito público. Na verdade, eles tenderam mesmo a restringi-la às atividades capazes de “afetar, de modo direto ou indireto, o Estado ou o governo”,²⁰⁶ nos momentos em que Campos queria reduzir o âmbito de controle da União sobre a vida empresarial. Nessas circunstâncias, a analogia com o direito privado, em especial com o das obrigações, ganhava maior destaque, fortalecendo a defesa das concessionárias de serviços públicos.²⁰⁷

O parecerista dos Anos 50 e 60 nem sempre revelava, tampouco, o teórico e legislador nacionalista dos Anos 30.208 Em benefício de seus clientes, Campos soube contornar criativamente normas destinadas a diminuir a influência estrangeira no mercado de seguros.²⁰⁹ E não hesitou em defender – contra o texto da Constituição vigente – a atuação estrangeira em empresas do setor periodístico.²¹⁰ Em sua tentativa de excluir uma publicação das vedações nacionalistas contidas no art. 160 do diploma de 1946, o jurista remoldou os conceitos de “jornal”, “imprensa” e “empresa jornalística”, revelando-se, mais uma vez, capaz de tratar a linguagem corrente e o texto constitucional como matéria maleável.²¹¹

Se nos Anos 30 Campos rejeitava o apego a uma “formalística de natureza mágica”,²¹² nem por isso deixaria, posteriormente, de se aferrar ao formalismo, quando tal conduta reforçasse a fundamentação de seus pareceres. Relativizava o caráter contratual da concessão, quando isso interessava à empresa-cliente²¹³ – quando, porém, interessava a ela o contrário, aí então Campos frisava tal caráter e a bilateralidade das relações Estado contratante/empresa contratada.²¹⁴

Na defesa da sua clientela, o jurista mineiro não falhava, nem mesmo quando pretendia demonstrar que altas multas impostas ao público decorriam do interesse público.²¹⁵ Ou que concessionários até poderiam, finalizada a vigência de seus contratos, escavar as ruas para arrancar o material de sua propriedade sob elas instalado.²¹⁶ Ou que normas constitucionais criadas para submeter tarifas aos padrões de uma “justa retribuição” se destinariam, na verdade, a atrelar tais tarifas ao valor de mercado, ou mesmo a assegurar, às empresas, a lucratividade que poderiam ter se houvessem optado por outros ramos de atividade, com “riscos e incertezas correspondentes”.²¹⁷

10. As fontes aqui analisadas, em suma, não parecem reforçar a visão usual de Campos como expressão de um autoritarismo monolítico e de um estatismo sistemático. Pelo contrário, revelam um jurista extremamente adaptável às circunstâncias políticas e econômicas – sem compromissos definitivos nem com ortodoxias doutrinárias, nem com movimentos políticos, nem com os interesses da sua classe de origem.²¹⁸Um jurisconsulto adaptável – como tantos outros em nossa história. Um jurisconsulto, enfim, que via “accelerado o rhytmo da mudança” à sua volta – e que abertamente proclamava, por isso mesmo, que a nova “attitude do espirito” deveria “ser uma attitude de permanente adaptação não a situações definidas, mas simplesmente de adaptação à mudança”.²¹⁹

Em uma conferência de 1935, Campos sustentou que os novos educandos deveriam preparar-se “para o que der e vier”, como “aventureiros [...] que tivessem de consumir a sua vida adaptando-se a circunstâncias imprevisíveis”.²²⁰ Esse ideal da adaptabilidade, como vimos, não o abandonou jamais.

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1 Sobre as razões dessa “memória seletiva” no meio jurídico, cf. SEELAENDER, A. C. L. 2008, p. 415 ss e a bibliografia ali indicada.

2 Além de ter republicado décadas depois seus escritos integralistas dos Anos 30, Reale ainda descreveu em suas memórias a sua atuação na Ação Integralista Brasileira – da qual foi um dos conhecidos líderes e ideólogo oficial (REALE, M. (1987a), p. 69 ss. etc.). Goffredo também registra, em suas memórias, sua filiação à AIB e sua participação em “numerosas caravanas” da “campanha integralista”, por ele descrita como “uma extraordinária experiência de fraternidade humana, de idealismo e de coragem” (cf. TELLES JR., G. da S. (1999), p. 105 ss e 119). Sobre a atração que o integralismo exercia sobre jovens juristas nos Anos 30, cf. ainda REALE, M. (1987a), p. 81-2; CALMON, P. (1995), p. 182; e a referência de Plínio Salgado a um “grupo magnífico da Faculdade de Direito” em CAVALARI, R.M.F. (1999), p. 13.

3 Pensemos, por exemplo, em Castro Nunes ou no próprio Reale, que em 1942 passou a atuar no Departamento Administrativo do Estado de S.Paulo (cf. REALE, M. (1987a), p. 164 ss).

4 V. TELLES JR., G. (1999), p. 813. Cf. também TELLES JR., G. (1965).

5 Entre as honrosas exceções destaque-se a obra de Sérgio Miceli, que analisa os juristas como parte da intelectualidade (cf. MICELI, S. (2001)).

6 V. RUFINO, A./PENTEADO, J. (2003), p. VIII-XIX, apresentando sua coletânea de textos sobre os “Grandes Juristas Brasileiros”. No prefácio do segundo volume dessa coletânea, seus organizadores revelam a intenção de que “as vidas aqui reunidas sirvam de modelo” aos “jovens bacharéis” (RUFINO, A.; PENTEADO, J. (2006), p. IX). Informam, ainda, que os textos às vezes utilizariam “dados tirados do coração e da memória” de pessoas que conviveram com os biografados – apontados estes últimos como “juristas” que “iluminaram caminhos com fachos de luz” (RUFINO, A.; PENTEADO, J. (2006), p. VIII).

7 Cf. a manifestação de Ada Pellegrini Grinover transcrita em MOREIRA ALVES, J. C. (2003), p. 27.

8 MOREIRA ALVES, J. C. (2003), p. 20. O autor ainda destaca a “inflexibilidade de convicções, sem quaisquer desvios”, que teria caracterizado Buzaid, “da juventude à velhice” (Idem, ibidem). Afonso Arinos, por sua vez, destaca em Buzaid o que denomina “formação fascista”, responsabilizando a ele e a Gama e Silva pelo “nível de confusa degradação” em que estariam, nos Anos 70, as “instituições constitucionais brasileiras.” (FRANCO, A. A. de M. (1979), p. 39. Sobre Buzaid e o integralismo, cf. também REALE, M. (1987a), p. 82).

9 Tal discussão, que temos tentado incentivar desde 1997, ainda é incipiente em nosso país. Para uma análise desse fenômeno e suas causas, cf. SEELAENDER, A. C. L. (2004), p. 35-6, n. 24, e SEELAENDER, A. C. L. (2008), p. 415 ss.

10 O vínculo ao fascismo é destacado por Reale e por Plínio Salgado (cf. REALE, M. (1987a), p. 165; CARONE, E. (1982), p. 19; e SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 139). Wilson Martins vê em Campos tendência “para a adaptação do Fascismo”; Afonso Arinos, inclinações reacionárias (cf. VENÂNCIO FILHO, A. (1982), p. 291-2; e MARTINS, W. (1978), p. 506). Bandeira define-o como “notório fascista” (BANDEIRA, M. (1977), p. 186). A atribuição de “tendência fascista” teria sido, aliás, uma constante na vida de Campos (cf. JAIME, J. (1997), p. 115).

11 Cf. DULLES, J. W. F. (2001), p. 281.

12 Cf. MICELI, S. (2001), p. 209, bem como VARGAS, G. (1995), p. 479 e 481.

13 Cf., por exemplo, os trechos transcritos em JAIME, J. (1997), p. 116-120. Veja-se ainda – interpretando a Constituição de 1891 de forma a priorizar a representação popular – CAMPOS, F. (1934g), p. 64-5.

14 Sobre a Legião, cf., entre outros, DULLES, J.W.F. (2001), p. 61-2, LAUERHASS JR., L. (1986), p. 136; FAORO, R. (2001), p. 777-8; e SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 35 ss.

15 Apoiada por lideranças mineiras da Primeira República – como o ex-presidente Wenceslau Braz e o ex-governador Antônio Carlos de Andrada, (cf. DULLES, J. W. F. (2001), p. 62) – a Legião seguramente não se limitou a integrar à política indivíduos estranhos à elite política mineira. Também as velhas oligarquias municipais nela encontravam guarida (cf. SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 41).

16 Cf., e.g., DULLES, J. W. F. (2001), p. 61.

17 V. o escrito de Campos, dirigido a Getúlio, transcrito em SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 293.

18 Idem, ibidem.

19 Idem, ibidem.

20 Isso se revela inclusive na vida pessoal de Campos, submetido a situações desconfortáveis em razão do moralismo oficial e das intromissões de Sobral Pinto nos seus assuntos privados (cf. DULLES, J. W. F. (2001), p. 152; e VARGAS, G. (1995), v. 2, p. 278).

21 V. SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 291.

22 Apresentado pelo Ministério da Justiça em 1938, o projeto geraria desconforto em outros setores do governo, inclusive por parecer invadir competências vistas como alheias (cf. SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 126 ss; e BOMENY, H. (1999), p. 145 ss, esp. p. 148-150). Um dos que aqui se opuseram a Campos foi Dutra, que frisou serem diferentes as situações do Brasil e dos países que “na época atual se destacam na organização da mocidade”, como a Alemanha, a Itália e Portugal (apud SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 126). No final, o projeto só gerou, em versão aguada, uma Juventude Brasileira de fins educativo-propagandísticos, vinculada ao Ministério da Educação – fato que teria afetado inclusive as “pretensões de liderança nacional de Francisco Campos” (v. SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 132 ss e 139).

23 V. CAMPOS, F. (1959), p. 27. Sobral Pinto enxergava em Campos um autoritário eclético, capaz de se deixar inebriar tanto pelos fascistas quanto pelos salazaristas e bolchevistas (cf. DULLES, J. W. F. (2001), p. 119). Salles de Oliveira, por sua vez, denunciava a capacidade do jurisconsulto varguista de temperar a Carta de 37 “com ingredientes tomados a todas as ideologias em vigor” (OLIVEIRA, A. de S. (2002), p. 492).

24 REALE, M. (1987b), p. 126.

25 O Diário atribuído a Getúlio mostra a constante preocupação do presidente com o assunto (cf. VARGAS, G. (1995), v. 1, p. 72, 95, 130, 131 e 132-3).

26 Campos atribuía claramente a “elites”, aliás, um papel fundamental (cf., e.g., CAMPOS, F. (1931a), p. 415; e CAMPOS, F. (1953b), p. 15-6). Não muito distantes disso, cf. as inclinações atribuídas a Campos por Sobral Pinto (v. DULLES, J. W. F. (2001), p. 118).

27 Obra de Campos, a Carta de 37 teria – segundo antigetulistas – reduzido “a nossa Federação [...] a uma mera expressão geográfica” (OLIVEIRA, A. de (2002), p. 495). Que o jurista tendia a questionar a conveniência da descentralização política é fato que seu discurso antimunicipalista também deixa transparecer (cf. LEAL, V. N. (1976), p. 83-4 e 92).

28 Cf., e.g., sua posição sobre a autonomia universitária e o papel do governo em CAMPOS, F. (1931a), p. 395.

29 Cf., e.g., suas considerações em CAMPOS, F. (1936h), p. 190-1.

30 Cf., por exemplo, CAMPOS, F. (1934i), p. 227-9 e 236, bem como os seus posicionamentos expostos em JAIME, J. (1999), p. 120 e LEAL, V. N. (1976), p. 127-8.

31 V., por exemplo, CAMPOS, F. (1939b), p. 187-8; CAMPOS, F. (1937a), p. 26; e CAMPOS, F. (1953b), p. 18. Cf. também LEAL, V. N. (1976), p. 83-4.

32 V., por exemplo, CAMPOS, F. (1939b), p. 187-8.

33 CAMPOS, F. (1931b), p. 266. Questionando poucos anos depois a utilidade desse mesmo “educar para a democracia”, CAMPOS, F. (1939a), p. 8.

34 Cf. infra, Parte III.

35 Cf. REALE, M. (1987a), p. 121; e CARONE, E. (1982), p. 19.

36 Sobre os contatos com Plínio Salgado à época do golpe do Estado Novo e sobre a postura de Campos face à repressão ao integralismo cf. SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 135-6 e 138, CARONE, E. (1982), p. 17 ss; e REALE, M. (1987a), p. 121.

37 Há registros de desavenças pessoais – causadas por demissões e eleições para a Academia – com um importante líder integralista, Gustavo Barroso (cf. CALMON, P. (1995), p. 191).

38 Sobre tal tema, cf. CALMON, P. (1995), p. 252.

39 Sobre o uso do termo no que teria sido, então, uma “reação popular” ao fechamento do Congresso, cf. CALMON, P. (1995), p. 252.

40 OLIVEIRA, A. de S. (2002), p. 492-3. Um líder estudantil do período descrevia a Carta de 37 como um “plágio” de “constituições estrangeiras”, repleto de “italianismos” (apud CARONE, E. (1982), p. 84). Alguns estudiosos veem nela “um pastiche de elementos italianos, alemães, austríacos, poloneses, portugueses e até irlandeses” (LAUERHASS JR., L. (1986), p. 136). Para um exemplo de uso “técnico” do texto polonês como suporte de interpretação da Carta de 37, cf. PONTES DE MIRANDA, F. (1938), p. 21.

41 Típicos sintomas do avanço autoritário surgiram, à época, na própria linguagem política e jurídica brasileira. O uso abusivo do termo “democracia” pelo Estado Novo e pelo integralismo – inclusive em formulações como “democracia autoritária” – não escapou à atenção dos contemporâneos (cf. OLIVEIRA, A. de S. (2002), p. 463. Para exemplos do uso integralista do termo, cf. REALE, M. (1983a), p. 205 e REALE, M. (1983b), p. 247). Houve mesmo quem afirmasse, em 1939, “que a palavra ‘liberalismo’, no seu sentido integral, talvez não sobreviva” (OLIVEIRA, A. de S. (2002), p. 535).

42 Cf. CALMON, P. (1995), p. 313.

43 Cf. o discurso estudantil transcrito em CARONE, E. (1982), p. 84.

44 Apud DULLES, J. W. F. (2001), p. 311.

45 Sobre tal distanciamento, cf., entre outros, DULLES, J. W. F. (2001), p. 296, 311 e 319; FAORO, R. (2001), p. 792-3; e BONAVIDES, P. (1991), p. 331.

46 Cf. DULLES, J. W. F. (2001), p. 311.

47 Sobre o caso (no qual Campos deu parecer) e as posições envolvidas, cf. – além de PEREIRA, O. D. (1967) – BANDEIRA, M. (1977), p. 46 e 149. Sobre Campos e a Hanna, cf. também DREIFUSS, R. A. (1986), p. 92.

48 Cf. DREIFUSS, R. A. (1986), p. 247. Tal obra é rica em dados sobre a atuação do Instituto Brasileiro de Ação Democrática (Ibad) e do Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (Ipes), entidades que tentaram mobilizar a opinião pública, os militares e o empresariado contra o Governo Jango.

49 Apud BANDEIRA, M. (1977), p. 65.

50 Cf. DULLES, J. W. F. (1983), p. 103-4. Sobre a colaboração de Campos com o regime pós-64 cf. também DULLES, J.W.F. (1983), p. 143, 297 etc.

51 Talvez isso tenha acirrado os bloqueios a Campos no seu próprio estado de origem. Foram velhas lideranças do PRM, com Artur Bernardes à frente, o maior foco de resistência a seu nome no início da década de 30. Seria também dali que surgiria, à época, um manifesto contra “a formação de milícias fascistas” (i.e., a Legião de Outubro), denunciando existir, ao lado do governador, “um Rasputin [...] fazendo a desgraça de Minas” (apud SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 40).

52 Apud DULLES, J. W. F. (2001), p. 280.

53 V. OLIVEIRA, A de S. (2002), p. 457.

54 V. OLIVEIRA, A. de S. (2002), p. 497.

55 VARGAS, G. (1995), v. 1, p. 131.

56 V. DULLES, J. W. F. (2001), p. 74.

57 Marcílio Moreira o descreve como um “de nossos políticos mais afeitos aos ditames da ‘Realpolitik’” (MOREIRA, M. M. (1981), p. 99, n. 30).

58 FRANCO, A. A. de M (1979), p. 7.

59 Sobre o tema cf. SEELAENDER, A. (2008) e a bibliografia ali indicada.

60 Entre nós, os maiores estudiosos do pensamento schmittiano já têm percebido alguns paralelos entre os dois autores (cf., e.g., BERCOVICI, G. (2008), p. 390-1, n. 48, bem como as obras ali indicadas). Sobre o tema, cf. também REALE, M. (1987b), p. 126.

61 Cf., e.g., CAMPOS, F. (1936d), p. 116-7, e sobretudo o onipresente schmittianismo de CAMPOS, F. (1939a).

62 Segundo Aspásia Camargo, a correspondência particular das lideranças da época tende a quebrar as usuais expectativas de que trate exaustivamente dos problemas sociais e da legislação trabalhista. “Menção exaustiva” haveria ali, isso sim, dos “conflitos regionais” (CAMARGO, A. (1999), p. 40).

63 Há quem, no entanto, classifique Campos – ao lado de Tobias Barreto e Teixeira de Freitas – como representante de um “jurisdicismo” tendente à abstração e inadaptado “à política partidária militante” – o qual contrastaria com a maior vocação para esta última de “bacharéis políticos” como Rui ou Pedro Aleixo (cf. as ponderações de Afonso Arinos em VENÂNCIO FILHO, A. (1982), p. 291-2).

64 Cf. DULLES, J. W. F. (2001), p. 296.

65 Campos via o Brasil como um país em que “os professores criam a si mesmos”, sendo “toda a nossa cultura puramente autodidactica” (v. CAMPOS, F. (1931a), p. 397; e VENÂNCIO FILHO, A. (1982), p. 305).

66 Podemos dizer que havia no pensamento político dos Anos 30 uma mistura do nacionalismo histórico-sociológico com o nacionalismo cultural e político. Já se via em Alberto Torres esta mistura entre o interesse epistemológico na realidade nacional e o desejo de desenvolver os valores patrióticos, bem como a consciência e unidade nacionais (cf. TORRES, A. (1982), p. 64).

67 Também aqui a inspiração pode ser rastreada na obra de Alberto Torres, que afirmava: “a base das nossas organizações partidárias é a politiquice local. Sobre a influência dos corrilhos eleitorais das aldeias ergue-se a pirâmide das coligações transitórias de interesses políticos – mais fracos na representação dos estados, dependentes dos estreitos interesses locais; tênue, no governo da União, subordinado ao arbítrio e capricho dos governadores” (TORRES, A. (1982), p. 67 e 8).

68 Em Directrizes do estado nacional, de novembro de 1937, Campos responsabilizava a democracia partidária pela fragmentação do país e pelo predomínio dos interesses locais sobre o interesse nacional: “Entre esses quadros partidários e o sentimento e a opinião dos paiz não existia a menor correspondência. Elles se haviam transformado, com effeito, ou em meros instrumentos de falsificação das decisões populares, ou em simples cobertura para a acção pesssoal de chefes locaes, ambiciosos de influencia no governo da Nação, mormente quando posta em foco a questão da successão. [...] Mas o systema não era apenas antiquado e inútil. Elle se tornara um instrumento de divisão do paiz, que os antagonismos de superfície, assim gerados, traziam em sobressalto constante, perturbando o seu regime de trabalho. Envenenado por uma lei eleitoral propicia á fragmentação e proliferação de partidos destituídos de substancia, o paiz perdia, sem remédio, a confiança em instituições a tal ponto inadequadas ao seu temperamento e ás suas tradições. É, aliás, o resultado infallivel das democracias de partidos, que nada mais são virtualmente do que a guerra civil organizada e codificada.” (CAMPOS, F., (1940), p. 38 e 39).

69 V. CAMPOS, F. (1940), p. 18.

70 V. CAMPOS, F. (1940), p. 18-9.

71 “O clima das massas é o das grandes tensões políticas, e as grandes tensões políticas não se deixam resolver em termos intelectuais, nem em polemica de ideias. O seu processo dialectico não obedece ás regras do jogo parlamentar e desconhece as premissas racionalistas do liberalismo. Com o advento político das massas, a irracionalidade do processo político, que o liberalismo tentara dissimular com os seus postulados optimistas, torna-se de uma evidencia tão lapidar, que até os professores, jornalistas e litteratos, depositários do patrimônio intelectual da democracia, entram a temer pelo destino theorico do seu thesouro ou da summa theologica cuja substancia espiritual parece ameaçada de perder a sua preciosa significação” (CAMPOS, F. (1940), p. 21).

72 V. CAMPOS, F. (1940), p. 22.

73 V. CAMPOS, F. (1940), p. 22-3.

74 “No fim de algum tempo, adoptada pela democracia a technica do Estado totalitário, á qual ella foi forçada a recorrer (por mais contradictorio que pareça) para salvar as suas apparencias liberaes, a democracia acabará por assimilar o conteúdo espiritual do adversário, fundindo-se dessa maneira em um pólo único duas concepções do mundo, tão apparentemente inconciliáveis ou antitheticas. Aliás, a crise do liberalismo no seio da democracia é que suscitou os regimes totalitários, e não estes aquella crise.” (CAMPOS, F. (1940), p. 23).

75 CAMPOS, F. (1940), p. 49.

76 CAMPOS, F. (1940), p. 53-5.

77 CAMPOS, F. (1940), p. 68.

78 CAMPOS, F. (1940), p. 53.

79 Observe-se, aliás, que não só o promissor campo aberto aos defensores do autoritarismo nos Anos 30, mas também as circunstâncias em que surgiram obras como “A política e as características espirituaes do nosso tempo” (gênero literário, público-alvo, condições de divulgação) explicam em parte o seu estilo próprio e o seu tom radical.

80 MICELI, S. (2001), p. 270, n. 13.

81 Cf. JAIME, J. (1999), p. 116 ss.

82 V. CAMPOS, F. (1931a), p. 402. Sobre a mutabilidade dos conceitos e sobre a possibilidade das autoridades – na falta de “definições usuaes” uniformes – atuarem na “construção de um conceito provisorio”, v. as considerações do autor sobre o “dumping”, em CAMPOS, F. (1936i), p. 232.

83 Cf. suas referências ao direito romano em CAMPOS, F. (1931a), p. 402.

84 V. CAMPOS, F. (1931a), p.402.

85 Apud DULLES, J.W.F. (2001), p. 280.

86 V. CAMPOS, F. (1939a), p. 5.

87 Apud MARTINS,W. (1977-78), v. 7, p. 81

88 CAMPOS, F. (1939b), p. 188.

89 V. CAMPOS, F. (1939b), p. 188.

90 CAMPOS, F. (1939b), p. 187.

91 CAMPOS, F. (1939b), p. 188.

92 Para Campos, contudo, essa função racionalizadora não se confundia – advirta-se – com o protagonismo dos padrões da “sophistica juridica” na legitimação do regime político e na definição da essência do Estado (para uma crítica deste protagonismo, identificado com o liberalismo, cf. CAMPOS, F. (1939a), p. 18 ss).

93 Cf. CAMPOS, F. (1931a), p. 396.

94 CAMPOS, F. (1931a), p. 401.

95 Cf. CAMPOS, F. (1934c), p. 156; CAMPOS, F. (1936h), p. 189 ss e sobretudo CAMPOS, F. (1944), p. 558. Vê-se orientação semelhante também em pareceres sobre outras matérias (cf. CAMPOS, F. (1937a), p. 26).

96 Cf. SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 219.

97 CAMPOS, F. (1931a), p. 401.

98 Esta a opinião de Alceu Amoroso Lima, que via nessa sequência “o triunfo de Karl Marx” (apud MARTINS, W. (1978), p. 502).

99 Apud MARTINS, W. (1978), p. 502.

100 Cf. MOREIRA, M. M. (1981), p. 99, n. 30.

101 V. CAMPOS, F. (1931a), p. 393.

102 Indicando tal eficácia como meta, JAIME, J. (1999), p. 123.

103 Sobre o confronto entre estes e os “propugnadores da moderna concepção da estrutura juridico-politica do paiz”, cf. LIMA, E. de O. (1941), p. 68.

104 O jurista Plínio Barreto chegou a negar aplicabilidade ao código inteiro (cf. BARRETO, P. (1936), p. 83, item 4).

105 Sobre a reforma do ensino jurídico, cf., entre outros, o ainda essencial VENÂNCIO FILHO, A. (1982), p. 304ff.

106 Cf. MARTINS,W. (1977-78), v. 7, p. 81.

107 V. CAMPOS, F. (1931a), p. 393 – que aqui não fala só das faculdades de direito, mas sim da orientação da reforma no que concerne a todo o ensino superior.

108 Para um exemplo típico disso cf. LAUERHASS JR, L. (1986), p. 138.

109 V. CARONE, E. (1982), p. 95.

110 A fonte deste dispositivo parece ter sido a Carta del Lavoro, diploma fascista que também traía a intenção de conciliar iniciativa privada e organização corporativa.

111 Apud JAIME, J. (1999), p. 124.

112 Como diz JAIME, J. (1999), p. 129.

113 Apud HUNGRIA, N. (1939), p. 46.

114 Para uma crítica do autor à “liberdade liberticida da economia liberal”, v. CAMPOS, F. (1938), p. 582.

115 É dentro dessa visão mais ampla que se deve situar a célebre afirmação de Campos, em O estado nacional, de que “o liberalismo [...] econômico conduz ao comunismo”.

116 V. CAMPOS, F. (1936h), p. 187.

117 CAMPOS, F. (1936h), p. 187.

118 CAMPOS, F. (1936h), p. 189.

119 V. CAMPOS, F. (1936h), p. 192.

120 Nesse sentido, CAMPOS, F. (1936h), p. 185.

121 V. CAMPOS, F. (1936h), p. 190.

122 V. CAMPOS, F. (1936h), p. 192.

123 Sobre o episódio e as forças políticas envolvidas, cf. a breve síntese de SILVA, H. (1983-4), p. 149-150.

124 V. HUNGRIA, N. (1939), p. 45 – em manifestação que implicitamente indica, aliás, o grau desse descrédito dentro da elite jurídica nacional.

125 Tratando do Estado como mantenedor da legalidade e fomentador dos transportes, o udenista Aliomar Baleeiro acabou reconhecendo que o aparelho estatal seguia então demasiado precário para “satisfazer às necessidades nacionais”, em um país em que se devia “ao poder público”, fundamentalmente, o que havia de “produção”, “progresso e cultura” (v. NOGUEIRA, O. (2005), p. 391).

126 CAMPOS, F. (1939a), p. 18.

127 CAMPOS, F. (1939a), p. 30. Sobre o tema, cf. também BOMENY, H.(1999), p. 146; e DULLES, J. W. F. (2001), p. 142.

128 Cf. CAMPOS, F. (1939b), p. 187.

129 Em 1939 já se registrava que as reformas promovidas por Campos reduziam a passividade do juiz (“órgão da soberania do Estado no departamento dos negócios judiciários”), deixando com este parte da “direção do processo”, em detrimento da anterior dependência em relação à “vontade dos advogados” (v. BONA, A. (1939), p. 444-5).

130 Sobre o tema, cf. a opinião de BASTOS, A. W. (2000), p. 284.

131 V. CAMPOS, F. (1934j), p. 340.

132 Cf., por exemplo, ESPÍNOLA, E. (1941), p. 29-30; e LIMA, E. de O (1941), p. 68 e 72 – muito embora sejam fontes interessadas em ressaltar a harmonia das instituições no Estado Novo.

133 Cf. CAMPOS, F. (1934i), p. 235.

134 CAMPOS, F. (1941), p. 32.

135 Apud JAIME, J. (1999), p. 120.

136 Cf. os trechos transcritos em JAIME, J. (1999), p. 120.

137 Cf., e.g., CAMPOS, F. (1934i), p. 236.

138 Na reforma do processo civil, por exemplo, os “habilitados a opinar” seriam “os especialistas” – não os setores econômicos e sociais que comporiam a potencial clientela do sistema (cf. CAMPOS, F. (1939b), p. 189).

139 V. CAMPOS, F. (1931a), p. 415.

140 Cf. CAMPOS, F. (1931a), p. 397.

141 V. CAMPOS, F. (1931b), p. 267.

142 Cf. CAMPOS, F. (1931b), p. 268. O ministro preocupava-se aqui, particularmente, em assegurar uma seleção “técnica” por áreas de especialidade.

143 Campos denunciava aqui as congregações que seleciovam professores movidas não pelo “interesse do ensino”, mas sim por “interesses ou motivos de ordem precaria e occasional” (CAMPOS, F. (1931a), p. 399).

144 V. CAMPOS, F. (1931a), p. 394. Sobre a necessidade de mais especialistas para o Estado, “as indústrias” e “as demais funções sociais”, v. também CAMPOS, F. (1953b), p. 16.

145 V. CAMPOS, F. (1934i), p. 228.

146 Sobre este atraso relativo, CAMPOS, F. (1934i), p. 237.

147 V. CAMPOS, F. (1934i), p. 227.

148 V. CAMPOS, F. (1934i), p. 227-9 e 236.

149 Na síntese de Lauerhass Jr., o Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp) foi “uma espécie de superministério”, cujo “objetivo geral” era “sobrepor uma elite tecnicamente eficiente e apolítica” – leal à hierarquia administrativa e ao Presidente – “à burocracia tradicionalmente venal e ineficiente, ligada, por laços de clientela ou nepotismo, a interesses locais ou a outros tipos de interesse não nacionais” (LAUERHASS JR., L. (1986), p. 144).

Sobre o Dasp getulista e sua atuação, cf. também, entre outros, LAFER, C. (2002), p. 70 ss; e SCHWARTZMAN, S. (1983), p. 49 ss.

150 Sobre o empreguismo e seus espaços próprios na Administração getulista, cf. LAFER, C. (2002), p. 35 e 71. Sobre o tema, cf. também as críticas do udenista Aliomar Baleeiro em NOGUEIRA, O. (2005), p. 392.

151 Apud SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H.; COSTA, V. (1984), p. 43-4.

152 DULLES, J. W. F. (2001), p. 88.

153 V. CAMPOS, F. (1936d), p. 114 ss. Cf. também CAMPOS, F. (1936b), p. 98.

154 V. CAMPOS, F. (1936d), p. 116-7. Talvez esta superação explique as críticas de Campos à resposta usual dada pelo Poder Judiciário, sob a égide da Constituição de 1891, diante de casos de desligamento ilícito de servidores (limitação dos efeitos da decisão judicial a reflexos pecuniários, seja para o ex-servidor vitorioso, seja – eventualmente – para o “autor do acto illegal de demissão” – v. CAMPOS, F. (1936e), p. 119).

155 V. CAMPOS, F. (1934e), p. 40.

156 V. LEAL, V. N. (1976), p. 127-8. Cf. também FAORO, R. (2001), p. 705-6.

157 V. CAMPOS, F. (1961), p.85-86.

158 Cf., e.g., a análise que Campos fez acerca do Instituto Mineiro do Café (cf. CAMPOS, F. (1937a), p. 25 ss; e VENÂNCIO FILHO, A. (1998), p. 31 e 408-9).

159 JAIME, J. (1999), p. 124.

160 Sobre a evolução do Estado Interventor nos EUA, suas razões e seu impacto no papel da Justiça, cf., e.g., CAMPOS, F. (1934f), p. 51 ss; CAMPOS, F. (1934j), p. 342 ss; CAMPOS, F. (1934i), p. 232 ss; etc.

161 CAMPOS, F. (1934j), p. 348.

162 CAMPOS, F. (1934f), p. 47.

163 CAMPOS, F. (1934f), p. 51.

164 CAMPOS, F. (1934f), p. 51.

165 V. CAMPOS, F. (1934f), p. 47 e 54.

166 V. CAMPOS, F. (1934f), p. 54 – que aqui invoca Oliver Holmes.

167 V. CAMPOS, F. (1934f), p. 51.

168 V. CAMPOS, F. (1934f), p. 58.

169 Cf. CAMPOS, F. (1934f), p. 51 ss.

170 CAMPOS, F. (1934f), p. 55. Nesse ponto, Campos já recorre ao exemplo da Constituição de Weimar (cf. CAMPOS, F. (1934f), p. 57).

171 Cf. CAMPOS, F. (1934f), p. 58.

172 CAMPOS, F. (1934f), p. 49.

173 Cf. CAMPOS, F. (1934f), p. 49-50.

174 Para não parecer que defendia uma inconstitucionalidade, Campos optou, aqui, por mostrar a própria Declaração de Direitos como um texto sem espinha – “pelas largas avenidas” desta, segundo ele, poderiam “circular, a um só tempo, todas as philosophias sociaes” (CAMPOS, F. (1934f), p. 49).

175 Cf. sua análise das Constituições de 1934 e 1946 em BERCOVICI, G. (2008), p. 382 e 394.

176 Cf. CAMPOS, F. (1938), p. 581.

177 Cf. CAMPOS, F. (1938), p. 582.

178 Cf. CAMPOS, F. (1934i), p. 232 ss.

179 Cf. CAMPOS, F. (1934i), p. 233.

180 V. CAMPOS, F. (1934i), p. 237. Sobre tal “sistema”, cf. também CAMPOS, F. (1934i), p. 228-231.

181 Cf. CAMPOS, F. (1934i), p. 229-230.

182 No plano econômico, J. Jaime vê Campos mudando de “liberal [...] na década de 20” para “social-autoritário” nas “décadas de 30 e 40” (v. JAIME, J. (1999), p. 124).

183 CAMPOS, F. (1944), p. 557 ss.

184 Cf. CAMPOS, F. (1953), p. 71.

185 V. CAMPOS, F. (1953), p. 71.

186 V. CAMPOS, F. (1950), p. 371.

187 V. CAMPOS, F. (1950), p. 379 e 382. Já antecipando tal linha de análise, CAMPOS, F. (1936h), p. 194.

188 V. CAMPOS, F. (1950), p. 382.

189 Apud VENÂNCIO FILHO, A. (1998), p. 54.

190 Apud VENÂNCIO FILHO, A. (1998), p. 54-55.

191 Apud VENÂNCIO FILHO, A. (1998), p. 56. Para a posição de Seabra Fagundes – também contrária à interpretação restritiva sustentada por Campos – cf. VENÂNCIO FILHO, A. (1998), p. 61.

192 CAMPOS, F. (1953b), p. 15.

193 V. CAMPOS, F. (1953b), p. 11.

194 V. CAMPOS, F. (1953b), p. 11.

195 CAMPOS, F. (1953b), p. 11.

196 Idem, ibidem.

197 Cf., por exemplo, CAMPOS, F. (1944) p. 557; CAMPOS, F. (1950), p. 371 ss; CAMPOS, F. (1958), p. 5 e 18; CAMPOS, F. (1961), p. 84.

198 Sobre a “poderosa assessoria jurídica” da Hanna e sobre a atuação de Campos no que tange a ela, cf. PEREIRA, O. D. (1967), p. 474 e 492. O mesmo autor vê contemplados os interesses desse grupo americano até mesmo no combate à “Itabira Iron” por parte de congressistas como Campos e Getúlio, na década de 1920 (PEREIRA, O. D., (1967), p. 35).

199 V. PEREIRA, O. D., (1967), p. 35

200 V. PEREIRA, O. D., (1967), p. 35.

201 Para um exemplo de orientação juspublicizante e antiformalista, cf. CAMPOS, F. (1937a), p. 26 ss e 37.

202 Cf., por exemplo, o formalismo positivista que lastreia a maior parte de suas reflexões em CAMPOS, F. (1953), p. 69 ss.

203 V. CAMPOS, F. (1936), p. 295.

204 V. CAMPOS, F. (1936), p. 295-296.

205 V. CAMPOS, F. (1938), p. 582.

206 V. CAMPOS, F. (1963), p. 47.

207 Cf., e.g., CAMPOS, F. (1950), p. 378-379. Antecipando tal reorientação, um parecer solicitado por uma empresa em 1933 já classificava as concessões de serviços públicos como objeto de “property” e questionava até mesmo a inserção destas no âmbito do direito público (cf. CAMPOS, F. (1934b), p. 127 e 131).

208 Interessante notar que a Carta de 37 chega a prever a “nacionalização progressiva” dos setores estratégicos da economia (cf. art. 144).

209 Cf. CAMPOS, F. (1958), p. 6, onde ele defende o direito do investidor estrangeiro de subscrever novas ações de seguradoras, em número proporcional à sua participação no capital social. Segundo o jurista, aliás, o “interesse público ligado à nacionalização das empresas de seguro” não poderia ser invocado para impedir que o acionista estrangeiro transferisse, a brasileiros, a “quota de aumento de capital” correspondente à sua participação na sociedade (v. CAMPOS, F. (1958), p. 7).

210 Cf. CAMPOS, F. (1963), p. 47 ss.

211 Cf. CAMPOS, F. (1963), p. 47-48.

212 V. CAMPOS, F. (1937a), p. 26.

213 Cf. CAMPOS, F. (1944), p. 558-559.

214 Mesmo lembrando que atos unilaterais já poderiam, por si sós, vincular a administração, Campos não hesitava em enfatizar, nas concessões de serviços públicos, a existência de um “acordo de vontades”, de uma “relação [...] bilateral” ou de um “elemento irredutível de bilateralidade, um elemento comutativo ou contratual” (v. CAMPOS, F. (1950), p. 377). Em parecer datado de 1933, solicitado por concessionária do setor de eletricidade, Campos já antecipava, aliás, tal entendimento (cf. CAMPOS, F. (1934b), p. 130 ss, 137 etc.).

215 Cf. CAMPOS, F. (1944), p. 559 e 560.

216 Cf. CAMPOS, F. (1934b), p. 141 – em que ele cita um precedente da Suprema Corte americana para escorar a posição de uma concessionária do setor elétrico em Minas.

217 V. CAMPOS, F. (1936h), p. 188-9 e 191.

218 Em CAMPOS, F. (1973a), p. 38-40 (itens 40, 44 e 47), encontramos o que parece ser uma opção de Campos, em um caso concreto, pelo interesse estatal em detrimento de interesses da elite agrária mineira. Estes últimos são, no entanto, ocasionalmente defendidos contra os interesses dos setores secundário e terciário da economia (cf. CAMPOS, F. (1953b), p. 9 e 12).

219 CAMPOS, F. (1937a), p. 7.

220 CAMPOS, F. (1939a), p. 8.

7

Brazil Under Vargas: a análise jurídica de Karl Loewenstein sobre o Regime de 1937

Carolina Mota

1. Karl Loewenstein e a obra Political power and the governmental process – 2. A Segunda Guerra Mundial e o regime do Estado Novo: o contexto da obra Brazil Under Vargas – 3. A obra Brazil Under Vargas – 4. Considerações finais – Referências.

1. Karl Loewenstein e a obra Political power and the governmental process¹

Karl Loewenstein, considerado uns dos fundadores do constitucionalismo moderno, nasceu em 9 de novembro de 1891 na cidade de Munique, na Alemanha, onde concluiu seus estudos em direito e tornou-se professor, após estudar em Paris, Heidelberg e Berlim. Diante do cenário de instabilidade econômica e política enfrentado pela Europa e do avanço do regime nazista na Alemanha, cuja instalação efetiva ocorreu em 1933, Loewenstein, então professor da Faculdade de Direito da Universidade de Munique, deixou o país e partiu para os Estados Unidos, onde foi professor na Universidade de Yale, na cidade de New Haven, Connecticut, entre 1934 e 1936. Posteriormente, tornou-se professor de ciência política e teoria do direito (jurisprudence) em Amherst College, situado na cidade de Amherst, no Estado de Massachussetts.

Com o término da Segunda Guerra Mundial, em 1945, Loewenstein restabeleceu seus vínculos com a Alemanha, atuando como assessor jurídico do governo norte-americano em atividades relacionadas à instalação de um novo regime naquele país.² Retomou, ainda, suas atividades docentes na Universidade de Munique (Ludwig-Maximilians-Universität München), que, após a Segunda Guerra Mundial, passou por um amplo processo de reconstrução.³ Foi professor visitante em diversas universidades, dentre as quais as universidades de Berlim, Friburgo, Basiléia, Kioto e Cidade do México. Faleceu aos 81 anos de idade, em 10 de julho 1973, na cidade de Heidelberg, na Alemanha, durante uma viagem à Europa.⁴

Loewenstein é conhecido principalmente por sua obra Political power and the governmental process, publicada originalmente em 1957.5 Em 1959, houve a edição da obra em alemão – denominada Verfassungslehre⁶ – que serviu de base para a primeira versão publicada em espanhol no ano de 1964, sob o título Teoría de la Constitución, a qual passou a ter ampla circulação nos países latino-americanos.⁷

Essa obra tornou-se referência tanto no campo do direito constitucional como no âmbito da ciência política. Não se trata propriamente de uma exposição teórico-abstrata da essência e da função da Constituição no âmbito do sistema político; tampouco representa a inauguração de uma nova teoria política. Trata-se, nas palavras do próprio autor, de “uma análise da prática e da dinâmica da Constituição, por meio da realização de minucioso estudo de direito constitucional comparado”.⁸

Sob um enfoque analítico-jurídico, Loewenstein empreende, em Teoría de la Constitución, uma análise crítica da anatomia do processo do poder político. Para tanto, utiliza como ponto de partida a distinção entre autocracias,⁹ caracterizadas pela existência de um único detentor do poder com competência para tomar a decisão política fundamental, e democracias constitucionais, caracterizadas pela coexistência de múltiplos detentores do poder que cooperam na formação da vontade estatal e que estabelecem controles recíprocos.¹⁰-11

Propõe o autor que a classificação de um sistema político¹² como autocracia ou democracia constitucional depende da existência ou não de instituições que possibilitem o compartilhamento efetivo do exercício do poder político e que garantam o controle dos detentores do poder pelos seus destinatários. Considerando as inúmeras possibilidades de conformação do poder, podem corresponder distintos tipos de governo¹³ a um mesmo sistema político, em razão de suas ideologias e instituições.

Em outras palavras, a democracia constitucional comporta diferentes tipos de governo que podem manifestar-se, segundo Loewenstein, sob a forma da democracia direta, governo de assembleia, governo parlamentarista, governo de “gabinete”, presidencialismo e governo diretorial.¹⁴ A autocracia, por sua vez, comporta os tipos autoritário e totalitário de governo. Diante dessas possíveis configurações do poder expressamente indicadas na obra, faz-se necessário para cada caso concreto, segundo o constitucionalista, uma análise do “acontecer real del proceso del poder”.¹⁵

Nesse quadro, a Constituição desempenha papel fundamental para o exercício e o controle do poder político e, consequentemente, para a compreensão dos sistemas políticos modernos e seus respectivos tipos de governo. Esta é uma das ideias centrais de Teoría de la Constitución.¹⁶

Para compreender o papel desempenhado pelas Constituições em sistemas políticos específicos, bem como para captar a dinâmica e prática dos textos constitucionais marcados pelo cenário político e econômico da primeira metade do século XX, Loewenstein propôs a classificação ontológica¹⁷ para o estudo das Constituições, uma vez que considerava insuficientes as categorias clássicas da ciência política para a compreensão das diferentes conformações do poder que viviam sob arranjos constitucionais semelhantes.¹⁸

Tal classificação é denominada ontológica porque tem por finalidade investigar a natureza das Constituições, isto é, busca compreender qual o real significado de uma Constituição em um dado contexto nacional e o que esse instrumento representa para os cidadãos destinatários do poder político.¹⁹ Para Loewenstein, a classificação antológica mostrava-se mais adequada àquele momento da história constitucional.

Segundo a referida classificação, as Constituições podem ser diferenciadas por seu caráter normativo, nominal ou semântico. São normativas aquelas cujas normas dominam o processo político. Há casos, no entanto, em que as Constituições, apesar de legalmente válidas, afastam-se da realidade e, dessa forma, o processo político não se adapta às suas normas. Nesses casos, as Constituições são consideradas meramente nominais. Por fim, considera-se semântica aquela Constituição que apenas cristaliza a fórmula de exercício do poder político em benefício exclusivo dos detentores do poder em dado momento histórico.²⁰

Em Teoría de la Constitución, Loewenstein submete os mais diversos arranjos constitucionais – entre países europeus, asiáticos e latino-americanos – a esse quadro conceitual que oferece critérios para classificar e avaliar os diferentes sistemas políticos e seus respectivos tipos de governo.²¹Essa iniciativa foi especialmente importante por pertencer a um conjunto de estudos cuja finalidade consistia em oferecer novas interpretações e entender o papel das sucessivas Constituições que emergiram no período entre o término da Primeira Guerra Mundial e o início da Segunda Guerra Mundial, bem como no período pós-guerras.²²

Dentre os arranjos constitucionais e as experiências políticas analisadas por Loewenstein, encontra-se a Constituição brasileira de 1937 e o regime político por ela formalmente instalado durante o governo de Getúlio Vargas. O constitucionalista procura demonstrar que referido texto constitucional e a sua dinâmica em relação ao processo político então vigente no Brasil faziam parte de um cenário marcado pelo advento das autocracias modernas na primeira metade do século XX.

Tais observações a respeito da experiência brasileira, constantes em Teoría de la Constitución, são resultado de um estudo do arcabouço jurídico-institucional brasileiro realizado pelo autor, cujo início deu-se ainda na década de 1940. Mais especificamente em 1942, após sua estadia no Brasil, Loewenstein publicou a obra Brazil Under Vargas, na qual descreve detalhadamente o sistema político então vigente no país, bem como oferece uma interpretação jurídica e política do regime que havia sido recentemente instalado pelo então presidente da República Getúlio Vargas – o Estado Novo.

A obra Brazil Under Vargas pode ser considerada um importante passo para a compreensão do ordenamento jurídico vigente no Brasil entre 1937 e 1946 (ano em que foi promulgada nova Constituição), dentro de um quadro comparativo mais amplo, abarcando as mais diversas experiências constitucionais no mundo, sem deixar de considerar o vínculo necessário entre o ordenamento jurídico e a realidade política. A análise de Loewesntein o levou a considerar o sistema político brasileiro desse período como um modelo sui generis de autocracia, cuja compreensão dependeria da utilização de novas categorias e classificações jurídicas e políticas.

Embora seja pouco difundida, a obra Brazil Under Vargas é bastante significativa por ter sido elaborada em um momento no qual o Brasil passou a despertar, entre os países latino-americanos, o interesse dos Estados Unidos em sua conhecida Política de Boa Vizinhança (Good Neighbor Policy). Além disso, naquele período, poucas obras haviam tomado para si o desafio de empreender uma análise crítica do regime do Estado Novo, sujeita às restrições da censura do Governo Vargas.

Nesse sentido, o presente capítulo propõe retomar a obra Brazil Under Vargas a partir dos elementos acima apresentados e analisar as interpretações propostas por Loewenstein em relação ao arcabouço jurídico-institucional do país durante o regime instalado em 1937.

2. A Segunda Guerra Mundial e o regime do Estado Novo:o contexto da obra Brazil Under Vargas

Publicada em 1942, a obra Brazil Under Vargas representou uma importante iniciativa no âmbito dos estudos de direito constitucional – notadamente de direito constitucional comparado – durante um período marcado por acontecimentos que apresentaram desdobramentos no cenário nacional e internacional: a instalação do regime autoritário do Estado Novo no Brasil e a eclosão e aprofundamento da Segunda Guerra Mundial.

O livro foi publicado no ano em que o Brasil declarou guerra aos países do Eixo, permanecendo ao lado dos Aliados e colocando fim à disputa entre as alianças pelo apoio brasileiro.²³

De fato, com o advento da Segunda Guerra Mundial, o Brasil tornou-se objeto de disputa entre os países Aliados e os países do Eixo. Durante o período de 1933 a 1938, as relações comerciais entre o Brasil e a Alemanha tinham se expandido. Havia, por parte da Alemanha, um grande interesse em levar o Brasil para sua esfera política, razão pela qual aquele país cultivava o contato com oficiais do exército brasileiro.²⁴ Entretanto, os americanos tentavam aproximar-se do Brasil e negociar o seu apoio aos aliados, especialmente por sua importância estratégica na defesa do continente americano,²⁵ ainda que demonstrassem algumas ressalvas ao regime político adotado durante o Governo Vargas, cujas características autoritárias se alinhavam ao regime alemão.²⁶

Esse movimento de aproximação dos Estados Unidos em relação ao Brasil fazia parte da Política de Boa Vizinhança americana (Good Neighbor Policy), que pretendia estabelecer alianças durante a guerra. Essa política possibilitou a vinda de funcionários do governo norte-americano para o estabelecimento de relações comerciais e militares com o país, bem como estimulou as relações culturais e a realização de algumas investigações de cunho acadêmico por norte-americanos no Brasil. É nesse contexto que estava inserida a obra Brazil Under Vargas.²⁷

O governo brasileiro mostrou-se inicialmente dividido com relação à posição a ser formalmente adotada diante da guerra. De um lado, havia o grupo favorável aos Aliados, liderados pelo ministro das Relações Exteriores Osvaldo Aranha. De outro lado, o general Góis Monteiro, chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, liderava o apoio aos países do Eixo. A opinião pública brasileira era o alvo desse desacordo entre as diferentes instâncias e autoridades do governo. O então presidente Getúlio Vargas inclinava-se a apoiar os Aliados, sobretudo como forma de estabelecer vínculos com os Estados Unidos e obter equipamentos militares e financiamento para a instalação de indústria de base, em troca do apoio do Brasil. A elite do país, por sua vez, tendia a se aproximar dos Aliados por questões culturais.²⁸

O Brasil permaneceu neutro até 1941, mas, levando em consideração os interesses econômicos brasileiros e diante da crescente pressão política exercida pelo governo norte-americano, Getúlio Vargas decidiu romper com o Eixo e passou a apoiar formalmente os Aliados, ainda que essa decisão não fosse unânime entre os membros de seu governo.²⁹

No plano interno, o Brasil vivia sob o regime do Estado Novo. Tratava-se do “fechamento” da República de 1934, com o fim do governo constitucional, bem como da consolidação do regime autoritário inaugurado por Getúlio Vargas com a Revolução de 1930, quando assumiu a presidência da República. O marco formal desse regime autoritário e centralizador foi a entrada em vigor da Constituição de 1937, idealizada pelo político e jurista Francisco Campos, também ministro do Governo Vargas.³⁰

Em sua obra O estado nacional, Francisco Campos afirma que o “novo Estado brasileiro” decorreu de um imperativo de salvação nacional:

Como acentuou o chefe do Governo, no manifesto de 10 de novembro, quando as exigências do momento histórico e as solicitações do interesse coletivo reclamam imperiosamente a adoção de medidas que afetam os pressupostos e convenções do regime, incumbe ao homem de Estado o dever de tomar uma decisão excepcional, de profundos efeitos na vida do país, acima das deliberações ordinárias da atividade governamental, assumindo as responsabilidades inerentes à alta função que lhe foi delegada pela confiança pública.³¹

Com a Constituição de 1937, o Brasil havia se tornado uma autocracia, valendo-se de uma administração forte e pautada na centralização do poder decisório nas mãos do chefe do poder executivo federal. Conforme a análise do brasilianista Thomas Skidmore, a estratégia durante o regime do Estado Novo consistia em garantir a estabilidade política por meio dos militares e o funcionamento da administração centralizada por meio de tecnocratas: “aqui, Getúlio estava tomando de empréstimo tanto do fascismo europeu (descartando a democracia eleitoral) como do New Deal norte-americano (dependendo de tecnocratas modernizantes)”.³²

Visando a dar suporte à censura e à repressão política exercida pelo governo autoritário de Vargas, notadamente a partir do endurecimento do regime, foram criados órgãos e instrumentos para o controle das dissidências, tais como o Tribunal de Segurança Nacional³³ e o Departamento de Imprensa e Propaganda – DIP.³⁴

A despeito da política de censura, restrição ao acesso à informação e repressão aos opositores do regime, Getúlio Vargas manteve diálogo com juristas e intelectuais que não necessariamente participavam do grupo de ideólogos do Estado Novo. Dentro desse quadro, políticos, intelectuais e jornalistas estrangeiros visitaram o país a convite do governo brasileiro e até mesmo estabeleceram relações de proximidade com Getúlio Vargas.³⁵

Entre eles, Karl Loewenstein, então radicado nos Estados Unidos, teve a oportunidade de visitar – ainda que com certa brevidade – o país.³⁶ No Brasil, foi recebido por autoridades tais como o ministro da Justiça, Francisco Campos, e por Osvaldo Aranha,³⁷ministro das Relações Exteriores. Também contou com o apoio de Themistocles de Graça Aranha, chefe da Divisão de Cooperação Intelectual do Ministério das Relações Exteriores, que lhe ofereceu oportunidades e material de pesquisa às quais nem todos os pesquisadores estrangeiros interessados tiveram acesso. Loewenstein contou ainda com o auxílio de membros da oposição, os quais não foram identificados na obra, que ofereceram a necessária assistência para que ele compreendesse o ordenamento jurídico brasileiro (e seu emaranhado de decretos e atos administrativos) e que enxergavam no pesquisador estrangeiro uma oportunidade para expressar e divulgar a insatisfação de parte da população em relação ao regime de Vargas.³⁸

Dessa estadia resultou Brazil Under Vargas, na qual o constitucionalista se propõe a apresentar ao “leitor americano” um estudo imparcial e devidamente documentado sobre o governo e a política no Brasil durante o regime de Vargas.

Para Loewenstein, a realização de tal estudo se justificava porque, segundo ele, em nenhum outro momento histórico se fez tão necessário conhecer o Brasil, especialmente para os Estados Unidos. O Brasil tornara-se o Estado-chave da América do Sul. Ademais, ao romper com o Eixo e associar-se aos Aliados, Getúlio Vargas havia vinculado o Brasil aos Estados Unidos e ao desfecho da guerra. Entretanto, diz aquele autor, o regime imposto por Vargas não parecia se adequar ao conceito anglo-saxão de democracia.

Diante do desconhecido sistema político brasileiro, o regime de Vargas passou a ser classificado como totalitário e fascista por aqueles que adotavam como modelo as recentes experiências europeias. Outros acreditavam se tratar de uma democracia autoritária ou “disciplinada”, conforme divulgavam alguns porta-vozes oficiais do governo varguista. O desafio de compreender o regime então vigente e enquadrá-lo em uma dessas categorias foi um dos fatores determinantes para o desenvolvimento da obra Brazil Under Vargas.

Outro motivo para o desenvolvimento da obra, apontado por Loewenstein, refere-se ao fato de que, até aquele momento, nenhum livro “objetivo” sobre o regime de Vargas havia sido produzido no âmbito da literatura científica de língua inglesa ou mesmo em outros idiomas.³⁹ Tampouco juristas e cientistas políticos brasileiros poderiam realizar estudo com tais pretensões, uma vez que viviam sob a censura do regime do Estado Novo. Havia, portanto, uma lacuna a ser preenchida.⁴⁰

De fato, nesse período prevalecia a literatura dos ensaístas políticos cujo pensamento, em maior ou menor grau, se aproximava dos fundamentos que seriam utilizados para justificar o regime do Estado Novo. Entre eles, destacam-se intelectuais e juristas considerados conservadores, tais como Oliveira Viana, Azevedo Amaral e o próprio Francisco Campos.⁴¹Intelectuais e juristas de outras vertentes também tiveram suas obras publicadas durante o regime de Vargas, como Gilberto Freyre, Sérgio Buarque de Holanda e Nestor Duarte, mas com enfoque na discussão sobre a identidade e as raízes da cultura nacional.⁴²Entretanto, conforme apontado por Loewenstein, não havia naquele momento possibilidade de contestação do governo Vargas e da Constituição de 1937,43 como demonstrou a perda da cátedra de juristas como Sampaio Dória, Vicente Rao e Waldemar Ferreira, então docentes na Faculdade de Direito do Largo São Francisco, já incorporada à Universidade de São Paulo.⁴⁴

Diante desse cenário, a obra Brazil Under Vargas representaria uma importante contribuição para suprir as lacunas existentes, bem como para inserir o sistema político brasileiro dentro de um quadro de análise mais amplo. No entanto, em texto publicado em 1944, Karl Loewenstein registrou que a circulação de sua obra havia sido censurada pelo DIP, uma vez que não observava os parâmetros oficialmente estabelecidos para a publicação de informações sobre o regime de Vargas.⁴⁵

3. A obra Brazil Under Vargas

A obra Brazil Under Vargas é dividida em cinco partes: “Olhando para trás: a herança do passado”, “A Constituição do Estado Novo”, “A defesa do Estado sob o regime de Vargas”, “A administração da opinião pública e a dinâmica da vida social sob Vargas” e “Balanço do regime”.⁴⁶

Antes de iniciar sua análise jurídico-política do regime instituído durante o governo de Getúlio Vargas, Loewenstein faz alguns apontamentos sobre aspectos predominantes do “caráter nacional”⁴⁷ brasileiro, o que considera ser uma variável importante para o desenvolvimento posterior de seu objeto de estudo. Segundo ele, há nos brasileiros traços da tradição portuguesa, marcada por sua gentileza e suavidade, mas também pelo humor e ironia. Por essa razão, diz ele, o temperamento do brasileiro estaria mais inclinado à tolerância em comparação com as tradições dos países vizinhos colonizados pelos espanhóis, o que contribuía para compreender o “clima liberal” da vida política e social brasileira.

O “caráter nacional” também apresentava, segundo Loewenstein, vestígios do feudalismo colonial que, paradoxalmente, ainda convivia com o capitalismo em crescimento no país. A extensão do território brasileiro corresponde a outro aspecto marcante no perfil da sociedade brasileira, notadamente em razão da disparidade observada no desenvolvimento social das diferentes regiões do Brasil.⁴⁸

Por fim, o autor ressalta que no Brasil, assim como nos demais países latino-americanos, predominava o governo “pessoal”, mediante a histórica concentração de poder nas mãos de um único dirigente. Apesar disso, havia aqui uma forte inclinação às formas políticas inspiradas na ideia do Estado de Direito, sobretudo em razão da influência francesa sobre esses países.

Após essa breve análise sobre a natureza da sociedade brasileira, Loewenstein retoma sucintamente a história do Brasil desde o início do Império – a partir de sua independência em 1822 – até o final da República Velha em 1930. Essa retomada histórica deve-se ao fato de que, segundo o autor, nenhum acontecimento no âmbito de uma nação pode ser dissociado de seu passado. Nesse sentido, assim como ocorre nos mais diversos países, o momento político analisado por Loewenstein – o regime de 1937 – também estava necessariamente vinculado à “evolução histórica” do Brasil.

Na primeira parte do livro, Loewenstein dedica-se à apresentação dos aspectos centrais do período relativo ao Brasil Império (1822 a 1889). Toma como ponto de partida o início do governo constitucional no Brasil, que ocorreu logo após a independência do país em relação a Portugal. Ele faz uma breve introdução ao texto da Constituição de 1824, outorgada pelo Imperador D. Pedro I, e destaca que referido texto constitucional estabeleceu uma monarquia constitucional alinhada com a tradição europeia, afastando-se do modelo da constituição norte-americana.

Com relação à questão da soberania popular, Loewenstein menciona que, apesar das referências ao governo representativo no texto constitucional de 1824, o efetivo exercício do poder político concentrava-se nas mãos do poder moderador, delegado privativamente ao Imperador, considerado o primeiro representante da nação e responsável pelo equilíbrio entre os demais poderes. Quanto à forma de Estado, Loewenstein destaca que, a despeito de ter sido constituído como Estado unitário, o Brasil apresentava certos traços de descentralização.⁴⁹Tal descentralização, porém, não se assemelhava ao federalismo norte-americano, considerado até mesmo indesejável em face das disparidades regionais então existentes no Brasil. O autor adota a tese de que apenas a rígida centralização foi capaz de preservar a unidade do Império.

Embora o arcabouço institucional tenha sofrido poucas modificações ao longo do Império, Loewenstein ressalta a ocorrência de consideráveis mudanças decorrentes de uma “evolução constitucional”, entre as quais estão a adoção de um sistema parlamentar e a ampliação do sufrágio. Com isso, entende que também se observou no Brasil o processo característico do século XIX na Europa, de transição do feudalismo em direção a uma monarquia parlamentar e democrática, bem como liberal no que diz respeito à prática política. O autor chama atenção para o fato de que tais mudanças no cenário político ocorreram sem a necessidade de “convulsões revolucionárias” e destaca a importante contribuição do perfil de D. Pedro II para esse processo, por ele considerado como o mais sábio, educado e progressista dos monarcas daquele período. Em síntese, Loewenstein destaca o cenário liberal do Império, no qual conviviam forças conservadoras, liberais e progressistas.

Outro momento analisado sucintamente por Loewenstein foi o início da República, que substituiu o Império sem qualquer processo revolucionário. Dois anos após a proclamação da República, em 1889, foi promulgada a Constituição de 1891, sendo o Império do Brasil convertido em República dos Estados Unidos do Brasil.⁵⁰ Em sua breve análise desse período, bem como do texto da Constituição republicana, Loewenstein apresenta algumas observações, sobretudo em relação à forma de Estado e à forma de governo então adotadas.

No que tange à forma de Estado, destaca que a adoção do modelo federativo não foi acompanhada do necessário rearranjo territorial. Em face da ampliação dos poderes atribuídos aos Estados-membros, restou ao governo federal apenas os poderes estritamente enumerados, o que conferia às entidades federativas subnacionais uma autonomia “muito além” daquela prevista no modelo norte-americano.⁵¹ No entanto, o governo federal podia intervir nos Estados-membros por meio do instituto da intervenção federal, utilizado com base em critérios políticos e não necessariamente constitucionais.

Em contrapartida, os Estados-membros também dispunham de mecanismos para enfrentar as medidas federais (tais como barreiras alfandegárias e manutenção de milícias próprias), os quais, em última análise, colocavam em risco a própria unidade da nação. Para conter eventuais excessos das iniciativas locais, o presidente da República dispunha do poder de decretar o estado de sítio, por meio do qual podia suspender as garantias constitucionais.

Outro tema previsto na Constituição de 1891, que recebeu atenção de Loewenstein, foi a transformação do governo parlamentar em um sistema presidencialista. Na prática, o sistema presidencialista adotado no Brasil atribuía poderes ao presidente da República que excediam aqueles delegados ao chefe do poder executivo nos Estados Unidos. Embora fosse possível identificar a imitação do modelo norte-americano de separação de poderes, especialmente em função do papel atribuído aos ministros e da previsão do veto presidencial, a previsão e a utilização abusiva dos instrumentos de intervenção e de estado de sítio atribuíram ao chefe do poder executivo um poder quase ditatorial.

Loewenstein menciona que a opinião pública não apresentou grandes objeções a essa prática política naquele período: a supremacia presidencial em relação aos outros poderes era geralmente aceita como uma medida benéfica. A prova disso é que a Constituição republicana mostrou-se estável por um período bastante longo – 40 anos – especialmente se comparado ao histórico latino-americano.

De certo modo, a análise relativa aos regimes políticos formalizados pelas Constituições de 1824 e 1891 foi indicativa do caminho posteriormente percorrido por Loewenstein no estudo sobre o regime político de Getúlio Vargas e a Constituição de 1937.

Após a retomada do período do Império e da denominada República Velha, o autor introduz o período da República inaugurado pela Revolução de 1930, quando Getúlio Vargas, então governador do Estado do Rio Grande do Sul e líder da oposição ao governo federal, tomou o poder e forçou a renúncia do então presidente Washington Luiz. A Revolução de 1930 representou o rompimento com a política das oligarquias, notadamente dos estados de São Paulo e Minas Gerais, que se alternavam no poder desde o início da República.

Por meio de decreto editado logo após a tomada do poder, Vargas suspendeu a Constituição de 1891, dando início à primeira fase de seu governo – o Governo Provisório (Vargas’s authoritarian rule, segundo Loewenstein). Tal ato normativo assemelhava-se a uma verdadeira Constituição: atribuiu ao governo federal poderes que possibilitavam o exercício de funções legislativas e executivas pelo presidente da República até que houvesse a convocação da Assembleia Constituinte, suspendeu a possibilidade de revisão de atos administrativos pelos tribunais, conferiu ao chefe do governo poderes para designar interventores para cada Estado-membro, além de autorizar a criação de um tribunal especial para lidar com crimes políticos (o qual foi efetivamente criado somente em 1936). Segundo Loewenstein, o regime de Vargas considerava-se como o legítimo sucessor do Império.⁵²

Nesse sentido, afirma o constitucionalista:

this was spick and span a specimen of a streamlined dictatorship as any produced before. In a nutshell it contained all the trimmings of the present constitution of 1937, which inaugurated the Estado Novo. Moreover, it was the first example of dictatorial government in the traditionally constitutional evolution of Brazil.⁵³

Porém, mesmo diante do estabelecimento de um governo autoritário, Getúlio Vargas mostrou-se ponderado, ao menos durante a fase do Governo Provisório:

Vargas must be credit with having begun his first lease of office with much energy, good will, circumspection, and moderation, which is as characteristics of Brazilian political life in general as it is congenital to the mentality of the president himself.⁵⁴

No início de seu governo, Vargas enfrentou a Revolução Constitucionalista de 1932, liderada por São Paulo, considerado o Estado mais progressista do ponto de vista político, que reivindicava a reconstitucionalização do país por meio da convocação de Assembleia Constituinte.⁵⁵ Com o fim da Revolução e a derrota dos paulistas, Vargas optou pela anistia e por uma solução do conflito sem represálias contra os revolucionários. Embora o Estado de São Paulo tenha sido derrotado, a defesa de ideias de cunho liberal-democrático tornou inevitável a convocação da Assembleia Constituinte, que culminou com a promulgação da Constituição de 1934.

Prosseguindo em sua análise dos textos constitucionais brasileiros, Loewenstein afirma que a Constituição de 1934, ainda que resultante do embate entre posições divergentes quanto ao compartilhamento do poder, acabou se ajustando ao modelo de presidencialismo autocrático de Vargas.⁵⁶ Conforme constatação do próprio autor, os poderes do governo federal foram aumentados e as tendências centralizadoras acentuadas. Seu resultado mostrou-se mais próximo da Constituição de 1891 do que seria esperado, mas com características decorrentes da influência da Constituição “socializante” de Weimar, marcando o declínio do pensamento constitucional norte-americano no Brasil. Nesse sentido,

in spite of some interesting deviations the constitution, seen as a whole, differed less from the constitution of 1891 than one might have expected. [...] But while the former constitution was strictly liberal and positivist, the new one paid its tribute to the spirit of sociodemocratic consciousness of the period. A pronounced collectivism permeates its provisions, with the emphasis on the people as a whole and on the forgotten man.⁵⁷

Com o intuito de compreender as forças que inspiraram referido texto constitucional, Loewenstein recorre à interpretação do jurista Pedro Calmon, para quem a Constituição de 1934 resultava de um “ecletismo confuso”, decorrente do racionalismo nativo, das influências ideológicas estrangeiras e do compromisso estabelecido na Constituinte entre “idealistas” e “realistas”.⁵⁸ Nesse mesmo sentido, também faz referência à obra do político e jurista Levi Carneiro.⁵⁹

Quanto ao teor do texto constitucional, menciona a existência de inúmeras imperfeições técnicas, bem como a ausência de uma clara definição nas relações entre Estado e indivíduos. Ademais, os Estados-membros eram os grandes perdedores nessa nova Constituição. Segundo Loewenstein, essa situação representava o destino universal do federalismo naquele momento da história: o nacionalismo tornara-se inevitável, tanto economicamente como espiritualmente.

Loewenstein afirma ainda que avaliar objetivamente as realizações do governo de Vargas na vigência da Constituição de 1934, a partir do contexto do Estado Novo, parecia ser tarefa tão difícil quanto empreender uma análise imparcial da Constituição de Weimar, a partir da Alemanha de Hitler. Isso porque, diz ele, as ditaduras desprezam todas as realizações dos regimes constitucionais por elas substituídos.

Em síntese, a Constituição de 1934 representou, nas palavras do autor, “um breve interlúdio” entre duas fases do governo autoritário de Vargas.⁶⁰ Pouco antes das eleições presidenciais, previstas para o início de 1938, e sob o argumento do avanço do comunismo no país, Vargas convenceu o Congresso a declarar estado de emergência e a lhe conferir poderes extraordinários para governar o país. Com os mesmos mecanismos utilizados em outros países que vivenciaram regimes autoritários, Vargas acabou por impedir a eleição de um novo presidente, dissolveu o Congresso e encerrou o governo constitucional no país. Em 1937, Getúlio Vargas instaurou o regime do Estado Novo, por meio de um golpe de Estado. A obra Brazil Under Vargas apresenta um estudo minucioso sobre esse regime.

A partir de uma análise estritamente jurídica, Loewenstein afirma que o golpe de Estado era um ato inconstitucional, uma vez que não havia qualquer evidência de que as eleições levariam o país a uma guerra civil. Diante dessa proposição, o exame da Constituição de 1937 não poderia prescindir de uma tarefa preliminar: verificar em que medida essa Constituição era real. Isso porque, segundo ele, tratava-se de uma constituição-fantasma (ghost constitution, conforme o autor): “it exits on paper, but its essential provisons are devoid of living reality”.⁶¹

Buscando fazer uma descrição crítica, menciona que a Constituição de 1937, embora elaborada com a técnica e destreza do jurista Francisco Campos, deveria ser lida de trás para frente, uma vez que apenas os dois últimos dispositivos – arts. 186 e 187 – apresentavam relevância à luz do direito positivo. Tais artigos declararam o estado de emergência em todo o país e marcaram o início da vigência do texto constitucional.

O art. 180, por sua vez, ao atribuir amplos poderes ao presidente da República sobre todas as matérias de competência da União, representava a essência do Estado Novo. Entende o autor que os demais dispositivos são mera camuflagem. Nesse sentido, a única parte válida da Constituição seria a parte dedicada ao presidente (“he is the constitution”, diz Loewenstein); todos os demais dispositivos correspondem tão somente a um programa com objetivos sociais.⁶²

Superada essa discussão quanto à natureza da Constituição de 1937, o autor dedica-se ao exame dos seus principais aspectos, desde o preâmbulo até as disposições transitórias, tecendo considerações quanto aos arranjos para o exercício do poder político, tanto da perspectiva do texto constitucional como de sua aplicação prática.

Partindo de uma análise genérica, ele verifica que a Constituição manteve o princípio da soberania popular e a forma federativa de Estado, além de garantir as liberdades civis e os direitos fundamentais, nos moldes dos estados democráticos. No entanto, o próprio texto constitucional apresentou inúmeras ressalvas a tais princípios e garantias, que poderiam ser limitados a qualquer momento em razão das exigências da segurança do Estado e da nação.

Do ponto de vista da distribuição do poder sobre o território, a autonomia dos Estados-membros foi drasticamente limitada em razão de um processo de centralização de poderes nas mãos do poder executivo federal. Um dos principais instrumentos que possibilitou essa centralização foi a intervenção do governo federal nos Estados-membros por meio da indicação de interventores, os quais passaram a desempenhar as atribuições do poder executivo estadual ou aquelas delegadas pelo próprio presidente da República. Também passaram a ser considerados nulos e sem efeito todos os atos emanados pelos Estados-membros que não tivessem a aprovação do governo central. Por fim, ainda nesse processo de centralização, foram atribuídas à União todas as competências consideradas relevantes em âmbito nacional.

Na prática, Getúlio Vargas indicou, para as funções de interventores, pessoas da sua confiança. Segundo Loewenstein, os interventores eram as figuras centrais do regime político vigente no Brasil, assim como foram os regentes sob o regime de 1933 na Alemanha. Estes haviam transformado o Estado federal alemão em um Estado nazista unitário. Mas, diversamente dos regimes autoritários europeus, onde o controle se dava pela coerção, a dominação política no regime de Vargas tinha caráter personalista.

Para Loewenstein, as disposições constitucionais e sua aplicação no plano concreto colocaram em evidência um processo no qual os Estados-membros passaram a assumir a condição de mera subdivisão administrativa-territorial, própria dos estados unitários. Trata-se, de modo geral, de modelo adotado por governos ditatoriais que não toleram poderes autônomos considerados como núcleos de potencial resistência. Em suma, a experiência da Alemanha parecia se repetir no Brasil. E, no entendimento do autor, no longo prazo essa rígida centralização não seria benéfica para um território tão vasto e com tamanha diversidade econômica e cultural como o Brasil.⁶³

Outro aspecto importante para conhecer a natureza do regime de Vargas, destacado por Loewenstein, são os poderes atribuídos ao presidente da República. Considerado a autoridade suprema do Estado, o presidente dirigia a política interna e externa, além de representar o interesse nacional. A Constituição de 1937 atribuiu, nesse ponto, poderes irrestritos ao presidente, às custas, porém, da limitação dos poderes do legislativo, dos Estados-membros e de quaisquer outros órgãos ou autoridades que pudessem eventualmente representar disputa pelo exercício do poder político. A Constituição, diz o constitucionalista, foi feita sob medida para Getúlio Vargas.

O exercício do poder pelo presidente se dava por meio da expedição de inúmeros decretos-lei, com o auxílio de seus ministros de Estado. De modo geral, foram extintas todas as assembleias com poderes deliberativos. Assim como ocorre na maior parte das ditaduras, o Estado Novo foi marcado pela ausência de mecanismos institucionais que possibilitassem a participação da sociedade civil em decisões consideradas próprias da esfera do governo. Entretanto, entende o autor que o autoritarismo não tomou conta da vida social do brasileiro. Com isso, ele intencionava dizer que continuavam válidas as regras relativas à esfera privada anteriores ao regime, respeitando-se, por exemplo, os procedimentos para escolha dos membros de órgãos e associações que não estivessem diretamente ligados ao processo de decisão política.

No entanto, no campo reservado às decisões do governo, os poderes para legislar e executar políticas estavam concentrados nas mãos do presidente e dos seus ministros. Embora fosse reservado à cúpula do poder executivo federal, o processo de formulação de políticas possibilitava, em alguma medida, a apresentação de sugestões por grupos de pressão e pessoas interessadas na matéria. Conforme constatou Loewenstein, tais propostas eram filtradas pelos ministros, em especial pelo ministro da Justiça Francisco Campos e sua equipe.

A despeito da restrição aos órgãos com poderes deliberativos, o regime de Vargas assistiu à ampliação do número de órgãos colegiados como conselhos, comitês e comissões, na esfera do poder executivo. A esses órgãos competia, em regra, atuar na execução de políticas ou desempenhar atividades de natureza meramente consultiva ou fiscalizatória, sendo sempre submetidos à direção do presidente da República. Loewenstein menciona que alguns desses órgãos dispunham de poderes normativos e de regulação, aproximando-se das agências reguladoras norte-americanas; porém, diversamente do modelo adotado nos Estados Unidos, as “agências brasileiras” não dispunham de autonomia administrativa ou jurisdicional.

Quanto à edição de normas, o constitucionalista destaca a intensa produção de atos normativos a partir da instalação do Estado Novo, o que em muito superava a atividade legislativa nos regimes ditatoriais da Alemanha e Itália. Conforme o autor verificou em conversas com especialistas da área, esse fenômeno trouxe insegurança em relação ao conteúdo e à coesão do ordenamento jurídico brasileiro. Segundo ele, tal insegurança tornou-se ainda maior em face do processo de elaboração de normas por uma “burocracia incontrolável” (uncontrollable bureaucracy, nos termos do autor).⁶⁴

Esse processo de elaboração de normas e tomada de decisões era explicitamente defendido pelos representantes do governo, sob o argumento de que o processo era democrático em sua “substância”, uma vez que reunia a opinião de especialistas e resultava em normas de caráter técnico. Loewenstein conclui o tema com a seguinte afirmação:

without fully supporting the claim that the legislative process is thus made genuinely democratic, one may well admit that for technical and nonpolitical bills this system may be preferable to exposing well-considered projects of the government to parliamentary committees which are animated by not altogether unselfish motives or by outright party bias.⁶⁵

Dentre as inovações institucionais que garantiram o exercício centralizado do poder, o autor destaca a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público – Dasp, considerado um dos principais símbolos do Estado Novo. Em comparação feita com o United States Civil Service Commission, Loewenstein menciona que o Dasp não se limitava à administração interna do serviço público, mas também funcionava como uma “correia de transmissão” para as reclamações contra agentes públicos e sugestões destinadas à administração federal, constituindo, portanto, uma ligação entre a burocracia e a sociedade.⁶⁶

No âmbito dessas inovações administrativas, Loewenstein confere especial ênfase à criação dos departamentos administrativos nos Estados-membros. Tais departamentos são vistos muitas vezes como extensões do Dasp no âmbito dos Estados. Porém, segundo o autor, a importância desses departamentos estava no fato de que tais órgãos cumpriam a função de articular e acomodar interesses locais e regionais que se encontravam submetidos à esfera de atuação dos interventores.

Se, por um lado, defendia-se a ideia de que o sucesso desse arranjo institucional estava centrado na cooperação entre o interventor e o departamento administrativo de cada Estado, por outro, Loewenstein demonstra sua firme convicção de que o poder exercido pelo departamento prevalecia em relação ao poder do interventor.⁶⁷ Nesse sistema hierárquico, explica ele, o departamento administrativo controlava o interventor e as municipalidades. Por sua vez, o departamento administrativo e o interventor estavam submetidos ao ministro da Justiça e este ao presidente da República.⁶⁸

Conclui Loewenstein que os departamentos administrativos correspondiam ao aspecto mais original e organizado do Estado Novo. Ademais, esse arranjo institucional aproximava-se do modelo de “Estado administrativo”, em substituição, tanto nos regimes democráticos como nos regimes autoritários, do “Estado legislativo”, então em declínio.⁶⁹ Da perspectiva exclusivamente administrativa, diz o autor, os departamentos administrativos representaram um salto de qualidade em benefício do cidadão. Porém, sob a perspectiva política, serviram como instrumento de influência do governo federal em todo o país.

Após percorrer os meandros das funções executivas e legislativas no regime de 1937, as quais se concentravam nas mãos do chefe do poder executivo, Loewenstein faz uma breve análise do que ele denomina de “administração da justiça” (administration of justice, segundo o autor). Para ele, trata-se de questão central para a compreensão do regime analisado, uma vez que a independência do poder judiciário é fundamental para a efetividade de um sistema democrático constitucional.

Em sua obra, o autor destaca que os artigos da Constituição relativos ao poder judiciário foram aqueles que menos sofreram alterações com a instauração do Estado Novo. Nesse sentido, foram mantidos os processos de nomeação para as funções de juiz, bem como as regras referentes à organização da profissão do advogado. Na análise de Loewenstein, a manutenção da organização judicial sem grandes modificações pode ser compreendida como medida estratégica adotada por Getúlio Vargas e Francisco Campos, ambos oriundos da carreira jurídica. No Brasil, o papel do advogado e o livre exercício da profissão sempre estiveram intimamente ligados à formação do próprio Estado e da nação. Por essa razão, alterações que viessem a limitar tais prerrogativas destruiriam a confiança de parte da população no regime de Vargas e levariam a grandes pressões políticas.

Outro tema que ganhou relevância na análise da administração da justiça foi a revisão judicial da constitucionalidade dos atos do governo. Sobre o tema, a Constituição de 1937 previa expressamente, em seu art. 96, a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato do presidente da República. Porém, diante da análise empreendida quanto às funções do legislativo e aquelas atribuídas ao chefe do poder executivo federal, a conclusão era de que todo o aparato para a revisão judicial fora suspenso.

Por fim, e antes de discutir os resultados do regime de Vargas, Loewenstein avalia os instrumentos de “defesa do Estado”. O autor parte do pressuposto de que as ditaduras modernas, para permanecerem no poder, recorrem à utilização de instrumentos questionáveis quanto à sua natureza constitucional, os quais são frequentemente combinados com o uso da violência. Tais regimes demonstram pouco interesse em legalizar o exercício do poder por meio de uma constituição formal, além de desenvolverem medidas político-administrativas para a repressão de grupos de oposição e para moldar a opinião pública. Em geral, as ditaduras modernas seguiram esse modelo, conforme se depreende da análise dos regimes políticos instalados na Alemanha, Rússia, Itália, Espanha, entre outros.

Para o autor, o regime de Vargas não se enquadrava nesse estereótipo por quatro principais razões: primeiro, porque em nenhuma outra ditadura verificou-se diploma legal semelhante à Constituição de 1937;70 segundo, porque o Brasil não era um Estado com partido único controlado pelo governo (tratava-se de um país sem partidos); terceiro, porque o regime, ainda que sem aprovação absoluta, tomou o poder com a aquiescência da maioria;⁷¹ e quarto, porque não houve a necessidade de aparato para moldar a opinião pública – a opinião pública ainda era relativamente livre de coação no Brasil.

Entretanto, Loewenstein menciona alguns traços que aproximavam o regime de 1937 das ditaduras modernas, notadamente a instalação de um órgão para o julgamento de crimes políticos – o Tribunal de Segurança Nacional. Para ele, esse tribunal corresponde a uma das instituições de maior interesse durante o regime de Vargas.

Há, por um lado, semelhanças do Tribunal de Segurança Nacional em relação ao People’s Court do Terceiro Reich alemão ou ao Special Tribunal for the Defense na Itália fascista, os quais são considerados tribunais de defesa dos referidos regimes. Porém, discordando parcialmente dessa concepção, Loewenstein afirma que a criação do Tribunal de Segurança Nacional não tinha por objetivo apenas a defesa do Estado Novo, mas também, genericamente, o combate a crimes contra a segurança nacional, contra as instituições militares e contra as instituições políticas e sociais do país.

Em estudo detalhado sobre as atribuições e o funcionamento do referido Tribunal, Loewenstein faz algumas considerações que revelam aspectos alheios à prática democrática no que diz respeito ao julgamento e à tomada de decisão pela Corte, uma vez que colocavam em perigo a defesa do acusado. Em especial, destaca que os juízes decidem com base em sua livre convicção (free opinion, conforme o autor), o que significa que não estão necessariamente vinculados a precedentes ou regras formais. Também menciona a utilização da técnica de “desclassificação”, isto é, a possibilidade de alterar a acusação durante o julgamento, mas sem que exista a alteração dos fatos apurados.⁷² Por fim, aponta a prerrogativa da Corte em dispensar o comparecimento do acusado ao julgamento por questões de ordem pública e decidir por sua prisão preventiva.

Entretanto, com o objetivo de diferenciar o Tribunal dos órgãos de apoio a regimes ditatoriais, o autor ressalta, preliminarmente, que não se trata de órgão de exceção. Além disso, seus membros são magistrados nacionalmente respeitados e não sofrem pressões do governo no exercício de suas atividades. Somando-se a essas considerações, Loewenstein afirma que o tribunal não corresponde a uma “blood court”, uma vez que nenhuma sentença de morte foi expedida pelo órgão, embora exista permissão legal para tanto.⁷³Diz o constitucionalista que “it is not in the Brazilian character to kill people for political reasons”.⁷⁴Ainda assim, entende que o órgão representa um desvio lastimável em relação ao Estado de Direito.

Tendo discutido a repressão de manifestações políticas, o autor passa a analisar a relação entre o regime e a opinião pública. Desde logo chama atenção para o fato de que os canais de articulação da opinião pública haviam sido bastante limitados no país, cujo maior exemplo era a supressão dos partidos políticos no país. O principal instrumento de censura e controle da opinião pública era o Departamento de Imprensa e Propaganda – DIP, órgão diretamente subordinado ao presidente da República.

Para Loewenstein, o DIP representava um dos principais instrumentos políticos do regime, podendo ser até mesmo comparado em sua importância às forças armadas. Porém, destaca que a atividade do DIP em relação à opinião pública, assim como as punições impostas aos eventuais infratores, podiam ser consideradas menos danosas do que as medidas tomadas pelos regimes ditatoriais da Alemanha e Itália.⁷⁵ Segundo ele, essa postura resultava da tradição liberal que se manifestava mesmo entre os agentes do regime.⁷⁶

Após todas essas considerações, Loewenstein procede a uma avaliação das realizações e das falhas do sistema político vigente no Brasil durante o governo de Vargas e o regime por ele instalado – o Estado Novo.

A crítica central feita pelo autor consiste na existência de uma Constituição escrita que nunca foi colocada em prática, tendo sido elaborada apenas para dar suporte jurídico-formal ao regime. Somente as disposições transitórias, que perpetuaram o estado de emergência e que conferiram ao presidente da República poderes para governar mediante decreto, tiveram efetividade. Entre as diversas críticas constantes da obra, Loewenstein aponta a existência de medidas governamentais arbitrárias e a desconsideração de mecanismos próprios aos regimes democráticos.

No entanto, alguns avanços podem ser constatados durante a década de 1930. Dentre eles, o autor dá ênfase à modernização do país, ao progresso econômico e à realização de um amplo programa de reformas sociais. Porém, a relação entre o governo autoritário de Vargas e a realização de melhorias econômicas e sociais não se mostrou evidente. Loewenstein pondera que não se pode afirmar de maneira categórica que os governos autoritários são determinantes para o desenvolvimento econômico e social, embora seja possível afirmar que encontram menos dificuldades para remover entraves – sobretudo políticos – existentes nos processos de reformas. Segundo o autor, as condições identificadas no país naquele momento histórico podem transcender a forma de governo adotada com o Estado Novo.

4. Considerações finais

A obra Brazil Under Vargas apresenta uma interpretação jurídico-política do Brasil durante o regime instalado em 1937 por Getúlio Vargas. Trata-se de um minucioso estudo de caso elaborado por Karl Loewenstein, considerado um dos grandes constitucionalistas e cientistas políticos do século XX.

Inicialmente identificada como uma obra voltada para conhecer um Estado-chave da América do Sul no âmbito da Good Neighbor Policy norte-americana, Brazil Under Vargas tornou-se atemporal. Nela, Loewenstein oferece uma interpretação do regime autoritário de Vargas em uma perspectiva histórica. Nesse sentido, a obra faz parte de um conjunto de estudos cuja finalidade consistia na compreensão dos diversos sistemas políticos que emergiram no período entreguerras, bem como do papel das constituições – quando existentes – nesse contexto.

Esse período foi marcado pelo surgimento de inúmeros governos autoritários, caracterizados pela concentração de poderes nas mãos de um só detentor do poder, com desdobramentos que levariam ao fascismo e ao totalitarismo. Em estudo sobre o advento de regimes fascistas, realizado alguns anos antes, Loewenstein afirma que

Fascism is no longer an isolated incident in the individual history of a few countries. It has developed into a universal movement which in its seemingly irresistible surge is comparable to the rising of European liberalism against absolutism after the French Revolution. In one form or another, it covers today more areas and peoples in Europe and elsewhere than are still faithful to constitutional government.⁷⁷

A análise do sistema político brasileiro demonstra que o regime de Vargas não se fundava nos princípios do constitucionalismo moderno, mas tampouco se confundia com os regimes totalitários e fascistas europeus.

O regime de Vargas era autoritário na medida em que a elaboração e a execução de políticas prescindiam de qualquer participação popular. Porém, diversamente dos regimes autocráticos europeus, o regime adotado no Brasil apresentava algumas características peculiares, entre as quais a inexistência do sistema de partido único, para dar suporte ao ditador e a ausência de uma ideologia que justificasse a existência de uma dominação irrestrita por parte do detentor do poder.

Ademais, o autor ressalta a existência de uma “illégalité inorganique”, isto é, um duplo comportamento por parte do governo: por um lado, cumpria-se uma rotina de formalidades, mediante a edição de atos normativos e o tratamento igual de todos aqueles que se encontrassem em circunstâncias semelhantes; por outro, havia arbitrariedades “incidentais”.⁷⁸Para Loewenstein, a diferença fundamental entre o Estado democrático e o Estado autoritário está no fato de que sob nenhuma circunstância é permitido agir arbitrariamente no âmbito de regimes democráticos, o que não se verifica em regimes com feições autoritárias.⁷⁹

O sistema político instalado em 1937 no Brasil correspondia a um modelo sui generis de autocracia, cuja compreensão demandava a utilização de novas categorias jurídicas e políticas. Loewenstein demonstra em sua obra Brazil Under Vargas que o regime de Vargas não podia ser considerado fascista ou totalitário, assim como não se tratava de uma “democracia disciplinada”. O Brasil, segundo ele, apresentava os requisitos de um governo autoritário com características do que a teoria constitucional francesa denominava “régime personnel”.⁸⁰

Referências

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DIÁRIO de Getúlio Vargas. Apresentação de Celina Vargas do Amaral Peixoto. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1995.

Dulles, John. A faculdade de direito de São Paulo e a resistência antivargas. 1938-1945. São Paulo: Nova Fronteira, 1984.

Gonçalves Ferreira Filho, Manoel. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1967.

Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillan Company, 1942.

Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. 2. ed. Barcelona: 1976. 4ª reimpressão, 1986.

Loewenstein, Karl. The value of constitutions in our revolutionary age. In: Zurcher, Arnold J. (Editor). Constitutions and constitutional trends since World war II. New York: New York University Press, 1951.

Loewenstein, Karl. Militant democracy and fundamental rights, I. In: The American Political Science Review, v. XXXI, n. 3, june 1937.

Medeiros, Jarbas. Ideologia autoritária no Brasil: 1930-1945. 1. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1978.

Mota, Carlos Guilherme; Lopez, Adriana. História do Brasil: uma interpretação. São Paulo: Senac, 2008.

Skidmore, Thomas E. Uma história do Brasil. 3. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

1 Agradeço aos organizadores deste livro, Carlos Guilherme Mota e Natasha Schmitt Caccia Salinas, pelo convite para dele fazer parte. Agradeço ainda ao professor Fernando Dias Menezes de Almeida, cujas ideias e discussões muito contribuíram para o desenvolvimento deste artigo, a Mariana Preturlan, pelo auxílio com a tradução das informações sobre a trajetória de Karl Loewenstein, disponíveis apenas em alemão em parte do material pesquisado, e a Bianca Galafassi, pela cuidadosa revisão. Por fim, agradeço ao professor Oscar Vilhena, pela sugestão do tema.

2 No final da década de 1940, Karl Loewenstein participou de atividades promovidas pelos Estados Unidos com o objetivo de remover as marcas do regime nazista na vida política da Alemanha. Tais ações eram promovidas pelo Allied High Commission, órgão que assumiu a recuperação econômica, política e institucional daquele país na década posterior à Segunda Guerra Mundial. Loewenstein foi o idealizador de uma conferência para a discussão do espaço a ser atribuído à ciência política diante da reformulação dos programas universitários alemães nas áreas das ciências sociais e política. Isso porque tal disciplina não fazia parte dos programas de ensino superior na Alemanha desde 1933. Além de professores alemães, também estiveram presentes na conferência professores da Inglaterra, França e Estados Unidos. Como resultado, recomendou-se a instalação de “Departamentos de Governo” em todas as universidades alemãs, embora alguns opositores tenham argumentado que as universidades daquele país já ensinavam ética e política há séculos (conforme informações extraídas do sítio eletrônico da biblioteca da Universidade de Wisconsin–Madison, disponível em: http://images.library.wisc.edu/history/EFacs/GerRecon/ omg1950JanSpec/reference/ history. omg1950 janspec.i0012.pdf, último acesso em 14.03.2009).

3 O regime nazista e a Segunda Guerra Mundial tiveram efeitos extremamente nocivos para a Universidade de Munique, uma vez que professores judeus ou pertencentes à oposição foram demitidos e destituídos de suas funções e os estudantes tiveram suas carreiras acadêmicas interrompidas (disponível em http://www.en.uni-muenchen.de/about_lmu/history/munich/index.html, último acesso em 20-3-2009).

4 Informações extraídas de Anabitarte, Alfredo Gallego. “Karl Loewenstein, in memorian”, in: Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. 2. ed. Barcelona, 1976, 4ª reimpressão, 1986, p. 1-15, bem como de Schneider, Peter. Karl Löwenstein, in Neue Deutsche Biographie (NDB), v. 15, Berlin, 1987, p. 103 e seguinte, encontrada no Centro de Digitalização da Biblioteca Estatal de Bayern (disponível em: http://mdz10.bib-bvb.de/~db/0001/bsb00016333/images/index. html?id=0001 6333&fip=201.6.67.233&no=1&seite=119, último acesso em 20-3-2009).

5 Referida obra resultou de seis conferências proferidas por Karl Loewenstein na Universidade de Chicago, em janeiro de 1956 (cf. informações constantes do prólogo da primeira edição em inglês e do apêndice de Teoría de la Constitución. Loewenstein, Karl. Ob. cit., p. 21 e 469).

6 A edição da obra em alemão foi ampliada em relação à publicação em inglês. Explica o autor que tal ampliação decorreu dos acontecimentos – em especial, a passagem da IV para a V República na França em 1958 – e também para introduzir esclarecimentos sobre instituições e dinâmicas tipicamente norte-americanas, uma vez que estes foram utilizados como a referência para compreender outros sistemas políticos e suas formas de governo. Além disso, a bibliografia indicada nas notas foi consideravelmente ampliada (Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 20).

7 Como exemplo, ver as primeiras edições da obra Curso de Direito Constitucional, do prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, nas quais já havia referência sobre a obra de Loewenstein, em especial quanto ao tema da tripartição das funções do Estado. Loewenstein sugere a utilização da denominação policy determination, policy execution e policy control. (Gonçalves Ferreira Filho, Manoel. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1967. p. 87).

8 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 18.

9 Loewenstein menciona expressamente a sua opção pela expressão autocracia em substituição à expressão ditadura. Embora ditadura seja utilizada com frequência para designar governos autocráticos, o constitucionalista entende que a sua adoção nem sempre é adequada, uma vez que há governos pertencentes a essa categoria que, por vezes, funcionam em conformidade com certas regras do “jogo constitucional”, citando como exemplo o Terceiro Reich de Hitler (Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 35).

10 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 73.

11 Essa dicotomia está presente, sob o enfoque jurídico, na obra General theory of law and state, de Hans Kelsen (New York: Russell & Russell, 1961, tradução de Andres Wedberg, p. 284 e sgs.).

12 Na obra Teoría de la Constitución, o conceito de sistema político é fundamental. Em seu sentido mais amplo, diz Loewenstein, todo Estado com determinadas relações entre detentores e destinatários do poder, concretizadas por meio de instituições governamentais permanentes, corresponde a um sistema político. No entanto, afirma o constitucionalista, a “chave” para se alcançar uma distinção útil entre os diferentes sistemas políticos existentes encontra-se nas ideologias e instituições que lhes dão suporte e por meio das quais funciona cada sociedade concreta. Por instituições, o autor entende o aparato por meio do qual se exerce o poder em uma dada sociedade organizada como Estado, isto é, os elementos que compõem a máquina estatal, tais como o governo, o parlamento, os tribunais de justiça, assim como os sistemas de valores que dão sentido a essas instituições. Por sua vez, as ideologias são as cristalizações dos valores mais elevados nos quais creem uma parte predominante da sociedade ou mesmo a sua totalidade: “ideologías son, por lo tanto, el telos o el espíritu del dinamismo político en una determinada sociedad estatal”. Para Loewenstein, os sistemas políticos fundam-se necessariamente em determinadas instituições e ideologias: há entre elas uma estreita relação considerando que dificilmente as instituições são indiferentes aos valores ideológicos da organização política concreta: “[...] La mayor parte de las instituciones están imbuidas por el telos de una determinada ideología. Un enfoque ontológico de la historia de las instituciones políticas podrá quizá mostrar que las ideologías sociopolíticas han creado en cada caso las instituciones adecuadas para servirlas. Seguro es que la mayor parte de las instituciones están fundadas, condicionadas y acuñadas por una ideología”. Diante disso, Loewenstein utilizou a expressão sistema político em seu estudo para designar a “sociedad estatal que vive bajo una ideología concreta política, sociopolítica, ética o religiosa a la cual corresponden unas determinadas instituciones destinadas a realizar dicha ideología dominante” (Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 30-32).

13 Cf. expressão utilizada pelo próprio autor.

14 Cf. versão em espanhol: democracia directa, gobierno de asamblea, gobierno parlamentario, gobierno de gabinete, presidencialismo, gobierno directorial em Suiza (Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 95-145).

15 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 33.

16 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 149.

17 Referida classificação já estava presente no artigo elaborado por Loewenstein, denominado “The value of constitutions in our revolutionary age”, in Zurcher, Arnold J. (Editor). Constitutions and constitutional trends since World war II. New York: New York University Press, 1951. p. 191-224.

18 Para demonstrar a limitação das tradicionais categorias utilizadas para analisar as Constituições, Loewenstein retoma as principais classificações presentes nos manuais de ciência política e direito constitucional. Inicialmente, destaca as limitações da classificação que distingue as Constituições escritas das Constituições não escritas, uma vez que um Estado sem Constituição escrita não corresponde necessariamente a um Estado sem qualquer Constituição e tampouco a uma autocracia. Da mesma forma, a presença de uma Constituição escrita não assegura a conformação de um sistema político democrático. Ele também considera insatisfatória a classificação que propõe a análise das Constituições por sua rigidez ou flexibilidade. Por dar ênfase ao procedimento para emendas constitucionais, o autor considera essa classificação “formalista e irreal”, uma vez que as Constituições não se adaptam somente a transformações por meio de emendas constitucionais formais, mas também pela forma de utilização e interpretação de seus dispositivos pelas diversas instâncias estatais. O constitucionalista também questiona a classificação das Constituições por meio da distinção entre formas de governo ou de Estado, uma vez que não dizem respeito necessariamente à Constituição em si mesma. Ademais, diz ele, tal classificação apresentava resultados paradoxais, na medida em que colocava países como a Grã-Bretanha e a Suécia na mesma categoria da Arábia Saudita ou Nepal. Por fim, considera inadequado classificar as Constituições em função da distinção entre organização federal ou unitária, por considerar que esse critério já não conseguia captar a realidade (Loewenstein, Karl. Teoría de la constitución, p. 205-209).

19 Loewenstein, Karl. The value of Constitutions in our revolutionary age, in Zurcher, Arnold J. (Editor). Constitutions and constitutional trends since World war II. New York: New York University Press, 1951. p. 193.

20 Para aproximar a classificação ontológica ao cotidiano do leitor, Loewenstein propôs a seguinte analogia em relação às possíveis categorias constitucionais: a Constituição normativa corresponde a “suit made to measure and is actually worn”. Por sua vez, a Constituição nominal é como “ready-made suit wich is not worn; it hangs in the closet”. Finalmente, em sua derradeira analogia, a Constituição semântica corresponde a “the suit is no suit at all but a fancy dress or mere cloack” (Loewenstein, Karl. The value of Constitutions in our revolutionary age, in Zurcher, Arnold J. (Editor). Constitutions and constitutional trends since World war II. New York: New York University Press, 1951, p. 204).

21 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, p. 21.

22 Nesse sentido, ver os estudos constantes da obra Zurcher, Arnold J. (Editor).Constitutions and constitutional trends since world war II. New York: New York University Press, 1951.

23 O Brasil declarou formalmente o estado de guerra contra Itália e Alemanha em 31 de agosto de 1942.

24 Skidmore, Thomas E. Uma história do Brasil. 3. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 169.

25 Conforme descrição do brasilianista Thomas Skidmore, o Brasil apresentava dois principais trunfos visados pelos aliados: a matéria-prima (especialmente borracha e minérios) e o seu extenso litoral, que permitia a instalação de bases militares em lugares estratégicos no Oceano Atlântico para garantir a defesa do continente contra invasão da Alemanha e demais países do Eixo. Além disso, os recursos do Brasil lhe conferiam um papel de liderança entre todos os países da América do Sul (Skidmore, Thomas E. Uma história do Brasil. 3. ed. São Paulo: Paz e Terra, p. 171).

26 Conforme consta das anotações do Diário de Getúlio Vargas, em 21 de dezembro de 1941, o presidente se manifestava contra a desconfiança por parte dos americanos pouco antes do Brasil romper com o Eixo: “Golf. À noite recebi Osvaldo [então ministro das Relações Exteriores]. Disse-me que o governo americano não nos daria auxílio, porque não confiava em elementos do meu governo, que eu deveria substituir. Respondi-lhe que não havia motivos para desconfiar dos meus auxiliares, que as facilidades que estávamos dando aos americanos não autorizavam essas desconfianças, e que eu não substituiria esses auxiliares por imposições estranhas. Retrucou-me que justificava meu modo de pensar, mas a verdade é que eles não confiavam. Pois então que nos deixem em paz, disse-lhe, encerrando a palestra” (Diário de Getúlio Vargas. Apresentação de Celina Vargas do Amaral Peixoto. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1995, p. 443).

27 Nesse sentido, vale mencionar as observações feitas em resenha sobre o livro, a qual foi publicada em 1943: “the publication of a scholarly and penetrating study of organization and operation of the Vargas regime is of special interest now that Brazil has joined us in the war. Though Brazil has long been among our best friend in South America, there have been disturbing reports in recent years about the ideological tendencies in her present government” (Munro, Dana; Katz, Daniel. Reviewed work: Brazil Under Vargas, in The Public Opinion Quarterly, v. 6, n. 4, winter, 1942, p. 643-645). Conforme outra resenha publicada sobre a obra: “the flood of publications on Latin America continues incresingly. Brazil was rather fortunate as two recent books dedicated to that country are excellent and deserve the attention of the scholar as well as of the general public. [...] But the show has been stolen by Karl Loewenstein’s Brazil Under Vargas. The title of this book answered a strongly existing demand. A study of Varga’s Brazil is certainly on the program of the day because of democracies’ desire and vital necessity for them to know more of their alllies. Tradicional ignorance of facts concerning the greatest country of Latin America makes such a study now more important than ever.” (Normano, J. F. Reviewed work: Brazil Under Vargas, in The Hispanic American Historical Review, v. 23, n. 2, may, 1943, p. 318-322).

28 Skidmore, Thomas E. Uma história do Brasil. São Paulo, p. 170.

29 Por ocasião da III Reunião de Consultas dos Chanceleres das Repúblicas Americanas, realizada no Rio de Janeiro em 1942, Getúlio Vargas fez diversas anotações sobre o rompimento com o Eixo, a questão da entrada do Brasil na guerra, os desentendimentos entre os ministros de seu governo e a pressão do governo norte-americano. Em suas notas, tomadas durante o mês de janeiro de 1942, consta: Dia 12 – “[...] Chegada de várias delegações americanas à Conferência. À tarde, recebo no Guanabara o Sr. Sumner Welles, chefe da delegação americana, que me traz uma carta do presidente Roosevelt, reiterando o convite para ir aos Estados Unidos e tratando de outros assuntos. Das minhas conversas, do que observo, fico apreensivo. Parece-me que os americanos querem nos arrastar à guerra, sem que isso seja de utilidade, nem para nós, nem para eles. Após a retirada de Sumner Welles e do embaixador Caffery, que o acompanhou, voltei ao trabalho, como de costume. Despachei um longo expediente e revisei o discurso que devo pronunciar na Conferência”. Dia 13 – “pela manhã, recebi o Osvaldo, com que estive tratando sobre a Conferência e as consequências prováveis de nossa atitude. [...] O chefe de Polícia avisou-me, por intermédio do Benjamin, que o general Góis ia pedir exoneração do cargo de chefe do Estado-Maior, e que, se isso acontecesse, o ministro da Guerra, que o informara disso, também o acompanharia”. Dia 14 – “[...] regresso ao Guanabara, onde recebo o ministro do Exterior da Argentina, Guiñázu, que faz um apelo para evitar o rompimento das relações com os países do Eixo, pleiteado pelos Estados Unidos. Respondo-lhe que o Brasil é dono da casa, terá uma atitude conciliadora, não podendo colocar-se nessa atitude extremada de opositor, e remeto-o para o sr. Sumner Welles”. Dia 15 – “[...] o ministro da Guerra, prevenido de que talvez passasse o rompimento de relações com os países do Eixo que os Estados Unidos pleiteavam, pediu sua demissão, dizendo que pretendia acompanhar o general Góis, que também pedira por outros motivos; que pretendiam nos arrastar à guerra, e que o Exército era contrário à guerra. À noite, recebi o general Góis, a quem expliquei a marcha dos acontecimentos e a inoportunidade e inconveniência desses pedidos de demissões, no que concordou, ficando de entender-se com o outro demissionário”. Dia 16 – “[...] [...] Audiência com o ministro Rossetti do Chile. Manifesta-se muito alarmado com o rompimento das relações com os países do Eixo, cujas consequências serão a guerra. Ao escurecer, recebo o Osvaldo, com quem converso sobre essas coisas. Trabalho, como de costume, até tarde. Penso sobre essas coisas. A maioria dos países americanos que adotaram essas soluções de declarar guerra ou romper relações não o fez espontaneamente. Foram coagidos pela pressão americana”. Dia 25: “[...] Pela manhã, o ministro da Guerra vem pessoalmente ao palácio e deixa-me uma carta, remetendo outra do general Góis, dizendo ambos, a propósito da ruptura de relações com os países do Eixo, que os militares brasileiros não foram ouvidos sobre as consequências desse ato, e que o Brasil não está preparado para a guerra. Já à noite, recebo uma carta do Osvaldo falando sobre a pressão americana para o rompimento imediato por parte do Brasil, e o apelo que presidente Roosevelt me faz, por intermédio de Sumner Welles, com quem se comunicou. Termina o Osvaldo propondo-me encerrar a Conferência declarando rotas as relações do Brasil com os países do Eixo. Nada respondo. Não posso decidir precipitadamente. Além dos motivos já referidos, ainda [há] a circunstância da posição da Argentina, que será provavelmente um foco de reação contra os norte-americanos e um centro de intrigas. Penso que vou passar a noite sob esta perspectiva pouco agradável. E, por fim, no dia 27: “Hoje deve realizar-se a reunião do Ministério para decidir sobre a ruptura de relações com os países do Eixo. [...] às 15 e meia, instalou-se a reunião do Ministério. Fiz uma exposição da situação criada pelos acontecimentos, do instante apelo que o governo americano fazia ao Brasil, das conveniências em atendê-lo, das desvantagens de qualquer procrastinação e das consequências que poderia ter uma atitude negativa. [...] Depois das justificativas de outros ministros, tomei novamente a palavra para apreciar o resultado dessa demonstração, louvar a franqueza e lealdade do ministro, e terminar autorizando o ministro do Exterior a declarar o rompimento na sessão de encerramento da Conferência e declarando que tomava sobre os meus [ombros] a responsabilidade dessa atitude. Assim terminou a reunião. Fui depois trabalhar, como de costume, até despachar todo o expediente. Ao encerrar estas linhas,devo confessar que me invade uma certa tristeza. Grande parte desses elementos que aplaudem essa atitude, alguns poucos que até me caluniam, são os adversários do regime que fundei, e chego a duvidar que possa consolidá-lo para passar tranquilamente o governo ao meu substituto. (Diário de Getúlio Vargas. Apresentação de Celina Vargas do Amaral Peixoto. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1995, p. 451-457).

30 Considerado um político e jurista defensor dos direitos adquiridos, Francisco Campos, segundo o perfil traçado por Jarbas Medeiros, não pode ser considerado um simples conservador (tout court, conforme Medeiros). Era antes um homem radicalmente antiliberal com projetos nacionalistas de modernização para o país (Medeiros, Jarbas. Ideologia autoritária no Brasil: 1930-1945. 1. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1978, p. 12).

31 Campos, Francisco. O estado nacional: sua estructura. Seu conteúdo ideológico. 3. ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 1941. Capítulo: Diretrizes do Estado Nacional, entrevista concedida à imprensa em novembro de 1937.

32 Skidmore, Thomas E. Uma história do Brasil, p. 164.

33 O Tribunal de Segurança Nacional foi criado em 1936 como tribunal de exceção vinculado à justiça militar, sendo composto por juízes civis e militares indicados pelo presidente da República. A sua criação estava ligada à repressão do levante comunista em 1935. Com a implantação do Estado Novo, referido órgão passou a ser permanente e a dispor de jurisdição autônoma (cf. informações disponíveis no banco de dados do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil – CPDOC/FGV, em http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos30-37/ev_radpol_tsn.htm, último acesso em 29.03.2009).

34 O Departamento de Imprensa e Propaganda – DIP foi criado em 1939 em substituição ao Departamento Nacional de Propaganda. O DIP era responsável por todo o material de propaganda e publicidade dos ministérios e demais órgãos da administração federal e, ainda, era considerado o instrumento de promoção pessoal do chefe de governo. O DIP assumiu o papel de órgão coercitivo máximo da liberdade de pensamento e expressão no país, cabendo a ele inclusive controlar o acesso da imprensa estrangeira sobre as informações do regime (cf. informações disponíveis no banco de dados do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil – CPDOC/FGV, em http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos30-37/ev_radpol_tsn.htm, último acesso em 29.03.2009).

35 Nesse sentido, vale citar como exemplo a relação cordial entre Getúlio Vargas e Alfonso Reyes, diplomata, escritor e poeta mexicano. Alfonso Reyes foi embaixador durante sete anos no Brasil, durante a década de 1930. A obra de Reyes é bastante diversificada, sendo possível encontrar análises – entre inúmeros outros assuntos – sobre o regime político aqui instalado naquele período. Em uma obra dedicada ao estudo sistemático de Alfonso Reyes em relação ao Brasil, o americano Fred Ellison menciona que Alfonso Reyes não deixava de considerar o regime autoritário de Vargas como uma ditadura. Segundo Ellison, no diário de Reyes existem inúmeras referências a Vargas, “que sugerem uma proximidade maior do que se poderia normalmente esperar”. Ainda sobre Reyes e Getúlio, menciona Ellison: “[...] considerada a vasta experiência de Alfonso Reyes como mediador de questões culturais e políticas, parece lógico que ele conversasse privadamente com o presidente, mais de uma vez, sobre o papel dos intelectuais e sua relação com o Estado. Como era de se esperar, o mexicano, diplomaticamente, não disse nada em absoluto sobre essas conversações. Em agosto de 1934, o diário de Reyes anota uma ‘invitación privatíssima’ ao Palácio Guanabara, para visitar a família do presidente e assistir a um filme de Joan Crawford. [...] Em 1935, Vargas homenageou o amigo comparecendo a uma recepção na embaixada mexicana. Em 17 de maio de 1936, dia em que Dom Alfonso fez 47 anos, Vargas lhe mandou um abraço de aniversário pela Rádio Tempo local.” (Ellison, Fred P. Alfonso Reyes e o Brasil. Um mexicano entre os cariocas. Rio de Janeiro: TopBooks, 2002, p. 130-134). Cumpre lembrar que diversos intelectuais brasileiros se manteriam próximos ao presidente, inclusive assumindo postos no âmbito da administração pública em determinados períodos de seu regime (como foi o caso do educador Anísio Teixeira e do poeta Carlos Drummond de Andrade).

36 O escritor e jornalista John Gunther também esteve no Brasil no início da década de 1940. Tal visita resultou na publicação de Inside Latin America. Segundo Loewenstein, trata-se de uma obra “escrita de modo brilhante, porém irritantemente superficial e viciada por erros reais.” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillan Company, 1942, p. 44). Cumpre destacar que consta do Diário de Getúlio Vargas o seu encontro com John Gunther no dia 23 de janeiro de 1941: “Despacho com os ministros militares. Com o da Marinha, tratei, principalmente, das promoções, de sua viagem ao Norte e das despesas extraordinárias para o programa deste ano, dos últimos acontecimentos e do preenchimento de alguns cargos superiores. Recebi o governador de Minas, com quem fiz um passeio, e, de volta, o Lourival [Lourival Fontes, diretor-geral do DIP], junto com o escritor John Gunther – tendo a Alzira [filha de Getúlio Vargas] como intérprete –, que está fazendo um livro sobre a América. Retomei depois o trabalho comum no Rio Negro, despachando até tarde [...].” (Diário de Getúlio Vargas. Apresentação de Celina Vargas do Amaral Peixoto. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1995, p. 373). Nesse sentido, ver menção à estadia de John Gunther e Karl Loewenstein no Brasil no Banco de Dados do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea – CPDOC,disponível no endereço eletrônico: http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/verbetes_htm/5458_24.asp, último acesso em 30.03.2009. Também consta das anotações de Vargas no dia 29 de janeiro de 1942, audiência com o escritor Frischauer, escritor austríaco exilado em decorrência da guerra e que viera ao Brasil a convite do DIP para escrever a biografia autorizada de Getúlio Vargas a ser editada em francês e inglês (Diário de Getúlio Vargas. Apresentação de Celina Vargas do Amaral Peixoto. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1995, p. 458).

37 Osvaldo Aranha era considerado a “a figura de proa do regime” (Mota, Carlos Guilherme; Lopez, Adriana. História do Brasil: uma interpretação. São Paulo: Senac, 2008, p. 654).

38 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillan Company, 1942, p. xi da Introdução.

39 Segundo Loewenstein, os franceses, considerados sempre os precursores nas análises sobre novos sistemas de governo, encontravam-se impedidos de desempenhar a tarefa em razão da guerra. Por sua vez, o Brasil não fazia parte das prioridades da ciência política na Alemanha nazista. Tampouco os americanos – os quais deveriam mostrar maior interesse pelo Brasil em razão da proximidade geográfica e relações de cooperação – mostravam-se interessados em vencer o “provincianismo enraizado” (ingrained provincialism, conforme o autor) e realizar uma tarefa que demandaria a compreensão aprofundada da sociedade latino-americana e processos governamentais fundados na tradição europeia (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillan Company, 1942, p. vii da Introdução).

40 Loewenstein sugere que apenas uma análise da legislação nacional, em conjunto com o efetivo funcionamento dos processos políticos, permitiria uma avaliação rigorosa do ponto de vista científico e acadêmico sobre o regime de Vargas. Isso porque, a partir de sua experiência em lidar com direito constitucional no âmbito de regimes ditatoriais (notadamente o regime nazista na Alemanha), o autor reconhece existir uma enorme distância entre as instituições e o seu real funcionamento. Daí a importância de uma análise indutiva – atribuída ao jurista – em conjunto com uma interpretação realista – atribuída ao sociólogo – do arcabouço jurídico-institucional sob análise (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillan Company, 1942, p. ix da Introdução).

41 Entre as obras desses autores, algumas analisaram minuciosamente os fundamentos do Estado Novo e da Constituição de 1937, em especial Azevedo Amaral em sua obra O estado autoritário e a realidade nacional. 1. ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 1938.

42 Nesse sentido, ver nota bibliográfica na qual Loewenstein indica as principais obras jurídicas e políticas sobre o regime publicadas naquele período (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas. New York: The Macmillan Company, 1942, p. 41).

43 Segundo Loewenstein: “in this respect it bears all the familiar traits of that sponsored or co-ordinated writing one encounters in all countries where public opinion is government-controlled. Inside present-day Brazil no critical and independent writing on national politics is possible. There are enough lawyers capable of a critical analysis of their government but they remain silent and no publisher would care to face the consequences” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 41).

44 Conforme relata John Dulles, “Quando Vargas e Ademar de Barros discutiram sobre a situação dos professores de Direito, em fins de 1938, Vargas sugeriu que cinco deles, considerados os mais adversos ao regime, deveriam ser demitidos de acordo com uma emenda da Constituição de 1937 decretada a 16 de maio de 1938 após o putsch de 10-11 de maio. A emenda reativava o artigo 177 da Constituição, permitindo ao governo demitir civis e militares “no interesse do serviço público ou por conveniência do regime”. [...] As ordens de demissão foram expedidas a 13 de janeiro de 1939, enquanto a Faculdade de encontrava em férias, e afetaram a Waldemar Ferreira, Vicente Rao e Antônio de Sampaio Dória. Foi Ernesto Leme quem propôs, em uma reunião do corpo docente a 2 de fevereiro, que todos os professores expressassem sua objeção às decisões do governo. Waldemar Ferreira, quando avisado de que o corpo docente havia aceitado a proposta, exclamou: “O ato insólito de minha aposentação forçada – e era esperado!... não ofendeu, entretanto, meu patrimônio moral e intelectual... Antes, conferiu-me honraria, de que muito me envaideço” (Dulles, John. A Faculdade de Direito de São Paulo e a resistência antivargas. 1938-1945. São Paulo: Nova Fronteira, 1984, p. 110-112). Na obra de Loewenstein há referência em relação à demissão de professores da Universidade de São Paulo. Em face de sua análise comparativa em relação a outros regimes autoritários, o autor os considerou como casos esparsos que não indicavam um comprometimento generalizado da autonomia intelectual e acadêmica no Brasil. Ainda, destaca que os estudantes universitários da América do Sul eram os mais progressistas e efetivos defensores da democracia, o que os distinguia dos jovens acadêmicos da Itália e Alemanha, que foram os primeiros a abraçar a doutrina totalitária. (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 296).

45 Informação constante de resenha elaborada por Loewenstein sobre a obra La pensée politique du president Getulio Vargas, organizada por Hans Klinghoffer, a qual foi publicada na revista The American Political Science Review, v. 38, n. 2, abril, 1944, p. 389-390.

46 No original: “Looking backwards: the heritage of the past”, “The constitution of the Estado Novo”, “The defense of the state Under the Vargas regime”, “Public opinion management and the dynamics of social life Under Vargas”, “the balance sheet of the regime” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. xv -xiv).

47 Na versão original consta “national character”; entende-se que o autor se refere ao perfil da sociedade brasileira.

48 Segundo Loewenstein, o país parecia predestinado à descentralização administrativa em razão de sua extensão territorial (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 4).

49 O autor destaca como exemplo a existência de assembleias legislativas com certo grau de autonomia, no âmbito das províncias (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 6).

50 Rui Barbosa, considerado pelo próprio autor como o mais eminente jurista e humanista do período liberal, foi um dos principais responsáveis pelo projeto da Constituição republicana. Sendo ele um estudioso da experiência constitucional norte-americana, diz Loewenstein, sua proposta para a Constituição do Brasil parecia uma réplica da Constituição dos Estados Unidos.

51 Sobre a distribuição de competências aos entes federativos pela Constituição republicana, diz Loewenstein: “The powers of the federal government were strictly enumerative; otherwise all powers belonged to the states. They had their own constitutions, governors, and legislative assemblies, but in the course of evolution the attained a degree of independence and autonomy far beyond the model in the United States” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 11).

52 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 8.

53 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 19. Grifos ausentes no original.

54 Segundo Loewenstein, predominava na América Latina um “espírito de tolerância”: “moderation is practiced because if the and when the opposition returns to power it is expected to respect with equal consideration this customary gentlemen’s agreement of leniency” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 19).

55 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 20.

56 Confirmando esse modelo, foram aprovados todos os atos editados pelo Governo Provisório, pelos interventores federais e pelos demais delegados do governo, os quais foram ainda excluídos de qualquer apreciação judicial, nos termos do art. 18 das Disposições Transitórias da Constituição de 1934.

57 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 23.

58 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 24.

59 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 24.

60 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 22.

61 Nesse sentido, continua o autor “it was born and yet it never has lived” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 46).

62 Segundo Loewenstein, “the vexing question – and many Brazilians who are born dialecticians like to speculate on this problem – does the constitution of the Estado Novo exist? May perhaps be answered thus: insofar as the Estado Novo has taken a material shape the constitution is a living reality. It does not exist in so far as the functioning of the governmental institutions envisaged by the instrument is concerned. [...] As an institutional frame of government the constitution was dead before it was born. As social program it has come to life” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 49).

63 O ministro Osvaldo Aranha discorreu sobre o tema de maneira direta em conversa com Loewenstein. Para o Ministro, até aquele momento o Brasil poderia ser equiparado a um “arquipélago”, caracterizado por ilhas políticas e culturais desarticuladas, entre as quais a comunicação era mantida de forma precária. O objetivo do regime de Vargas era justamente reu Brazil Under Vargas, p. 73).

64 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 85.

65 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 86.

66 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 101.

67 Em análise mais detalhada, Loewenstein menciona que o grau de controle e de cooperação entre o interventor e o chefe do departamento administrativo variava conforme a personalidade das respectivas autoridades. No caso do Estado de São Paulo, o chefe do departamento administrativo, Goffredo da Silva Telles, tinha mais poder do que o interventor Adhemar de Barros. Entretanto, no Estado de Minas Gerais a situação era inversa, provavelmente em razão da tradição de autonomia administrativa do referido Estado (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 64).

68 Nesse sentido, ver a interessante análise de Adriano Nervo Codato, no artigo “O departamento administrativo do Estado de São Paulo na engenharia institucional do Estado Novo”. Disponível em: <www.nusp.ufpr.br/download.php?ac=acervo&id=98>, acesso em: 28.03.2009.

69 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 66.

70 Nesse sentido, Loewenstein menciona que os russos levaram 20 anos para decretar uma Constituição; a Alemanha, por sua vez, ainda permanecia sem qualquer diploma legal após nove anos do início do regime de Hitler (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 134).

71 Para o autor, o fato de que o golpe de Estado não tenha encontrado resistência e que não haja oposição organizada confirma esse fenômeno singular (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 134).

72 Segundo consta da obra, Loewenstein foi informado pelo presidente do Tribunal, ministro Barros Barreto, de que a técnica da desclassificação era raramente utilizada. Em casos excepcionais de “desclassificação”, a pessoa indiciada e o seu advogado eram devidamente informados. Mesmo diante dessa manifestação, Loewenstein registrou não acreditar na ausência de danos ao acusado com a utilização de referido dispositivo (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 219).

73 Nesse sentido, o autor ainda comenta: “some law offices in Rio, this writer was told, refuse to take cases before the court. Causes célèbres being rare, the court has become more and more an instrument of routine criminal justice” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 230).

74 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 226.

75 Nesse sentido: “The treatment of political prisoners has nothing in common with the fate of the victims of despotism in German concentration camps or in the scarcely less inhuman Italian counterpart, the isole. But a penal colony is neither a recreational center nor a spa” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 260).

76 Para ilustrar a atitude do regime em relação à oposição política, cita como exemplo o caso emblemático da demissão de Waldemar Martins Ferreira, então professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo: “Ferreira, one of the most distinguished authorities on civil (commercial) law in South America, and an unreconstructed Paulista Liberal, was repeatedly under arrest, labeled as a Communist, but proved impervious to both pressure and blandishments. Finally, in 1939, on the basis of Art. 177 of the constitution, he was dismissed from his chair at the University of São Paulo, by decree of the Minister of Education, signed by Vargas. This decree is prominently displayed in facsimile on the flyleaf of the second volume of his monumental Tratado de Direito Mercantil Brasileiro, Rio de Janeiro, 1939. In any other dictatorship such an action, easily interpreted by the government as a slap in the face, would have landed him in a concentration camp; not so in Vargas’s Brazil. Ferreira is wholly free to exercise his profession as practicing lawyer and even travels abroad as he pleases” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 256).

77 Loewenstein, Karl. Militant democracy and fundamental rights, I, in The American Political Science Review, v. XXXI, june 1937, n. 3, p. 417-432.

78 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 326.

79 Nesse sentido: “The Vargas regime has committed acts which, from the viewpoint of democratic constitutionalism, are objectionable enough. […] But even the most hardened opponents of the regime have to admit that such violations of the rule of law as have occurred are neither numerous nor do the affect a large number of individuals. They are incidentals of any authoritarian government but they are not sufficient in quantity and quality to stamp the regime as a whole as arbitrary. They do not touch the common man in his daily doings; his life goes on as before. One need only compare this situation with the complete transformation of daily life under European dictatorships in order to obtain a proper perspective of evaluation. Fascist governments are fundamentally arbitrary and illegal. In this sense Brazil Under Vargas is not a fascist state” (Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 327-328).

80 Loewenstein, Karl. Brazil Under Vargas, p. 373.

8

Afonso Arinos de Melo Franco: uma trajetória

Gisele Soares

“Não me sinto de centro. Eu não gosto desse negócio de centroporque considero o mesmo uma espécie de dominó, de pierrô da direita.Posso me qualificar como um liberal – apesar desta palavradetestada ter conotações atuais que a justifiquem.”¹

Afonso Arinos

Afonso Arinos é nome marcante para várias gerações de juristas brasileiros. O primeiro Afonso Arinos nasceu em Paracatu-MG em 1868 e foi jornalista, escritor, jurista e fundador da Faculdade de Direito de Minas Gerais, onde lecionou durante muitos anos.² Imortal da Academia Brasileira de Letras, foi recebido por Olavo Bilac e ocupou a cadeira de n. 40.

Seu sobrinho e homônimo, Afonso Arinos de Melo Franco, nasceu em Belo Horizonte-MG, em 1905. Foi jurista, político, historiador, professor, crítico literário e ensaísta, destacando-se pela autoria da Lei Afonso Arinos de 1951, que proibiu a discriminação racial em nosso país, e pelo discurso em que pediu a renúncia do então presidente Getúlio Vargas, em 1954:

Lembre-se, homem, pelos pequeninos, pelos humilhados, pelos operários, pelos poetas: lembre-se dos homens e deste país e tenha a coragem de ser um desses homens, não permanecendo no governo se não for digno de exercê-lo.

Getúlio se suicidou no Palácio do Catete quinze dias depois.

Igualmente imortal da Academia Brasileira de Letras, Arinos foi recebido por Manuel Bandeira e ocupou a cadeira n. 25 de 1958 a 1990. Seu filho com Anna Guilhermina Rodrigues Alves Pereira (neta do presidente Rodrigues Alves), Affonso Arinos de Mello Franco, nasceu em 1930, é diplomata e político brasileiro atuante. Tomou posse da cadeira n. 17 da Academia Brasileira de Letras em 1999, pelas mãos de José Sarney. Mais um Afonso Arinos imortalizado.

Sobre o jurista Afonso Arinos, a historiadora Berenice Cavalcante fez notar:

Muito pouco se escreveu sobre o intelectual e homem público brasileiro, membro de tradicional família mineira, cuja presença na cena política nacional e internacional acompanha a história do Brasil desde as primeiras décadas da República.³

O presente trabalho se debruça sobre os ideais e algumas atuações de Afonso Arinos de Melo Franco (sobrinho), o humanista; o patrono do valor pedagógico da História como mestra da vida; o árduo defensor dos princípios de liberdade pela revolução, não armada, mas intelectual; o bacharel, o constitucionalista, o jurista que inovou na criação de métodos de interpretação e de sistematização do Direito, sempre no sentido do progresso das ideias, da evolução intelectual.

Mineiro de Belo Horizonte, Afonso Arinos nasceu em 27 de novembro de 1905 e faleceu em 27 de agosto de agosto de 1990 no Rio de Janeiro. Filho de Afrânio de Melo Franco⁴ e de Sílvia Alvim de Melo Franco,⁵ passou boa parte dos seus 85 anos de vida dividido entre os compromissos profissionais na capital carioca e as suas memórias das Minas Gerais de outrora.⁶ Admirador de Tiradentes, para quem sua figura “domina as de quaisquer outras personalidades da História do Brasil”, Arinos, na sessão solene destinada a comemorar o bicentenário da Inconfidência Mineira, lecionou:

Duzentos anos depois do devotamento, do sacrifício, da glória do herói e dos poetas da Inconfidência, o Congresso brasileiro não os vê como sombras do passado. Contempla-os como radiantes anunciadores do futuro. Eles não nos fazem somente olhar para trás, com gratidão. Levam-nos, também, o olhar para frente, com desafiadora esperança. Se meditamos neles, acreditamos em nós. Nunca, em sua longa História, teve o País mais precisão de homens que acreditam nele, e que se não deixem adormentar nessa apagada e vil tristeza.⁷

Sua formação humanística se deveu à frequência nos colégios Anglo-Mineiro, de Belo Horizonte, e Pedro II, no Rio de Janeiro. O diploma de bacharel em Direito foi recebido em 1927, após a conclusão do curso realizado na Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro. A carreira pública de Afonso Arinos começou com o cargo de Promotor de Justiça da Comarca de Belo Horizonte, nomeado pelo então presidente Antônio Carlos, e exercido até 1928. Sua primeira obra, publicada em 1930, já trazia em seu bojo o espírito inovador: A responsabilidade criminal das pessoas jurídicas, tema que só veio a ser inserido em nosso ordenamento jurídico décadas mais tarde.

Arinos participou da campanha da Aliança Liberal em 1929, mas não da Revolução de 30, pois, por motivos de saúde, teve de submeter-se a tratamento médico na Suíça, onde teve contato com autores que passaram a acompanhar sua trajetória: Esopo, Epicteto, Montaigne, Pascal e La Fontaine. O método de ensino aplicado na Universidade de Genebra o fascinou, por incluir na grade curricular disciplinas culturais não aplicadas diretamente à vida jurídica profissional.

Retornando dos estudos em Genebra, Afonso Arinos dirigiu os jornais O Estado de Minas e Diário da Tarde, e fundou, junto com o irmão Virgílio, a Folha de Minas. Paralelamente, assumiu a consultoria jurídica do Banco do Brasil. Durante o Estado Novo, exerceu o magistério superior, deu aulas na extinta Universidade do Distrito Federal, fundada por Anísio Teixeira, na Universidade de Montevidéu, na Sorbonne, na Universidade de Buenos Aires, no Instituto Rio Branco e foi catedrático de Direito Constitucional nas universidades do Rio de Janeiro e do Brasil, hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Uma das principais preocupações de Afonso Arinos era conhecer profundamente as origens do povo brasileiro. As “raízes” do Brasil, como seu contemporâneo e parente Sérgio Buarque de Holanda, que o tratava por “Afonsinho”. Em seus escritos e discursos, Arinos analisou a evolução do “nosso país, do nosso povo”, sempre sob a ótica das formas de pensamento, das ideias, das mentalidades, e dentro do contexto histórico vivido ao longo do século XX. Arinos investigou as origens brasileiras da teoria da bondade, os homens e temas do Brasil, o desenvolvimento da nação, a civilização-pátria, a realidade nacional, comparando-a, por vezes, a países estrangeiros, mas sempre com o objetivo de analisá-la dentro do contexto mundial.

Afonso Arinos afirmava a necessidade de se “engravidar a nação com ideias”, ideias que deveriam brotar de dentro do país, do sentimento nacional, e não reproduzir feitos estrangeiros, produzindo cópias mal encaixadas à nossa sociedade. Esse papel de protagonista na criação e defesa das realidades nacionais cabia, segundo Arinos, às elites cultas brasileiras, aptas a governar, a conduzir. Aos juristas incumbia o exercício da criatividade, para gerar instituições-meio e mecanismos de participação das novas classes sociais que despontavam.⁸ Competia-lhes atentar para as transformações ocorridas na sociedade brasileira e gerar estruturas jurídicas e técnicas de aplicação compatíveis com a nossa realidade. A crença no jurista como parte das soluções (e não dos problemas) significava a crença na capacidade criadora do ser humano.⁹

Defensor do trabalho empírico e de pesquisa dos juristas como forma de manifestação do Direito, Arinos almejava conciliar a organização com a participação, a eficiência com a justiça, a nobre simplicidade com a serena grandeza. Não sem razão afirmar-se, portanto, que Afonso Arinos foi o expoente do equilíbrio entre ousadia e moderação no exercício da liderança.

Autor de textos que propugnavam uma perspectiva moderna moldada por valores clássicos, Afonso Arinos foi um dos signatários do Manifesto dos mineiros¹⁰ de 1943, documento-chave do pensamento liberal de oposição a Getúlio Vargas, que reunia a defesa da moderação, o respeito à pedagogia histórica e a permanência na variação.¹¹ A assinatura do Manifesto custou a Arinos seu cargo de consultor do Banco do Brasil pelo governo ditatorial.

Seu espírito livre, contudo, não se calou e, em 1945, Arinos foi um dos redatores do manifesto de fundação da União Democrática Nacional (UDN), partido de oposição liberal a Vargas, que pichava suas políticas a favor das classes proletárias de populistas, e congregava grandes latifundiários, antigos donos de escravos.¹² Com a queda do Estado Novo e promulgada a nova Constituição de 47, Arinos concorreu às eleições para a Assembleia Nacional Constituinte por Minas Gerais, e obteve uma suplência. Seguiram-se três legislaturas de ferrenha oposição ao governo.

No início dos anos 1950, Afonso Arinos teve aprovado no Congresso o projeto de lei de sua autoria, que incluiu entre as contravenções penais a prática de atos resultantes de preconceitos de raça e de cor, cunhada Lei Afonso Arinos.¹³Segundo declaração do próprio Arinos, ele teria sido levado a propor a lei, por ter tido um motorista seu impedido de acompanhá-lo a determinado local, exclusivo da alta sociedade.¹⁴

A suposta inferioridade da raça negra, segundo nos revela a moderna antropologia cultural, é uma falsidade, e as suas aparências são devidas somente à inferioridade de ‘status’ social e econômico em que se encontram os negros em todos os países da América. [...] É no campo pedagógico-cultural, entretanto, que a ação democrática do Estado melhormente se faz sentir. E isto porque só através da política educacional serão destruídos os preconceitos intelectuais, os costumes sociais e as tradições sentimentais que fazem com que tão numerosos representantes da classe dirigente da vida política, econômica e administrativa do país aceitem com tanta dificuldade, quando não repelem abertamente, a integração efetiva da massa negra no complexo social brasileiro. O projeto por mim oferecido à Câmara dos Deputados, incluindo, entre as contravenções penais, a prática de atos decorrentes de preconceito de raça ou de cor, visa a contribuir para a política educacional do Estado na solução do problema do negro brasileiro.¹⁵

Com a volta de Getúlio Vargas ao poder em 1951, Afonso Arinos, então líder da ala mais exaltada da UDN na Câmara, a denominada “Banda de Música”, passou a mover intensa oposição ao governo. Na crise deflagrada em 1954, Arinos propôs a renúncia do presidente em um discurso proferido sobre o assassinato do major da Aeronáutica Rubens Florentino Vaz, na rua Toneleros, no Rio de Janeiro. O major acompanhava o jornalista Carlos Lacerda, correligionário de Arinos e dono da Tribuna da Imprensa, quando foi alvo de tiros de indivíduos não identificados. Lacerda movia, à época, intensa campanha contra o presidente, chamando-o de “patriarca do roubo no Brasil”. Afonso Arinos revelou, em seu discurso, que as investigações da Aeronáutica haviam confirmado a participação de elementos da guarda presidencial no crime, e propôs, corajosamente, a renúncia de Vargas ao poder, cujo governo considerava um “estuário de lama”.

Veemente opositor do governo de Juscelino Kubitschek, Arinos foi eleito, em 1958, senador pelo então Distrito Federal (hoje Estado do Rio de Janeiro).¹⁶ Presidiu a Comissão de Relações Exteriores e a Comissão de Constituição e Justiça do Senado. Afastou-se duas vezes do cargo, uma para assumir o Ministério das Relações Exteriores e implementar a Política Externa Independente,¹⁷no governo Jânio Quadros, e outra no regime parlamentarista do primeiro-ministro Francisco Brochado da Rocha.

Em 1961, Arinos foi o primeiro chanceler brasileiro a visitar a África. Chefe da delegação do Brasil nas Nações Unidas, durante as Assembleias Gerais de 1961 e 1962, também chefiou a delegação brasileira na Conferência do Desarmamento realizada em Genebra, em 1963, e compareceu ao II Concílio do Vaticano. Opondo-se ao governo de João Goulart, que sucedeu Jânio, foi Arinos quem elaborou anteprojeto de emenda parlamentarista, restringindo seus poderes.

O mundo é, também, norte e sul, dividido pelas fronteiras do desenvolvimento, da técnica e dos recursos financeiros; do adiantamento e da plenitude no hemisfério norte, e do abandono, da miséria, do atraso, do subdesenvolvimento no hemisfério sul. É esta divisão norte e sul que faz compreender imediatamente a questão do subdesenvolvimento econômico e a questão do colonialismo. [...] Então, o imperialismo e o colonialismo, que estão jungidos e vinculados, se colocam nessa antinomia norte e sul. E, neste particular, nós assistimos, Senhor Presidente, neste século, a qualquer coisa parecida com o que assistiram os nossos antepassados no século XIX; vivemos uma fase de emancipação de antigas colônias. Na África e na Ásia, ocorre, hoje, uma espécie de réplica, no tempo, daquilo que ocorreu na América. [...] Estou inteiramente convencido de que a posição do anticolonialismo, isto é, a posição de acompanhar e de estimular juridicamente a emancipação e autodeterminação das antigas colônias africanas e asiáticas não é, somente, uma questão de justiça no sentido ético; é questão de interesse no sentido econômico, e, mais do que isto, interesse no sentido democrático.¹⁸

Afonso Arinos apoiou o golpe de 1964, foi partidário do movimento militar que depôs Goulart e foi um dos fundadores da Aliança Renovadora Nacional (Arena), partido político de sustentação do regime militar.

Afastou-se da atividade parlamentar ao fim de seu mandato de senador, em 1966, ao constatar os desvios do regime rumo à ditadura. Despediu-se do Senado sem pleitear reeleição, com uma série de discursos em torno do projeto da Constituição de 1967, da qual foi autor da Declaração de Direitos.¹⁹

Hoje observo preocupado que o processo (revolucionário contra a ditadura de Vargas) se inverteu; os mesmos civis e militares que antes defendiam a ordem democrática contra a força, defendem agora a necessidade de um período de Governo de força, para manutenção da ordem. [...] Fico, então, cogitando, que muitos de entre nós que aderimos à Revolução de 1964 no empenho de enfrentar a desordem, a radicalização ideológica e a corrupção, estamos servindo de caudatários a algo que não aceitamos [...] Em uma palavra, não pertenço ao grupo que, antes, defendia a integridade da lei para evitar reformas ditatoriais, mas que hoje, apela para a ditadura [...] A responsabilidade, embora modesta, do meu passado de ideias e de cão, exige de mim a repulsa clara a esta posição inaceitável.²⁰

Arinos rompeu com o regime e retomou suas atividades docentes e literárias, o que perdurou por cerca de 20 anos. Durante todo o período ditatorial, Afonso Arinos permaneceu afastado da política, salvo o período em que, durante a gestão do general Ernesto Geisel, propôs reformas constitucionais.

Em 1973, Arinos foi eleito Intelectual do Ano (Prêmio Juca Pato, da Sociedade Paulista de Escritores). Também recebeu o Prêmio Luísa Cláudio de Sousa, do Pen Clube do Brasil, por sua biografia de Rodrigues Alves, e o Prêmio Jabuti, da Câmara do Livro de São Paulo, por duas vezes, quando da publicação de dois dos seus volumes de memórias.

O retorno de Afonso Arinos ao cenário político brasileiro só aconteceria com a eleição presidencial do também mineiro Tancredo Neves, em 1985. Aos 81 anos de idade, foi eleito senador pelo Estado do Rio de Janeiro, na legenda do Partido da Frente Liberal (PFL), para participar da Assembleia Nacional Constituinte. Nomeado presidente da Comissão de Sistematização da Assembleia, cumpriu importante papel na primeira fase dos trabalhos constituintes.

Em 11 de agosto de 1987, data em que comemorou 60 anos de formatura, Arinos discursou em comemoração à fundação dos cursos jurídicos no Brasil e afirmou que:

o destino do Brasil não está em nossa concepção, mas na concepção do povo brasileiro [...] O que está ocorrendo em nosso país é a necessidade de cada vez maior de que a representação faça afluências, ofereça possibilidades para a entrada da participação que apresenta no país inteiro o movimento comovente.²¹

Afonso Arinos também foi convidado para chefiar a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, que elaboraria o anteprojeto da Constituição Federal promulgada em 1988. Nesse mesmo ano, transferiu-se para o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).

Mantido no cargo pelo presidente José Sarney, após o falecimento de Tancredo, Arinos comandou 50 juristas, advogados, professores de direito, empresários, cientistas políticos e jornalistas na elaboração do projeto para o novo texto constitucional.²² Apesar das inúmeras críticas, e da recusa em receber o projeto pelo Executivo – sob a justificativa de possível interferência entre os Poderes – a redação constitucional proposta pela Comissão Afonso Arinos influenciou decisivamente a Constituição de 1988.

Em 5 de outubro de 1988, na sessão de encerramento da Assembleia Nacional Constituinte e promulgação da Constituição de 1988, coube a Arinos o pronunciamento final, em nome dos parlamentares:

Srs. Constituintes, concluída está vossa tarefa preferencial, mas outro dever se abre ao vosso cuidado e esforço. Este dever indeclinável é sustentar a Constituição de 1988, apesar de quaisquer divergências com sua feitura; é colaborar nas leis que a tornem mais rapidamente e mais eficazmente operativa, apesar das dificuldades ...²³

Afonso Arinos também foi membro do Instituto dos Advogados Brasileiros, sócio efetivo do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, membro do Conselho Federal de Cultura e professor emérito da Universidade Federal do Rio de Janeiro e da Universidade Estadual do Rio de Janeiro.

Afonso Arinos foi adepto do liberalismo, não apenas como combustível para movimentos constitucionalistas, lutas de independência e revoluções antiabsolutistas, mas, principalmente, pela promoção de mudanças históricas no plano dos pensamentos, na fomulação de ideias que impulsionariam, definitivamente, as inovações, e que realizariam, verdadeiramente, o progresso. Arinos se entusiasmava com a efervecência intelectual, com as tranformações mentais, de costumes e de tradições.

Sobrinho de Afonso Arinos (tio), considerado o mestre do regionalismo; neto de Cesário Alvim, político de destaque no Império e na República; irmão de Virgílio, que contribuiu decisivamente para a vitória da Revolução de 30 e foi membro ativo do movimento pela redemocratização brasileira em 1945, Afonso Arinos (sobrinho) trazia no sangue a combinação equilibrada entre a prudência e a astúcia, entre os ideários de liberdade e a visão humanista.²⁴

Afonso Arinos tingiu o pensamento liberal de tons pastel com as cores vivas da visão humanista. Pregou e exerceu o controle das emoções pela adesão a um ideal. Nesse aspecto, o classissismo modelou sua atividade literária, traço peculiar de sua face moderna e liberal, impregnada pelo ímpeto renascentista.

Sua forma de pensar historiográfica demonstrava inquietação para conhecer o passado, os acontecimentos hitóricos e a vida de grandes personalidades, suas atitudes contextualizadas em determinado momento histórico. Arinos buscava o futuro nas lembranças, o tempo presente e suas perspectivas vindouras eram pensados voltando seu olhar para o acontecido, para um passado exemplar, de homens raros e ações supreendentes.

As biografias de governantes, escritores e filósofos marcantes interessavam-no ardentemente. Escreveu muitas biografias e artigos sobre homens de espírito que ocuparam o primeiro plano da cena histórica, que projetaram um mundo novo, a partir dos ideários de liberdade. Para ele, preservar a memória de grandes personagens da História era um importante legado para as gerações futuras.

Afonso Arinos é comumente comparado ao abolicionista Joaquim Nabuco, pela sua adesão a um ideal; a Rui Barbosa, pela defesa da lei; e a Ferreira Viana, pelo dom da oratória. Mas é a sua paixão pela realidade viva que torna seus discursos inebriantes. As falas de Afonso Arinos, sua forma de pensar e de sistematizar o Direito, estão recheadas de ingredientes realistas, que indicam sua predição pela prática na criação das teorias, pelas realidades em detrimento das abstrações. Por essa razão, seus textos mais antigos permanecem tão atuais. Porque, ao estudar criticamente o passado e observar o presente, Arinos era capaz de antever o futuro e sobre ele refletir. Buscava e defendia, assim como Gilberto Freyre e Raymundo Faoro,²⁵um pensamento nacional autêntico,²⁶criado pelos nacionais, baseado na realidade nacional.

Não há dúvida de que, no sentido jurídico e no sentido político, não precisamos pedir meças ou conselhos a ninguém. O Brasil é país tão sui generis juris nesse terremo, tão evoluído, tão maior, como qualquer nação mais avançada do mundo, e as crises que porventura sofremos são equivamentes às crises que países colocados na primeira fila da civilização também sofrem.²⁷

Nesse aspecto é que o encantava a Constituição norte-americana, por ter sido o documento máximo de um país, resultante do brotamento de um novo sentimento social, de uma nova sociedade que, apesar de seu status de colônia, foi-se desenvolvendo autonomamente em relação à sua metrópole inglesa. A preocupação com a leitura comparada demonstra sua vontade de aprender com o estrangeiro, mas adaptar seus sucessos ao nacional, sem cópias, com criatividade e destreza. Em algumas de suas obras, Arinos demonstra essa preocupação, ao tratar do índio brasileiro e a Revolução Francesa, ou ao comparar instituições políticas brasileiras e norte-americanas. Afonso Arinos conjeturou que o modo de vida do gentio serviu de inspiração ao pensamento humanista de Thomas Morus, Erasmus, Montaigne e John Locke, pela bondade natural do selvagem, tese de Jean-Jacques Rousseau que fundamentou a Revolução Francesa.

E a Constituição norte-americana foi, para Arinos, um dos tesouros do mundo moderno, a combinação harmônica do controle da liberdade pelo Direito e do primado da fraternidade sobre o mito da igualdade substancial. A Carta Magna dos Estados Unidos retratou fielmente, segundo Arinos, o pensamento e o sentimento norte-americano, possibilitando o rompimento da sociedade norte-americana insurgente com o sistema colonial imposto pela Inglaterra. E a perenidade desse sistema deu-se, exatamente, pela sua base ideológica sólida plantada na Constituição, pela supremacia da lei na instituição do político e do social.

Desde o século passado, a doutrina constitucional nos Estados Unidos assentou as bases da hermenêutica para as Constituições escritas e rígidas.²⁸No Brasil, por outro lado, “o Direito federal não existe: a liberdade ou autonomia jurídica locais também não existem em face dos instrumentos constitucionais vigentes, cuja duração é imprevisível. E ‘last but not least’, qualquer infração a esse mesmo sistema, desde que partida da autoridade suprema da República, também não terá consequências porque o Judiciário é o ‘grande mudo’, depois do Ato n. 5.”²⁹

Para Arinos, a Constituição³⁰ norte-americana era um “arranjo novo de ideias antigas” e que, por isso mesmo, “sua potencialidade renovadora nunca se estiola”. Inovar ideias antigas, reunir velhos temas dando-lhes nova forma prática, e não teórica, foi o grande feito dos Estados Unidos, ao conseguirem associar a força dos poderes ao espírito da moderação, ponderadamente, sem excessos.³¹

O privilégio da palavra e a relevância da retórica foram tema crucial na vida de Arinos. A palavra era, para ele, a arte da mediação e da persuasão. Contrário às lutas armadas e movimentos de ruptura, Arinos defendia a revolução das ideias, tendo no manejo dos vocábulos e na arquitetura das expressões linguísticas sua arma letal. Seguindo a lição de Petrarca, Arinos fez da eloquência a marca da dimensão pública de sua existência e a garantia da permanência de seus ideais.

Apesar de muitas intervenções na tribuna serem de improviso, Arinos não dispensava a transcrição de seus discursos para revisão e posterior publicação. Tinha extrema preocupação e cautela com todos os seus escritos.

Sobre Arinos, afirmou o ministro e seu colega na Câmara Aliomar Baleeiro: a ele caberia a divisa latina ‘E plurimus unum’ tal a versatilidade de aptidões e de talentos dentro da unidade monolítica de seu espírito. Tudo nos conduz, portanto, a situá-lo como um ente dotado do dom da sabedoria: a um só tempo telúrico, posto que se considerava três vezes brasileiro, e universal pela sua condição de pensador; telúrico não mero provinciano, universal, não um cosmopolita que se julga cidadão de todo o mundo.³²

Referências

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DIÁRIO DO CONGRESSO NACIONAL.

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1 Cit. por Pedro Nava, O círio perfeito, Memórias 6. 2. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1983, p. 414.

2 Professor de História e importante literato mineiro, Afonso Arinos teve papel de pioneiro nas tendências regionalistas da literatura brasileira. Formado em Direito em São Paulo em 1889, fixou-se depois em Ouro Preto, onde lecionou no Liceu Mineiro. Monarquista, assumiu, em 1897, a direção do jornal Comércio de São Paulo. Suas obras Pelo sertão e Os jagunços, ambas sobre a Guerra de Canudos, tiveram o brilho ofuscado por Os sertões, de autoria do amigo e também jornalista, Euclides da Cunha.

3 CAVALCANTE, Berenice. A retórica de um liberal: em torno dos escritos de Afonso Arinos de Melo Franco. Estudos em Homenagem a Luís António de Oliveira Ramos: Faculdade de Letras da Universidade do Porto, 2004, p. 421.

4 Homem público, ministro da Viação no governo Delfim Moreira (1918-1919), Embaixador do Brasil na Liga das Nações (1924-1926) e ministro das Relações Exteriores de Getúlio Vargas (1930-1933).

5 Filha de José Cesário de Faria Alvim Filho, advogado diplomado pela Faculdade de Direito de São Paulo e exercente em Ouro Preto. Deputado pelo Partido Liberal durante o Império, Cesário Alvim foi nomeado por Deodoro da Fonseca governador provisório do Estado de Minas Gerais logo após a Proclamação da República, processo do qual participou ativamente. Senador pelo PRM durante a República, renunciou à senatoria, por ter sido eleito, pelo Congresso Legislativo Mineiro, primeiro Presidente Constitucional do Estado. Também foi prefeito do Distrito Federal.

6 “Aquele Belo Horizonte do início do século era um centro interessante, por vários motivos. Com o seu aspecto meio rural e meio de acampamento, distinguia-se, contudo, do comum das cidades do interior, porque, pequena materialmente, era a nova sede do maior poder político da República: o Estado de Minas Gerais. [...] A minha gente materna e paterna subira, naturalmente, dos municípios da mata e do sertão para a nova capital. De ouvidores e capitães-mores na Colônia, de deputados provinciais e gerais do Império, presidente de Estado, deputados e senadores, estaduais e federais na República, chegavam a Belo Horizonte contando gerações a serviço do povo mineiro. Eram, por isso mesmo, naturais na sua independência sem sobranceria. Nunca – mas realmente nunca, nem um só dia, nem uma só vez – senti na minha casa a triste necessidade da subserviência, da adulação ou da abdicação da personalidade, para defesa de uma melhor situação na vida. Era, autenticamente, uma família senhoril; de senhores mineiros, bem entendido, modestos, sem luxos nem riquezas, mas senhores. Isto é, gente simples mas altiva, incapaz de sofrer qualquer humilhação para subir na vida. O que os diferençava, talvez, de outros grupos familiares no mesmo gênero, existentes no Estado, era a ininterrupta tradição intelectual que fazia da literatura, na nossa casa, uma coisa comum, uma conversa de todo dia. A literatura nos acompanhava desde a Colônia.” A alma do tempo. Rio de Janeiro: José Olympio, 1961, p. 22.

7 Diário do Congresso Nacional de 11 de maio de 1989, p. 1260.

8 San Tiago Dantas, em discurso proferido em 1941, por ocasião da comemoração do cinquentenário da Faculdade Nacional de Direito asseverou: “Os nossos juristas estão experimentando o novo e procurando ligá-lo, uni-lo ao antigo, porque é um dos princípios cardeais de nossa cultura jurídica, o esforço para garantir a continuidade das instituições”. DANTAS, San Tiago. Renovação do direito in ERICEIRA, João Batista. Afonso Arinos, jurista brasileiro (abordagem weberiana). Fonte: www.ufsc.br/revistas/index.php.

9 ERICEIRA, João Batista. Afonso Arinos, jurista brasileiro (abordagem weberiana) Fonte: www.ufsc.br/revistas/index.php.

10 Documento divulgado em outubro de 1943, elaborado pela elite liberal de Minas Gerais, por ocasião do Congresso Jurídico Nacional e sucessivas reuniões posteriores no Rio de Janeiro e em Belo Horizonte. O Manifesto, intitulado inicialmente Manifesto ao povo mineiro, defendia o fim da ditadura do Estado Novo e a redemocratização do país. Entre seus 92 signatários estavam: Virgílio de Melo Franco, Pedro Aleixo, Milton Campos, Artur Bernardes, Afonso Arinos de Melo Franco, Adauto Lúcio Cardoso, Adolfo Bergamini, Afonso Pena Jr., Alaor Prata, Bilac Pinto, Daniel de Carvalho, José de Magalhães Pinto, Mário Brant e Odilon Braga. Embora os signatários do manifesto não tenham sofrido qualquer perseguição policial, muitos foram afastados de cargos públicos ou demitidos de empresas privadas em virtude das pressões de retaliação exercidas pelo governo. Num primeiro momento, foram tirados 50 mil exemplares do documento, impressos clandestinamente em uma gráfica de Barbacena e distribuídos de mão em mão ou jogados por baixo das portas das residências, para evitar a censura à imprensa vigente. Foi a primeira manifestação aberta contra a ditadura, assinada por indivíduos pertencentes a famílias de grande tradição social e política, que abriu caminho para outros documentos da mesma natureza, como a Carta aos brasileiros, divulgada em 1943, e a Declaração de Princípios do I Congresso Brasileiro de Escritores, de 1945. Fonte: www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos37-45/ev_fim_mineiros.htm.

11 LATTMAN-WELDMAN, Fernando. A política domesticada: Afonso Arinos e o colapso da democracia em 1964. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2005.

12 Dicionário histórico-biográfico brasileiro pós-1930. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 2001.

13 Lei n. 1.390, de 3 de julho de 1951, revogada pela Lei n. 7.437/85.

14 Fonte: http://www.senado.gov.br/.../180anos/grandes_nomes.asp.

15 Trecho extraído do discurso na instalação do 2º Congresso Brasileiro do Negro, em 26 de agosto de 1950.

16 “Há necessidade de dinamizar, de dilatar, de transformar o espírito do pan-americanismo, reconhecendo, no mesmo passo, o risco que todos corremos em permitir que forças que mal se levantam das barbáries, que países que mal se integram no convívio das nações livres, que países que não têm demonstrado a possibilidade sequer de manterem regime de governo digno desse nome, venham resolver, pela mesma maneira que nós, problemas que aparentemente são os mesmos, mas que só são os mesmos quando considerados nos planos da economia e da técnica, pois não são os mesmos se levados aos planos do direito e das soluções políticas. Esta é a grande questão, a grande incógnita, que se coloca em face da nossa geração. É aí que temos que optar, é aí que temos de ter a coragem de resolver os problemas com a imaginação, a audácia, o empenho e o descortino que indicam que as soluções novas devem ser encaradas, preconizadas e praticadas, mas sem demagogia, com franqueza, com serenidade, com ponderação, com o equilíbrio necessário, para dizermos que temos de resolver este problema dentro do concerto americano, dentro da união dos estados americanos, dentro das tradições democráticas, sem risco para a liberdade [...].” Trecho extraído do discurso proferido no Senado Federal em 29 de julho de 1960. ARINOS FILHO, Afonso (Org.). Afonso Arinos no Congresso. Brasília: Senado Federal, 1999.

17 “Hoje se reconhece que a interdependência é o propósito final, tanto político quanto jurídico, da comunidade internacional. Não se pode, com efeito, conceber um mundo livre e pacífico, na era nuclear, sem ser composto de estados que, embora soberanos, reconheçam a inevitabilidade da coexistência. Assim, eu colocaria a questão com o seguinte desenvolvimento: na base, a política de independência, que decorre da soberania do Estado; em seguida, a prática da solidariedade coletiva, que deriva da interdependência de interesses e objetivos; e, enfim, a paz e a segurança internacionais, garantidas pela coexistência de todos. [...] Portanto, o Brasil deve praticar a política independente como meio de assegurar a sua liberdade de movimentos no quadro móvel da política mundial, e também tornar possível a sua contribuição positiva na manutenção da paz e da segurança internacionais. Não devemos esquecer os princípios da solidariedade coletiva, que nos leva a defender certas posições ideológicas que consideramos afinadas à nossa maneira de ser; nem certas posições geográficas ou econômicas que se identificam com a nossa formação. Mas só nos moveremos com autenticidade dentro do quadro da solidariedade coletiva na medida em que o fizermos com independência, sem subserviências nem aceitação de imposições, porque o fato de um estado ser o mais forte não significa, nem que os seus interesses se coadunem inevitavelmente com os nossos, nem que a sua maneira de conceber a solução de certos problemas gerais não seja errada. A política independente é, exatamente, aquela que, dentro da solidariedade, assegura o direito de defender interesses básicos nacionais, e opinar com franqueza sobre soluções internacionais.” MELO FRANCO, Afonso Arinos. Evolução da crise brasileira. São Paulo: Cia. Editora Nacional, 1965, p. 252 e 253.

18 Trecho extraído do discurso proferido no Senado Federal em 15 de fevereiro de 1962, sobre sua atuação como chefe da Delegação do Brasil à XVI Assembleia Geral das Nações Unidas. ARINOS FILHO, Afonso (Org.). Afonso Arinos no Congresso. Brasília: Senado Federal, 1999, p. 776 e 777.

19 “As liberdades individuais são as limitações impostas ao poder dos governantes, em salvaguarda daqueles atributos genéricos do homem. A expressão, tornada corrente, de direitos do homem, traduz exatamente esta ideia. [...] O problema das liberdades individuais, considerado juridicamente, situa-se no centro de uma questão fundamental, a saber, se os princípios gerais de direito se impõem ao Estado, ou se eles consistem apenas em uma expressão da vontade do Estado através dos seus representantes. [...] Não podemos deixar de observar, no entanto, que a teoria da autolimitação do Estado, exatamente por não reconhecer a procedência, sobre o seu poder, de algumas condições específicas da personalidade humana, oferece menos segurança de estabilidade das liberdades individuais do que as teorias jurídicas ou metajurídicas que afirmam a limitação do Estado pelo direito.” MELO FRANCO, Afonso Arinos. Direito constitucional. Teoria das constituições. As constituições do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1976, p. 38 a 41.

20 Diário do Congresso Nacional (Seção II) de 4 de março de 1966, p. 256.

21 Diário da Assembleia Nacional Constituinte de 12 de outubro de 1987, p. 4233.

22 Entre os 50 integrantes desse colegiado, estavam o empresário Antônio Ermírio de Moraes, o cientista político Bolívar Lamounier, o antropólogo e sociólogo Gilberto Freyre, o escritor Jorge Amado, o jurista Miguel Reale, o sindicalista José Francisco da Silva, o jurista Sepúlveda Pertence (então Procurador Geral da República) e o economista Walter Barelli (na época diretor-técnico do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos – Dieese).

23 Diário da Assembleia Nacional Constituinte 5 de outubro de 1988, p. 14378.

24 “De velhos sangues provinciais herdei, com efeito, o duplo destino da política e das letras. Não o escolhi, senão que o encontrei aberto diante de mim. Irmão, filho, neto e descendente ainda mais longínquo de homens que passaram das tribunas e, às vezes, das prisões políticas para as reuniões literárias, bebi, desde onde alcança a minha memória, o leite da literatura e da política. Não consigo rememorar conversas caseiras que não versassem livros e autores, eleições e revoltas. Espantei-me profundamente, nos meus dez anos, quando em São Paulo, hospedado na chácara do Conselheiro Antônio Prado, ouvi ali homens sisudos e instruídos falando de coisas frívolas: dinheiro, companhias, fábricas, plantações.” Trecho extraído do Discurso de Posse da cadeira n. 25 da Academia Brasileira de Letras.

25 “O nosso jurismo – escreve Nestor Duarte – com o amor e concepção doutrinário, com que modelamos a nossa constituição, e procuramos seguir as forças políticas adotadas, é bem a demonstração do esforço por construir com a Lei, antes dos fatos, uma ordem política e uma vida pública que os costumes, a tradição e os antecedentes históricos não formaram, nem tiveram tempo de sedimentar e cristalizar ...” FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 1975, v. 2, p. 744.

26 Em entrevista concedida à revista Veja no início da década de 1970, Afonso Arinos propôs a construção de pensamento jurídico nacional: “Assim como criamos a arquitetura (Oscar Niemeyer), a música (gênero bossa-nova), o futebol (Pelé), urge lançar-mo-nos à tarefa de produzir um Pensamento Nacional, gerador de instituições jurídicas próprias”. Fonte: www.ufsc.br/revistas/index.php.

27 Afonso Arinos de Melo Franco. Fundação Alexandre de Gusmão. Fonte: www.funag.gov.br.

28 MELO FRANCO, Afonso Arinos. Direito constitucional. Teoria das constituições. As constituições do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1976, p. 17.

29 MELO FRANCO, Afonso Arinos. Algumas instituições políticas no Brasil e nos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Forense, 1975, p. 30.

30 “A sociedade tem de gerar as suas constituições, e não o contrário. Estas não podem ser derivadas de uma única instituição, o Estado, tudo decretando, de cima para baixo. Ao lado dele, necessitam multiplicar-se e fortalecer-se as instituições ou (corpos intermediários), na definição, remontando a Montesquieu e Tocqueville, por nós desdobrada em vários artigos recentes: A Família, a Universidade, a Empresa, o Sindicato, a Fundação, as Forças Armadas, as Igrejas os Partidos, e quantos mais possam aparecer, como instituições-meios, porque só o homem é origem e meta do poder e da sociedade”. CHACON, Vamireh. O parlamento no mundo atual. Conferência proferida no Sesquicentenário do Senado: Revista de Informações Legislativas, n. 53, jan./mar. 1977, p. 100.

31 “A preocupação das minas, posta acima da produção de bens de consumo, foi outro elemento de singularização da expansão ibérica em contraste com a flamenga e saxônia. Todas essas convergiam para constituir, na América Latina, mercantilista e católica, um ambiente mais propício à criação de uma classe dominante burocrática e militar, governando uma massa pobre e despreocupada das liberdades individuais. Do lado protestante, privatista e saxônio, ao contrário, cedo se revelou uma forte classe média independente do Estado, desconfiada da militança, concentrada nas atividades privadas, coisa das suas liberdades”. MELO FRANCO, Afonso Arinos e PILLA, Raul. Parlamentarismo ou presidencialismo? Brasília: Senado Federal, 1999, p. 80.

32 Marco Maciel. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, de 19 de dezembro de 2005.

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Raymundo Faoro: o advogado como “líder da comunidade” e “transmissor da cultura”

Judith Martins-Costa

1. Introdução – 2. O monstro, a sova e a capina – 3. O paradigma, a reflexão e a ação – Referências.

1. Introdução¹

A obra que rompe “por dentro o sistema de interpretação dos ideólogos da cultura brasileira”² e situa no ciclo da longa duração³ uma certa “ideia de Brasil” foi escrita por um jovem e desconhecido advogado que lutava com as primeiras agruras da sua profissão. O fato, por si só notável, mais revelará a sua importância para o historiador da cultura por marcar um momento de ruptura só perceptível em retrospectiva: ao atender, concomitantemente, às inquietações intelectuais – talvez, existenciais – que o voltavam à compreeender o Brasil e às azáfamas do jovem bacharel em busca de sustento, Raymundo Faoro estava a pontuar uma mudança paradigmática no modelo de advogado que então se instaurou entre nós: do jurista construtor do Brasil, artífice e transmissor da cultura, ao especialista, técnico da legalidade burocrática reinante nos anos de chumbo e, daí, ao modelo do “sócio da firma”, isto é, o advogado-empresário hoje alastrado como espécie de contrafação nacional àquele divulgado pelos seriados norte-americanos da televisão.

Essa afirmação tem como mote e fundamento um conjunto de cartas, até agora inéditas, escritas entre 1953 e 1958 por Raymundo Faoro ao seu amigo Jorge Rafael Cezar Moreira,⁴interlocutor privilegiado e leitor de primeira hora daquela que seria a “análise mais penetrante” na interpretação do Brasil, marco fundador da nossa “segunda revolução historiográfica”.⁵ As dúvidas, as angústias, os desalentos e as hesitações de Raymundo Faoro enquanto iniciava a sua vida profissional e, ao mesmo tempo, escrevia, revisava e tentava publicar Os donos do poder estão pungentemente retratadas nas cartas que integram um conjunto de 24⁶ documentos, escritos entre 1953 e 1971, a que se acrescem três bilhetes (datados de 1977 e 1984)⁷e ainda outros dois documentos, de 1952⁸ e 1981,9 o segundo deles (que chamarei “carta-depoimento”) escrito a Raul Justino Ribeiro Moreira,¹⁰ filho de Jorge. Todas essas cartas compõem, por sua vez, o testemunho de uma fraterna amizade iniciada nos bancos da hoje Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul¹¹ e levada à frente pelas vicissitudes e alegrias das décadas posteriores. Nelas, os dois amigos descrevem as dificuldades do início profissional, as alegrias pelos filhos que começam a nascer e comentam episódios envolvendo amigos comuns. Para além do que seria tão somente o objeto de um discutível voyerismo – a ser obstado pelos véus da proteção à esfera da privacidade – as cartas têm, contudo, uma dimensão publicamente preciosa. Trata-se do relato, narrado com a viva e espontânea coloração do dia a dia aflito dos jovens autores, das dúvidas de Faoro sobre a importância do “monstro” que escrevera (assim chamava, entre outros epítetos irônicos, o que viria a ser Os donos do poder) e das dificuldades encontradas para publicar o livro. Vinte e três anos depois daquela publicação, já Faoro sendo o consagrado jurista, historiador, sociólogo e homem público, a carta-depoimento escrita ao jovem estudante Raul Justino Moreira sobre a relevância pública da advocacia marca – como num arco, temporal e ideológico – a linha de continuidade desenhada pelo conjugar entre o seu pensamento e sua ação.

É a dimensão pública de tal correspondência escalonada em dois distintos períodos temporais – os meados dos anos 1950 e o início da década de 1980 – que vem justificar esse relato, não um estudo da historiadora que não sou, mas a narração singela de uma civilista que, sabendo ser o Direito mentalidade,¹² carece, em sua diária necessidade de compreensão da experiência jurídica, compreender previamente o Brasil.

Deixemos Faoro falar por suas cartas, e percorramos, com a sua voz, em dois distintos momentos de uma biografia marcada pela coerência entre o pensamento e a ação, os caminhos do jovem interpréte do Brasil que então se construía, laboriosamente capinando e sovando a sua obra seminal (primeira parte) indiscernível de sua prática profissional, a advocacia compreendida como ação voltada ao bem público, o que nos revelará um modelo de jurista hoje quiçá perdido (segunda parte).

2. O monstro, a sova e a capina

Graduado em Direito na Universidade do Rio Grande do Sul em 1948, em 1951 Raymundo Faoro seguiu para o Rio de Janeiro para assumir uma carreira na advocacia do Estado, desempenhando o cargo de Procurador do Estado. Eram grandes as dificuldades para que em Porto Alegre um bacharel recém-formado, recém-casado e sem pistolões sobrevivesse, pois “a coisa mais difícil que há é arranjar emprego, tal a cópia de pedidos e a força (e o forcejar) dos pistolões”.¹³ O emprego público, com suas garantias de um salário certo todo o fim de mês e férias anuais remuneradas permitia aliar, com dignidade, a segurança do sustento e o tempo para a reflexão intelectual: a literatura, a sociologia, a história eram o sustento do seu espírito. Foi esse “advogado desgarrado na literatura e nas ciências sociais”, por isso autoproclamado “advogado híbrido”,¹⁴ que em 7 de janeiro de 1954 escreveu ao seu amigo:

Concluí o estudo acerca do ‘estamento burocrático’ brasileiro. Escrevi 800 páginas de caderno, que darão 300 de livro. Nesse mês, em fevereiro, e março, darei mais uma polida no bicho, sovando-o e capineando-o dos parasitas... depois, é com a coleção Quixote, que o lançará ao mundo, para o olvido e a vala comum. Vou, assim, desobrigar-me de um compromisso que assumi comigo mesmo há cinco anos. Libertar-me-ei de sua tênia, a qual me exauriu muitas energias.

Para a sova e a capina Faoro recorreu aos amigos Silvio Duncan,¹⁵ Paulo Olinto Viana¹⁶ e, principalmente, Jorge Moreira, todos eles egressos do Grupo Quixote. Fundado por Faoro na Faculdade de Direito em 1946,17 o Grupo – e, notadamente, a revista Quixote – congregava jovens gaúchos que se interessavam por literatura, filosofia e sociologia. Ao brado de Unamuno – “Vamos fazer uma barbaridade!” – aqueles jovens haviam inscrito num dos bastiões do positivismo jurídico pitadas de marxismo, de história e de sociologia e também de poesia, pois “no começo era a poesia e dela nasceram as demais coisas e para ela voltam todas as coisas em suprema síntese”.¹⁸

Faoro pensava, concluído o manuscrito ainda sem nome em janeiro de 1954, mandar datilografá-lo em fevereiro, esperando, em “março ou abril [...] levar o livro, para análise e o estudo prévio dos amigos. Dessa sorte, meu remorso será menor”.¹⁹ Até então a obra era inédita em sua mais absoluta acepção. Ninguém jamais pusera os olhos no calhamaço, talvez nem mesmo Pompeia, sua noiva, com quem se casaria em 12 de março daquele ano. Faoro se encerrara na pequena cidade de Caçador, em Santa Catarina, quase na fronteira dos Campos de Cima da Serra, a região geográfica de sua Vacaria natal para finalizar o livro, aprontando-o antes de ingressar no “abafo do casamento”²⁰ que, junto com a mudança para o Rio e os trabalhos na Procuradoria, o deixaria sem tempo para a solidão criadora. Vivera parte da infância e juventude em Caçador, onde as revoluções do Rio Grande haviam levado sua família a se fixar²¹ e para lá retornou em busca da tranquilidade acolhedora que o permitisse finalizar “o bicho”.²²

O plano sobre os acabamentos da obra, traçado nos inícios de 1954 revelou-se, no entanto, falho, e os originais só chegariam aos amigos dois anos mais tarde, em 1956. Talvez Faoro não contasse com o peso de sua autocrítica: o foco de suas luzes, tão certeiras e iluminantes quando dirigidas à análise das mazelas da cultura brasileira não era de modo algum atenuado quando voltado ao seu próprio trabalho. Em outubro de 1954 confessa estar “vergado sobre o ensaio”.²³Com o traço que é próprio dos melhores caráteres – aquela dosada mistura entre autoironia presente e ausente autoindulgência (nele chegando quase à autocrueldade) – em março de 1955 escreverá:

Começo a inteirar-me das burrices que mancham o ensaio, ao lado das repetições, gaguejos e passagens sibilinas. Da verdade da tese ainda não desconfiei (a gente se convence dos maiores disparates) mas leves e persistentes suspeitas acabarão desiludindo-me. Há citações longas demais, muitos trechos do Nabuco copiados, furtos inconscientes (com o demão identificador) e um tom de profeta suburbano que me chocam. O melhor seria esperar um ou dois anos – tu me dirás, com honestidade, se estou ou não com a razão. Não pretendas, porém, ser generoso, dando largas aos teus impulsos cristãos, porque estou prevenido contra as demonstrações da amizade. Quero de ti esse obséquio: franqueza e mais franqueza. Hás de ver que teu juízo (como o do Duncan e Joaquim) me é tanto mais importante sabendo-se que ninguém, no Rio, encontrei que me pudesse fazer o exame prévio, objetivo e esclarecido. Quando receberes, portanto, o livro, esta carta servir-te-á de prefácio.²⁴

Seja a autocrítica impiedosa, sejam as dificuldades para a transcrição datilográfica, o certo é que em julho de 1955 o livro ainda não fora datilografado, sendo “o serviço” maior do que esperava.²⁵ Sua mulher, Maria Pompeia, assume a tarefa e, na carta de 17 de outubro de 1955, Faoro pode informar:

O livro está com a Pompeia, para datilografia – está na página 400 – e no fim do mês deverá estar concluído. Eu to remeterei para opinião, não para publicação. Esta só poderá ocorrer dentro de um ano, após paciente e meticulosa revisão; não me contentei com o esboço, grosseiro ainda para ser admitido como definitivo. Preciso, contudo, das tuas observações e das de Sílvio (se ele tiver a pachorra de sua leitura exaustiva) a fim de ter uma ideia do que está feito (confesso-me aturdido com o trabalho, sem elementos para pesá-lo e medi-lo).²⁶

Contudo, é apenas em 1956 que o fim da etapa preparatória dos originais começa a se anunciar, embora os trâmites da sova e capina, somadas às dificuldades para um autor desconhecido se lançar em uma boa editora ainda lhe custassem mais de ano. Em janeiro, escreve a Jorge Moreira estimando poder em fevereiro mandar uma cópia dos originais a Porto Alegre “por um portador de confiança”, mas o livro só alcançará os seus amigos Duncan e Moreira no segundo semestre. Antes disto decidira Faoro fazer “um teste” enviando-o a outro gaúcho então residente no Rio, o escritor Augusto Meyer, que, sem o seu consentimento, o passara adiante, atrasando a remessa para o Sul.²⁷ Por essa altura – março de 1956 – Faoro pensa em ainda emendá-lo, mas já como texto final, sem mais profundas cirurgias. É necessário livrar-se do “bicho”, já então apodado de “monstro” e de “traste”, embora seja um “monstro autêntico”, o melhor que pudera fazer:

Embora a repugnância que o monstro me causa, eu não poderia ter feito melhor, salvo na forma, que muito ganharia se o repassasse uma ou duas vezes mais. O desejo de ver-me livre do traste, porém, me impede de cumprir esse propósito. A sorte será lançada como está, sem outros retoques de profundidade.²⁸

Finalmente, em 18 de julho, pode anunciar a Moreira o envio do livro, remetido a Duncan com a recomendação de que o entregasse ao amigo “para a necessária leitura, comentários e sugestões”, insistindo: “Não abro mão, de nenhuma forma, desse obséquio cansativo”. Esclarece que o calhamaço enviado é a segunda via, pois a primeira cópia ficara inutilizada com as suas próprias correções e sugere a Moreira que, como “teste”, após a sua leitura, o envie ao “cel. Ferreira”:29 “Veríamos, assim, a reação do leitor médio e esclarecido”.³⁰ Pede, ainda, que o entregue também a Paulo Olinto Viana e ao “Joaquim”, possivelmente Joaquim Azevedo, o “Micansa”, também integrante do Grupo Quixote. Silvio Duncan, porém, não o fez chegar às mãos de Jorge Moreira, esquecendo-se da entrega recomendada. Só em outubro, depois de muitos quiproquós, o livro chega a Jorge Moreira, desta feita por outro portador.³¹

A essa altura, a ideia de o fazer publicar pela Editora Globo, também gaúcha, toma forma, sendo ainda aventadas a Editora Nacional (coleção Brasiliana) e a José Olympio. As diligências de Moreira junto ao editor José Bertaso – proprietário da Editora Globo – são bem-sucedidas. As esperanças, os temores e a gratidão do jovem autor transparecem em cada linha da carta de 29 de outubro:

Graça à tua diligência e amizade o livro saiu do desvio onde se encontrava atravancado. Os dois telegramas teus deram-me perfeita notícia das ocorrências, notícia complementada, agora, com a carta do Silvio. Felizmente, cabe ao Bertaso pronunciar-se acerca da publicação no prazo que lhe deste. Será surpresa para mim se a ‘Globo’ se resolver à temerária empresa, dado o tema do livro, pouco atrativo de leitores, tudo agravado com a imperícia do autor. A publicação, aqui ou em São Paulo, seria de pouca valia, dado que o meu ambiente é P. Alegre, onde algum maluco (inclusive os amigos, que estão nessa alta classificação) ousará enfrentar a leitura. Chego, dest’arte, a uma encruzilhada – tudo indicando, malgrado a bondade de tuas esforçadas atenções, que esse ficará no arquivo das coisas inúteis.

Nessa mesma carta volta Faoro a insistir na leitura crítica por Jorge Moreira, reputando-o, entre todos os seus amigos, “o que mais habilitado está a dar-me um juízo”. Augusto Meyer, que o lera precedentemente, fizera observações – “aliás, valiosas”, diz Faoro – mas cingidas à “forma, as vírgulas e quejandas particularidades”. Duncan, pensa ele, “provavelmente não passou das primeiras vinte páginas”. Postulava, pois, mais uma vez a crítica de Moreira, “sem falsa lisonja”, pois essa, por mais que doesse, daria “uma ideia” do que escrevera.³² Quando o livro é publicado com justiça Faoro agradece à leitura dos originais por Meyer e Moreira e a revisão, por Duncan e Viana.

Com essas idas e vindas, sumiços e descobertas, o livro ainda sem nome chega às mãos de José Bertaso que inicia as negociações para a publicação num desfecho, espanta-se Faoro, “supreendente e admirável”³³ que evita o seu despejo “no arquivo das coisas inúteis”. Novamente a interferência de Jorge Moreira foi decisiva:

Recebi, com a visita do Elmo,³⁴ as cartas que me mandaste: a tua e a do Bertaso. No primeiro golpe – li a do Bertaso antes – tive a impressão que a Globo, de modo muito delicado, procurava passar o “abacaxi” adiante. Tua carta, todavia, transmitiu-me opinião diversa, que pareceu-me acertada, dado o conhecimento que tens dos Bertaso. No mesmo sentido, há três dias, recebi carta do Guilhermino,³⁵ expansivamente amável.

Mas, agora, devo ou que devo responder ao Bertaso? Eu desejo – como sabes – editar o livro aí e não tenho a menor vontade de mostrar o livro ao José Olimpio ou à Ed. Nacional. Sei que essas duas editoras levam mais de seis meses para a publicação, ou para o estudo da matéria. Contudo, a Globo como que condiciona a edição ao pronunciamento daquelas duas casas. Diga-me qualquer coisa a respeito do assunto, conversando, se assim te parecer bem, com o Bertaso, avisando-o da chegada de sua carta, bem como das minhas dúvidas.³⁶

Na mesma carta, reiterando o agradecimento ao amigo,³⁷ o homem que analisou como ninguém a força estamental e as suas “astúcias de perpetuação hegemônica”³⁸ fere um dos seus mais corrosivos males, o pistolão, anotando:

A publicação de um livro, de autor desconhecido, é um dos problemas mais difíceis do Brasil: as recusas são a regra, e as exceções dependem de pistolões, expediente que não me agrada empregar, em assunto desta monta.³⁹

A certeza da publicação vem com o novo ano. Em janeiro de 1957 é contidamente eufórico o tom da carta dirigida por Faoro ao seu privilegiado interlocutor:

Antes de receber tua carta, onde me dás conta das disposições da “Globo”, escrevi ao Bertaso, pondo as cartas na mesa: queria dele pronunciamento sobre se publicaria, ou não, o livro, independentemente da consulta à José Olympio ou da Ed. Nacional. A resposta veio fulminante, confirmando todas tuas palavras: o Bertaso, em carta recebida ontem, deu o assunto por encerrado, dizendo publicar o livro. Mandou o contrato de edição para assinatura, fechando qualquer possibilidade de hesitação. Ainda esta semana, o devolverei, devidamente autenticado.⁴⁰

Os prolegômenos de Os donos do poder – ainda assim não nomeado – não estavam, porém, encerrados. A perspicácia do editor Bertaso o fizera perceber (como também notara Moreira) estar o livro “cheio de interrogações”, merecendo, por isso, mais uma revisão. Jorge Moreira e Paulo Olinto Viana são os encarregados do trabalho que ainda tomará meses – primeiro Viana, pois Moreira, assoberbado por seus encargos de procurador do Daer (Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem) não pode de imediato se desincumbir da tarefa. Temeroso que a Globo estivesse “arrependida da asneira”⁴¹ sugere Faoro seja feita a revisão já nas provas, sob o risco de o livro sucumbir. E anota:

Estou preocupado com o assunto, como sabes, querendo libertar-me dessa toxina, pois o arrependimento vem a passos largos. Chegará o dia, em breve, em que me parecerá dever o livro sofrer uma longa depuração de gaveta. Somente o reli uma vez, depois de datilografado, para afastar tal ideia que tem algo de torturante. No fundo, é o receio do ridículo, que me persegue desde muitos anos.

Diga-me qualquer coisa.⁴²

E ainda havia a questão do título. “O atual”, reconhece Faoro, “realmente é horrendo” e, por isso, “deve ser mudado”. Pergunta ao amigo: “Terás alguma sugestão? O Guilhermino terá alguma ideia acerca do caso? Escreverei ao Bertaso que o título será mudado, de acordo com o que sugerires. Espero me digas algo”.⁴³ Na mais longa de todas as correspondências aqui examinadas⁴⁴ nota-se o autor já a se liberar do fardo de um livro dado por escrito e acabado: já aventa escrever um novo livro, a quatro mãos com Jorge Moreira – dessa vez um ensaio sociológico sobre a sociedade riograndense, talvez ajuntando também a colaboração de Wilson Chagas.⁴⁵ “O caso”, escreve Faoro, “seria de fazermos um esquema e separaríamos as partes, de acordo com a índole de cada um”, assim preenchendo “uma lacuna no estudo das coisas do Rio Grande”. Mas, se tem o pé na terra gaúcha, seu coração e a cabeça estão nos ares do mundo: recomenda ao amigo os dois “maravilhosos volumes” escritos por Fernão Lopes sobre D. João I, atestando: “Não há, creio, na língua portuguesa, trabalho de maior elegância literária e profundidade histórica”. E ajunta: “Conheces de Oliveira Martins A vida do condestável D. Nuno Alvares Pereira? Este completa e esclarece aquele”.

O tom da última carta, datada de 9 de janeiro de 1958, já não mais traduz a angústia do jovem inédito. Já pode considerar o livro quase como um objeto apartado de si – ele já existe como uma entidade própria, podendo ser pensados os paratextos, como a dedicatória:

Vou dedicar o livro, em reconhecimento às velhas amizades e a esses trabalhos, ao Duncan, a ti e ao Viana. Dei ao Silvio instruções nesse sentido: os três me facilitaram escrevê-lo e editá-lo – cumpro, assim, modestamente, um dever de gratidão, envolvendo seus nomes na tolice.⁴⁶

Ainda aí, nessa final boutade, se revela o horror de Faoro a ser tido por um medalhão,⁴⁷ o homem que, não necessariamente sério, se toma permanentemente a sério. O futuro estudioso de Machado de Assis estava bem ciente da ridicularia implicada na autolouvação. Seu temor ao ridículo – revelado, pungentemente, na carta de 21 de janeiro de 1957 – acrescido ao desprezo pelo cabotinismo, hoje moeda corrente que não mais espanta, acabava por deslizar numa certa autominimização brincalhona, traço que vem da simplicidade generosa, na elegância nascida da finesse du coeur avessa às rendas e aos pedigrees tupiniquins, razão pela qual Maria Victoria Benevides destaca a sua “completa falta de ambição para cargos e honrarias”⁴⁸ – nem prebendas públicas nem elogios privados que, aparentemente, até o constrangiam. Não suportava as veleidades – palavra-chave entre os integrantes do Grupo Quixote para criticar os pernósticos personagens do mundo cultural provinciano, mas usada por Faoro também para designar, machadianamente, as consequências culturais do prolongado domínio do patronato do estamento burocrático, tornando nossa cultura essa “claridade opaca, luz coada por um vidro fosco, figura vaga e transparente, trajada de névoas, toucada de reflexos”, verdadeira “sombra que ambula entre sombras” perdida na “indefinição das formas e da vontade criadora”, esse amorfo entre “o ser e o não ser, o ir e o não ir”.⁴⁹

O que encanta nas cartas a Jorge Rafael Cezar Moreira é articulação entre essa simplicidade generosa e brincalhona, apta a adjetivar o livro que escrevera como monstro, traste, bicho e tolice, e o estado de reflexão permanente acerca da realidade sociopolítica brasileira que vinha tomando corpo em sua obra principal,⁵⁰ ora a derramar-se em perspectivas de longa duração, ora a pinçar o detalhe, na observação cortante sobre um traço da personalidade de um amigo, conhecido ou familiar, o pontual revelando o resultado da reflexão sobre o geral, tal como, no registro sobre o “pistolão”, se desvela, in concreto, a força do estamento que então analisava.⁵¹

A mesma simplicidade generosa articulada à saborosa ironia e a perspicácia da observação estará, de corpo inteiro – corpo e alma, para falar corretamente – na admirável correspondência dirigida, 23 anos após, já consagrado homem público, a Raul Justino Moreira. Se, nas cartas a Jorge, já podemos divisar no então jovem escritor um advogado preocupado com a sua lida diária, estudioso dos processos sob sua responsabilidade,⁵² mas compartindo com a advocacia a reflexão sobre o Brasil que toma forma com Os donos do poder, na correspondência a Raul vem expressa a razão de assim proceder. Faoro se autonomeia um “advogado híbrido”, proclamando-se um jurista da linhagem de Lafayette.

3. O paradigma, a reflexão e a ação

Em 5 de maio de 1981, Lenine Nequete, o professor da disciplina “Introdução à Ciência do Direito” na Faculdade de Direito da UFRGS determinara aos seus alunos a realização de uma entrevista “com um advogado (em geral”)⁵³ que abrangesse seis pontos: uma pequena “biografia jurídica” do entrevistado; seu relato sobre as “dificuldades encontradas no início da profissão”; sua opinião sobre as principais reformas que poderiam ser introduzidas “para melhorar a distribuição da justiça”; a determinação da principal qualidade exigível de um juiz; e a opinião sobre aspectos específicos da reforma processual de 1973. Por sugestão de seu pai, Raul Justino telefonou a Faoro que prontamente acedeu à solicitação, em seguida enviando, por escrito a resposta ao questionário proposto. Ali, na seriedade e consideração com que tratou o jovem estudante Raul, e no conteúdo dos temas tratados, revela-se o mesmo gentiluomo irônico e certeiro em suas análises, modesto até a medula (mas sem nenhuma gota de autocomiseração) que já se fazia presente nas cartas dos anos 1950. Testado ex-Presidente da Ordem dos Advogados, por todos celebrado como autor de ensaios já nascidos como clássicos,⁵⁴ Faoro traduz, no relato de sua experiência como advogado, a mesma inquietação que o fizera escrever o “calhamaço de 800 páginas” para compreender o Brasil.

Apresentando-se para responder a primera pergunta, atinente à sua “biografia jurídica”, revela-se, antes de mais, como um advogado “híbrido”, seguidor do “paradigma de Lafayette”, e não o “advogado de tempo integral”. “Creio”, diz ele, “que o questionário não se dirige a advogados do meu estilo, híbridos e não profissionalmente de tempo integral, agarrados, de dia, aos autos e, de noite, discutindo as vicissitudes de um agravo de instrumento, com a grave questão pela frente: deve ficar retido ou subir à instância superior”?⁵⁵ E acresce:

Meu estilo, o advogado desgarrado na literatura e nas ciências sociais, recompõe um período desdenhado e substituído meramente pelo técnico da legalidade. Note que o advogado, na grande tradição brasileira, segue o meu perfil e não a prática atual. Lembre-se do paradigma de Lafayette, com sua banca e seus excelentes livros de direito e que, não obstante essa severa disciplina, saiu a campo para reivindicar a qualidade de grande escritor de Machado de Assis. No interior, onde vivi e me criei, o advogado sempre foi um transmissor de cultura, com suas tinturas de francês, anatoliano, e, ao mesmo tempo, preocupado com a língua portuguesa, embora geralmente a entorpecesse de uma carga exageradamente retórica. Era, ao mesmo tempo, um líder da comunidade, graças ao qual se manteve intacta, no país, a herança liberal, que, política e culturalmente, atua mais do que se supõe. Feita essa digressão, que só é imodesta pela procura de um figurino e não pelo êxito de have-lo seguido, passo ao tema que V. me propõe.⁵⁶

A referência ao “paradigma de Lafayette” fornece mais do que uma pista – é um verdadeiro atestado, quase uma confissão: jurista do melhor estilo, autor de um Direito das cousas até hoje lido com proveito, Lafayette Rodrigues Pereira está na contracorrente do ecletismo⁵⁷ que por todo o século XIX se põe como ferrenha marca cultural da doutrina jurídica brasileira, ansiosa, sempre, por conciliar os inconciliáveis, como por exemplo ocorreu na adoção do kantismo.⁵⁸ Lafayette está na contracorrente dessa escola não apenas por fazer a sua crítica, mas por buscar o pensamento de Kant na sua “pureza”, sem ceder a arranjos ou a conciliações⁵⁹ e por estruturar o seu próprio pensamento como um sistema, organizando com rigor lógico o caótico Direito pré-codificado. As famílias intelectuais são tecidas por afinidades eletivas e aí se vê o parentesco entre Lafayette e o jovem Faoro, tal qual descrito por Guilhermino Cesar: segundo o seu testemunho, já no Grupo Quixote, ainda estudante de Direito, Faoro se destacava, defendendo com ardor “a proscrição de todo o sentimentalismo na apreciação dos fatos sociais”, querendo, em vez da “improvisação brilhante” – esse traço tão brasileiramente bacharelesco – “algo de sistemático, que dissesse de uma vez para sempre”.⁶⁰

A busca do “dizer para sempre”, evitando, pela construção sistemática refletida e fundamentada, a “improvisação brilhante” convivia, em ambos os juristas, com a amplidão das perspectivas de vida e a articulação permanente entre o pensamento e a ação. Para levarem o Direito a sério, percebiam ambos, era condição fundamental não se encerrar no universo do direito positivo, buscando – um na Filosofia e na Literatura, outro na Sociologia e na História (também levadas a sério) – os instrumentos que melhor os levassem a compreender o fenômeno jurídico,⁶¹ sabendo ser o Direito um aspecto da cultura, estruturado na complexidade histórica e na relação visceral com a realidade social.

Assim como Raymundo Faoro faria na segunda metade do século XX, também Lafayette, nos finais do século XIX não vira nas leis e das Ordenações um muro. Advogado, jornalista, orador, político, diplomata, autor de obras de doutrina jurídica,⁶² conselheiro de Estado, “ironista incomparável”,⁶³ foi ainda presidente da Província do Ceará e ministro da Justiça, tendo escrito em 1899 a obra Vindiciae,⁶⁴ formidável resposta ao ataque de Sylvio Romero a Machado de Assis, considerada a primeira análise consagradora do nosso romancista maior. A característica da conjugação entre talentos – o jurista famoso por sua capacidade lógico-sistemática, pela atenção às coisas públicas e o amor à boa literatura – tornavam Lafayette, efetivamente, um paradigma apto a polarizar a atenção de Faoro, como a mostrar que uma mente sistematizadora (atributo do jurista clássico), pode e deve conviver com outros interesses e, fundalmentalmente, com a política e a cultura, não dispensando o exercício da ação em prol da comunidade.⁶⁵

Porém, nos anos 1980 do século XX o “paradigma de Lafayette” anunciava o seu fim, como a confirmar a tese do próprio Faoro: nossas mazelas, em vez de regredirem, se firmam cada vez mais fortes. Nos anos 1970 e 1980 o tecnicismo imbuído de nominalismo dos burocratas do pensamento tomou conta das Faculdades de Direito, como se querendo arquitetar a modernidade a golpes de lei. Nos anos 1990 em diante outra das chagas apontadas por Faoro como uma de nossas constantes históricas viria a se instaurar nos ambientes jurídicos: a cópia deslavada e desenfreada de instituições, regras e estilos de ser de outros sistemas (principalmente o alemão e o norte-americano), com o que, dali para frente, os jovens bacharéis, quando não se encaminham às carreiras jurídicas do Estado, almejam o status de “sócios da firma”, disputando o lugar em grandes escritórios arrumados como empresas multinacionais. Pensar o Brasil torna-se demodée, reconfirmando-se o diagnóstico de nosso primeiro historiador, frei Vicente de Salvador, transcrito por Comparato mas, certamente, conhecido por Faoro: “nenhum homem nesta terra é republico, nem zela ou trata do bem público comum, senão cada um do bem particular”.⁶⁶

Diverso, no fundo e na forma, fora o universo do advogado Faoro pois, então – não de todo adelgaçado o “paradigma de Lafayette” no mar de positivismo reinante – haviam, ainda, canais para o respiro intelectual, a liderança política na comunidade sendo considerada um digno projeto de vida. Confortado pela origem familiar na classe média, pudera estudar sem trabalhar o que lhe permitira “não obstante a mesada curta, as longas leituras que depois [...] foram tão úteis”.⁶⁷ Leituras também extrajurídicas, é bom que se diga, pois na faculdade não integrara o “grupo dos bons alunos” – “como o Lessa,⁶⁸ o Brossard,⁶⁹ o Boeckel Veloso,⁷⁰ o Atos Gusmão”.⁷¹ Ali fizera desenvolver o Grupo Quixote, ali passara a debater as candentes questões da política, da poesia, da filosofia e, por isso, integrara o clã dos “chamados, com certa ponta de ironia, de literatos, num grupo que também pertenceu o Jorge”.⁷² A prática o fizera advogado, os compêndios de direito tendo sido abertos depois, “já na hora de ganhar o pão”.⁷³ O início de sua vida profissional fora “realmente dramático” e as razões vêm explicitadas:

Nesse tempo, em 1949, não havia empregos e nem havia lugar para novos advogados. Todos os postos estavam ocupados e todas as oportunidades fechadas aos iniciantes. Muitos de meus colegas, em condições semelhantes às minhas, se encaminharam para o Ministério Público e para a Magistratura. Outros foram para o interior, nesta época também já saturado de jovens bacharéis em flor.⁷⁴

É, no entanto, na referência às “dificuldades maiores” que encontraremos uma pista importante sobre a mudança paradigmática, de lá para cá, no modelo de advogado:

As dificuldades maiores de um jovem advogado não eram as de formação intelectual – o hábito de leitura permite uma readaptação breve em outro campo, o estritamento jurídico. O duro era manter a profissão no seu quadro liberal, com escritório e clientela.⁷⁵

O advogado liberal, “com escritório e clientela” fora, até então, também aquele “transmissor da cultura” referido por Faoro, seguidor da estirpe de Lafayette que exercera a liderança na comunidade, deixando perceber a herança que movera, por exemplo, os jovens bacharéis oitocentistas agrupados no Instituto dos Advogados do Rio de Janeiro a brandir, nos foros, ações de liberdade em favor dos escravos.⁷⁶ Nos anos 1950 do século XX, porém, já os traços conjugados da empresarialidade, especialização e burocratização se avizinhando – e sufocando o espaço ocupado pelos advogados “com escritório e clientela” – abria-se aos recém--egressos dos bancos acadêmicos o campo do setor público finalmente atrativo num momento em que o Estado passava por uma rearrumação tendencialmente democrática, com a profissionalização das suas carreiras jurídicas e, notadamente, a publicização do acesso aos seus cargos, via concursos públicos. É nesse espaço que trabalhará o advogado Faoro:

Decidido a vir para o Rio, depois de algumas divagações e extravios, procurei advogar e entrar para o serviço público, onde continuo até hoje, como Procurador do Estado. Ao lado disto, tenho o meu escritório, com a tranquila segurança de que, no fim do mês, se estéril o trabalho, há uma renda certa.⁷⁷

Não se pense, todavia, que o emprego público significasse uma sinecura, um arranjo feito exclusivamente para garantir a renda certa no final do mês. Se a marca característica das reflexões teóricas de Raymundo Faoro foi, como assegura Fábio Konder Comparato, o exame de “uma autêntica esquizofrenia social, engedrando a aguda dicotomia entre pensamento e ação”,⁷⁸ desse mal não sofreria o autor de Os donos do poder. A advocacia pública para ele significaria um projeto de vida traduzido na conjugação entre a reflexão e a ação. Ouçamos o seu Credo:

Como advogado do Estado, tive a oportunidade de lutar não só pelo fisco, mas também em causas públicas, notadamente com a Light, junto com o até hoje meu amigo Barbosa Lima Sobrinho, que, depois de um périplo na política, decidiu se fazer e se fez advogado. Creio que nenhum advogado deve desligar sua atividade do bem público, ainda que não milite em nenhum partido. Foi por assim entender que meus colegas me elevaram à Presidência da Ordem dos Advogados, de cuja gestão tenho o orgulho de haver devolvido ao povo brasileiro – ao povo, e não só aos advogados – o habeas corpus, do que resultou, depois disso, a incolumidade física dos prisioneiros, particularmente políticos.⁷⁹

A visão do advogado como “transmissor da cultura”, e agente de realização do bem comum encerra a sua ética da responsabilidade. Trata-se da responsabilidade como resposta da ação, perceptível a quem tem a consciência do Direito como um sistema para além do proposicional, suas regras não apenas enunciando descritivamente, mas exercendo função direcionante pois, embora indissociáveis da experiência e nela imersas, têm a capacidade (ainda que limitada) de transformação, pela ação.⁸⁰ Por isso, mais tarde, escreverá:

Uma lei não se completa por outra lei ainda mais severa na sanção ou mais dúctil: sua validade e, complementarmente, sua eficácia dependem de como atue na praxis e não no catálogo de normas obrigatórias.⁸¹

A ideia já estava em Os donos do poder, ao aludir à “constituição semântica” ou “nominalista”, a saber, a Carta Magna que, embora tendo validade jurídico-formal, não se adapta ao processo político, não tendo validade normativa.⁸² Denuncia, pois, a “legalidade teórica”⁸³ que afastada da tradição, dos costumes, dos antecedentes históricos, não “pega” justamente porque não teve tempo suficiente para sedimentar, nada mais consistido do que “edificação nas nuvens”, “pura arte de construção no vácuo”:84

A vida social será antecipada pelas reformas legislativas, esteticamente sedutoras, assim como a atividade econômica será criada a partir do esquema, do papel para a realidade. Caminho, este, antagônico ao pragmatismo político, ao florescimento espontâneo da árvore.⁸⁵

A crítica aí subjacente deixa entrever o seu modo de compreender o Direito como instância cultural profunda, arraigada no ethos de uma nação, levando-o a situar os seus problemas, assim como os problemas da política (em que se fazem as leis) sob a jurisdição da praxis – uma jurisdição não exclusiva, contudo, pois visualiza o trânsito entre o território do ser e o campo do valor: “O que é virá a ser, mas virá a ser de acordo com valores: o direito, a justiça, limitados o ser e o valor pela sugerência”,⁸⁶ assim se vinculando – nessa dimensão – “a prática à experiência, ao saber informulado e à realidade”.⁸⁷ O mesmo vale para as delicadas questões de política do Direito, como as reformas atinentes à Magistratura e ao Processo Civil que, na época (tal qual agora), agitavam os noticiários jurídicos. Quanto a essa última, embora elogiando o Código de Processo Civil (“sem dúvida melhor que o anterior”)⁸⁸ não deixa de alertar para os perigos do descolamento entre a formatação teórica da lei e os dados de base:

Os processos deveriam, com a introdução do sumaríssimo, ter-se tornado mais rápidos. Mas esses efeitos não tem alcance homogêneo. No Rio de Janeiro, por exemplo, o processo sumaríssimo simplesmente desapareceu, na prática, visto que pressupõe, com os prazos encurtados, uma quantidade de juízes que o Estado não tem condições financeiras de prover. Na medida em que extinguiu algumas formalidades, barateou a justiça. Mas, só há justiça barata onde a taxa judiciária e as custas, que estão na competência do legislador estadual debaixo de normas gerais federais ainda não legisladas, não forem caras. Creio que essa matéria só reflexamente se situa no campo do Código. O nosso federalismo torto entra no debate, transformando muitas regras em meras intenções.

O “nosso federalismo torto” esconde um dado essencial, qual seja: a realidade jurídica não existe fora da experiência concreta, a esfera da legalidade não pode ignorar os dados do seu entorno que desenham os peculiares formatos da relação entre o Estado e a sociedade. Como artífice dessa relação o advogado, cujo mister é a lida com os fatos, sendo obrigado, ao argumentar, a construir teoricamente desde o fato, bem poderia desempenhar o papel de “líder da comunidade”, espécie substitutiva – positivamente – da figura dos honoratioren que no Brasil veio, por sendas próprias, a dar no coronelismo.⁸⁹ Mas essa ligação dinâmica entre a experiência e o conceito, essa passagem por instâncias intermédias derivadas da própria sociedade são alheios à nossa História, nossos coronéis, representando “uma forma peculiar de delegação do poder público no campo privado”.⁹⁰ Aqui o “abraço sufocante da carapaça administrativa trazida pelas caravelas de Tomé de Souza”,⁹¹ a onipresença de um estamento burocrático, reiterada por seiscentos anos, estruturaram uma mentalidade – o “jurismo”⁹² – que o tempo tem demorado a desgastar.

Pelo “jurismo”, diz Faoro, nos ocupamos em “construir com a lei” e não com os fatos, razão pela qual nossas instituições “sofrem de artificialismo, nascendo mais por enxerto do que nutridas pelo solo natural”.⁹³ Ausente esse solo, o trabalho de construção a partir da lei, e não do fato; desde a doutrina e não desde a experiência; operando por via do transplante e não da realidade culturalmente sedimentada, aparece-lhe como “ora desproporcionado, ora artificial”.⁹⁴ E assim é porque as leis, como as instituições, devem realizar “uma simbiose entre a consciência dos valores humanos e as estruturas que realizam a sua existência”, sendo essa combinação que o elemento que as fazem “efetivas, reais, vivas”. Sem essa simbiose ter-se-a a “pseudoinstituição, a instituição frustrada e a instituição morta”, isto é, “uma expressão meramente ideal, simulacro de uma realidade, ou resíduo histórico morto”.⁹⁵ Isto porque,

Quando os valores são cultivados de uma maneira abstrata, como aspirações, desejos e frases, desligados do campo social e econômico, formam ideologias falsas, importadas, sem atuar sobre o país, em geral a serviço de uma estrutura de domínio oculta na retórica da aparência.⁹⁶

Dezessete anos antes de escrever essas linhas Faoro havia repelido, na carta-depoimento a Raul Justino Moreira, a “reforma outorgada de abril de 77”⁹⁷ bem como a Lei Orgânica da Magistratura⁹⁸ porque não serviram “para a melhor distribuição da justiça”. Seu defeito capital, diz, foi ter partido “de um pressuposto policial, o de vigiar o magistrado, além de, nas suas inovações, colocarem o Judiciário ao alcance não das partes, mas do Ministério Público, que é órgão do Poder Executivo”.⁹⁹ A desconfiança em relação ao Executivo “armado com terríveis e incontroláveis aparelhamentos repressivos”¹⁰⁰ o faz ponderar:

O problema não está, como se supôs, no Judiciário, que foi escoltado, mas, ao contrário, na afirmação soberana da independência dele. Os abusos e os erros que dele provém são sempre menos graves do que aqueles praticados pelo Executivo, armado com terríveis e incontroláveis aparelhamentos repressivos. Os desvios do Judiciário se corrigem, além do meio corrente dos recursos, pela crítica da opinião pública, liderada pelos advogados, que devem estar sempre conscientes que não são subordinados aos magistrados. Não há e, creio, nem poderá haver uma receita para melhorar a distribuição da justiça: o problema não está aí, mas na conquista da legitimidade democrática, que leve à participação popular não apenas nos atos e momentos, cada vez mais rarefeitos, das eleições.¹⁰¹

Nessa passagem se expressa um dos seus temas recorrentes – o de sermos um País sem povo – que o levara a percorrer os séculos de D. João I a Getúlio Vargas para tentar compreender as razões pelas quais nossa estrutura político-social “resistiu a todas as transformações fundamentais, aos desafios mais profundos, à travessia do oceano largo”,¹⁰² a sociedade sendo tida pelo Estado como algo “a explorar, a manipular, a tosquiar, nos casos extremos”.¹⁰³ E, fundamentalmente, resta reafirmada e reassentada a visão do advogado como instância crítica, expressa, exemplarmente, no papel de líderança na sociedade civil, papel que o advogado Raymundo Faoro exerceu, cotidianamente, pela exemplar coerência entre o pensamento e a ação.

Referências

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Correspondências

Documento redigido por Silvio Duncan, Jorge Moreira e Raymundo Faoro, integrantes do Grupo Quixote, ao deputado Walter Peracchi Barcellos, de 22 de outubro de 1952.

Cartas manuscritas de Raymundo Faoro endereçadas a Jorge Rafael Cezar Moreira:

– Carta de 7 de janeiro de 1953;

– Carta de 15 de dezembro de 1953;

– Carta de 7 de janeiro de 1954;

– Carta de 15 de fevereiro de 1954;

– Carta de 25 de maio de 1954;

– Carta de 30 de julho de 1954;

– Carta de 14 de outubro de 1954;

– Carta de 28 de março de 1955;

– Carta de 5 de julho de 1955;

– Carta de 19 de agosto de 1955;

– Carta de 17 de outubro de 1955;

– Carta de 20 de janeiro de 1956;

– Carta de 14 de março de 1956;

– Carta de 18 de julho de 1956;

– Carta de 6 de outubro de 1956;

– Carta de 29 de outubro de 1956;

– Carta de 17 de dezembro de 1956;

– Carta de 21 de janeiro de 1957;

– Carta de 26 de abril de 1957;

– Carta de 9 de janeiro de 1958;

– Carta de 31 de março de 1971.

Carta-depoimento de Raymundo Faoro a Raul Justino Moreira, de 23 de maio de 1981.

1 Registro os agradecimentos a Raul Justino Ribeiro Moreira, por me ter confiado os originais, esclarecendo tão prontamente minhas dúvidas quanto a fatos e a personagens; a André Rodrigues Correa, a Natasha S. Caccia e a Miguel Reale Jr., pela leitura crítica e sugestiva; e a Fernanda Muraro Bonatto, por ter contribuído com material de apoio.

2 Assim se expressa em relação ao Os donos do poder, MOTA, Carlos Guilherme. Intérpretes do Brasil: Antonio Candido e Raymundo Faoro. In: Intérpretes do Brasil. AXT, Gunter e SCHULER, Fernando (Org.). Porto Alegre: Artes e Ofícios, 2005, p. 273.

3 BRAUDEL, Fernand. A longa duração, in: História e Ciências Sociais, Lisboa, Presença, 1978. A obra de Faoro, como observou Comparato, inscreve-se na historiografia compreensiva estrutural, que leva em conta justamente o longo prazo (em Raymundo Faoro historiador, Revista Estudos Avançados – v. 17, n. 48, Universidade de São Paulo, maio-ago. 2003, in http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200024). Retenha-se, a propósito, a observação de Carlos Guilherme Mota, para quem “[...] do estudo desses quadros mentais em longa duração talvez surja a decifração da História deste difícil país, em que a desclassificação social e política, a conciliação e as reformas de meia-confecção residem na base de nossa estranha (ir) realidade tão pouco contemporânea” (in: Ideia de revolução no Brasil. Nota à 4ª edição. São Paulo: Ática, 1996, p. 12). Assim, conquanto não inserido expressamente na investigação histórica acerca das mentalidades como “utensilagem mental”, tal qual propõe a escola das mentalités gerada entre os discípulos de Braudel, o certo é que Faoro não escamoteia, no largo estudo acerca das nossas bases estamentais, a importância das estruturas de crenças e comportamentos que, mudando muito lentamente, acabam por ter implicações na conformação das conjunturas econômicas e das reproduções sociais. A rejeição ao anacronismo, carro-chefe dos historiadores das mentalités já se revelara, por exemplo, no ainda jovem estudante Faoro que, em estudo publicado na revista Quixote, demonstrava fina percepção histórica ao criticar Euclides da Cunha justamente por anacronismo. Para Faoro, Euclides analisara Antonio Conselheiro com os olhos do racionalista que era, ignorando o universo cultural próprio de Canudos que foi “o fruto amadurecido da influência jesuítica no meio sertanejo”, o “elemento estranho e desencontrado à nossa realidade [tendo sido] trazido pela Companhia de Jesus [se incorporando] à alma daqueles rudes”. Foi por desconhecer o universo mental da tradição, dos mitos, das supertições, diz Faoro, que Euclides da Cunha, “não compreendeu Canudos” e nem Antonio Conselheiro, que “não merece ser chamado de gnóstico bronco – foi um jesuíta bronco”, escreve, um “santo Antonio Conselheiro”, comparável a Ignácio de Loyola por suas características de “condutor e renovador”, por sua personalidade “ascética que se impunha aos demais, a rigorosa coerência, a fé nunca abalada, o fervor do crente”. Utilizando a categorização de Ortega y Gasset sobre os distintos tempos históricos – o tempo dominado pela tradição, o racionalista e o místico – crê haver perfeita adaptação entre essa categorização e a realidade histórica brasileira. Até o fim do Segundo Império, assegura, “todas as manifestações culturais só se explicavam pela tradição”. O equívoco de Euclides foi o de ter trespassado o segundo esquema (isto é, o do racionalismo), para ler uma realidade cultural apreensível pelo primeiro e com ele concomitante, pois os tempos históricos nem sempre se sucedem, podendo conviver superpostos num mesmo espaço (FAORO, Raymundo. Santo Antonio Conselheiro: jesuíta bronco, in Quixote, v. 1, Porto Alegre, 1947).

4 Jorge Rafael Cezar Moreira, advogado, foi Procurador do Estado do Rio Grande do Sul; Subchefe da Casa Civil do Governo do Estado do RGS e Secretário de Coordenaçao e Planejamento do Estado, nos governos Peracchi Barcellos e Jair Soares. Desempenhou outros cargos públicos, como a presidência da CRT (Governo Triches). Colega de Faoro na Faculdade de Direito, integrava o “Grupo Quixote”, juntamente com Fernando Castro, Vicente Moliterno, Silvio Duncan, Heitor Saldanha, Wilson Chagas e, naturalmente, Raymundo Faoro. Poeta, escreveu, conjuntamente com Heitor Saldanha e Joaquim Azevedo, o livro Apenas o verde silêncio, em 1954. Falecido em 26 de junho de 2002, manteve intensa vida cultural, em Porto Alegre e no Rio de Janeiro, para onde viajava com frequência, sendo sobrinho de Alvaro e Eugênia Moreyra, o jornalista e poeta e a líder feminista cujo salon em Copacabana reunia a melhor intelectualidade de sua época. Foi crítico de música com o pseudônimo “Jcezar”, além de cantar e tocar piano com maestria.

5 As expressões entre aspas são de MOTA, Carlos Guilherme. Intérpretes do Brasil: Antanio Candido e Raymundo Faoro. In: Intérpretes do Brasil. AXT, Gunter e SCHULER, Fernando (Org.). Porto Alegre: Artes e Ofícios, 2005, p. 273 e 274.

6 As cartas são manuscritas e enviadas do Rio de Janeiro, onde residia Faoro, a Porto Alegre, onde morava Jorge Moreira, o seu interlocutor. A primeira carta é datada de 7 de janeiro de 1953. A essa se segue, no mesmo ano, a carta de 15 de dezembro. Em 1954 foram cinco cartas, datadas, respectivamente, de 7 de janeiro; 15 de fevereiro; 25 de maio; 30 de julho e 14 de outubro. Em 1955, quatro cartas: 28 de março; 5 de julho; 19 de agosto; 17 de outubro. Em 1956 seis cartas: 20 de janeiro; 14 de março; 18 de julho; 6 de outubro; 29 de outubro; 17 de dezembro; em 1957, duas cartas: 21 de janeiro e 26 de abril. Em 1958, apenas uma carta, datada de 9 de janeiro. Com um intervalo de doze anos surge a carta de 31 de março de 1971.

7 O bilhete de 16 de abril de 1977, manuscrito, agradece os cumprimentos enviados por Jorge Moreira quando Faoro foi eleito presidente da Ordem dos Advogados e tem o seguinte teor: “Caro Jorge. Veja que peça me armam os advogados: agora não há remédio, senão interpretar o papel de acordo com o script, ajustado ao momento, com decisão e coragem. Teu cartão dá-me o alento da amizade, nesse jogo de dificuldades. Saudações da Pompeia a v. e à Lucia, com o abraço do Raymundo”. Os bilhetes de 1984, também manuscritos, aludem a episódios da esfera estritamente pessoal dos correspondentes.

8 Refiro como “documento” e não “carta” a correspondência datada de 22 de outubro de 1952 dirigida ao então deputado coronel Walter Peracchi Barcellos, que viria a ser governador do Rio Grande do Sul, pedindo apoio à Associação Cultural Quixote. Em quatro páginas datilografadas, Silvio Duncan e Jorge Moreira, cofundadores, com Faoro, da revista Quixote (que polarizara e renovara o ambiente cultural gaúcho no final da década de 1940) relatam as dificuldades para a criação de um polo cultural no Rio Grande do Sul, estado que “dentre as demais unidades da Federação, é, sem dúvida, aquele que conta com a menor parcela de iniciativas de índole cultural e artística, mau-grado sua relevante posição no plano político e econômico” (vide nota 17, infra). A carta a Peracchi visava, justamente, retomar o movimento, para tanto os jovens autores vindo pedir ao então presidente da Assembleia Legislativa a inclusão na Lei Orçamentária.

9 É aqui referida como “carta-depoimento” a correspondência datilografada datada de 23 de maio de 1981, em quatro páginas e meia, que contém importante testemunho de Faoro ao então estudante de Direito Raul Justino Moreira, filho de Jorge Moreira. Instado por seu professor de Introdução a Ciência do Direito a questionar algum “advogado em geral” acerca da sua “biografia jurídica” e acerca das dificuldades encontradas na profissão, requerendo, ainda, a sua opinião sobre reformas legislativas então em curso, o estudante, a conselho de seu pai, enviou o questionário a Faoro.

10 Raul Justino Moreira é advogado e publicitário em Porto Alegre.

11 Então Faculdade de Direito da Universidade do Rio Grande do Sul.

12 O Direito se move “predominantemente no ritmo dos trends seculares e das longas flutuações, e não no tempo ágil das crises econômicas e dos eventos”, como assegura Laura Beck Varela (in: Algumas contribuições da ciência histórica à tarefa do historiador do direito, Revista da Faculdade de Direito da UFRGS, v. 18, Porto Alegre, 2000, p. 171-180). Esse ritmo é especialmente constatável no direito privado, que, constituindo o espaço da civitas, da vida cotidiana, do homem enquanto cidadão, apresenta-se como um campo privilegiado para a análise das estruturas mentais que se revelam não apenas na constituição das regras mas, fundamentalmente, na sua interpretação, na lenta e progressiva construção da positividade. Aliás, a compreensão dos seus processos de positividade, formados por repetições, tradições e consensos sociais, é mesmo um pressuposto para a compreensão dos institutos e regras civis, entre elas as regras do casamento, do fenômeno sucessório, dos intercâmbios econômicos e das relações entre os homens e as coisas, pela posse e pela propriedade, sem falar na própria percepção do que seja a pessoa e a sua personalidade – matérias conformadoras do conteúdo do direito privado.

13 Carta de 15 de dezembro de 1953, grifos originais.

14 Assim se define na correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

15 Poeta e jornalista gaúcho, mais tarde professor na Faculdade de Jornalismo, integrante do Grupo Quixote.

16 Médico psquiatra gaúcho, dotado de grande cultura, era amigo de Jorge Moreira e Raymundo Faoro.

17 O Grupo Quixote foi criado na Faculdade de Direito por Faoro, Wilson Chagas, Silvio Duncan e Fernando Jorge Schnneider, congregando acadêmicos com preocupações acerca do quadro cultural riograndense, tendo se tornado, segundo o testemunho de Guilhermino Cesar “uma das mais surpreendentes manifestações dos moços brasileiros na hora atual”. Reunia estudantes da faculdade, contistas, ensaistas, críticos e poetas. Em 1947, agregaram-se Paulo Hecker Filho (futuro crítico literário), Vicente Moliterno (poeta) e Heitor Saldanha (poeta), entre outros, sendo lançada a revista Quixote que teve cinco números, o último em 1956. A divisa do grupo era o brado de Miguel de Unamuno: “Vamos fazer uma barbaridade!” e sua meta era enfrentar os quadros intelectuais dominantes e assumir uma posição revolucionária no campo intelectual. Em depoimento dado em 1980 ao jornal Correio do Povo, Faoro recordou: “As discussões tinham sempre um timbre, embora nem sempre autêntico, embora nem sempre derivado da leitura ou da meditação, marcadamente filosófico. [...] Sempre com a visão dos corredores e das salas de aula, e nunca da cátedra, o ardente e ingênuo filosofismo envolvia o dissídio político. [...] Nesse tempo, irrompeu na Faculdade de Direito, vindo de fontes partidárias e não partidárias, o estudo do marxismo e das ciências sociais, fertilmente regadas pelo submerso rio positivista”. (Essas informações estão em BIASOLI, Vitor. Grupo Quixote. História e produção poética. Porto Alegre: Edipuc-RGS e Instituto Estadual do Livro, 1993, em especial, p. 14 e 19).

18 Assim na apresentação da folha Poesia Quixote, de 1955 (transcrito por BIASOLI, Vitor. Grupo Quixote. História e produção poética. Porto Alegre: Edipuc-RGS e Instituto Estadual do Livro, 1993, p. 14).

19 Carta de 7 de janeiro de 1954.

20 Carta de 15 de fevereiro de 1954.

21 Carta-depoimento de 23 de maio de 1981.

22 Assim chama Faoro ao seu manuscrito, em carta de 7 de janeiro de 1954.

23 Carta de 14 de outubro de 1954. Nessa carta relata o seu desejo de ver o livro lançado no Rio Grande do Sul, de alguma forma ligado ao Grupo Quixote: “Meu desejo, como sabes, é ser lançado com o o grupo para que a nossa gente cubra a retaguarda, com afagos e boas justificações, em caso de apedrejamento”. Ainda tinha dúvidas se poderia ser publicado: “Tu – que não és tão lunático como os outros coordenadores de livros – deverás dizer-me se, realmente, há a oportunidade da publicacão; essa informação orientar-me-á para os passos a dar, nos próximos seis meses”.

24 Carta de 28 de março de 1955.

25 Carta de 5 de julho de 1955.

26 Carta de 17 de outubro de 1955.

27 Carta de 14 de março de 1956. Relata Faoro: “As peripécias do meu livro, expliquei-as ao Silvio. Fiz um teste, emprestando-o a duas pessoas (um intelectual e um homem do povo: Meyer e Jost. Sem o meu consentimento, estes o passaram adiante – daí o atraso da remessa. No fim do mês, contudo, ele deverá viajar para Porto Alegre, haja o que houver”. No Prefácio à segunda edição de Os donos do poder (Porto Alegre: Globo, 1973), alude à leitura dos originais por Augusto Meyer, mas nada refere quanto à “Jost”, possivelmente o político e ministro da Agricultura (governo Figueiredo) Nestor Jost, também gaúcho e, nos anos 1950, deputado federal, residindo no Rio de Janeiro.

28 No prefácio à segunda edição de Os donos do poder, Faoro escreverá: “Montaigne, que nega ao autor o direito de alterar o texto de um livro hipotecado ao público, justificou as suas infidelidades ao princípio, com este subterfúgio resvaladio: J’adjouste, mais je ne corrige pas. Posso afirmar, sem receio ao olho malicioso e zombeteiro do francês quinhentista, que a tese deste ensaio é a mesma de 1958, íntegra nas linhas fundamentais, invulnerável a treze anos de dúvidas e meditação. A forma, todavia, está quase totalmente refundida, outra a disposição dos assuntos, adequado o estilo às minhas exigências atuais”.

29 Não identificado.

30 Carta de 18 de julho de 1956.

31 Carta de 18 de julho de 1956.

32 Carta de 29 de outubro de 1956.

33 Carta de 17 de dezembro de 1956.

34 Elmo Pilla Ribeiro, advogado gaúcho e professor de Direito Internacional Privado na Faculdade de Direito da UFRGS.

35 Guilhermino Cesar, mineiro, transferiu-se para o Rio Grande do Sul no início dos anos 1940. Foi escritor, jornalista, historiador e professor de Literatura Brasileira no Instituto de Letras da UFRGS, integrou o Grupo Quixote e desempenhou cargos públicos, tendo tido imensa influência intelectual em várias gerações.

36 Carta de 17 de dezembro de 1956.

37 Escreve Faoro: “Não sei como agradecer-te pelas diligências que tomaste, empenhando-se como leão, para o desfecho, surpreendente e admirável, que as coisas vêm manifestando. Mais do que a valia do livro, valeram teus esforços”.

38 COSTA E SILVA, Alberto. Quem fomos nós no século XX: as grandes interpretações do Brasil. In: Costa e Silva, Alberto da. Viagem incompleta: a experiência brasileira (1500-2000): a grande transação. MOTA, Carlos Guilherme (Org.). São Paulo: Senac, 2000, p. 36.

39 Carta de 17 de dezembro de 1956.

40 Carta de 21 de janeiro de 1957.

41 Carta de 26 de abril de 1957.

42 Carta de 26 de abril de 1957. Na carta de 21 de janeiro de 1957 esclarecera a questão da revisão, pedindo a Jorge: “Obviarei o inconveniente, ainda abusando de ti, remetendo a 1ª via do ensaio, limpa de correções. Se entenderes, comparando a cópia com ela, que algo merece ser retificado, farias as emendas na 1ª via, que, depois disso, será entregue a ‘Globo’. Escreverei, nesse sentido, ao Bertaso, dizendo-lhe que és aí meu núncio apostólico, com poderes superiores ao do mandante (em caso de conflito, prevalecerá teu voto). Para as correções, pedirei ao Viana que te auxilie, a fim de aliviar-te da carga. [...] Como vês, sou despudorado ao pedir. E mais assombrado ficarás sabendo que também a revisão te está reservada; dou-te apenas a assessoria do Viana. Se não aproveitares a oportunidade para brigares comigo, creio que terás que me suportar por longo tempo, até que a morte nos separe. Talvez, quando do teu romance, eu possa ajudar-te, na escala das minhas forças”. (grifos originais)

43 Alguns autores atribuem o título a Augusto Meyer, outros a Érico Veríssimo, então funcionário da Editora Globo e amigo de José Bertaso, porém, no prefácio à segunda edição, é o próprio Faoro a creditá-lo a Guilhermino Cesar, como segue: “Contraí, na elaboração deste ensaio, nas suas feições, muitas dívidas, que não comprometem a responsabilidade dos credores. A maior de todas devo-a a Guilhermino Cesar, que, ainda em Porto Alegre, no carinhoso convívio de muitos anos, discutiu as hipóteses e suscitou questões novas, franqueando-me sua biblioteca para o estudo e a pesquisa. O próprio título do livro, ao que apurei, saiu de uma de suas súbitas inspirações”.

44 A carta de 21 de janeiro de 1957 se alonga em cinco páginas manuscritas na letra miúda de Raymundo Faoro.

45 Escritor, crítico literário, outro dos integrantes do Grupo Quixote.

46 Carta de 9 de janeiro de 1958. O livro foi dedicado, contudo, à Maria Pompeia. O agradecimento aos amigos veio no prefácio.

47 O horror ao medalhão é sublinhado por BENEVIDES, Maria Victoria, em: “Raymundo Faoro, nosso amigo”. Revista Lua Nova, n. 58, São Paulo, Ceprap, 2003, p. 6.

48 BENEVIDES, Maria Victoria, em: “Raymundo Faoro, nosso amigo”. Revista Lua Nova, n. 58, São Paulo, Ceprap, 2003, p. 6.

49 As expressões entre aspas são de FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, p. 748, t. II.

50 “Na vida intelectual de Raymundo Faoro há uma linha diretriz permanente: a reflexão sobre a realidade sociopolitica brasileira”. (COMPARATO, Fábio Konder. Prefácio a Raymundo Faoro. A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 7.

51 Ver nota 39, supra, e, no corpo do texto, a observação a que está referida.

52 Na carta de 9 de janeiro de 1958 conta ter viajado ao Ceará, “a serviço profissional”: “estou me transformando, por força das circunstâncias, em especialista de direito da mineração (mining lawyer)”. Mas, junto à informação, a autoironia culta, saborosa, que raramente abandonava: “Esse gosto pela mineração – como já expliquei ao Juca – não foi adquirido por amor ao dinheiro, senão para imitar o Tucidides, que também inclinava-se a esse ‘hobby’, lavando minas de ouro. O respeito ao mestre a a minha natural modéstia, limitam-me a minérios menos nobres”.

53 Assim está nas notas de Raul Justino Moreira, em anexo à correspondência que lhe foi dirigida por Faoro em 23 de maio de 1981.

54 Além de Os donos do poder escreveu Machado de Assis – A pirâmide e o trapézio. Rio de Janeiro, 1975; A Assembleia Constituinte – A legitimidade recuperada. Rio de Janeiro: Brasiliense, 1980; e Existe um pensamento político brasileiro? Rio de Janeiro: Ática, 1994, entre outros. Estes dois últimos textos estão agora reunidos em A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 2007 (1ª reimpressão: 2008), além de vários artigos jornalísticos.

55 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

56 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

57 Segundo Nelson Saldanha, o ecletismo é “a nossa herança vinda do século XIXe não inteiramente resolvida no século XX: descontinuidades, fragmentação, ecletismo, ambiguidade, nas relações com o pensamento europeu”. O ecletismo, ajunta, se acrescenta “ao idealismo e empirismo, ao espírito secularizado e historizante, e ao cientificismo, sendo, a um tempo, fusão e resultado destas correntes, expressão e contraprova delas”. SALDANHA, Nelson Nogueira. Romantismo, ecletismo e cientificismo no Brasil do século XIX, Revista Brasileira de Filosofia, v. 17, fasc. 173, 1994, p. 25-35.

58 A doutrina de Kant se prestou, no Brasil, a várias cobinações: Tobias Barreto tenta conciliá-lo com o monismo, Silvio Romero com Spencer; já Teixeira de Freitas e o Conselheiro Ribas, ao receberem Ahrens e o krausismo, já adotam um Kant “conciliado” com outros elementos estranhos à sua doutrina, como assegura REALE, Miguel. A doutrina de Kant no Brasil, São Paulo: Edusp, 1949.

59 Segundo Miguel Reale, Lafayette Rodrigues Pereira foi “um representante quase ortodoxo do pensamento kantiano no Brasil” (ver REALE, Miguel. A doutrina de Kant no Brasil. São Paulo: Edusp, 1949).

60 CESAR, Guilhermino. Raymundo Faoro – Os donos do poder (resenha). Revista Brasileira de Estudos Políticos. Belo Horizonte/UFMG, n. 10, 1961, p. 198-201, apud GERTZ, René E. Raymundo Faoro. In: Intérpretes do Brasil. AXT, Gunter e SCHULER, Fernando (Org.). Porto Alegre, Artes e Ofícios, 2005, p. 279.

61 Em ambos os juristas se percebe uma atitude efetivamente científica em relação aos seus objetos de estudo, sendo o direito – assim como a política, a literatura, a história – por eles realmente “levado a sério”. Daí a razão pela qual seu pensamento não pode ser considerado eclético, e daí a explicação pela qual ambos, sabiamente, utilizam ferramentas de análise próprias de outras ciências para analisarem seus objetos de estudo (agradeço essa observação a Natasha S. Caccia).

62 Além do Direito das cousas (2 vols., 1887) é autor de: Direitos de família (1869); Escravatura, parecer (1884); Princípios de direito internacional, 2 vols. (1903): Projeto de Código de Direito Internacional Privado (1911); Pareceres (1921 e 1927).

63 Assim a fama que lhe era atribuída, registrada entre os seus dados biográficos no sítio da Academia Brasileira de Letras, a qual pertenceu, ocupando a Cadeira n. 23 – primeiramente ocupada por Machado de Assis. Raymundo Faoro, também membro da ABL, ocuparia a Cadeira n. 6, fundada por Teixeira de Melo (v. www.academia.org.br). Esse traço também atesta a afinidade que lhe teria Faoro, outro “ironista incomparável”.

64 “Vindiciae. O sr. Silvio Romero crítico e filósofo, assinado com o pseudônimo Labieno (1899)”.

65 Outro traço de identidade entre Faoro e Lafayette está na comum reflexão acerca da soberania popular, tema caro a Faoro e também a Lafayette, signatário do Manifesto Republicano de 3 de dezembro de 1870, documento que, para Faoro, “apela para um pensamento básico, já vivo nas agitações da fase pré-emancipatória [...]: a soberania do povo”. (in: Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, p. 449-550, t. II.).

66 SALVADOR, frei V. do. História do Brasil, livro primeiro, capítulo segundo, citado por COMPARATO, Fábio Konder. Prefácio a Raymundo Faoro. A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 12.

67 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

68 Paulo Barbosa Lessa, mais tarde desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.

69 Paulo Brossard de Souza Pinto, jurista, escritor, ex-ministro da Justiça; ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal.

70 Paulo Beckel Veloso, mais tarde desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.

71 Athos Gusmão Carneiro, desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, professor de Direito Processual Civil, autor de livros jurídicos e ministro do Superior Tribunal de Justiça.

72 Trata-se de Jorge Rafael Cezar Moreira.

73 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

74 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

75 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

76 A ocorrência de uma verdadeira campanha jurídica pela libertação do escravos, levada a efeito por jovens advogados, patrocinadores das ações de liberdade no Brasil em fins do século XIX foi analisada por KRIMBERG, Keila. O fiador dos brasileiros. Cidadania, escravidão e direito civil no tempo de Antonio Pereira Rebouças. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

77 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

78 COMPARATO, Fábio Konder. Prefácio a Raymundo Faoro. A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 7.

79 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981, grifos meus.

80 Em “Existe um pensamento político brasileiro?” Faoro alude expressamente ao caráter nomoempírico das normas jurídicas, assim o sendo porque “são-lhe relevantes os dados da experiência”. Com base em Pinto Neves diferencia esse caráter, próprio do sistema jurídico, daqueles denominados “sistemas nomoempíricos teoréticos”, imersos na ordem da gnose, sistemas descritivos, diversos do ordenamento jurídico que é “não apenas aberto aos dados da experiência e por eles condicionado mas exerce também a função principal de controlá-los e dirigi-los diretamente”. FAORO, Raymundo. Existe um pensamento político brasileiro? In: A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 36.

81 FAORO, Raymundo. Existe um pensamento político brasileiro? In: A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 38. Nos trechos subsequentes, apresenta Faoro as importantes noções de “poder de sugerência” e “saber informulado”. Esta última, que vem de Oakeshott, reporta-se ao saber que “não cuida da transmissão, mas da ação, em uma praxis que se desenvolve no logos”. É o saber da política, por excelência, sendo o logos político “não o prefácio, mas o pós-escrito da atividade política, como experiência”. A noção de sugerência é conexa a de “saber informulado” A palavra indica “o quantum possível de saber formulado a partir da experiência”. Trata-se de uma “intimação indireta” que vincula a praxis e o logos (ver p. 35-38).

82 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, p. 741, t. II.

83 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, p. 744, t. II.

84 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II. As expressões estão nas p. 744 e 745, mas são de Joaquim Nabuco, transcrito na p. 469.

85 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 745.

86 FAORO, Raymundo. Existe um pensamento político brasileiro? In: A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 40.

87 FAORO, Raymundo. Existe um pensamento político brasileiro? In: A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 40.

88 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

89 Os honoratioren são espécies de “notáveis” que cumprem, tradicionalmente, um papel de paz social, tendendo, onde não os limita a estrutura estatal, para o self-government, como os juízes das country courts inglesas, situando-se como “a voz da comunidade”. Na definição de Faoro, a origem do seu poder “mais do que a situação econômica, deriva do prestígio, da honra social, tradicionalmente reconhecido”(Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 636). Por conta do fundo weberiano de sua análise, calcado nos tipos ideais, Faoro aproxima os “coronéis” aos honoratioren, no que o coronelismo “corporifica aspecto de domínio não burocrático da sociedade, com larga interpenetração nos dois setores, numa indistinção peculiar ao sistema” (idem, p. 631). Todavia, as expressões não são sinônimas, assim o indicando, por exemplo, a referência feita ao parlamentarismo inglês: “Provavelmente”, escreve, “o parlamentarismo inglês, com sua monumental e ornamental estrutura, deveu a funcionalidade e eficiência às bases dos honoratioren capazes de limitar os dissídios e barreiras rígidas, guardando campo comum de entendimento” (idem, p. 637).

90 “Ao contrário da tese consagrada”, afirma Faoro, o coronelismo “não se trata de remanescente do privatismo, particularizando a estrutura estatal”, senão que corporifica aspecto de domínio não burocrático da sociedade, com larga interpenetração dos dois setores, numa indistinção peculiar ao sistema” (Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 631).

91 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 748.

92 Faoro toma essa expressão emprestada de Nestor Duarte, como alude em Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 744.

93 FAORO, Raymundo. Sérgio Buarque de Holanda: analista das instituições brasileiras. In: A República inacabada. Rio de Janeiro: Globo, 2007, p. 273.

94 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 744.

95 FAORO, Raymundo. Sérgio Buarque de Holanda: analista das instituições brasileiras. In: A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 270.

96 FAORO, Raymundo. Sérgio Buarque de Holanda: analista das instituições brasileiras. In: A República inacabada. COMPARATO, Fábio Konder (Org.). Rio de Janeiro: Globo, 1ª reimpressão, 2008, p. 270

97 Referência ao Ato Complementar n. 102, de 1977. Trata-se do malfadado “pacote de abril”, pelo qual o general-presidente, Ernesto Geisel, prevendo uma vitória da oposição nas eleições de 1978, fechou o Congresso por duas semanas e decretou justamente no mês de abril de 1977 várias regras que alteravam as regras eleitorais (visando garantir o predomínio dos estados do Norte e do Nordeste, menos populosos, porém mais controlados pelo partido oficial, a Arena, garantiriam a maioria no Congresso, contrabalançando as bancadas do Sul e do Sudeste, onde a oposição era mais expressiva e o número de eleitores era muito superior. O pacote mantinha as eleições indiretas para governador e criava a figura do “senador biônico”, entre outras medidas.

98 LOMAN – Lei Complementar n. 35, de 14 de março de 1979, ainda em vigor, embora com várias modificações.

99 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981. É de se notar, quanto à última parte, que Faoro escreve essas linhas ainda antes da Constituição de 1988, pela qual foi consagrada a ampla autonomia funcional e administrativa do Ministério Público (Constituição Federal, art. 127, parágrafos 1º e 2º).

100 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

101 Correspondência dirigida a Raul Justino Moreira, datada de 23 de maio de 1981.

102 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 733.

103 FAORO, Raymundo. Os donos do poder. 4. ed. Porto Alegre: Globo, 1977, t. II, p. 733.

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Raymundo Faoro e as interpretações do Brasil

Bernardo Ricupero

Gabriela Nunes Ferreira

1. Introdução – 2. Faoro e sua explicação do Brasil – 3. O diálogo – 4. A tradição “privatista” – 5. A tradição “estatista” – Considerações finais – Referências.

1. Introdução¹

A importância de Raymundo Faoro no pensamento social e político brasileiro é atribuída sobretudo a ser ele o primeiro a utilizar, de forma mais sistemática, a categoria weberiana de patrimonialismo na análise do país. De maneira mais ampla, a postura que aparece em Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro (1958) se ligaria a uma linha de interpretação do Brasil que toma como traço dominante na história do país a tutela da sociedade pelo Estado.

Faoro desenvolve seu argumento contra explicações, como a marxista, que consideram que só em momentos históricos excepcionais – como o absolutismo e o bonapartismo – onde haveria equilíbrio entre as classes fundamentais, o Estado agiria de forma mais autônoma. A história de Portugal e do Brasil desmentiria essa tese, já que, pelo menos desde o século XIV, “o Estado projetou-se, independente e autônomo, sobre as classes sociais e a própria nação. Estado e nação, governo e povo, são realidades diversas, que se desconhecem, e, não raro, se antagonizam” (p. 45). Para explicar esse desenvolvimento histórico, aparentemente atípico, Os donos do poder faz uso da sociologia weberiana. Mais especificamente, o patrimonialismo, subtipo de dominação tradicional, caracterizado pela existência de um quadro administrativo que deve obediência pessoal ao senhor, seria a categoria que mais se aproximaria da experiência histórica portuguesa e brasileira.

Levando em conta esse tipo de análise, a visão mais difundida a respeito do pensamento de Faoro sugere que Os donos do poder, assim como outros trabalhos identificados com a interpretação “estatista” da história brasileira, defenderiam a realização de reformas institucionais, que libertassem o mundo dos interesses, presente na sociedade, da pressão sufocante do Estado (WERNECK VIANNA, 1999). Na verdade, essa não é exatamente a posição defendida por Faoro. Em vez de argumentar em favor da reforma política, ele demonstra grande desconfiança diante dela. Essa atitude não reflete, porém, mera idiossincracia, mas está firmemente ancorada na análise presente em Os donos do poder. Análise que, por sua vez, desenvolve-se, em grande parte, a partir de referências a outras interpretações da experiência histórica brasileira.

Portanto, para compreender Faoro, um caminho que nos parece profícuo é, depois de retraçar, em linhas gerais, o caminho que segue para explicar nossa história, fazê-lo dialogar com outras interpretações do Brasil que, à época da primeira edição de Os donos do poder, já se constituíam como referências obrigatórias para o pensamento sobre o país. A partir daí, acreditamos, será possível entender melhor o que quis dizer no seu livro de estreia.

2. Faoro e sua explicação do Brasil

A partir de referências weberianas, Faoro reconstitui a história de Portugal e do Brasil, ressaltando a relação de subordinação da sociedade ao Estado que marcaria os dois países. A origem de tal desenvolvimento está, segundo Os donos do poder, na formação no reino lusitano de um Estado absolutista precoce, abrindo caminho para o patrimonialismo. A ascensão do Mestre de Avis ao trono (1385) marca, já no século XIV, a derrota do feudalismo. Os reis, a partir daí, não se apoiam mais nos proprietários de terra, mas sim nos funcionários, sustentados economicamente pela burguesia comercial. A aventura marítima contribui para destruir definitivamente a aristocracia feudal. Paralelamente, o que passa a nobilitar “são os postos e os cargos” (p. 33); o estamento, inicialmente aristocrático, se burocratiza. O estamento burocrático, desde então, se comporta como “proprietário da soberania” (p. 262), ou seja, o aparecimento, no interior do patrimonialismo, do estamento burocrático é o principal veículo para que a cisão entre o Estado e a nação se realize.

O patrimonalismo também estimula o surgimento de um capitalismo politicamente orientado, em que as atividades mercantis se subordinam às necessidades do Estado. O rei promove monopólios e privilégios, bloqueando o livre desenvolvimento do mercado e, com ele, das classes. Portugal, dessa maneira, não consegue ultrapassar a fase do capitalismo mercantil.

Nesse quadro, ocorre a descoberta do Brasil. O país, ao longo de sua história colonial, reproduzirá as três formas de colonização ensaiadas pelos povos europeus em suas possessões: no período da exploração do pau-brasil, as feitorias; a partir do estabelecimento das capitanias hereditárias (1530), a colônia de exploração; e, finalmente, com a vinda da Corte portuguesa (1808), a colonização propriamente dita.

A ocupação do território e a colonização teriam sido, diferentemente da experiência das colônias inglesas da América do Norte, obras do rei, mesmo que com vistas a esses objetivos este se servisse, por ventura, de préstimos de particulares, como os donatários das capitanias e os bandeirantes. Donatários e bandeirantes não seriam, entretanto, propriamente funcionários, mas agiriam como agentes da Coroa. A diferença entre os desenvolvimentos do Brasil e dos Estados Unidos refletiria, por sua vez, o estágio em que o Estado se encontrava nas respectivas metrópoles, absolutista em Portugal, e uma espécie de híbrido feudal-capitalista na Inglaterra.

Faoro admite, entretanto, que as capitanias representam uma tendência de descentralização na história brasileira. Nelas, de alguma maneira, se encontrariam as raízes de outros movimentos que reivindicaram a autonomia local e, de certa forma, das próprias oligarquias, que continuavam a ser uma forte presença no Brasil quando escrevia, em meados do século XX. Melhor, junto com a orientação centralizadora dominante, que refletiria o patrimonialismo, “essa ideologia, que veio das capitanias, continuará a fluir como corrente subterrânea, pressionando para vir à tona, e logrando vitórias incompletas, como a Independência, a Abdicação e a República” (p. 128). A criação do governo geral, em 1548, teria, porém, revertido a tendência descentralizadora, estabelecendo, como orientação dominante na história do país, a centralização.

A estratificação social da colônia seria bastante simples: ao lado do estamento burocrático, se encontraria a classe proprietária, dos senhores rurais, a classe lucrativa dos comerciantes e os negativamente privilegiados, “os trabalhadores qualificados e braçais dos engenhos, técnicos em minas, livres e escravos”, no meio dos quais encontravam-se “os profissionais liberais, caixeiros-viajantes etc.” (p. 108). Como em Portugal, no Brasil, os comerciantes, aliados do estamento burocrático e dependentes do capitalismo politicamente orientado, teriam prevalecido diante dos senhores rurais. Os potentados locais, desde então, teriam que ficar confinados às suas fazendas.

Antes da transmigração da família real portuguesa para o Brasil, em 1808, não existia nenhum sentimento nacional, a unidade aparecendo apenas no estamento burocrático. Com a vinda da Corte, os senhores rurais brasileiros saem de seu isolamento, encontrando pela frente funcionários e comerciantes portugueses. A solução da independência representa uma vitória dos brasileiros. A vitória é, porém, momentânea. Não tardará para que o estamento burocrático volte a dar as cartas no país, como já fica claro com a promulgação da Constituição de 1824. Com ela, o estamento burocrático passa a se sustentar no poder executivo, no Senado vitalício, no Conselho de Estado e, principalmente, no poder moderador, elementos que, durante todo o Império, garantem a manutenção de seu poder.

Brasileiros, apoiados no liberalismo, não se contentam com o arranjo, voltando seus ataques contra o primeiro Imperador, que é apoiado por portugueses com tendências absolutistas. Conseguem forçar, em 1831, a abdicação de Pedro I. Durante a Regência (1831-1840), reformas liberais, que deveriam mudar a orientação do país, são ensaiadas. Mais uma vez, todavia, o liberalismo é derrotado, com a “Lei de Interpretação” do Ato Adicional (1840), marcando a vitória do recém-criado Partido Conservador, que reúne antigos liberais, temerosos com a possibilidade de anarquia.

Assim, no Segundo Reinado (1840-1889), o estamento burocrático se reconstitui. O poder moderador fabrica gabinetes, desconhecendo a vontade popular, numa situação em que “o domínio de cima, despótico, absoluto, era possível porque a nação fora triturada, amarrada ao carro do Estado, de pés e mãos atadas, pela organização centralizadora” (p. 187). Segundo Faoro, Dom Pedro II não passa, entretanto, de uma peça na engrenagem do patrimonialismo. Nesse contexto, os liberais insistem, contra os conservadores, na necessidade de reformas políticas. No entanto, a Abolição (1888) e as chamadas questão religiosa e questão militar fazem com que o Império perca seus suportes, sejam eles representados pela propriedade rural ou pelas seções da Igreja e do Exército do estamento burocrático.

Nos anos imediatamente posteriores à proclamação da República (1889), o exército prevalece. A partir da presidência de Prudente de Morais, entretanto, reaparece, com força, a tendência subterrânea da história brasileira que, desde as capitanias, se choca contra o domínio do Estado. Por um determinado período, a “política dos governadores” vence o estamento burocrático, mas não o aniquila. Como é habitual no Brasil, o estamento burocrático se rearticula, até que se torna capaz de voltar à tona.

A Revolução de 1930, que teve nas Forças Armadas uma de suas principais promotoras, aparece, assim, como momento em que a história brasileira retorna ao seu curso dominante, na relação de tutela da sociedade pelo Estado. Faoro sugere inclusive que o papel desempenhado, durante o Império, pelo poder moderador, passa agora ao Exército. No mais importante, porém, não teria ocorrido grande mudança no Brasil, o estamento burocrático continuando a se comportar como árbitro da nação. Mesmo desenvolvimentos aparentemente novos, como a relação do líder com as massas, em que o primeiro apareceria como uma espécie de “pai dos pobres”, já estaria contemplada pelo patrimonialismo, tal como analisado por Weber.

3. O diálogo

Tomando como eixo central uma questão que percorre algumas das mais importantes interpretações do Brasil, a relação entre Estado e sociedade, ou entre poder público e poder privado, examinemos duas linhas de análise que apresentam visões antagônicas desse ponto de vista: de um lado, a tradição privatista ou “feudalista” que, como observa José Murilo de Carvalho, tem em Oliveira Vianna e Nestor Duarte “seus mais ilustres representantes” (CARVALHO, 1998, p. 140). Esta tradição põe ênfase no poder privado dos grandes proprietários territoriais diante do Estado como marca principal da sociedade e da política brasileiras. De outro lado, a linha – da qual se aproxima mais o próprio Faoro – que privilegia, como elemento fundamental do processo histórico brasileiro, o peso do Estado a moldar a nação. Um precursor desta linha é Tavares Bastos que, na segunda metade do século XIX, denunciava “a onipotência do Estado”. Vejamos, mais de perto, quais os diagnósticos e soluções traçados por alguns dos principais expoentes dessas duas grandes abordagens interpretativas.

4. A tradição “privatista”

Se Oliveira Vianna é um dos maiores representantes da tradição “feudalista” de interpretação do Brasil, é difícil analisar sua obra sem notar sua afinidade com uma linha de pensamento que, como bem aponta José Murilo de Carvalho (1993), inicia-se no século XIX com o Visconde do Uruguai. Há, realmente, importantes pontos de contato entre o pensamento de Oliveira Vianna e o do político conservador do Império. Carvalho cita alguns: a importância dada por ambos aos usos, costumes, caráter nacional de cada povo; a identificação, presente nos dois, entre centralização e liberdade de um lado, e descentralização e opressão de outro; a visão do Estado como principal fator de transformação política; a ênfase dada por ambos aos direitos civis, em detrimento dos direitos políticos.

De fato, assim como fará mais tarde Oliveira Vianna, o Visconde do Uruguai em seu Ensaio sobre o direito administrativo toma o nosso “caráter nacional” – nosso “país real” – como o elemento explicativo central de toda a sua análise e argumentação. E o nosso caráter nacional é marcado pela ausência de tradição de autogoverno e da “educação cívica” que a acompanha. Partindo desta constatação, o visconde critica fortemente a reforma descentralizadora da Regência que, segundo ele, procurou adaptar as instituições liberais dos Estados Unidos em um país que não tinha as pré-condições mínimas para suportá-las. O resultado foi a anarquia social, o domínio das facções locais, pondo em risco a integridade do Império e ameaçando os direitos individuais dos cidadãos. Em um país com a tradição brasileira, diz Uruguai, o mundo da política é desvirtuado, sujeito às paixões mesquinhas das facções nascidas nas localidades, onde faltam homens capazes de agir visando o interesse público. O maior dique contra esse mundo é o poder administrativo, neutro e eficaz, atravessando o país de alto a baixo e generalizando o princípio da ordem. Reside aí a maior garantia dos cidadãos contra os ataques aos seus direitos civis. O modelo de ordenamento jurídico-político mais adequado à realidade brasileira é um modelo próximo ao francês, com uma administração organizada hierarquicamente, exercendo uma tutela permanente sobre os administrados – pelo menos até que, com o tempo, o povo vá adquirindo as virtudes cívicas de que carece (URUGUAI, 2002).

Se é possível reconhecer na obra do Visconde do Uruguai várias das teses depois sustentadas por Oliveira Vianna, diferenças importantes separam os dois autores. Assim, por exemplo, no que tange ao traço básico de nosso “caráter nacional”, a falta de educação cívica do povo, Uruguai aponta, na origem desta realidade, o fato de termos sido colonizados pela monarquia absolutista portuguesa: “Herdamos a centralização da monarquia portuguesa. Quando veio a Independência e com ela a Constituição que nos rege, saíamos da administração dos capitães-generais, dos ouvidores de comarca, dos provedores, dos juízes de fora e ordinários, dos almotacés, das Câmaras da Ordenação do livro 1 etc. Não tínhamos, como a formaram os ingleses por séculos, como a tiveram herdada os Estados Unidos, uma educação que nos habilitasse praticamente para nos governarmos nós mesmos; não podíamos ter adquirido os hábitos e o senso prático para isto”(p. 429).

À diferença de seu predecessor, Oliveira Vianna irá fazer uma análise “sociológica” da sociedade e da política brasileiras, procurando desvendar as células mais primárias de nossa constituição, desde os primórdios da colonização. Dessa abordagem surgirá, para explicar a origem das características do nosso “país real”, uma interpretação que se distancia da visão apresentada por Uruguai nesta passagem, pondo ênfase no caráter feudal da sociedade colonial.

Em Populações meridionais do Brasil, de 1918, e em Instituições políticas brasileiras, de 1945, Vianna retorna à sociedade colonial para nos apresentar o que ele chama de “célula básica” de nossa organização social: o clã rural. A política econômica e povoadora da metrópole, feita pela mão do poder privado, está na origem da tendência centrífuga de nossa organização social. O clã rural é a expressão social do tipo de colonização empreendido no Brasil: toda a população rural, de alto a baixo, agrupa-se em torno dos chefes territoriais, verdadeiros senhores feudais, refletindo a disparidade entre a expansão colonizadora e a expansão do poder público. O domínio rural exerce, na colônia, uma “função simplificadora”: fechado em si mesmo, autossuficiente, torna socialmente desnecessário o surgimento de classes comerciais, industriais ou de corporações urbanas importantes. As vilas fundadas pela metrópole são, assim, criações artificiais, sem base em qualquer laço de solidariedade social. A “solidariedade de clã” torna-se a única forma de solidariedade realmente sentida e praticada pela população; o “espírito de clã” é então, desde os tempos coloniais, a marca distintiva de nossa vida social e política, impedindo a formação de uma “consciência local” e, no Império, de uma “consciência provincial” e de uma “consciência nacional” – as virtudes cívicas de que já falava o Visconde do Uruguai.

As unidades básicas de nossa vida política serão, depois da Independência, os “clãs eleitorais”, transposições, para o plano político, das células básicas da nossa organização social, os clãs rurais. Esse era o “país real” desenhado por Oliveira Vianna: “clanificação” da sociedade e da política, predomínio do poder privado sobre o poder público, caudilhismo, ausência de consciência cívica entre a população, vitória do particularismo sobre a nação. O “idealismo utópico” expresso nas Constituições de 1824 e 1891 – diria o autor em seu Instituições políticas brasileiras – consistia em ignorarem essa realidade, presumindo um “complexo democrático da Nação” que, na prática, era muito débil. O mesmo idealismo fora responsável, durante o Império, por reformas liberais como as da Regência, com resultados desastrosos: haviam aberto espaço à arbitrariedade dos potentados territoriais, levando à dispersão, à anarquia, à violência. Não fosse pelo poder centrípeto exercido pelo Imperador, o país poderia ter se desintegrado. Oliveira Vianna põe, como já o havia feito o Visconde do Uruguai, grande ênfase na disparidade entre país legal e país real ou, nas suas palavras, entre direito-lei e direito-costume.

Mas qual a saída para superar os nossos males, combater o “espírito de clã”, privatista e localista, e integrar a nação? As instituições liberais democráticas, diz Vianna, por sua distância em relação à realidade do país, são maléficas entre nós. O país real, por sua vez, está pouco sujeito a mudanças endógenas e tende a se perpetuar. É no Estado que se encontra a solução: ele surge como promotor da integração nacional, o agente da formação da nação, única capaz de superar o impasse criado pela distância entre país legal e país real. Este, o “país real”, servirá como parâmetro na ação transformadora do Estado.

Uma outra vertente desta linha “privatista” de interpretação do Brasil é bem representada por Nestor Duarte em seu A ordem privada e a organização política nacional. Tomando como eixo central da argumentação a relação entre público e privado, associado ao binômio Estado/sociedade, Nestor Duarte discute a possibilidade do surgimento do Estado como fenômeno político diferenciado, frente a uma sociedade dominada pelo poder privado. No Brasil, diz ele, o Estado nasce e se desenvolve em concorrência com o poder privado; mais ainda: o poder político mistura-se ao poder privado, e com isto se desnatura. Assim como Oliveira Vianna, o autor vai buscar no passado as origens da nossa organização social, tão pouco propícia à “organização política nacional”. O primeiro elemento a ser considerado está na herança ibérica ou, mais especificamente, no “tipo social” do português colonizador. E o português é “mais um homem privado do que político” (p. 17). No seu íntimo, ele permanece infenso ao poder do Estado, estando antes ligado a outros agrupamentos tais como o familiar, o comunal e o religioso. É este português particularista, “homem privado”, que vai ser chamado a ocupar e colonizar nosso território. A ideia de Estado, já enfraquecida no contexto português, vem perder mais força em território brasileiro, cuja imensidão, associada à forma de ocupação do solo, é o primeiro fator que milita contra o fortalecimento do poder público, pois dificulta a “territorialização do Estado”.

Dois fatores adicionais, interligados entre si, teriam ajudado a minar a constituição do poder público entre nós: o feudalismo e a família. Duarte enfatiza o caráter feudal da sociedade colonial, consubstanciado em duas características principais: a transmissão plena e hereditária da propriedade, e a fusão da propriedade com a soberania. O poder da Coroa tinha que competir com esses formidáveis núcleos de poder representados pelos feudos da colônia. Mas, se falta à sociedade colonial qualquer organização no sentido político, ela conta com outro tipo de organização, muito sólido, e incompatível com o poder público: a organização privada, materializada na família. Impedindo a urbanização da população, defendendo a propriedade imóvel, evitando a divisão do trabalho social e a formação de classes profissionais, vinculando os homens livres à órbita da Casa-Grande, a estrutura familiar reduz a organização econômica e social a dois grandes polos: o do escravo e o do senhor de escravos. Falta uma classe intermediária, livre de compromissos com poderosos interesses privados, sobre a qual possa se estender o poder do Estado. A organização familiar confunde-se com a organização feudal e converge para os mesmos fins.

Diante da força da ordem privada, o Estado não tem outra saída senão apoiar-se nela para sobreviver, formando uma aliança em que ele lhe transfere poder, e ela o apoia. A união entre Estado e família representa “a modificação da índole do próprio poder, que deixa de ser o da função pública para ser o da função privada” (p. 169). No Império, o compromisso entre Estado e poder privado iria perpetuar-se. Depois da Independência, o senhoriato continua o seu mando “nas esferas e redobras do Estado” (p. 181). Assim como Oliveira Vianna, Nestor Duarte observa a distância entre país legal e país real: entre o modelo político que os homens letrados na Europa tentam a partir do litoral imprimir no resto do país e o povo brasileiro – ao qual faltam o espírito público e o “sentimento de nação”.

E qual é, para ele, o caminho para a “organização política nacional”? Nesse ponto, Nestor Duarte se distancia decididamente de Oliveira Vianna. Rejeita soluções vindas de cima, que busquem “alcançar por golpes o que será antes resultado de lentos processos do tempo e da ação ininterrupta sob programas democráticos” (p. 223). O caminho escolhido é por baixo, é a lenta construção da cidadania, a partir da transformação da sociedade. Duarte aponta alguns elementos que, desde o final do século XIX, parecem indicar sinais – ainda tímidos – de decadência da ordem senhorial, privada: crises de deslocamento de poder, maior preponderância do comércio e das cidade, nascimento de outras classes econômicas...

A linha “privatista” de interpretação do Brasil será, em suas grandes linhas, combatida por Raymundo Faoro. A interpretação de Nestor Duarte, em particular, é praticamente o avesso da tese de Faoro. Antes de tudo, o maior problema do Brasil não é para Faoro a falta de poder do Estado, mas justamente o oposto: o poder estatal oprimindo a nação. Decorrem desta diferença básica visões muito distintas sobre a experiência histórica brasileira.

Faoro nega que a colonização brasileira tenha obedecido aos padrões feudais; ao contrário, sublinha a ideia de que a colonização do Brasil foi obra do rei e do estamento burocrático, dentro da lógica do capitalismo politicamente orientado: “A conquista da terra e a colonização foram obra do rei, que as orientou até nos detalhes mínimos. A iniciativa particular foi, ela própria, filha das vantagens e favores do Estado: agia sob a proteção e a tutela do rei e seus agentes. Certo, a colônia de plantação não era empresa pública, mas de interesse público, amparada pela vigilância de uma vontade onipresente, encarnada nos capitães, que cumpriam um mandato público” (p. 52). Da mesma forma, o ciclo bandeirante que, para Duarte, sinaliza a fraqueza do poder político da Coroa na atividade de ocupação do solo, é visto de maneira oposta por Faoro: “A iniciativa oficial, diz ele, é incontestável, na organização e estímulo das investidas” (p. 81).

Outro ponto importante em que há divergência frontal entre os dois autores diz respeito à análise do Estado brasileiro: Faoro não aceita a visão do Estado como refém do poder privado dos grandes proprietários territoriais. Ao contrário, é contra esse poder que o Estado – identificado com o estamento burocrático e apoiado pela classe comercial – irá, na maior parte do tempo, posicionar-se e exercer seu próprio poder.

Se o diagnóstico privatista de Nestor Duarte não é compartilhado por Faoro, tampouco o seu otimismo implícito – situando na própria sociedade a possibilidade de superação de seu atraso – será, como veremos adiante, partilhada pelo jurista gaúcho.

Na crítica à interpretação privatista da história brasileira e, em particular, à sua vertente feudal, Faoro chega a mobilizar um aliado surpreendente, Caio Prado Jr. Como o historiador marxista, entende a descoberta e a colonização do Brasil como parte de um todo maior, a expansão ultramarina europeia. Ambos também concordam que só se pode falar em feudalismo no país como figura de retórica, já que o que prevaleceria aqui, no contexto de capitalismo mercantil, seria a empresa agrícola voltada para a produção de bens demandados pelo mercado externo. Faoro chega a citar, com aprovação, a afirmação de Formação do Brasil contemporâneo: colônia que a colonização teria sido um “negócio do Rei”.

Os dois autores também consideram o capitalismo mercantil como central na história brasileira, avaliando que muitos de seus impasses refletiriam a dificuldade de superá-lo. No entanto, a maneira de Prado Jr. e Faoro entenderem as implicações da persistência entre nós de elementos do capitalismo mercantil é diferente, o marxista identificando-os sobretudo com as dificuldades de penetração de relações mercantis na esfera da produção, o weberiano como expressão do capitalismo politicamente orientado, que teria surgido a partir da dominação tradicional patrimonialista, ou seja, há uma divergência de fundo nas análises desenvolvidas em Formação do Brasil contemporâneo: colônia e Os donos do poder. Enquanto o historiador paulista entende a colonização principalmente a partir da formação do capitalismo como sistema mundial de produção de mercadorias, o jurista gaúcho a vê ligada ao capitalismo politicamente orientado, que tolheria o desenvolvimento da “economia racional, entregue às próprias leis, com a calculabilidade das operações” (FAORO, 1958, p. 12).²

O outro grande representante da tradição privatista de interpretação do Brasil, Oliveira Vianna, parece à primeira vista igualmente distante das teses de Faoro, tanto no diagnóstico quanto nas soluções propostas. Um exame mais atento, no entanto, permite visualizar importantes pontos de contato entre os dois autores, mostrando que Faoro não é tão avesso à tradição “privatista” quanto se supõe.

Para ambos os autores, o Estado, desde a colônia, insiste em criar a realidade por decreto. Na crítica à “antecipação política da realidade”, Faoro vai mesmo mais longe do que Oliveira Vianna, já que uma das possíveis consequências de tal procedimento seria confundir a “unidade do governo [...] com a própria unidade nacional” (p. 96).

Também a maneira de Faoro retratar a transmigração da Corte portuguesa (1808) lembra em muito a caracterização de Oliveira Vianna sobre o evento. Segundo os dois autores, é a vinda de Dom João VI para o Brasil que teria retirado os senhores rurais do isolamento de suas fazendas, permitindo que passassem a ter atuação política. No Rio de Janeiro de então, esses homens rústicos passariam a ver seus interesses e valores chocarem-se com os da burguesia comercial e da nobreza burocrática portuguesas. Por fim, a independência aparece como uma vitória dos brasileiros sobre os portugueses, partidários da recolonização.

Populações meridionais do Brasil e Os donos do poder divergem, todavia, quanto a como avaliar esse desenvolvimento. O livro de 1918 considera que a aristocracia da terra, deixada a si mesma, seria incapaz de dar início à obra de unificação nacional, até porque no seu interior não haveria solidariedade social, os caudilhos formando clãs-fazendeiros que lutariam entre si. Seria, portanto, um elemento de fora, a Coroa, que deveria estimular a unificação nacional, filtrando entre os senhores rurais os mais capazes de irem além de seus horizontes imediatos (BRANDÃO, 2002).

O livro de 1958 também entende que a nobreza da terra acaba assumindo um papel secundário na formação do Estado imperial. Depois do seu triunfo inicial, as características que o Estado assume no país seriam influenciadas principalmente pela burocracia de origem portuguesa. Se criaria, dessa maneira, uma realidade estranha à sociedade, estabelecendo como que “uma carapaça que envolveu a nação, impedindo-lhe os movimentos e a respiração” (FAORO, 1958, p. 131). Mesmo assim, continuaria a subexistir, subterraneamente, na vida e no pensamento político brasileiro, outra corrente, ligada aos senhores rurais subjugados.

De acordo com a linha interpretativa de Faoro, seria de esperar que as suas simpatias se voltassem contra os herdeiros do Marquês de Pombal e em favor do grupo derrotado, mais próximo do “país real” e defensor do liberalismo. Curiosamente, entretanto, sua avaliação da Regência, período em que os então dominantes liberais procuraram reformar o país, utilizando instrumentos, como o Código do Processo Criminal (1832) e o Ato Adicional (1834), é muito próxima da de Vianna. Segundo o jurista gaúcho, o resultado dessas medidas não foi o self government à americana, mas “o caos, a anarquia dos sertões” (p. 158).

Faoro também concorda com Oliveira Vianna quanto às causas mais profundas de tal desenvolvimento: a inadequação de ideias à realidade brasileira. Para os dois, o desconhecimento da sociedade estimularia os legisladores a repetirem prestigiosas fórmulas estrangeiras sem se preocuparem com sua correspondiam ou não às condições locais. Faoro não chega a ir tão longe quanto Vianna, que esboça uma sociologia dos intelectuais para explicar esse pretenso fenômeno, mas concorda com seu antecessor que homens sem raízes, situados entre a cultura de sua gente e a cultura europeia, realizam uma “perigosa antecipação política da realidade social” (p. 165). De certa forma, ambos sugerem que no Brasil instituições liberais não produziriam autogoverno, mas caudilhismo.

5. A tradição “estatista”

Constituindo uma vertente oposta à tradição “privatista”, podemos mencionar a linha interpretativa “estatista”, que enxerga como o grande mal do Brasil o peso opressor do Estado sobre a nação. Faoro será o maior representante desta linha. Pode-se, no entanto, localizar na obra de Tavares Bastos, ainda no século XIX, a origem desta vertente.

Ao contrário do Visconde do Uruguai, com quem dialoga diretamente em suas obras (NUNES FERREIRA, 1999), Tavares Bastos vê no Estado centralizado o grande opressor da sociedade e do indivíduo. Diz o político liberal, em um de seus primeiros escritos: “A meu ver, os erros administrativos e econômicos que afligem o Império não são exclusivamente filhos de tal ou tal indivíduo que há subido ao poder, de tal ou tal partido que há governado: não; constituem um sistema seguido, compacto, invariável. Eles procedem todos de um princípio político afetado de raquite, de uma ideia geradora e fundamental: a onipotência do Estado, e no Estado a máquina central, e nesta máquina certas e determinadas rodas que imprimem movimento ao grande todo” (TAVARES BASTOS, 1975, p. 12).

O ponto de partida da argumentação de Tavares Bastos lembra o do Visconde: a constatação da ausência, entre nós, da tradição de autogoverno, da ausência de educação cívica. Na origem desta realidade, também para ele, estaria o fato de termos sido colonizados pela monarquia absolutista portuguesa. Tavares Bastos, no entanto, inverte o argumento de Uruguai: não é ao nosso estado social atrasado que se devem atribuir nossos males, nem é de baixo, vindo das facções locais, tão detestadas pelo Visconde, que se devem esperar os maiores atentados à liberdade: é de cima, da estrutura centralizada da organização do poder.

Em toda a análise feita por ele da experiência descentralizadora da Regência, está presente a ideia da liberdade política como meio de aprendizado e aperfeiçoamento constante. Podar esta liberdade – como fez a reação centralizadora da década de 1840 – significa perpetuar um estado social atrasado. Nosso mal maior, portanto, não residia no estado social herdado da colônia; e sim no fato de termos adotado um sistema de organização do poder que elimina a possibilidade de superar o atraso.

E qual a saída imaginada por Tavares Bastos aos nossos males? A saída está na crença de que um bom ordenamento político-institucional é capaz de gerar uma boa sociedade. Esse “bom ordenamento” tem caráter liberal, dando à sociedade as condições de se autogovernar, e através do autogoverno superar o atraso. É com base nessa premissa que o político alagoano elabora seu programa de reformas econômicas, sociais e políticas, que vão desde a liberdade de cabotagem até a instituição do federalismo monárquico. De qualquer forma, é bom ressaltar que a saída visualizada por Tavares Bastos é uma saída “por cima”. Ao lado do “governo” sem adjetivos, identificado com a onipotência do Estado, Tavares Bastos faz figurar o “bom governo”, aquele capaz de realizar as reformas de que necessitamos. De alguma forma, continua presente aí a crença de que o poder político molda a nação.

Aqui Raymundo Faoro se afasta do autor alagoano. Ele não vê na realização de reformas institucionais, de um modo geral, a solução dos nossos males. Aliás, a sua visão das reformas liberais da Regência diverge francamente da de Tavares Bastos: está, como vimos, mais próxima daquela apresentada pelo Visconde do Uruguai e por Oliveira Vianna. Neste ponto, portanto, Faoro é muito mais pessimista do que Tavares Bastos.

Também é diferente de seu predecessor “estatista” – que não se detém sobre a natureza do Estado que ele tanto critica – a análise mais detida, por parte de Faoro, do tipo de Estado, e de relação entre Estado e sociedade, que se instituiu no Brasil. Para tanto, ele se arma da sociologia weberiana. No entanto, a apropriação de Weber por parte de Os donos do poder não é, como indica o Prefácio da segunda edição, ortodoxa. Diferentemente do mestre alemão, o discípulo gaúcho não insiste na afinidade entre calvinismo e capitalismo, mas na desejável precedência do capitalismo pelo feudalismo (LESSA, 2001; WERNECK VIANNA, 1999).

Estaria aí, para Faoro, a chave da excepcionalidade portuguesa e depois brasileira. A experiência de dominação tradicional da metrópole praticamente não teria conhecido feudalismo, a transição do patriarcalismo para o patrimonialismo tendo sido quase imediata. Portugal, sem também passar pela primeira forma de dominação tradicional, gerontocracia, o governo dos mais velhos, teria sido originalmente governado de acordo com os preceitos do patriarcalismo. Nele, ainda não existiria quadro administrativo, a nação sendo governada como a casa, oikos, do senhor, pelos seus companheiros. A economia, basicamente agrária, seria natural, voltada para o consumo.

Com o desenvolvimento da economia monetária e, a partir dela, do comércio, do mercado e das cidades, o patrimonialismo teria aparecido progressivamente. Os companheiros do Rei teriam se convertido em súditos e se estabelece um quadro administrativo. Dessa maneira, os poderes de mando e as oportunidades econômicas passariam a ser apropriadas pelo quadro administrativo, que não estaria separado dos meios de administração.

A partir daí, ocorreria a formação de estamentos. Baseados no modo de vida, agiriam como comunidades, regidos por qualidades partilhadas por seus membros, notadamente a honra. Já as classes teriam uma existência potencial, definida pelo tipo de propriedade e de serviço que poderiam oferecer no mercado. Dessa maneira, os estamentos se definiriam no consumo, as classes na produção. O estamento corresponderia a uma estratificação social baseada na honra, enquanto a situação de classe se determinaria no mercado que, ao contrário do estamento, desconheceria distinções pessoais.

Para que as classes pudessem se desenvolver plenamente seria necessário que encontrassem um ambiente propício, um mercado desimpedido. No entanto, a ação de um príncipe patrimonialista, como o Rei de Portugal, que estabelecia monopólios e privilégios, abortaria essa possibilidade, subordinando o mercado a imposições do Estado. No que Faoro chama, seguindo indicações de Weber, de capitalismo politicamente orientado, prevaleceria a tradição e o arbítrio, não havendo espaço para a racionalidade formal (JASMIN, 1999).

O diferencial na explicação do Brasil de Faoro não está, entretanto, simplesmente no uso de categorias weberianas, mas sim na maneira como ele maneja essas referências, enfocando, por exemplo, determinadas questões e não outras. Aqui, a comparação com Sérgio Buarque de Holanda é útil. Raízes do Brasil (1936) já havia utilizado ferramentas teóricas weberianas para analisar a experiência brasileira. No entanto, como o próprio Faoro insiste, a maneira do historiador paulista entender o patrimonialismo em seu livro de estreia ainda pertence fundamentalmente a outro momento do pensamento social e político brasileiro, aquele que, dentro da interpretação privatista, insistia na influência do patriarcalismo na formação da sociedade brasileira (FAORO, 1993; 1999). Ou melhor, Holanda vê o comportamento do funcionário patrimonial como uma extensão, em direção a outras esferas, das práticas prevalecentes na família patriarcal, o que caracterizaria uma “invasão do público pelo privado” (HOLANDA, 1936, p. 89). A maneira de Os donos do poder interpretar o patrimonialismo é, porém, diferente e até oposta a de Raízes do Brasil. Para Faoro, o dominante no Brasil não é o ambiente doméstico, onde se desenvolve o patriarcalismo, mas o estatal, com o qual o aparecimento do patrimonialismo está relacionado.

Considerações finais

A atitude reticente de Faoro diante da reforma política é consistente com a sua interpretação do Estado e da nação no Brasil. Se o Estado é uma realidade opressiva em Os donos do poder, a nação, sempre próxima da desordem, não oferece alternativas muito melhores. Ao estudar a primeira realidade, Faoro se aproxima, como vimos, da interpretação de Tavares Bastos e de autores que identificam, no plano estatal, a causa de boa parte dos males brasileiros. No entanto, ao tratar da nação, sua caracterização não está muito distante da de Oliveira Vianna e de escritores que destacam o peso do privatismo no país.

Faoro, como outros intérpretes da experiência brasileira e latino-americana, considera que conviveriam no país, lado a lado, duas sociedades distintas. No entanto, diferentemente, por exemplo, de Euclides da Cunha, que entende a oposição entre litoral e sertão com base em determinantes geográficas, Os donos do poder a explica a partir de fatores sociais, em particular, a ação do estamento burocrático ao longo da história brasileira. Expressão da civilização europeia, agiu sobre o ambiente americano sem, contudo, transformá-lo inteiramente. Estaria aí a origem da permanente tensão entre a metrópole e a colônia, o Estado e a nação no Brasil ou como diz Faoro: “de um lado, está o estamento burocrático, expressão da monarquia portuguesa colonizadora e civilizadora, com a preocupação de absorver e cunhar interiormente a sociedade colonial. [...] No lado oposto está a sociedade colonial, sem lograr emancipar-se no Império e na República da estrutura trazida, rudimentarmente, por Tomé de Sousa” (179). Esse dualismo, diz Faoro, está na raiz do choque permanente entre duas ideologias opostas: “liberalismo e centralismo, ou federalismo e unitarismo, ou democracia e monarquia, ou autonomismo e centralismo” (p. 177).

O Estado apareceria sobretudo na figura do funcionário, ao passo que a nação teria nos proprietários rurais, nos caudilhos e nos bandidos seus representantes mais característicos. Entre as duas ordens se encontrariam os comerciantes, que não deveriam pertencer ao ambiente estatal, mas que, ao dependerem, no quadro de capitalismo politicamente orientado, de benefícios oficiais, se ligariam a ele.

Se não há muita dúvida quanto ao retrato fortemente negativo que Os donos do poder fornece do estamento burocrático, sua caracterização dos grupos identificados com a nação também está longe de ser positiva. Do fazendeiro ao bandido, passando pelo caudilho, avança-se num grau de crescente desagregação.

No entanto, esta tendência à desagregação presente na história brasileira teria, desde a colônia, se subordinado ao estamento burocrático. Os donatários das capitanias e os bandeirantes, por exemplo, sem serem propriamente funcionários do Rei, comportaram-se como agentes da Coroa. O Segundo Reinado levou ainda mais longe a tutela do Estado sobre a nação, chegando ao ponto de moldá-la. Quando, finalmente, a nação teve a oportunidade de se manifestar através do voto direto, o país real que emergiu já “não era o dos independentes e arrogantes senhores territoriais, mas o dos pedidos de emprego”. Em poucas palavras, “o país real fora conquistado pelo oficial” (p. 192).

Na verdade, ao chamar a atenção principalmente para o papel do Estado e do estamento burocrático na história brasileira, Os donos do poder acaba por sofrer de uma certa miopia em relação ao que ocorre no âmbito da nação. A escravidão, por exemplo, não recebe muito espaço no livro, a abolição sendo retratada como um quase capricho do estamento burocrático: “graças à decisão do estamento burocrático, ciente de que sua vontade daria orientação à própria economia da nação, no orgulhoso patrimonialismo que o fundamentava, o próprio regime de trabalho escravo ruiu a um sopro seu” (p. 199). Curiosamente, nessa postura, Faoro se aproxima de um feroz antiabolicionista como José de Alencar, que considerava o abolicionismo como uma maquinação do poder pessoal do Imperador (RICUPERO, 2002).

Sem vislumbrar grandes possibilidades de solução política e social para os problemas do Brasil, a única esperança que Faoro se permite alimentar é a de que, para além da classe proprietária e lucrativa, surja, finalmente, a classe social, composta pelo “proletariado urbano, a pequena burguesia, os proprietários e privilegiados por educação e os intelectuais sem propriedade e os técnicos assalariados”. Mesmo assim, não deixa de se perguntar: “mas, vencedora na sociedade, destruirá o estamento burocrático ou ainda mais o reforçará? Eis a questão...” (p. 257).

Talvez em razão dessa maneira de entender o Estado e a nação, Os donos do poder não oferece propriamente um programa político para o Brasil. O livro, diferentemente de tantos outros, não chega a defender a organização da nação pelo Estado, ou, ao contrário, a libertação da sociedade da opressão estatal. Mais do que um programa positivo, Faoro fornece uma visão desesperançada da política e da sociedade brasileiras que, infelizmente, encontram motivos de justificação em boa parte da história do país.

Referências

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WEBER, Max. Economia e sociedade. Brasília: Editora da UnB, 1991.

WERNECK VIANNA, Luiz. Weber e a interpretação do Brasil, Novos Estudos Cebrap, n. 53, 1999.

1 Este trabalho foi apresentado no Colóquio Raymundo Faoro: Intérprete do Brasil, promovido pela Direito GV e o pelo Instituto de Estudos Avançados da USP, em 27 e 28 de abril de 2006. Versão similar deste texto foi publicado na Revista Perspectivas, v. 28, 2005.

2 Faoro, contudo, parece não ter compreendido a distância que o separa de Prado Jr., tendo insistido, em texto posterior, que o “capitalismo burocrático” de A revolução brasileira seria assimilável ao “capitalismo politicamente orientado” (FAORO, 1993).

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Juristas e o Regime Militar (1964-1985): atuação de Victor Nunes Leal no stf e de Raymundo Faoro na oab

Isadora Volpato Curi

1. Introdução – 2. Victor Nunes Leal no Supremo Tribunal Federal (1960-1969) – 3. Raymundo Faoro na Ordem dos Advogados do Brasil (1977-1979) – 4. Juristas para a democracia – Referências.

1. Introdução¹

O jurista² tem um papel interessante a ser analisado na história do Brasil. Sua presença foi central desde a construção do Estado Nacional no século XIX. Membro do governo, seja no período imperial, seja na República, tal profissional terá guarida privilegiada no aparelho estatal e influenciará, sob a perspectiva legal e institucional, os rumos do país.

Além da sua participação direta e indireta no poder público, coube ao jurista, por um longo tempo, na condição do intelectual por excelência, o papel de historiador, antes do advento dos cursos autônomos das Ciências Humanas a partir da década de 1930, quando passou a haver especialização nas diversas áreas do saber.

O jurista foi um dos principais artífices do Estado, idealizando sua forma legal, atuou nas instituições governamentais e foi um dos responsáveis a escrever a história constitucional brasileira. Contudo, há momentos em que se torna incômodo opositor do status quo. Em diversos contextos, especialmente após 1964, houve juristas que levantaram questões sobre o papel do Estado e do governo. Muitos defenderam presos políticos, como Sobral Pinto, escreveram obras sobre as práticas políticas nacionais, como Raymundo Faoro e Victor Nunes Leal e questionaram a ilegitimidade do regime militar.

Outros tantos, como Nestor Duarte, Miguel Reale, San Tiago Dantas, Aliomar Baleeiro, participaram do cenário público nacional do século XX e pensaram o Brasil, cada qual à sua maneira. Tratam-se de juristas que não ficaram adstritos à função de advogado, mas que agiram nas instituições públicas, como políticos, consultores de leis, acadêmicos. Além disso, enquanto professores, jornalistas e escritores, influenciaram as gerações que os sucederam.

Neste capítulo, será analisada a atuação de dois juristas no período do regime militar brasileiro (1964-1985). Suas ações e realizações de destaque aconteceram em momentos diferentes. Victor Nunes Leal foi ministro da mais alta corte do Poder Judiciário entre 1960 e 1969, ao passo que Faoro foi presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) de 1977 a 1979. O ministro Victor Nunes vivenciou o golpe e a estruturação do governo militar, e sofreu as consequências diretas dos seus atos de força ao ser aposentado compulsoriamente em 1969. Faoro, por sua vez, destacou-se no início do processo de devolução do poder aos civis, tornando-se importante interlocutor da sociedade civil com o regime, na luta pela redemocratização do país.

Se não bastassem as contribuições dos dois juristas, um ao STF, outro à OAB, Victor Nunes e Faoro eram juristas-historiadores e intelectuais independentes.³ Escreveram obras primorosas sobre a história do Brasil. Faoro, autor de Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro (1958), é o pensador de temas abrangentes, sem a formação técnica de historiador, mas dotado de uma capacidade intelectual inovadora ao analisar a formação do Brasil a partir dos conceitos weberianos de Estado patrimonial e estamento.

Já Victor Nunes Leal está no limiar da passagem do intelectual imbuído da função de “intérprete” do país como um todo, do perscrutador de temas gerais, ao intelectual especializado da Academia. Bacharelou-se em Ciências Jurídicas e Sociais em 1936, pela Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Tornou-se doutor em Ciências Sociais pela Faculdade Nacional de Filosofia da mesma Universidade, com a tese O município e o regime representativo no Brasil: contribuição ao estudo do coronelismo. Foi publicada em 1949, sob o título Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil.

O estudo de Victor Nunes foi também inovador, pois alterou a interpretação vigente a respeito do tema do coronelismo (LAMOUNIER, 2001). O jurista foi o precurssor da tese de que o fenômeno do coronelismo reside no ocaso econômico do “coronel”. Isso significa que o “coronel”, o fazendeiro por antonomásia, passa a depender, com o advento da República, dos favores do governo estadual para sobreviver. Divergindo do debate político e historiográfico da época, o autor rechaça a suposta riqueza e dimininui a força dos potentados rurais para explicar essa relação entre o poder privado do “coronel” e o poder público estadual, que prevaleceu na Primeira República.

Tanto Os donos do poder quanto Coronelismo, enxada e voto foram reeditados em 1975. Enquanto este permaneceu inalterado, na segunda edição de Os donos do poder Faoro mais que duplicou o número de páginas do livro, afirmando no prefácio desta, contudo, que a tese era a mesma, e não havia sido modificada nas suas linhas fundamentais.

Faoro e Victor Nunes continuam sendo, dada a importância dos livros citados, autores-referência para a historiografia e ciência política brasileiras. Contudo, o objeto deste capítulo não é o jurista-autor, mas sim o jurista que vivenciou os acontecimentos políticos do regime militar.

2. Victor Nunes Leal no Supremo Tribunal Federal (1960-1969)

Mineiro de Carangola, nascido em 1914, Victor Nunes Leal era advogado, publicista,⁴ cientista político, professor universitário e foi titular de diversos cargos públicos, notadamente no governo Juscelino Kubitschek (1956-1960).⁵ Juscelino e Victor Nunes tornaram-se amigos e este advogou para JK nos processos movidos contra ele após o seu mandato de presidente da República, cuidou dos seus inquéritos policiais militares e faria também seu inventário.

Victor Nunes foi nomeado ministro do STF pelo presidente Juscelino Kubitschek em novembro de 1960. O jurista permaneceu no cargo após a deposição do presidente João Goulart. Nesse ínterim, votou favoravelmente à concessão de vários habeas corpus a presos políticos (COSTA, 2006), num momento em que ainda era possível ao STF manter sua autonomia e competência constitucional. No entanto, produção legislativa do regime de exceção irá, para atender aos interesses do governo, alterar a constituição do Tribunal e diminuir suas atribuições.

No início de 1969, Victor Nunes Leal foi aposentado compulsoriamente do STF por ato administrativo, juntamente com os ministros Evandro Lins e Silva e Hermes Lima. Em decorrência do AI-5 (de novembro de 1968),⁶ em 16 de janeiro de 1969, o governo divulgou uma lista contendo quatro tipos de punições: a cassação de mandato, a cassação de mandato com suspensão de direitos políticos, a suspensão de direitos políticos e a aposentadoria compulsória, modalidade usada para atingir o jurista. Ao todo, 43 pessoas foram punidas naquele momento, entre dois senadores, 35 deputados federais e um ministro do Superior Tribunal Militar (STM).⁷

Sepúlveda Pertence⁸ (2008) diz que o ato administrativo de 16 de janeiro fez uma “caça gorda”. Victor Nunes Leal recebeu a notícia pelo programa de rádio “A hora do Brasil”. Estava jantando em sua casa em Brasília com o belga John Dare⁹ quando ouviu a decisão do Conselho de Segurança Nacional de cassar políticos e, “aproveitando a oportunidade”, aposentar os três ministros do STF.¹⁰ Teria dito ao belga: “pode continuar o assunto, mas você já não está mais falando com um ministro” (PERTENCE, 2008).¹¹

O primeiro questionamento que advém desse fato é por que o regime aposentou esses três ministros? Que riscos ofereciam ao governo militar e às suas leis de exceção? Há alguns estudos recentes que tentam mapear os votos de Victor Nunes no Supremo em busca de evidências de que sua atuação como ministro desagradava o regime. Suas contribuições à organização interna do Tribunal, as tentativas de desafogá-lo de um número excessivo de processos¹² e de sistematizar sua jurisprudência interna,¹³ tornando os julgamentos mais céleres, são mais conhecidas. Contudo, ainda restam questionamentos a respeito da sua atuação como ministro no que concerne aos seus votos.

É plausível afirmar que a postura do STF e de alguns de seus ministros influenciou nas suas aposentadorias compulsórias e até na própria edição do AI-5, como defende Emília Viotti da Costa (2006).¹⁴ Contudo, não só. Talvez não tenham sido os votos dos ministros a principal causa da punição. As entrevistas realizadas com o intuito de investigar a atuação de Victor Nunes no Supremo afirmam que não adianta buscar racionalidade onde não havia.¹⁵ Grossi (2008) chega a afirmar que tentar mapear as decisões de Victor Nunes no STF é como procurar agulha num palheiro, pois não existia critério nos atos de força do regime.

É claro que quem se manifestasse contra o status quo dos militares seria um desafeto em potencial e provável alvo de retaliação. Esta poderia atingir ainda aqueles que tivessem ligações estreitas com os opositores diretos do regime. Nesse caso, não se pode desconsiderar que Victor Nunes foi nomeado ao Supremo por Juscelino, ao passo que Hermes Lima e Evandro Lins e Silva o foram por Jango.

Para Grossi (2008), Victor Nunes Leal, Evandro Lins e Silva e Hermes Lima sofreram a penalidade em decorrência de suas biografias e personalidades.¹⁶ E, como consequência, os punidos pelo AI-5 não podiam exercer nenhuma função pública, de modo que Victor Nunes saiu da UnB, da qual participou da fundação, e que o havia requisitado da Universidade do Brasil. Desta pediu exoneração (LEAL, 1983).

Recentemente, o STF solicitou de pesquisadores estudo jurisprudencial de alguns de seus ministros: Aliomar Baleeiro, Castro Nunes, Orozimbo Nonato, Pedro Lessa e Victor Nunes. A memória jurisprudencial de Victor Nunes foi feita por Fernando Dias Menezes de Almeida. Almeida (2006) estabeleceu critérios de seleção e trabalhou com 104 acórdãos, que foram divididos em temas de Direito Constitucional e temas de Direito Administrativo. Por meio da análise dos julgados de Victor Nunes, conclui que o ministro votava com base em critérios técnicos e com apreço à legalidade.

Seus votos e justificativas não tinham caráter político-ideológico. Mostra disso, é um julgado sobre direitos fundamentais.¹⁷ O governo de Cuba, após a Revolução de 1959, requereu a extradição de um nacional seu, asilado no Brasil. Arsênio Pelayo Bravo era soldado do governo de Fulgêncio Batista contra os guerrilheiros revolucionários liderados por Fidel Castro. Assassinou três pessoas durante a guerra civil, e argumentou que se tratava de crime político. O Ministério das Relações Exteriores aceitou o asilo com base na justificativa de que o cubano sofria “perseguição política” em seu país. Contudo, o ministro Victor Nunes, relator do caso, desqualificou o delito como político:

[...] Não me parece que o crime de homicídio, ainda que durante uma guerra civil, praticado contra três prisioneiros – um estudante ferido, o médico chamado a socorrê-lo e o motorista que os conduzia – deva ter sido por crime político, para excluir pedido de extradição (Apud ALMEIDA, 2006, p. 144).

Apesar de não reconhecer o crime praticado pelo cubano como político, e nem mesmo aceitar a alegação de que o cidadão sofria de perseguição política, o que justificaria sua extradição para ser punido em seu país de origem, Victor Nunes indeferiu o pedido do governo estrangeiro. A extradição pleiteada foi negada pelo relator, acompanhado dos demais ministros. O argumento foi o de que a instabilidade política e social de Cuba, bem como a anormalidade constitucional, não poderiam garantir ao asilado um julgamento pela Justiça regular. Se extraditado, correria o risco de ser julgado por um tribunal de exceção, motivo excludente de extradição na lei brasileira. Além disso, embora não se trate de impeditivo absoluto, o Brasil não extradita estrangeiros que possam ser condenados à pena de morte no seu país, a menos que a pena fosse comutada em pena de prisão. O ministro argumenta que não havia garantias de que o acusado não seria condenado à morte quando extraditado para Cuba. O acórdão citado sugere que Victor Nunes não tinha qualquer simpatia pelo recém-instalado regime cubano, como supõe Almeida (2006).

Os governos militares brasileiros desequilibraram o sistema da tripartição dos poderes, pendendo a balança para o Poder Executivo, exacerbado desde a edição do primeiro Ato Institucional. Seu preâmbulo deixava essa situação explícita: a Revolução legitimava-se a si própria, e não no Congresso Nacional, e investia-se no exercício de Poder Constituinte.¹⁸A partir daí, os Poderes Legislativo¹⁹ e Judiciário passaram a sofrer interferências, muitas vezes dramáticas, que limitaram sua autonomia, funcionamento e composição.

O Poder Legislativo foi mutilado com a cassação de vereadores, deputados e senadores, com a imposição do bipartidarismo, com o seu funcionamento atrelado ao arbítrio do governo federal, sujeitando-se a interrupções, e pelo fato de ter sua função típica – a de legislar – em grande parte transferida ao Executivo. Sabe-se que o regime militar foi pródigo na produção legislativa, normalmente resultante de atos de força desprovidos do rito do processo legislativo exigido em um Estado democrático.

Por sua vez, o STF, órgão máximo do Poder Judiciário, sofreu paulatinamente a intervenção do Poder Executivo, seja no número e composição de seus membros, seja na diminuição de sua competência constitucional. Costa (2006) explica que, em 1965, havia um projeto em discussão na Câmara dos Deputados que previa a alteração no número de ministros. O então presidente do Supremo, o ministro Álvaro Moutinho Ribeiro da Costa²⁰ (biênio 1964-1965), manifestou-se contrariamente ao projeto em entrevista ao Correio da Manhã, em 20 de outubro daquele ano.²¹ De grande repercussão no Congresso, na imprensa e entre os militares, a entrevista influenciou, de acordo com Costa (2006), na edição do segundo ato institucional (AI-2).

O AI-2, editado em 27 de outubro de 1965, durante o governo Castelo Branco (1964-1967), alterou (art. 6°)²² a redação do art. 98 da CF de 1946, elevando o número de ministros do Supremo de 11 para 16. Os cinco juízes nomeados para a nova composição do Tribunal tinham militância partidária na União Democrática Nacional (UDN)²³ (COSTA, 2006), partido simpático aos militares golpistas: Adalício Coelho Nogueira, José Eduardo Prado Kelly;²⁴ Osvaldo Trigueiro de Albuquerque Melo,²⁵ Aliomar de Andrade Baleeiro e Carlos Medeiros Silva.²⁶

O governo militar alterou a composição do Supremo porque estava incomodado com a concessão de habeas corpus a diversos opositores do regime:

Entre 1964 e 1968, em virtude das intervenções nos Estados, da prisão de um grande número de cidadãos, da suspensão e demissão de funcionários e da cassação de mandatos de governadores, deputados e vereadores, o Supremo viu-se inundado de pedidos de habeas corpus e mandados de segurança. Vários atos institucionais e emendas à Constituição complicaram o quadro jurídico, tornando a posição do Tribunal cada vez mais insustentável. Além de tudo, promulgada a Constituição de 1967, novas emendas e atos institucionais viriam cercear ainda mais sua atuação (COSTA, 2006, p. 168).

Costa (2006) exemplifica a procedência do pedido em habeas corpus ao professor Sérgio Cidade de Rezende, acusado de ter distribuído panfleto subversivo em sala de aula; ao governador de Goiás, Mauro Borges Teixeira, que nem por isso ficou livre da deposição do cargo e da intervenção federal no estado; ao governador de Pernambuco, Miguel Arraes, entre outros beneficiados.

Evandro Lins, relator do HC requerido em favor de Miguel Arraes, rememora que o governador:

Estava preso há um ano ou oito ou dez meses na Ilha de Fernando de Noronha. Deus do céu! As leis não permitiam isto, nem a Constituição. Concedido o habeas corpus, houve murmúrios, rumores de que não seria cumprido. A presidência do Tribunal era exercida nesse tempo por um grande homem […] Ribeiro da Costa […]. E dele se conta um episódio que só o engrandece de que teria mandado uma mensagem ao chefe do Governo, com a informação de que, se tocasse no Supremo Tribunal Federal, ele fechava as suas portas e mandava a chave para o presidente da República (LINS e SILVA apud COELHO, 1999, p. 46).

Numa democracia que tenha instituições sólidas e em funcionamento, espera-se que o magistrado obedeça o princípio da legalidade e justifique suas decisões de forma técnica. Ocorre que num regime de exceção, que não aceita o dissenso, o contraditório, decidir com base na impessoalidade, seja quais forem as partes, respeitar a Constituição e proteger direitos civis e políticos dos cidadãos frente ao arbítrio do Estado, pode ser considerado, do ponto de vista dos detentores do poder, uma ameaça. Nessa perspectiva, a atuação de Victor Nunes no Supremo poderia ser considerada desinteressante ao governo militar.

O julgamento favorável pelo STF a presos e perseguidos políticos, a concessão do remédio do HC, contudo, logo seriam prejudicados pelo ímpeto legiferante-autoritário do governo. O AI-2, se não bastasse a modificação que fez na composição do Tribunal, trouxe disposições que afetaram o Poder Judiciário como um todo, como o art. 14,27 que suspendeu as garantias constitucionais de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade.

Além disso, a fim de aumentar as atribuições da Justiça Militar em desfavor da justiça comum, o AI-2 altera artigos da CF de 1946 e transfere para essa a competência de julgar crimes que atentassem contra a segurança nacional e contra as instituições militares,²⁸ mesmo que tivessem civis como sujeitos ativos.

O golpe fatal contra o direito do cidadão de socorrer-se do Poder Judiciário quando sofresse ou se achasse ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder, viria com o AI-5, que simplesmente suprimiu a garantia do habeas corpus nos casos de crimes políticos contra a segurança nacional, a ordem econômica e social e a economia popular.

Mesmo antes do AI-5, a Carta de 24 de janeiro de 1967 já evidenciava o autoritarismo, pois incorporava no texto constitucional os atos institucionais que desmontaram a Constituição de 1946. Afirma Costa:

Ao presidente (da República) era concedido o direito de governar por decretos-leis, frequentemente justificados por expressões como urgência, interesse público ou matéria de segurança nacional, aumentando mais ainda a competência do Executivo. [...] O texto revelava uma preocupação imensa com o que se definia como segurança nacional. As garantias dos cidadãos aparecem diminuídas, ou ressalvadas. Estas poderiam ser suspensas a critério do governo (COSTA, 2006, p. 169).

Costa (2006) relata as interferências sofridas pelo STF por um regime autoritário e antidemocrático, mesmo que, na teoria, pela Constituição de 1967, se garantisse a independência do Poder Judiciário e a soberania de suas decisões.²⁹ Como previu Ribeiro da Costa, o AI-6,30 outorgado em 1° de fevereiro de 1969, modificou novamente a composição do Supremo, e reduziu de 16 para 11 o número de ministros. Dessa forma, após a aposentadoria compulsória de Victor Nunes, Hermes Lima e Evandro Lins, as vagas geradas não foram preenchidas, uma vez que a composição da cúpula do Poder Judiciário brasileiro voltou a ter o mesmo número de ministros de antes da edição do AI-2.

Depois da punição dos três juristas, o ministro Antônio Gonçalves de Oliveira renunciou ao cargo e o ministro Antônio Carlos Lafayette de Andrada aposentou-se (COSTA, 2006).³¹ Somadas tais ausências às aposentadorias anteriores dos ministros Antônio Martins Vilas Boas em 1966, Pedro Rodovalho Chaves e Ribeiro da Costa em 1967, juntamente com a redução do número de membros novamente para 11, “o Supremo encontrava-se em 1969 quase totalmente renovado. As vagas haviam sido preenchidas por ministros da confiança do regime” (COSTA, 2006, p. 173).

Na mesma linha de interpretação de Costa (2006), Fernando Coelho (1999) assinala que, ao contrário da OAB, que inicialmente apoiou o golpe, o STF teve postura independente nos primeiros anos do governo militar, progressivamente alterada pelos próprios atos do regime. Relata o autor:

Ficou célebre e se impôs ao respeito da Nação a posição de independência assumida pelo Supremo Tribunal Federal no governo Castelo Branco, ao exigir dos militares o cumprimento das ordens de habeas corpus concedidas em favor de presos políticos, e ao repelir a tentativa de modificações na sua estrutura de competência com objetivos subalternos – estas últimas afinal impostas através do AI-2. Ainda no mesmo governo, deve-se à resistência do então presidente do STF, ministro Ribeiro da Costa, o recuo tático dos militares na decisão de excluir do Tribunal, imediatamente após o golpe, os ministros Hermes Lima, Vitor Nunes Leal, Evandro Lins e Gonçalves de Oliveira (COELHO, 1999, p. 46).

A afirmação de Coelho, de que os militares intencionavam aposentar os três ministros logo após o golpe, corrobora a tese de que os votos destes no Supremo foram secundários para a sua exclusão da atividade da magistratura. Tal punição já constava da lista de pretensões do novo regime antes mesmo das concessões de habeas corpus pelos ministros.

A vasta atividade legislativa (lato sensu) do governo constituído alterou o que era legal e constitucional no país até antes do golpe. Ao ministro Victor Nunes, membro do STF, a quem cabe defender a legalidade e o cumprimento da Constituição, cabia, no máximo, ser voto vencido nos acórdãos.³² Não houve, de acordo com Pertence (2008), Grossi (2008), Barcellos e Tucunduva (2008), nenhum voto ou redação de acórdão, ato ou manifestação de Victor Nunes que demonstrasse oposição manifesta ao regime. Os entrevistados foram unânimes em afirmar que o jurista não tinha orientação política definida, mesmo tendo assumido cargos no governo JK.³³

A aproximação que Victor Nunes tinha de JK contribuiu e talvez tenha sido fator preponderante da aposentadoria compulsória. Juscelino tornou-se opositor do regime quando ficou claro que o governo militar não seria transitório e que as eleições presidenciais de 1965 não aconteceriam. Passou a fazer-lhe oposição direta e foi preso após o AI-5.

A pesquisa realizada sugere, portanto, que a aposentadoria compulsória de Victor Nunes foi dada a partir de critérios vagos. Seus votos no STF, por mais independentes que pudessem ser, não chegavam a ferir a legalidade criada pelos militares. Parecem, enfim, insuficientes para torná-lo indesejável ao regime.

Sejam quais forem os motivos, Victor Nunes foi colocado para fora do Tribunal e impossibilitado de exercer funções públicas. Passou a dedicar-se à advocacia em Brasília, São Paulo³⁴ e Rio de Janeiro,³⁵ até o seu falecimento em 1985.

3. Raymundo Faoro na Ordem dos Advogados do Brasil(1977-1979)

Raymundo Faoro é gaúcho de Vacaria, nascido em 1925. Entre 1930 e 1945, morou em Santa Catarina, na cidade de Caçador, onde cursou o ensino secundário. Bacharelou-se em 1947 em Ciências Jurídicas e Sociais pela então Faculdade de Direito de Porto Alegre, hoje integrante da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS).

Em 1951 Faoro mudou-se para o Rio de Janeiro. Passou a advogar e assumiu um cargo na Fundação da Casa Popular.³⁶ Prestou concurso para Procurador do Estado em 1963, função que exerceu até se aposentar.³⁷ No ano 2000 foi eleito para a cadeira n. 6³⁸ da Academia Brasileira de Letras (ABL). Tomou posse apenas em 2002 por motivos de saúde. Faleceu no ano seguinte.

Além de Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro, Faoro escreveu Machado de Assis: a pirâmide e o trapézio (1974); A Assembleia Constituinte: a legitimidade recuperada (1980); Existe um pensamento político brasileiro? (1994). Este livro resultou de palestra conferida pelo autor como primeiro professor visitante e conferencista do Instituto de Estudos Avançados (IEA) na Universidade de São Paulo, em 25 de agosto de 1986. A palestra foi publicada no primeiro número da Revista Estudos Avançados, em 1987, e posteriormente editada em livro.

Jurista e historiador, Faoro foi também publicista. Escreveu para periódicos brasileiros, entre os quais o Jornal da República, as revistas Senhor (segunda fase), Isto É e Carta Capital.

O historiador e advogado gaúcho Décio Freitas (2003) estudou com Faoro na Faculdade. Diz ter rompido com o autor de Os donos do poder quando o viu comemorando a queda de João Goulart na Avenida Atlântica, no Rio de Janeiro, logo após o golpe.³⁹ Anos depois, como presidente do Conselho Federal da OAB, entre 1977 e 1979, Faoro se tornaria importante negociador da sociedade civil com o governo Geisel na luta pelo retorno da garantia constitucional do habeas corpus (BENEVIDES, 2003), suspenso com o AI-5. É também notória sua defesa em favor da anistia.

Aliás, a OAB adquiriu um prestígio extraordinário, como fonte e voz da sociedade civil, graças a ele. Tornou-se um dos principais representantes dos que lutaram contra a ditadura, sendo interlocutor dos políticos e dos militares, que nele reconheceram um adversário lúcido, corajoso e livre de qualquer projeto político pessoal (BENEVIDES, 2003, p. 5).

A posição da OAB perante o regime pode ser dividida em três fases: de apoio ostensivo, de reprovação branda e de reprovação pública. Inicialmente, a entidade apoiou o golpe militar,⁴⁰ o que é justificado da seguinte forma:

Para o Conselho Federal da OAB a ação das Forças Armadas foi vista como uma medida emergencial para evitar o desmantelamento do estado democrático. Dessa forma, a ordem recebeu com satisfação a notícia do golpe, ratificando as declarações do presidente Povina Cavalcanti⁴¹ que louvaram a derrocada das forças subversivas [...] (OAB, s.d.a).

Num segundo momento, “a Ordem retificou essa posição, na medida em que foram ficando evidentes as contradições entre o discurso e a prática dos vitoriosos” (COELHO, 1999, p. 15):42

Passados os primeiros meses do golpe, o Conselho Federal começou a vislumbrar a verdadeira face do novo regime, registrando o crescimento do autoritarismo e das arbitrariedades cometidas pelos militares, que não manifestavam o desejo de abandonar o poder e convocar novas eleições, como era esperado (OAB, s.d.a).

Nessa segunda fase, a partir da percepção de que o governo militar não seria passageiro e feria direitos civis e políticos fundamentais dos cidadãos e das prerrogativas dos advogados, a Ordem passou a se posicionar contra o regime. A princípio, como forma de atuação, adotou postura limitada e corporativista, que durou alguns anos. Afirma Coelho (1999) que a entidade preocupou-se inicialmente em dar assistência aos advogados presos, defender as prerrogativas profissionais e proteger direitos individuais. Foi perguntado a Faoro por que a OAB não protestou em 1964 quando foi editado o AI-1, que respondeu: “Porque acreditava que o estado de sítio era transitório. E se ela começou a protestar em 1968 foi porque com a edição do AI-5 o Estado mudou de qualidade” (FAORO apud COELHO, 1999, p. 61). Com o ato referido, a OAB começa a alterar seu posicionamento, mas as ações mais concretas só viriam cerca de dez anos mais tarde.

A terceira fase é justamente a que interessa para este artigo: a Ordem passou a combater frontalmente o regime e tornou-se ator importante no processo de redemocratização do país. Sua atuação inovadora começou com o “Pacote de Abril”, em 1978, “quando passou a ser dirigida, também, direta e concretamente, para a reconquista das liberdades democráticas” (COELHO, 1999, p. 39).

Carvalho (2008) argumenta que a OAB, juntamente com o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), a Igreja Católica e a Associação Brasileira de Imprensa (ABI), firmou-se como um ponto de resistência ao governo militar, sobretudo a partir de 1973, em parte por convicção, em parte por interesse profissional. “O interesse profissional era óbvio, na medida em que o Estado de exceção reduzia o campo de atividade dos advogados” (CARVALHO, 2008, p. 186). Houve membros da OAB que agiram também pela crença nos direitos humanos, pauta que esteve em discussão na V Conferência Anual da Ordem, que aconteceu em 1974.

Faoro concorreu à presidência da OAB em 1977 contra Josaphat Marinho. De acordo com Sepúlveda Pertence (2008), Marinho⁴³ era mais claramente oposicionista ao regime militar que Faoro, de modo que ele próprio apoiava Marinho. Contudo, quando Faoro assumiu a presidência, fez discurso de posse que lhe rendeu adeptos:

O advogado, quando atua, não o faz em nome próprio, para seu proveito e prestígio; ele está a serviço da ordem jurídica. A causa não é dele e, por isso, como advertia o Padre Vieira, não pede mercê e misericórdia – não pede pedindo, senão protestando e argumentando, como quem pede justiça e não favor (FAORO apud COELHO, 1999, p. 74).

Foi uma disputa acirrada: Faoro e seu vice-presidente, Joaquim Gomes, venceram por 13 votos, enquanto Marinho e o vice Luiz Garcia obtiveram 11. A eleição na OAB aconteceu em 1° de abril de 1977, mesmo dia em que Geisel decretou o recesso do Congresso. A respeito desse momento da história do país e da atuação da OAB, afirma Coelho:

Sobretudo a partir do chamado “Pacote de Abril”, em 1977, os pronunciamentos de condenação ao regime militar se sucedem abertamente, e sempre com maior veemência, em quase todas as reuniões, conferências e congressos de advogados. Embora sem radicalizar suas posições, sem se envolver nas disputas partidárias e sem se recusar a contribuir na busca de uma solução política para o impasse institucional criado pela ditadura – o que conferia mais autoridade às suas críticas – aos poucos a OAB passa a ser um dos principais centros de resistência ao sistema dominante, servindo de importante referencial para a formação da opinião pública (COELHO, 1999, p. 87).

A presidência de Faoro na OAB, bem como a segunda edição de Os donos do poder, ocorreram durante o mandato do então presidente Ernesto Geisel (1974-1979), que é o marco inicial no processo de redemocratização do país. Geisel foi o primeiro presidente militar a iniciar o diálogo com a sociedade e com a oposição. Deu mostras, finalmente, de que o governo seria devolvido aos civis.⁴⁴

Por outro lado, o mandato de Geisel ficou marcado por contradições. Em 29 de agosto de 1974 o general proferiu discurso em que afirmou que seu projeto político tinha como objetivo colocar em prática a “distensão lenta, gradual e segura” do regime (COUTINHO; GUIDO, s.d.). Ao contrário do que se podia esperar de um projeto de abertura política, as normas legais e as alterações constitucionais não foram progressivamente mais democráticas. Essa linearidade em direção ao desmonte do Estado autoritário não existiu. A legislação do período e as emendas constitucionais que seguiram a EC n. 1⁴⁵ (Constituição de 1969) ora foram liberalizantes, ora reforçaram as amarras autoritárias, o que ilustra a famosa frase dita por Geisel.

No final de 1977, Geisel oficializou a chamada “missão Portela”, referência ao então presidente do Senado e da Arena, Petrônio Portela, que tinha a função de negociar a redemocratização do país com representantes da sociedade civil, como a OAB, a ABI⁴⁶ e a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). Foi ainda durante seu governo, com a EC n. 11, de 13 de outubro de 1978,47 que o AI-5 foi revogado.

Ao mesmo tempo, Geisel valeu-se do mesmo AI-5⁴⁸ durante todo o tempo em que o instituto esteve em vigor: cassou o mandato e os direitos políticos de parlamentares;⁴⁹ interveio em estados da federação.⁵⁰ Além disso, perseguiu o PCB, que não aderiu à luta armada, e prendeu seus membros. Foi também nesse período que o jornalista Wladimir Herzog (outubro de 1975) e o operário Manoel Fiel Filho (janeiro de 1976) foram assassinados nas dependências do DOI-CODI, em São Paulo.

Ainda com o beneplácito de Geisel houve um recrudescimento normativo no país com a edição da “Lei Falcão” e do “Pacote de Abril”. A primeira lei, sancionada por Geisel em 24 de junho de 1976, recebera o nome do então ministro da Justiça, Armando Falcão, e reduzia a propaganda política⁵¹ no rádio e na TV, dada a experiência negativa à Arena nas eleições de 1974.52 A imagem do candidato era mostrada na TV através de uma fotografia, ao mesmo tempo em que um locutor oculto lia o seu currículo. O próprio Geisel admitiu que a “Lei Falcão” foi muito criticada, “porque seria como colocar uma rolha na boca da oposição” (GEISEL, 1997, p. 391).

Já o chamado “Pacote de Abril” consistiu no conjunto de medidas⁵³ tomadas por Geisel para garantir a maioria governista nos poderes legislativo e executivo, além da decretação da reforma do Judiciário, que havia sido proposta pelo governo, mas que não obtivera aprovação no Congresso. A EC n. 8, de 14 de abril (BRASIL, 1999), alterou diversos artigos da Constituição de 1969: aumentou a duração do mandato presidencial para 6 anos; manteve indireta a eleição para governadores; estipulou que 1/3 dos senadores seriam eleitos também indiretamente (os quais ficariam conhecidos como “senadores biônicos”); ampliou as bancadas dos estados menos desenvolvidos para beneficiar a Arena, pela mudança de critérios para a eleição de Delegados das Câmaras Municipais e do número de deputados federais.

Além disso, dispôs-se no “Pacote” que as emendas à Constituição seriam aprovadas por maioria simples no Congresso, uma vez que a bancada governista tinha diminuído com as eleições de 1974; estenderam-se as limitações à propaganda eleitoral dispostas na Lei Falcão para as eleições gerais. Através do AC n. 102, de abril de 1977, o presidente da República decretou o recesso do Congresso Nacional.

Era grande a pressão do governo sobre o Congresso. Mais do que com a reforma do Judiciário, o Planalto estava preocupado com as eleições de 1978, principalmente para governadores, as quais, segundo a Constituição, deveriam ser diretas. Uma emenda constitucional mantendo as eleições indiretas era a saída. Mas havia uma pedra no caminho: a Arena não tinha os 2/3 de votos necessários para emendar a Constituição. Sob o pretexto de que o MDB estaria obstando o projeto de reforma do Judiciário, o presidente Geisel, no dia 1° de abril de 1977, usando dos instrumentos a ele fornecidos pelo AI-5, decretou o fechamento do Congresso. Ao longo de duas semanas, foi decretado um pacote de medidas voltadas principalmente para preservar a maioria governista no Legislativo, e o controle sobre os cargos executivos de todos os níveis (MOTTA, 2008, p. 11).

Em entrevista dada por Geisel, o militar afirma que a Reforma do Judiciário tinha caráter não partidário e não se relacionava com a “revolução”. A ideia era tornar o Judiciário mais ágil, pois achava que a “justiça não funcionava muito bem, sobretudo pela morosidade das decisões” (GEISEL, 1997, p. 392). Por questões políticas, diz Geisel, a oposição desafiou o governo e não aprovou a reforma. Aliado a esse fato, o presidente queria impedir a eleição direta de governadores. Pontua Geisel:

A única maneira de fazer isso era realmente através de um ato de força. Creio que o problema da reforma do Judiciário me incentivou a fazê-lo de uma vez e então juntei as duas matérias. Para realizar a reforma e atender ao problema de viabilizar o novo governo, resolvi colocar o Congresso em recesso e baixar um novo ato que a oposição chamou de “pacote de abril”. Há nele muita coisa que hoje em dia pode ser criticada, mas eu tinha reais motivos para fazer o que fiz. Fez-se a reforma do Judiciário, que, entretanto, não deu os resultados que se esperava, mas o general Figueiredo pôde levar avante o problema da abertura, até chegar a dar a anistia. Essa é a história, a gênese da reforma do Judiciário e do pacote de abril. Nele muita gente cooperou, principalmente Golbery, Petrônio, Marco Marciel e Falcão. Nós nos reunimos nos dias da Semana Santa no Riacho Fundo, tivemos muitos debates e por fim fomos redigindo a lei (GEISEL, 1997, p. 393).

A oposição concordava com a necessidade de reformar o Judiciário, mas exigia reformas institucionais mais amplas, opinião compartilhada pela OAB. Em nota oficial, aprovada na sessão extraordinária de 14 de abril de 1977, a entidade se pronuncia contra a Reforma do Judiciário materializada na EC n. 7:54

Entendem os advogados brasileiros que não se poderia cogitar da Reforma do Poder Judiciário, sem primeiro se restituírem à Magistratura as garantias constitucionais de que está privada e admitir-se a concessão irrestrita do habeas corpus. [...] insistem na revogação imediata do Ato Institucional n. 5 e numa ampla reformulação constitucional, a ser empreendida por Assembleia Constituinte, integrada de representantes especialmente eleitos pelo voto popular, direto e secreto (OAB apud COELHO, 1999, p. 120).

É possível afirmar que Estado dominou o processo de abertura,⁵⁵ o que fica resumido na ideia de “transição lenta, gradual e segura”. Mas a concretização desse processo contou com participação ativa e importante de parte da sociedade civil que pressionou o governo. A partir dessa concepção, é possível vislumbrar o papel que entidades não governamentais, como a OAB, tiveram no projeto de transição democrática junto ao poder público.

O próprio Geisel admite que precisava ter o controle da transição (GEISEL, 1997). Argumenta que era necessário conciliar medidas liberalizantes com práticas repressivas, pois “sofria pressão dos dois lados: da oposição e da área militar” (GEISEL, 1997, p. 391). Quando lhe foi perguntado por que não deu a anistia no seu governo, respondeu Geisel:

Não dei porque achava que o processo devia ser gradual. Era necessário, antes de prosseguir, inclusive com a anistia, sentir e acompanhar a reação, o comportamento das duas forças antagônicas: a área militar, sobretudo a mais radical, e a área política da esquerda e dos remanescentes subversivos. Era um problema de solução progressiva. O compromisso que o Figueiredo tinha comigo era de prosseguir na normalização do país. Como fazer, a maneira de fazer e quando, era problema dele. A anistia passou a ser assunto do governo dele, no qual eu não interferia (GEISEL, 1997, p. 398).

Faoro passou a defender a tese de que o fim do arbítrio não viria gratuitamente (COELHO, 1999), teria de ser perseguido ativamente. De acordo com Maria Victoria Benevides (2008), a gestão de Faoro ficou marcada pela defesa: da restauração do HC;⁵⁶ da independência do Ministério Público e das garantias da magistratura;⁵⁷ do fim da censura; da anistia;⁵⁸ e da necessidade de se convocar uma Assembleia Nacional Constituinte.⁵⁹

A distensão foi vendida como uma das principais metas do governo Geisel, embora este tenha ficado marcado pelo vaivém da legislação autoritária. Para realizá-la foi criada a “Missão Portela”. Petrônio Portela era homem de confiança de Geisel. Coube a ele conversar com diferentes setores políticos, como a OAB e o clero.

Afirma Benevides (2008) que foi por intermédio de Portela que Faoro foi recebido por Geisel, em encontros nos quais foram decididos pontos importantes da abertura. Dificilmente outra pessoa teria a recepção que Faoro teve com o general. O presidente via no jurista “as características tradicionais do gaúcho, da palavra e da honra. Tinha a autoridade do grande intelectual, mais do que do jurista, e tinha autoridade moral”, que pode ser explicada pela “inflexibilidade diante de qualquer jeitinho, corrupção, acerto entre amigos. Era um homem que ninguém tinha nem coragem de fazer propostas, coisas desse tipo” (BENEVIDES, 2008).

Benevides (2008) defende que a gestão de Faoro na OAB foi muito combativa, ao contrário do que sugere Marly Motta (2008). Esta atribui importância às suas ações na Ordem, mas o coloca numa posição “mais bem comportada”, para usar expressão de Eduardo Seabra Fagundes, sucessor de Faoro na OAB, citada por Motta.⁶⁰

Os encontros de Faoro com Portela e Geisel foram mal compreendidos, inclusive dentro da própria OAB (BENEVIDES, 2008). Juristas e acadêmicos acreditavam que ele estava conciliando com o regime. A educadora afirma que “o pessoal de São Paulo, que era muito contra ele, achava que fazia negociações para conseguir algum cargo” (BENEVIDES, 2008), o que é enfaticamente rechaçado por ela. A autora ressalta a má vontade que os paulistas da Academia teriam em relação a Faoro. Diz que quem o trouxe para São Paulo, como autor, foi Carlos Guilherme Mota e, pessoalmente, foi ela própria. Acredita que a indisposição com o jurista é uma injustiça intelectual e uma certa briga por ele não ser marxista.⁶¹

Elio Gaspari (2004) relata a tentativa de Portela de empreender as primeiras negociações com a oposição sobre a abertura política, primeiro com o MDB⁶² no início de 1977, fracassada devido ao “Pacote de Abril”, depois pela cassação de Alencar Furtado⁶³ e também pela declaração do líder da Arena na Câmara, José Bonifácio de Andrada: “Não sou contra o diálogo, o que acho é que ele não levará a coisa nenhuma” (ANDRADA apud Gaspari, 2004, p. 447).

A dificuldade criada pelo próprio Governo de se negociar com o MDB e com a Igreja,⁶⁴ levou Portela a encontrar no jurista uma possibilidade de diálogo: “Raymundo Faoro, presidente da OAB, não só aceitou a ideia, mas anunciou que, mesmo sem ter sido procurado pelo senador, dispunha-se a recebê-lo” (GASPARI, 2004, p. 449). Gaspari refere-se à ação de Faoro como uma atitude de conciliação com o regime, ao contrário do que defende Benevides (2008): “Petrônio [...] queria contornar o MDB, e Faoro entendera ser necessário inverter a agenda oposicionista [...]. A Faoro interessava iniciar um processo viável de conciliação” (GASPARI, 2004, p. 449).

Ao que parece, a atitude do jurista de defender com veemência o retorno do habeas corpus⁶⁵ em primeiro lugar, como afirma o próprio Gaspari (2004), foi uma negociação para que o regime começasse a se liberalizar, e não propriamente uma conciliação.⁶⁶ Foi o primeiro passo para que viessem depois a anistia, a Constituinte e o retorno da democracia com a possibilidade de transferência de poder por eleições diretas e livres, só conquistada com a CF/88. Benevides (2008) enfatiza que, depois da gestão de Faoro, ficou mais fácil pleitear as demais liberdades civis e políticas que foram aviltadas durante o regime.

A própria historiografia corrobora, como faz Kinzo (1988), ao menos indiretamente, a ideia de que uma transição abrupta não era viável, ao admitir que seus limites foram dados pela “linha dura”⁶⁷ e pela oposição. Apesar de Gaspari designar Faoro⁶⁸ de conciliador, admite que era a única saída:

Colocadas como premissas, anistia e Constituinte pressupunham a queda ou a radical transformação do regime. O presidente da OAB transferiu-as para o elenco dos objetivos. [...] A agenda enxuta [...] retomava a “estratégia incremental” proposta em setembro de 1973 pelo professor Wanderley Guilherme dos Santos, a qual fora duramente criticada no meio acadêmico e pelos “autênticos” do MDB. Sugeria que a ordem política fosse descomprimida por etapas, buscando-se evitar os riscos de uma “recompressão” (GASPARI, 2004, p. 450).

Pertence (2008) afirma que nenhum evento político teve tanta repercussão quanto a VII Conferência Nacional da OAB de 1978,69 que aconteceu em Curitiba. Faoro convidou o presidente Geisel para participar, e este foi representado por Luiz Rafael Mayer, então Consultor Geral da República.⁷⁰ O convite feito a Geisel gerou insatisfação entre juristas, como Dalmo Dallari, que se recusou a participar do encontro (DALLARI, 2007).

Na abertura da Conferência, o presidente do Conselho Federal discursou:

Não chegamos a este passo da longa travessia, da árdua jornada, armados unicamente com um corpo de doutrinas, com a clara indicação de um roteiro, o estado de direito, legitimado pela soberania popular e qualificado na autoridade da lei. Dentro da névoa autoritária, acendemos a fogueira que reanima as vontades e esclarece os espíritos. Estamos diante da transição inevitável [...]. Nosso contingente de homens e ideias está, ainda uma vez e sempre, a serviço do Brasil, na vanguarda. Mas a mensagem é de paz, da mudança pacífica, certa de que o compromisso está na própria dinâmica da vida democrática. Compromisso sem transigências, sem concessões no campo dos princípios, com a compreensão da realidade que todos sentimos e encarnamos, realidade que não dissimula os conflitos, legitimando-os, ao contrário, no pacto que preserva a liberdade e o direito de suscitá-los. Compromisso não há de suscitar coligação de elites, para malabarismo de ocasião, distribuição de favores e conquistas de interesses particularistas. [...] O Estado de Direito é um processo, já aberto e já equacionado – a pacificação, isoladamente não leva a ele, mas ele não se aperfeiçoa sem ela. Há uma sucessão de passos nessa jornada, mas não há passos principais e passos acessórios para alcançar o esperado norte. Há, todavia, o passo inicial, que situamos na garantia do habeas corpus, cuja substância está na sua inteireza, pedra em que assentam todas as liberdades (FAORO apud COELHO, 1999, p. 133).

O tema principal da Conferência foi o Estado de Direito. Resultou na aprovação de um documento, a Declaração de Curitiba, que repudiou o estado de exceção vivido no país:

não haverá Estado de Direito nem segurança Nacional democraticamente entendidos, sem a plenitude do habeas corpus que assegure a primeira das liberdades e base de todas as outras – a liberdade física – em regime que consagre a inviolabilidade e a independência dos juízes [...] A anistia embora não leve, por si só, ao Estado de Direito, será passo necessário ao seu aperfeiçoamento (OAB, s.d.b).

Por intermédio de Portela e Mayer, no decorrer da Conferência, Faoro recebe um comunicado do presidente, afirmando que a anistia seria decretada (OAB, s.d.b). Embora ela somente tenha sido instituída no governo Figueiredo, é tida, pelo menos em parte, como resultado da luta da OAB pela redemocratização do país.⁷¹

Como foi dito anteriormente, ainda no governo Geisel foi decretado o fim do AI-5, principal bandeira da atuação de Faoro na OAB. Além disso, suspendeu-se a censura prévia no rádio e na televisão e puderam retornar ao Brasil 120 exilados políticos que se beneficiaram da nova Lei de Segurança Nacional.

O processo de redemocratização do país teria continuidade no governo Figueiredo, simultaneamente às presidências de Eduardo Seabra Fagundes (1979-1981) e Bernardo Cabral (1981-1983), no Conselho Federal da OAB. No aspecto formal, foi concluído no governo Sarney e na aprovação da nova Carta Política do Brasil. É claro que esse processo não ocorreu sem conflitos, pois não ficou a salvo das investidas de militares que discordavam da liberalização. Os episódios mais marcantes foram o atentado contra a OAB em 1980,72 que resultou na morte da secretária Lyda Monteiro, e a explosão da bomba no Riocentro no ano seguinte, durante um espetáculo de música em comemoração ao dia do trabalho, que acabou vitimando os próprios militares agressores.

Como se pode perceber, as interpretações sobre a gestão do jurista na OAB não são unívocas. Existem críticas enfáticas, que suspeitam da relação que Faoro estabeleceu com os militares, como a feita por Dalmo Dallari (2007); há a análise que reconhece a sua importância, sem, contudo, enfatizá-la como transformadora, pois não chegava a desafiar o governo, como sugere Marli Motta (2008); e existe o entendimento de Maria Victoria Benevides (2008), que situa na atuação de Faoro um momento de inflexão da história do Brasil. Para a socióloga, depois da gestão de Faoro, que extrapolou a defesa dos interesses da OAB e dos advogados, dialogou com o regime na medida e na forma em que seria ouvido, tornou-se mais fácil pleitear a anistia, a criação de uma Assembleia Constituinte e a previsão de eleições diretas.

Do esforço empreendido pela Ordem no sentido de defender o retorno das liberdades democráticas, a despeito das críticas daqueles que interpretavam sua atuação como “comportada” ou “conciliadora” com o regime, Faoro sobressaiu como um grande articulador daquele momento de reconstrução da democracia. Carvalho defende que “o prestígio político da OAB atingiu o auge em 1979, quando seu presidente, Raimundo Faoro, foi cogitado como candidato da oposição à presidência da República” (CARVALHO, 2008, p. 186).

A despeito de toda luta realizada pela Ordem, relatada por Fernando Coelho, o autor, ele próprio ex-conselheiro e ex-presidente da Seccional da OAB de Pernambuco, além de ter sido um dos fundadores do MDB, afirma que

a transição, afinal, terminou sendo um grande acordo das elites, permanecendo hegemônicos os mesmos grupos que haviam empalmado o poder durante mais de vinte anos e que se reciclaram na Aliança Democrática para conservar posições e privilégios (COELHO, 1999, p. 108).

No mesmo sentido, entende Carvalho que, após a morte de Tancredo,

O país viu o comando da transição negociada em direção à democracia ser assumido pelo vice-presidente Sarney, político da antiga UDN, da Arena e do PDS, identificado como um civil de confiança dos militares. Herdeiro de uma grave crise econômica e de uma dívida social sem precedentes na história da República, o governo Sarney permitiu que os militares continuassem a encontrar condições favoráveis para reproduzir suas intenções de vigília sobre o sistema político, embora tivessem deixado de intervir diretamente na direção do Estado, como o fizeram de 1964 a 1985 (CARVALHO, 2005, p. 236).

4. Juristas para a democracia

Não é objeto deste artigo discutir a feição que o Estado brasileiro assumiu com a redemocratização, depois de 21 anos de regime militar e de 30 anos sem eleições diretas para a presidência da República. Certamente, muitos dos que lá estavam, comandando ao lado dos militares e contribuindo para uma legislação e práticas atentadoras dos direitos dos cidadãos, permaneceram no poder, sob o benefício do pluripartidarismo e da anistia, que abarca a todos, indistintamente.

Apesar disso, avanços não podem ser desconsiderados.

A Constituição Federal de 1988, mesmo sendo uma Carta Política nominal, espera-se progressivamente normativa, alterou a forma do Estado. Possivelmente, não é a lei que transformará o país, como se a sociedade, a cultura e as instituições se tornassem mais justas a partir da norma. Contudo, trata-se de um passo importante que foi dado contra o arbítrio, e pela retomada dos direitos políticos e civis.

Os atos de repressão promovidos durante o regime militar, como o que atingiu Victor Nunes no STF, são normalmente condenados pela opinião pública. Não há quem admita, salvo os militares ressentidos pela “história dos vencidos”, se orgulhar por herdeiro dos ideais da “Revolução”. Um político que hoje assumisse essa plataforma de luta provavelmente estaria condenado ao ostracismo. Até as formas autoritárias precisam mudar de feição para conquistar adeptos.

Sem a intenção de se esgotar o assunto, discutiu-se em que medida a OAB, durante a gestão de Raymundo Faoro, contribui à redemocratização. Certamente muitas forças foram responsáveis pela recusa da continuidade dos militares no poder. Inclusive, esta foi possível em determinado momento justamente porque os próprios titulares desse poder, com rédeas curtas, permitiram a transição. Isso significa que não se tratou de obra de uma só pessoa, instituição ou única e exclusivamente por pressão da sociedade organizada. Em maior ou menor medida, a historiografia admite uma confluência de circunstâncias e sujeitos, sendo que cada pesquisador enfatiza o que julga mais importante e decisivo no processo.

Tais temas serviram como pano de fundo para analisar um pouco da história recente do país e um dos objetivos deste artigo, o de perscrutar a atuação de dois juristas, Faoro e Victor Nunes, nesse cenário político e histórico. Por sua vez, esse objetivo embute outra premissa: a importância e centralidade do papel dos juristas na história do Brasil: construtor e partícipe das instituições, defensor ou opositor do Estado e do governo.

Não se está, contudo, a fazer reducionismos. No cenário do regime militar, a polarização entre defensores e opositores do autoritarismo é quase natural, óbvia, como se cada um dos lados excluísse o outro, sem ressalvas. Fosse assim, uma parcela considerável da sociedade civil não teria apoiado o golpe e depois “se arrependido”, como se o fato de suprimir um governo constitucional manu militari fosse um “mal menor”.

Olhando-se atentamente, premissas antagônicas (ser a favor ou contra o regime militar) e os grupos que se admitiram em uma ou outra categoria não eram necessariamente opostos. Nem tudo o que fosse defendido por um era completamente rechaçado pelo outro. Uma pessoa poderia aceitar, por exemplo, a suspensão de direitos políticos temporariamente, o que não queria dizer que corroboraria a supressão de direitos civis. Estes foram, de acordo com Carvalho (2008), os mais aviltados pelos regimes autoritários brasileiros.

A situação é mais complexa, pois cada grupo era heterogêneo, como se pode perceber através da composição dos partidos políticos, como a UDN, que apoiou o golpe, e o MDB, criado como única oposição política legal. Benevides (1981) e Kinzo (1988) evidenciam a composição heterogênea desses partidos e seus conflitos internos. Aliás, os próprios militares que assumiram o poder não tinham uma constituição monolítica.⁷³

O mesmo pode ser visualizado com os opositores do regime: pessoas das mais variadas posições políticas, sociais e econômicas tinham em comum o fato de rejeitarem o governo de força, desde o golpe, ou depois de escancarada sua face repressiva e antidemorática. No campo político, o exemplo paradigmático talvez seja a criação da Frente Ampla em 1966, que uniu Juscelino Kubitschek, João Goulart e Carlos Lacerda, a partir de determinado momento, contra um inimigo comum.

Em apertada síntese, os juristas ora analisados posicionaram-se contra o regime militar, mas outras pesquisas são necessárias para dizer a partir de quando isso se deu exatamente e em que medida. O relato de Décio Freitas a respeito do apoio que Faoro teria dado ao golpe é surpreendente e nebuloso. Da mesma forma, é curiosa a aproximação que Victor Nunes teve de udenistas como Bilac Pinto⁷⁴ e Osvaldo Trigueiro. Estes foram, inclusive, ministros do Supremo nomeados por presidentes militares.

Sem a possibilidade de se fazer, nesse momento, uma análise mais estendida, parecem posições ambivalentes, mas não equilibradamente ambivalentes. Pode-se afirmar, sem risco, que, com o concurso desses juristas e de seu independentismo, a balança pendeu favoravelmente ao status de Estado Democrático de Direito que o país possui hoje, pelo menos do ponto de vista formal.

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1 Artigo adaptado da dissertação de mestrado Juristas e o regime militar (1964-1985): atuação de Victor Nunes Leal no STF e de Raymundo Faoro na OAB, defendida em novembro de 2008 no Departamento de História Social da Universidade de São Paulo, sob orientação do professor Carlos Guilherme Mota.

2 Entende-se por juristas “aqueles profissionais dotados de formação jurídica universitária, os letrados, que desempenharam papéis importantes no desenho das instituições estatais, assim como na própria atuação destas” (MOTA, 2006, p. 15).

3 Utiliza-se o conceito de intelectual independente com base em Karl Mannheim (1957). De acordo com o sociólogo, o intelectual faz parte de uma classe enquanto indivíduo, mas na qualidade de intelectual está acima das limitações de ação e pensamento do membro de um grupo específico, de modo que atua entre as classes. Essa característica confere-lhe peculiaridade e permite-lhe atuar diante dos problemas de seu tempo de diferentes formas, e não apenas sob uma única perspectiva, como comumente é feito por aquele que possui uma orientação particular de classe, apenas. O jurista brasileiro assumiu o papel de intelectual e intérprete do país até o surgimento dos cursos superiores de Ciências Humanas, em meados do século XX. Nisso reside parte de sua relevância na história do Brasil. E o tipo de jurista referido não se limita às questões reflexivas, não menos importantes, mas mostra-se atuante e, por vezes, ajuda a transformar a realidade pública, política e jurídica de sua época. O adjetivo que acompanha esse tipo de intelectual é “independente”. O intelectual independente não pode ser entendido apenas de acordo com sua localização, situação financeira ou classe social. O determinismo não se aplica a ele (Mannheim, 1957), uma vez que está aberto para orientar seu espírito por diversas vias. Faoro serve como exemplo do conceito de intelectual independente: Procurador do Estado do Rio de Janeiro, atuou sob a perspectiva do funcionário público defendendo os interesses também da esfera pública. Ao mesmo tempo, é, provavelmente, o maior teórico crítico do papel do Estado na formação histórica do Brasil. Além disso, era advogado e como presidente nacional de uma atuante entidade de classe no país, adotou discurso e prática em prol da redemocratização, ainda que em Os donos do poder apresente uma visão pessimista para o país. O conceito teórico de estamento burocrático, que se renova no Estado patrimonial, deixa poucas esperanças de mudanças para o país, operando quase na imobilidade histórica. Por fim, simpático a Lula desde as greves sindicais no ABC no final da década de 1970, foi convidado a ser candidato a vice-presidente, pelo Partido dos Trabalhadores, nas eleições de 1989, mas declinou o convite. O jurista nunca se filiou a nenhum partido político. Afirmou Faoro: “Os intelectuais não podem ter limitações partidárias ou de classe. Há de haver na sociedade um grupo de pessoas que se reserva o direito da crítica, seja quem for o governante, amigo ou inimigo” (CUNHA, 2004). Esse debate foi realizado com mais vagar na dissertação de mestrado da autora.

4 Victor Nunes começou a escrever para jornais quando era estudante de direito, como forma de auxiliar sua renda. Seu primeiro emprego foi em 1933, n’O Jornal, de Assis Chateaubriand. Foi também redator da Rádio Tupi, do Diário da Noite, da Revista Forense, da Revista de Direito Administrativo, entre outros. Foi indicado às revistas por Carlos Medeiros Silva.

5 Victor Nunes foi nomeado procurador geral de Justiça do então Distrito Federal em março de 1956, por indicação de Sobral Pinto a JK, a quem não conhecia pessoalmente. Entre novembro de 1956 e agosto de 1959, o jurista exerceu a chefia do Gabinete Civil do Presidente da República. Já havia tido outros cargos públicos: foi oficial de gabinete do ministro da Educação e Saúde Gustavo Capanema e, posteriormente, diretor do Serviço de Documentação do Ministério da Educação e Saúde, ambos durante o primeiro governo Vargas (1930-1945). Dentre os cargos e atividades de natureza jurídica, além de ministro do STF e procurador geral da Justiça do DF, Victor Nunes foi consultor geral da República (fevereiro a outubro de 1960) e procurador do Tribunal de Contas do Distrito Federal (outubro a dezembro de 1960). Em 1963, passa a compor o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) como juiz substituto e, três anos depois, como efetivo. Entre 17 de novembro de 1966 e 16 de janeiro de 1969 exerceu a vice-presidência deste órgão.

6 O AI-5 foi editado em 13 de dezembro de 1968 pelo segundo presidente do período autoritário, Arthur da Costa e Silva, e redigido pelo ministro da Justiça Gama e Silva. As principais disposições do AI-5 foram permitir ao presidente da República decretar o recesso do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e das Câmaras de Vereadores, por Ato Complementar, órgãos que só voltariam a funcionar quando convocados (art. 2°); intervir nos estados e municípios sem as limitações constitucionais (art. 3°); cassar mandatos eletivos e suspender direitos políticos de qualquer cidadão por 10 anos (art. 4°); suspender as garantias constitucionais ou legais de vitaliciedade, inamovibilidade e estabilidade (art. 6°); decretar o estado de sítio e prorrogá-lo, fixando prazo (art. 7°); suspender a garantia do habeas corpus, nos casos de crimes políticos (art. 10). Ainda o art. 11 dispunha que “excluem-se de qualquer apreciação judicial todos os atos praticados de acordo com este Ato Institucional e seus Atos Complementares, bem como os respectivos efeitos” (BRASIL, s.d.b). No mesmo dia, o governo decretou o AC n. 38, que pôs em recesso o Congresso Nacional por tempo indeterminado (BRASIL, s.d. a).

7 Os senadores punidos foram Aarão Steinbruk e João Abraão; do STM foi Peri Constant Bevilacqua e, entre os deputados cassados, estavam Ivete Vargas, Osvaldo Lima Filho, Martins Rodrigues, João Herculino e Antônio Cunha Bueno (CALICCHIO; FLAKSMAN, s.d., p. 3).

8 Foram realizadas entrevistas com juristas que conviveram com Victor Nunes Leal e Raymundo Faoro. José Paulo Sepúlveda Pertence e José Gerardo Grossi eram amigos pessoais e sócios de Victor Nunes no escritório criado em Brasília após o ato que o aposentou. Então promotores de justiça do Distrito Federal, também foram aposentados compulsoriamente, em novembro de 1969. Gilberto Barcellos e Manoel Araújo Tucunduva tornaram-se amigos de Victor Nunes pois foram seus sócios no escritório fundado em São Paulo. Pertence era ainda membro atuante da OAB quando da gestão de Faoro no Conselho Federal.

9 Todos os entrevistados a respeito de Victor Nunes afirmam que ele era um aficcionado por inovações tecnológicas. John Dare era seu interlocutor a esse respeito, num momento em que a computação ainda engatinhava. Grossi (2008) conta que, quando surgiu o teletipo, apenas dois escritórios o possuíam no Brasil: a Sociedade de Advogados Nunes Leal (Brasília), por iniciativa de Victor Nunes, e o Pinheiro Neto (SP).

10 Rememora Leal: “na noite da minha aposentadoria compulsória, pelo AI-5, irradiada na “A Hora do Brasil”, vários amigos me foram levar seu abraço de consolação e, ali mesmo, na minha sala de estar, fizemos as primeiras combinações para formar o nosso escritório que, depois, se organizaria, em Brasília. Dele participaram Cláudio Lacombe, José Guilherme Vilela, Pedro de Freitas Gordilho, José Paulo Sepúlveda Pertence e, mais tarde, José Gerardo Grossi, D’Alembert Jaccoud, Fernando Neves, João Carneiro de Ulhôa e o prof. Fernando Pessoa Jorge” (LEAL, 1983). Seria a Sociedade de Advogados Nunes Leal.

11 Pertence (2008) conta que a forma com que a aposentadoria foi anunciada deixou Hermes Lima revoltado, pois este dizia que, como opositor do regime, era de se esperar o ato de repressão, mas que não aceitava e não perdoaria que os militares tivessem “aproveitado a oportunidade” para fazê-lo. Normalmente, se aproveita a oportunidade para premiar, elogiar, e não para punir. A aposentadoria compulsória foi anunciada como só mais um detalhe dos atos de exceção do regime, como se fosse algo de menor importância.

12 Victor Nunes fez várias inovações e reformas no Supremo. Quando assumiu como ministro, havia cerca de mil processos sob sua relatoria, o que o assustou. Diante disso, teve a ideia de publicar os processos no Diário Oficial, citando as partes a se manifestarem, sob pena de arquivamento. De fato, com essa iniciativa, conseguiu reduzir os processos sob sua responsabilidade. Informações dadas por Grossi (2008).

13 A maior contribuição de Victor Nunes ao STF, de acordo com Grossi (2008), talvez tenha sido a sistematização da Jurisprudência. Extremamente organizado, o ministro montou uma equação para começar a registrar as decisões do Tribunal. Até então o Supremo não tinha apreço por sua própria Jurisprudência. O jurista passou a anotar religiosamente as decisões em papéis, de forma manuscrita, agrupando-as por assunto em cadernos e fichas. “Daí para a súmula foi um pulo” (GROSSI, 2008). Organizadas as decisões do Supremo, Victor Nunes foi relator da comissão organizadora da Súmula da Jurisprudência Predominante do STF. O ministro convidava Grossi, Pertence, José Guilherme Vilela e outros para irem à sua casa à noite, a fim de escreverem as súmulas (GROSSI, 2008). Grossi e Pertence eram promotores de Justiça e também secretários jurídicos, respectivamente, dos ministros Evandro Lins e Silva e Hermes Lima no STF. O cargo de secretário jurídico, aliás, foi uma inovação de Victor Nunes. Em visita aos Estados Unidos, soube que cada juiz da Suprema Corte tinha um auxiliar, e acabou implantando a ideia no Supremo (GROSSI, 2008). Além disso, Grossi e Pertence foram auxiliares de ensino dos professores do curso de Direito da recém-criada UnB, sendo o primeiro auxiliar direto do professor Victor Nunes.

14 Nessa mesma linha estão algumas análises realizadas na Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP). A SBDP criou um projeto de pesquisa chamado “Observatório do Supremo Tribunal Federal”, com o objetivo de monitorar as decisões do Supremo e investigar sua jurisprudência pretérita. Com base nessa ideia, alunos de pós-graduação da Escola de Formação da SBDP realizaram, a partir de 2003, diversas pesquisas referentes à atuação do STF entre 1968 e 1969. As pesquisas dos alunos se concentraram na análise das decisões do STF antes do AI-5, bem como nas possíveis causas das aposentadorias compulsórias de Victor Nunes, Hermes Lima e Evandro Lins e Silva. Ver Cláudia Silva Scabin (2003) e Igor Savitsky (2003).

15 Grossi relata um acontecimento que retrata essa ideia. Alguns anos depois de sua aposentadoria compulsória como promotor, foi ao Hotel Nacional em Brasília e encontrou um advogado de São Paulo, seu amigo, que tinha relações profissionais com Gama e Silva. Estes estavam sentados numa mesa do restaurante do hotel e o advogado convidou Grossi para se juntar a eles. Inicialmente Grossi não sabia que aquela figura se tratava de Gama e Silva. Entre um drinque e outro, este perguntou a Grossi o que ele fazia, ao que respondeu que era advogado, mas antes disso era promotor e professor da UnB. “Mas o senhor me aposentou”, disse ele. Para sua surpresa, Gama e Silva disse: “Mas por que você não me procurou? Você é tão simpático, eu não o teria aposentado”. Responde Grossi: “Se eu tivesse ido ao seu Gabinete eu seria preso!” (GROSSI, 2008).

16 Grossi classifica da seguinte forma os três ministros: Evandro Lins e Silva era um penalista abolicionista, que acreditava que a pena era desnecessária, enquanto a ditadura é punitiva. Liderou no STF uma postura favorável àqueles que praticassem crimes políticos, concedendo habeas corpus, e revogando prisões. Já Victor era mais cauteloso, não tinha formação de penalista, estava no meio termo entre um juízo liberal e um juízo punitivo, mas tendia a ser não punitivo. Por fim, Hermes Lima tinha aproximação ideológica de Jango, foi um de seus primeiros-ministros durante a fase parlamentarista, participou da fundação da UNB, era ligado a Darcy Ribeiro e Anísio Teixeira. Era um homem que poderia ser situado na esquerda. Pertence (2008) corrobora a tese de que as personalidades e biografias dos juristas levaram à aposentadoria. Esta não seria o resultado de um acontecimento específico, como a concessão de habeas corpus a presos políticos, como poderia fazer crer.

17 Extradição 232 (ALMEIDA, 2006, p. 141).

18 “Fica, assim, bem claro que a revolução não procura legitimar-se através do Congresso. Este é que recebe deste Ato Institucional, resultante do exercício do Poder Constituinte, inerente a todas as revoluções, a sua legitimação” (Ato Institucional de 9 de abril de 1964) (BONAVIDES; ANDRADE, 1991).

19 Além das inúmeras cassações de parlamentares, o Poder Legislativo teve sua competência diminuída em favor da hipertrofia do Executivo. Pessanha (2003) analisa que, depois do Golpe de 1964, a legislação do regime introduziu restrições à iniciativa de leis pelo Congresso Nacional, aumentando, em compensação, a competência do Executivo.

20 Mais tarde, como resposta a Costa e Silva e suas interferências no STF, o Tribunal reelegeu Ribeiro da Costa como seu presidente (GROSSI, 2008). Por maioria absoluta, os ministros do Tribunal alteraram transitoriamente o Regimento Interno do STF: “O ministro Álvaro Moutinho Ribeiro da Costa exercerá a presidência do Supremo Tribunal Federal até o término de sua judicatura”. Foi aposentado por decreto em 5 de dezembro de 1966 (BRASIL, s.d.e).

21 “Já é tempo de que os militares se compenetrem de que nos regimes democráticos não lhes cabe o papel de mentores da Nação […]. Se ao Supremo Tribunal Federal cabe o controle da legalidade e da constitucionalidade dos atos dos outros Poderes, por isso mesmo ele é investido de excepcional autonomia e independência, tornando-se intolerável a alteração do número dos seus juízes por iniciativa do Executivo e chancela do Legislativo. Inaugurado que seja esse sistema, mais adiante aumentar-se-á novamente o número dos membros do Supremo Tribunal Federal, sob qualquer pretexto, político ou militar” (RIBEIRO DA COSTA apud COELHO, 1999, p. 48).

22 O art. 6° do AI-2 alterou ainda o parágrafo único do art. 98 da CF 1946, que passou a ter a seguinte redação: “O Tribunal funcionará em Plenário e dividido em três Turmas de cinco ministros cada uma” (BONAVIDES; ANDRADE, 1991).

23 A UDN foi fundada em 7 de abril de 1945 e extinta em 1965, por obra do AI-2, que dissolveu todos os partidos políticos existentes. Benevides (1981) afirma que a UDN era um partido ambíguo e composto por diversos grupos (os liberais históricos, os bacharéis, os realistas, os golpistas, a “Banda de Música” e a “Bossa-Nova”). Contudo, há características gerais que podem ser ressaltadas: o partido era antigetulista, anticomunista e tinha como herança ideológica o liberalismo. Surgiu para fazer oposição ao Estado Novo e tornou-se aliada dos militares na deposição de João Goulart. “A ‘UDN Realista’ aceita o Ato 2, da extinção dos partidos, o que motivara a saída de Milton Campos do Ministério da Justiça” (BENEVIDES, 1981). Milton Campos, “o mais representativo dos liberais udenistas” (BENEVIDES, 1981, p. 259) e primeiro ministro da Justiça de Castelo Branco, é substituído interinamente por Luiz Vianna Filho, e depois pelo também udenista Juracy Magalhães. O referido Ministério será assumido, no mesmo governo, por Mem de Sá e Carlos Medeiros Silva. Nota da UDN, de 3 de abril de 1964, dispôs que: “Louvando mais uma vez o patriotismo, a bravura e a desambição pessoal das Forças Armadas, (a UDN) coloca-se inteiramente ao lado delas para todas as medidas necessárias à salvaguarda da democracia, com o fito de evitar que os esforços tão ardorosamente despendidos sejam desviados para finalidades estranhas aos propósitos que animaram o grande movimento de recuperação nacional” (apud BENEVIDES, 1981, p. 125). Benevides alega que “o papel decisivo da UDN em 64 revela-se coerente com a história do partido, em seus quase vinte anos de recurso à intervenção militar” (BENEVIDES, 1981, p. 137).

24 Benevides (1981) afirma que Prado Kelly, membro da Comissão de Estudos que elaboraria os estatutos da UDN, bem como um dos assinantes da Ata de fundação do partido, marcará, juntamente com outros juristas, a orientação jurídica udenista por muitos anos. Kelly foi também presidente nacional do partido e da OAB.

25 Osvaldo Trigueiro foi um dos assinantes da Ata de fundação da UDN (BENEVIDES, 1981). Foi governador e deputado federal da Paraíba. Beneficiando-se do AI-2, que aumentou o número de ministros do STF em 1965, foi nomeado ministro pelo presidente Castelo Branco, e tomou posse no dia 25 de novembro. Foi eleito presidente do Supremo em 6 de fevereiro de 1969, sendo a posse no dia 10, portanto, menos de um mês após a aposentadoria compulsória de Victor Nunes. Antes disso, em abril de 1964, havia sido nomeado procurador geral da República (BRASIL, s.d.d). O curioso é que Trigueiro iria ser, mais tarde, colaborador do escritório de Victor Nunes no Rio de Janeiro, após sua aposentadoria compulsória.

26 Carlos Medeiros Silva morou na casa de Pedro Batista Martins no Rio de Janeiro, autor do anteprojeto do Código de Processo Civil (CPC), de 1939. Eram sócios de escritório e cunhados. Na mesma época, Martins também acolheu em sua casa o estudante de direito Victor Nunes Leal, pois sua família não tinha condições financeiras de sustentá-lo fora de sua cidade natal. Carlos Medeiros, ministro da Justiça do governo Castelo Branco, foi o redator do AI-1 (Francisco Campos escreveu o preâmbulo) e da Constituição de 24 de janeiro de 1967. A respeito do anteprojeto do CPC, costuma-se atribuir a participação de Victor Nunes na sua elaboração. De fato, este trabalhava como datilógrafo no escritório e assim relata sua participação na análise de quase 3 mil sugestões apresentadas ao anteprojeto do CPC: “Fui incumbido de catalogar todas elas e de fazer sua leitura, artigo por artigo, para o julgamento final de Pedro Martins. Carlos Medeiros Silva, experiente advogado, costumava participar desse exame crítico” (LEAL, 1983).

27 AI-2, art. 14 – Parágrafo único – Ouvido o Conselho de Segurança Nacional, os titulares dessas garantias poderão ser demitidos, removidos ou dispensados, ou, ainda, com os vencimentos e as vantagens proporcionais ao tempo de serviço, postos em disponibilidade, aposentados, transferidos para a reserva ou reformados, desde que demonstrem incompatibilidade com os objetivos da Revolução (BONAVIDES; ANDRADE, 1991).

28 Art. 8º – O § 1º do art. 108 da Constituição passa a vigorar com a seguinte redação: “§ 1º Esse foro especial poderá estender-se aos civis, nos casos expressos em lei para repressão de crimes contra a segurança nacional ou as instituições militares”.

§ 1º Competem à Justiça Militar, na forma da legislação processual, o processo e julgamento dos crimes previstos na Lei n. 1.802, de 5 de janeiro de 1963 (BONAVIDES; ANDRADE, 1991). No momento da edição do AI-2 estava em vigor a Lei n. 1802, de 5 de janeiro de 1953, que definia os crimes contra o Estado e contra a ordem política e social (Brasil nunca mais, 1986).

29 Art. 6° São poderes da União, independentes e harmônicos, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Art. 82. São crimes de responsabilidade os atos do presidente que atentarem contra a Constituição Federal e especialmente: II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos Poderes Constitucionais dos Estados; III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciárias. Na sequência do artigo 82, um parágrafo único que mandado de injunção algum resolveria, dado o contexto autoritário e abstrato-normativo distante da realidade da época: esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento (BALEEIRO; CAVALCANTI; BRITO, 2001).

30 O art. 1° do AI-6 altera artigos da Constituição de 1967, como o art. 118, que passa a vigorar com a redação que diminui o número de ministros do STF de 16 para 11 (BRASIL, s.d.c).

31 Afirma Gaspari: “O Supremo Tribunal Federal foi diluído em 1965 e mutilado em 68. [...] Da Corte saiu o único caso de protesto do período. Demitiram-se o presidente da casa, Antônio Gonçalves de Oliveira, e seu substituto imediato, o ministro Antônio Carlos Lafayete de Andrada. Ambos mineiros, um deles descendente de José Bonifácio, foram os únicos funcionários de alto nível dos poderes republicanos a se valer do espírito de renúncia para impedir o prosseguimento da confusão entre a história do regime e suas biografias. Com cinco vagas à mão o governo Médici devolveu o Supremo ao seu tamanho habitual [...]” (GASPARI, 2002, p. 228).

32 De fato, Cláudia Scabin (2003) sugere era isso o que Victor Nunes fazia. A pesquisadora fez o levantamento de acórdãos do STF do ano de 1968, contidos nas revistas trimestrais de jurisprudências. Identificou que esse ministro se manifestou em 128 deles. Desses 128, oito acórdãos tratam de matéria dos Atos Institucionais: em cinco deles Victor Nunes tem o voto vencido; nos outros três há unanimidade nas decisões. Além disso, há seis acórdãos sobre outras questões políticas que envolvem o Poder Executivo: em um, a decisão é unânime; nos cinco restantes, é voto vencido. Scabin defende a tese de que apesar de o STF ter sofrido progressiva interferência na sua composição e competências pela legislação do período, Victor Nunes continuava votando com autonomia, mesmo que sua opinião não prevalecesse. Analisou três Mandados de Segurança – MS 18.028 (RTJ 46, I), MS 18.973 (RTJ 46,I) e MS 18.571 (RTJ 49, II) – e e um Recurso de MS – RMS 18.666 (RTJ 47, III) – impetrados contra atos do Poder Executivo. Em todos eles Victor Nunes votou a favor do impetrante. Por fim, Scabin ressalta que, mesmo sendo o voto do jurista vencido, ou que a decisão tenha sido unânime, fazia questão de justificar o voto, a fim de demonstrar sua opinião sobre cada caso concreto. Afirma ainda Barcellos (2008) que “como todo homem culto e inteligente ele tinha preocupação social” e tomava no Supremo decisões independentes e fieis às suas opiniões. Uma postura assim, nessa época, podia ser interpretada como favorável à esquerda, ou era, pelo menos, tida como contrária ao governo constituído, o que acabava, nesse contexto, significando a mesma coisa.

33 Grossi (2008) afirma que Victor Nunes era um pessedista por temperamento. Contudo, era ligado a alguns membros da UDN, como Adauto Lúcio Cardoso. (GROSSI, 2008). Relacionava-se também com os udenistas Bilac Pinto e Osvaldo Trigueiro. Cardoso e Pinto foram, inclusive, presidentes do partido. Sobre sua passagem na administração pública e envolvimento com a política, afirma o jurista: “além de limitada a poucos anos, foi toda circunstancial, sem as características de uma carreira. Aliás, o presidente Juscelino várias vezes me perguntou se eu queria fazer política e a resposta era sempre pela negativa. Nunca indaguei se ele pretendia ajudar-me, na hipótese de resposta afirmativa, ou se via incompatibilidade nas eventuais aspirações do chefe de sua Casa Civil” (LEAL, 1983).

34 Afirma Leal que o escritório de São Paulo “nasceu da junção de quatro advogados – João Evangelista Pinheiro, prof. Antônio Roberto Sampaio Dória, Maurício Goulart e eu próprio – ao escritório que tinha pertencido ao saudoso prof. Jorge Americano. Era, então, integrado por Márcio Elísio de Freitas, Gilberto Tamm Barcellos, Carlos Francisco Gonçalves e Alceu de Almeida Gonzaga. Mais tarde, entre outros, vieram Manoel Araújo T ucunduva e José Luiz Araújo Silva” (LEAL, 1983).

35 É criado o Escritório Nunes Leal de Advocacia com Euclydes Aranha Neto, filho de Osvaldo Aranha. Aranha Neto monta o escritório sem que Leal tivesse que fazer um dispêndio inicial (GROSSI, 2008). Depois entraram Grossi, Célio Borja e Osvaldo Trigueiro de Albuquerque Melo (aposentado do STF). Este era consultor do grupo (LEAL, 1983).

36 A Fundação da Casa Popular foi um projeto criado em 1946, durante o governo Dutra (1946-1951), para a construção de uma política habitacional no Brasil. Foi extinta em 1964 com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH).

37 Em entrevista à autora, Maria Victoria Benevides deu contribuição a respeito da gestão de Faoro na OAB e sobre sua personalidade. Os dois eram amigos. Benevides (2008) chama atenção para o fato de Faoro ter se tornado procurador do Estado por meio de concurso público, numa época em que eram comuns as nomeações, que nem sempre atendiam o critério da meritocracia. Diz que o próprio JK nomeou muitos procuradores, inclusive alguns que eram colegas do jurista. A carreira de procurador do Estado foi criada na Guanabara em 1961 (Lei n. 134), um ano após a criação do próprio estado da Guanabara, em 1960. Determinou-se, desde então, que a única forma de provimento seria mediante concurso público, tendo ocorrido o primeiro em 1963, quando ingressou Faoro. Com a fusão do Estado da Guanabara com o antigo Estado do Rio de Janeiro em 1975, formou-se o atual Estado do Rio de Janeiro, que resultou na junção das procuradorias de ambos (GOVERNO DO RIO DE JANEIRO, s.d.). Sobre sua amizade com o jurista, a educadora rememora que ele gostou muito de seu livro sobre Juscelino, de modo que um amigo em comum, Alberto Venâncio Filho, os apresentou numa ocasião no Rio de Janeiro. O livro se trata de O governo Kubitschek: desenvolvimento econômico e estabilidade política (1956-1961). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976. A professora da USP conta ainda que possui extensa correspondência trocada com Faoro.

38 Fundada por Teixeira de Melo, e tendo como patrono Casimiro de Abreu, a cadeira n. 6 foi ocupada, em ordem cronológica, por Artur Jaceguai; Goulart de Andrade; Barbosa Lima Sobrinho; Raymundo Faoro; e Cícero Sandroni, atual ocupante (ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS, s.d.b).

39 Sobre sua relação com Faoro, afirma Freitas: “Naquele tempo, a capital da República ainda estava no Rio, também estava lá o Supremo Tribunal Federal e quando eu tinha causa no Supremo, geralmente quem me representava era o Faoro. Nós rompemos relações no dia 1°.04.1964. Eu tinha passado a noite no Palácio das Laranjeiras, e só sai de lá ao meio dia, quando o João Goulart saiu do Palácio, tomou um avião para Brasília e veio para Porto Alegre para se encaminhar finalmente para Montevidéu. Eu tinha passado a noite em claro e fui para o hotel dormir. Acordei de tardezinha com uma grande gritaria na Av. Atlântica, saí e vi que a classe média de Copacabana estava festejando e eu fui caminhando entre eles, contrariado, naturalmente, e me encontrei com Faoro participando da comemoração da queda de João Goulart... Então tivemos uma discussão muito áspera e terminamos relações [...]. Foi uma grande alegria para mim, quando, com passar dos anos, eu vi o Faoro na presidência da OAB” (FREITAS, 2003). Maria Victoria Benevides não acredita que Faoro teria ido comemorar a queda de Jango “em praça pública”. Conta que Faoro, que morou do Rio de Janeiro desde 1951 até o seu falecimento em 2003, nunca botou um calção e foi à praia! É no mínimo estranho imaginar que um homem com a sua personalidade tenha comemorado o golpe ou qualquer outro acontecimento publicamente. Além disso, Benevides relata o episódio no qual a derrubada de Salvador Allende em 1973 foi festejada no Rio por algumas pessoas. Faoro dizia sentir-se enjoado da alta sociedade carioca que celebrou a deposição e assassinato do presidente bebendo champanhe (BENEVIDES, 2008).

40 Coelho atribui esse apoio às ligações que a OAB tinha com a UDN desde o seu surgimento, além da consequente predisposição de rechaçar o governo Jango. “Os antecessores imediatos de Povina Cavalcanti, que exercia a presidência nacional em 1964 e integrou a Comissão Geral de Investigações após o golpe, haviam sido Prado Kelly, Alcino de Paula Salazar e Nehemias Gueiros, todos vinculados política ou ideologicamente à mesma corrente, vitoriosa com a deposição de João Goulart” (COELHO, 1999, p. 60).

41 Povina Cavalcanti, então presidente da Ordem, em sessão realizada no dia 7 de abril de 1964, declara: “[...] Sem sairmos da órbita constitucional, podemos hoje erradicar o mal das conjunturas comuno-sindicalistas e proclamar que a sobrevivência da nação brasileira se processou sob a égide intocável do Estado do Direito. Que a Providência Divina inspire os homens responsáveis desta terra e lhes ilumine a consciência jurídica, pois que sem o direito, como pregou Rui Barbosa, não há salvação” (CAVALCANTI, 1964).

42 A citação é longa, mas apresenta ótima síntese a respeito dos atos dos novos detentores do poder ao longo do regime militar: “Ao invés de assegurar o livre funcionamento do Congresso Nacional [...], os militares decretaram seu recesso, cassaram mandatos do presidente da República, dos governadores de vários estados e de centenas de deputados e senadores eleitos pelo povo. Investiram contra o Judiciário, suprimindo as prerrogativas da magistratura e afastando juízes, inclusive ministros do Supremo Tribunal Federal. Durante mais de vinte anos mantiveram sob controle rígido o funcionamento desses Poderes, transformando-os em instrumentos quase que apenas decorativos do seu projeto de dominação. Rasgaram a Constituição e impuseram pela força uma nova ordem jurídica, moldada segundo seus interesses, para tornar definitivo, em benefício de uma pequena minoria, o usufruto privado do Estado. Desrespeitaram as liberdades públicas e os direitos individuais. Extinguiram partidos, cancelaram eleições, prorrogaram mandatos e transformaram os pleitos numa verdadeira farsa – um jogo de cartas marcadas, no qual o sistema dominante não podia perder e a oposição não tinha o direito de ganhar. Em nome de uma suposta segurança nacional, definida segundo conceitos e interesses ditados no exterior, estabeleceram a insegurança geral dos cidadãos. Torturaram e assassinaram opositores do regime, inclusive religiosos comprometidos com a luta pelos direitos humanos, a pretexto de preservar a civilização cristã e ocidental. Reeditaram a censura, intervieram na Universidade, afastaram e prenderam professores e estudantes, fecharam jornais, confiscaram livros, perseguiram escritores e artistas, proibiram manifestações culturais, tudo como se pensar ou dizer fora dos padrões oficialmente estabelecidos constituíssem graves infrações penais. Para servir à democracia, a que diziam servir, impuseram a ditadura e espalharam o terror. Diante dos quais a lei e o direito nada valiam” (COELHO, 1999, p. 15).

43 Josaphat Marinho foi senador pelo Estado da Bahia (1963-71) e participou da fundação do MDB. Era, portanto, um político, diferentemente de Faoro. Enquanto isso, Faoro era o intelectual, tido por weberiano.

44 Muitas pessoas que apoiaram o golpe militar justificam seu posicionamento contra o governo Jango sob o argumento de que esperavam que os militares tomassem o poder momentaneamente e, passado o sentimento de caos institucional e social, o devolveriam aos civis, o que acabou não acontecendo. A rigor, o movimento irrompido em 1964 foi um golpe civil-militar. Afirma Aquino que: “É indubitável que a conspiração teve a importante presença de membros da sociedade civil, que as camadas médias apoiaram implícita e explicitamente o golpe, que não houve resistência por parte dos grupos mobilizados anteriormente à intervenção ilegítima na vida política nacional e, portanto, poder-se-ia dizer, houve um consentimento implícito da sociedade brasileira” (AQUINO, 2004, p. 61).

45 A Emenda Constitucional n. 1 à Constituição de 1967, de 17 de outubro de 1969, foi imposta pela junta militar composta pelos ministros da Marinha, almirante Augusto Rademaker, do Exército, general Lyra Tavares, e da Aeronáutica, brigadeiro Márcio de Souza e Mello. A junta sucedeu o presidente Costa e Silva, que ficara doente, pois o vice-presidente civil Pedro Aleixo foi impedido de assumir em seu lugar. Esteve no Governo entre 31-8-1969 e 30-10-1969, tomando a chefia do Governo por força do AI-12 (1o-9-1969), instituído pelos próprios ministros militares.

46 Em discurso de posse na Academia Brasileira de Letras (ABL) em 2002, Faoro, que substituiu Barbosa Lima Sobrinho na Cadeira n. 6, afirmou sobre este: “Em 1978, eu, presidente nacional da OAB, ele, da ABI, unimos nossos esforços na direção da abertura do regime militar por meio de uma fresta na sua estrutura inabordável e monolítica. A resistência à ditadura compunha-se de um núcleo de sinceros e devotados lutadores, cercados por uma coligação de suspicácias. Havia uma casta atuante, composta de patrulheiros, que velavam pela nossa pureza democrática. Eles estavam certos à sombra dos combatentes, poderiam construir seus ninhos, à direita, numa árvore que dá acesso pela escada da esquerda. Eram as vocações de almocreves. Passada a emoção daqueles dias, vencidas as angústias das incertezas, apagadas as mágoas da incompreensão, podemos dizer que fomos os happy few, que poderiam dizer, como os capitães de Henrique V, que estiveram na nossa Agincourt, a Ordem dos Advogados. Leguei Barbosa Lima aos meus sucessores que lhe testemunharam todas as homenagens maiores de nossa confraternidade. Chamaram-no para, ao lado do presidente da OAB, assinar a petição do impeachment, providência que se impunha à dignidade dos brasileiros, depois que Mino Carta, na chefia da redação da revista Isto É, apresentara a prova definitiva, concludente e irrefutável da corrupção que medrava no centro do poder” (FAORO, 2002).

47 Dispõe o art. 3° da EC n. 11 – São revogados os Atos Institucionais e Complementares, no que contrariarem a Constituição Federal, ressalvados os efeitos dos atos praticados com base neles, os quais estão excluídos de apreciação judicial (BRASIL, 1999). Ao mesmo tempo, estabeleceram-se “novos controles por medidas denominadas de ‘salvaguardas de emergências’” (CARVALHO, 2005, p. 131), que permitiam que o presidente determinasse medidas coercitivas em determinadas circunstâncias, quando não coubesse a decretação de estado de sítio ou de emergência. A EC entrou em vigor no dia 1° de janeiro de 1979 (BRASIL, 1999).

48 “O frequente recurso ao AI-5 para punir quem quer que ultrapassasse os estritos limites da oposição permitida pelo regime caracteriza a política de distensão de Geisel, que pressupunha ser a oposição totalmente responsável pela própria continuidade daquela política” (KINZO, 1988, p. 168).

49 Em 1975 é cassado e tem os direitos políticos suspensos por dez anos o senador Wilson Campos (PE), da Arena, acusado de corrupção. Em 1976 têm a mesma punição os deputados federais Marcelo Gatto (SP), Nadyr Rosseti (RS), Amaury Müller (RS) e Lysâneas Maciel (RJ), e o deputado estadual Nelson Fabiano Sobrinho (SP), todos do MDB; em 1977 são punidos, com base no AI-5, o deputado Alencar Furtado (PR), líder da oposição na Câmara, o deputado Marcos Tito, do MDB mineiro, e os vereadores do MDB de Porto Alegre Glenio Peres e Marcos Klassman. Outros seriam cassados acusados de corrupção (COUTINHO; GUIDO, s.d.).

50 Geisel decretou intervenção federal em Rio Branco (AC), pois a Assembleia Legislativa do Acre havia recusado por duas vezes os nomes indicados pelo governador do Estado para o cargo de prefeito da capital; puniu servidores públicos envolvidos em corrupção em Rondônia (COUTINHO; GUIDO, s.d.).

51 A propaganda eleitoral gratuita foi criada pelo próprio regime militar, pela Lei 4.737, de 15 de julho de 1965, que institui o Código Eleitoral. Proibindo os partidos de veicular qualquer tipo de propaganda ao vivo, a Lei Falcão tinha por objetivo “restringir a atuação oposicionista nas eleições municipais” (KINZO, 1988, p. 172).

52 Em 1974 ocorreram eleições diretas e indiretas no país. Em outubro, foram indiretamente eleitos pelas assembleias legislativas os governadores dos estados indicados pelo governo federal. Em novembro, houve eleições diretas para as Assembleias, para a Câmara dos Deputados e para renovar 1/3 do Senado. Com alguma liberdade de propaganda eleitoral permitida pelo governo, inclusive através da TV, entre outros fatores, ocorreu importante vitória da oposição. O MDB elegeu 16 senadores contra seis da Arena, aumentando sua bancada de sete para 20, ao passo que o partido governista diminui seu número de senadores de 59 para 46 cadeiras. Na Câmara, a bancada da Arena caiu de 223 para 199 deputados, e o MDB passou de 87 para 165 representantes (COUTINHO; GUIDO, s.d.). O êxito do MDB, assentado numa campanha eleitoral eficaz e bem planejada, surpreendeu tanto o governo quanto a oposição, afirma Kinzo (1988).

53 EC n. 7, EC n. 8 e seis decretos-leis. “Estas medidas [...] introduziram todas as modificações necessárias para assegurar o total controle do governo sobre o processo político, anulando assim todas as possibilidades de que o MDB exercesse qualquer influência” (KINZO, 1988, p. 182).

54 Enquanto o AC n. 102 decreta o recesso do Congresso Nacional, o Poder Executivo fica autorizado a legislar sobre todas as matérias, como preceitua o AI-5 (art. 2°, § 1°). Assim, Geisel fica livre para impor a Reforma através da Emenda Constitucional n. 7, de 13 de abril de 1977 (BRASIL, 1999).

55 Afirma Aloysio Carvalho que, “somente após o anúncio da liberalização feito pelo presidente Geisel, as lideranças da oposição e as instituições da sociedade civil assumiram diante do Estado uma postura mais ativa, no sentido de exercer a crítica ao regime e incentivar a participação popular. A debilidade das forças comprometidas com a democracia contribuiu para uma transição que se estendeu por um longo tempo, ficou sob relativo controle da cúpula militar e desaguou em um compromisso político conservador, garantindo a presença das elites dissidentes do regime autoritário no comando do primeiro governo civil após as Forças Armadas se retirarem do poder, quando teve início a Nova República” (CARVALHO, 2005, p. 138)

56 “Está registrado na história o caminho percorrido por Faoro nos encontros e desencontros com os donos do poder de então, no governo Geisel, para dar este primeiro passo na direção no restabelecimento do Estado de Direito, isto é, a volta da garantia do habeas corpus. Sua atuação, naqueles anos de chumbo, não só na OAB, mas também na ABI, ao lado de Barbosa Lima Sobrinho, constituiu uma das pedras de toque na reconstrução democrática” (SANDRONI, 2003).

57 Haviam sido suspensas pelo AI-1 (art. 7°), AI-2 (art. 14), AI-5 (art. 6°), o que resultou na punição de juízes, inclusive do STF (COELHO, 1999, p. 43).

58 Será implementada no governo Figueiredo pela Lei n. 6.683, de 28 de agosto de 1979. A Lei da Anistia foi regulamentada pelo Decreto n. 84.143, de 31 de outubro de 1979 (BRASIL, s.d.m). Com a anistia e o retorno das liberdades políticas, a casa de Faoro no Rio de Janeiro tornou-se ponto de encontro entre políticos, como Tancredo Neves e Luís Inácio Lula da Silva (ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS, s.d.a).

59 Resultado do debate sobre a necessidade de uma nova Constituição para o país é o livro de Faoro, cuja primeira edição é de 1980: Assembleia Constituinte: a legitimidade recuperada. São Paulo: Brasiliense, 1985. Neste livro, explica Comparato: “Raymundo Faoro produziu um dos mais instigantes estudos sobre a tradicional disfuncionalidade das Constituições entre nós. À época, o então presidente do Conselho Federal da OAB terçava armas com o general Geisel, que pretendia fazer a transição do regime militar para o estado de direito, mediante simples emenda à mal chamada Constituição de 1967-1969” (COMPARATO, 2007, p. 18).

60 Sobre a gestão de Seabra Fagundes, afirma Motta: “ao mesmo tempo em que estabeleceu uma nítida diferença em relação ao seu antecessor, Raymundo Faoro, construiu uma linha de continuidade com ex-presidentes ‘combativos’, como Samuel Duarte, José Neves e Ribeiro de Castro” (MOTTA, 2008, p. 22).

61 Faz referência ao livro de Daniel Pécaut (Intelectuais e a política no Brasil: entre o povo e a nação), para quem a atuação de Faoro na OAB parece não ter existido.

62 Maria D’Alva Gil Kinzo (1988) explica que o MDB existiu entre 1966 e 1979, período em que vigeu o sistema bipartidário no país por imposição do regime militar. Foi o único partido oposicionista com vida legal. A autora afirma que, após as eleições de 1974, o MDB iniciou a legislatura seguinte (março de 1975) com postura questionadora do governo quanto ao desaparecimento de presos políticos. A questão dos direitos humanos, suscitada pelos parlamentares, os levou a requerer a presença do ministro da Justiça, Armando Falcão, na Câmara dos Deputados para prestar depoimento. O pedido não foi aprovado na Câmara, pela negativa dos parlamentares da Arena. “A questão dos direitos humanos deixava bem claros os problemas que o MDB enfrentaria após 1974, quando teria que lidar com uma situação política de liberalização controlada, sem se esquecer de levar em conta o apoio que havia recebido nas urnas. Na verdade, o eterno dilema do partido de optar entre moderação e radicalização tornar-se-ia cada vez mais agudo” (KINZO, 1988, p. 167). Kinzo afirma ainda que: “duas condições eram indispensáveis para a realização do projeto de distensão. Primeiro, a neutralização das forças liberais oposicionistas, particularmente do MDB, de forma a garantir o total controle do governo sobre o processo de liberalização, o qual seria impulsionado com as reformas políticas que deveriam ser aprovadas pelo Congresso. Segundo, a neutralização da linha dura, de forma a assegurar que esta não minasse o comando absoluto de Geisel sobre o processo político ou interferisse na questão crucial da sucessão presidencial. A primeira condição foi assegurada através das medidas contidas no Pacote de Abril [...]. A segunda condição seria assegurada pela determinação de Geisel de reter para si o controle absoluto sobre a sucessão presidencial” (KINZO, 1988, p. 186).

63 O deputado Alencar Furtado era o líder do MDB na Câmara. Destacou-se na decisão partido de não aprovar o projeto de reforma do Judiciário do governo (KINZO, 1988).

64 Gaspari conta que Portela procurou o cardeal de São Paulo, D. Paulo Evaristo Arns. Este anunciou ao senador que ele deveria procurar a CNBB como canal de diálogo. Ocorre que Geisel não tinha boas relações com a entidade religiosa, o que representou uma “porta travada” (GASPARI, 2004, p. 448). Quando perguntado a Geisel como eram as suas relações com a Igreja, ele respondeu: “Tive boas relações com alguns bispos, principalmente com o cardeal do Rio de Janeiro, dom Eugênio Sales [...], o cardeal Vicente Scherer, do Rio Grande do Sul. Havia alguns de quem eu não gostava, inclusive os dois Lorscheider. Dom Aloísio, que estava no Ceará, era mais tratável do que o dom Ivo. Também não gostava do cardeal de São Paulo, dom Arns, e do bispo Casaldáliga. Os problemas que havia eram com a Igreja progressista, que era favorável às ações da esquerda subversiva e as fomentava” (GEISEL, 1997, p. 388). Geisel achava que os bispos deveriam ficar confinados aos seus problemas religiosos e não se envolver com atribuições do Estado. De qualquer forma, quem mais teria conversado com a Igreja durante seu governo fora Golbery (GEISEL, 1997).

65 “Nos fixamos no habeas corpus como medida imediata, pois entendemos que a garantia da liberdade física leva à libertação do medo. Este é o primeiro passo para que se obtenha um consenso da nação que é o pressuposto do estado de direito e da legitimidade das instituições” (FAORO apud GASPARI, 2004, p. 450).

66 O Dicionário Larousse Cultural de Língua Portuguesa explica que conciliação é: 1. Ação de conciliar, resultado dessa ação; harmonia, concórdia, ajustamento; 2. Acordo entre duas pessoas em litígio. Ocorre que, na historiografia, o termo “conciliação” não tem esse sentido neutro de mera negociação harmoniosa entre as partes, mas possui uma noção valorativa. Michel Debrun usa o substantivo conciliação, em nível político no Brasil, sempre entre aspas, pois não corresponde ao que geralmente se entende por conciliação política, concebida como um acordo entre atores (grupos ou indivíduos) de peso mais ou menos igual. O termo é adotado como um adjetivo que designa desequilíbrio, dissimetria dos parceiros. “É uma estratégia de cooptação de certos dominados (apenas os menos dominados) pelos dominantes [...], podemos constatar que o mecanismo da ‘conciliação’ se estendeu às relações entre os próprios: os dominantes momentaneamente em posição de inferioridade política, cooptados pelos politicamente dominantes” (DEBRUN, 1983, p. 122). Trata-se de um arquétipo, uma forma ao mesmo tempo política e ideológica que se reveza com outros arquétipos (principalmente o liberal e o autoritarismo desmobilizador) na história do Brasil. “A ‘conciliação política’ é [...] um mecanismo de disciplinamento” (DEBRUN, 1983, p. 127). Nesse sentido, Faoro estaria sendo cooptado pelo regime militar.

67 “Para o governo Geisel, os limites da transição eram dados pela ‘linha dura’, que parecia não ter poder de decisão, mas tinha indubitavelmente poder de veto”. (SOARES; D’ARAÚJO; CASTRO, 1995, p. 40).

68 Gaspari (2004) relata ainda o episódio em que Faoro entregara a um repórter do jornal O Globo, em setembro de 1977, dois relatos de torturas sofridas por Aldo Arantes e Haroldo Lima, membros do PC do B, nos DOIs de São Paulo e Rio de Janeiro. De acordo com Coelho (1999), atendendo decisão do Conselho Federal, Faoro transmitia ao ministro da Justiça as violações de direitos humanos encaminhadas à Ordem. Venâncio Filho afirma que o jurista acompanhou pessoalmente em Porto Alegre os fatos relativos ao sequestro do casal de uruguaios Lílian Celiberti e Universindo Dias por agentes uruguaios e policiais brasileiros.

69 A Conferência aconteceu entre os dias 7 e 12 de maio na capital paranaense.

70 Mayer foi indicado porque era quem poderia ter maior aceitação na OAB como representante do governo. Havia anteriormente opinado contra a intervenção do Ministério do Trabalho na Ordem (PERTENCE, 2008). Inicialmente, em 1975, ainda sob a gestão de Caio Mário da Silva Pereira na presidência da OAB, o procurador geral da República fez representação para obrigar a entidade a prestar contas ao Tribunal de Contas da União (TCU), o que foi refutado pelos advogados. Ocorre que a questão se desenrolou até a gestão de Faoro e a autonomia da OAB só ficou garantida em 14 de fevereiro de 1978, quando o parecer do consultor geral da República foi publicado no Diário Oficial da União, “desvinculando definitivamente a Ordem de qualquer órgão governamental” (MOTTA, 2008, p. 6).

71 Fernando Coelho (1999) expõe o processo de conquista da anistia, como resultado da pressão exercida pela sociedade civil sobre o governo: o Movimento Feminino pela Anistia, OAB, CNBB, ABI, estudantes e, na medida do possível, trabalhadores. O movimento da sociedade contou ainda com mobilização no exterior, através de entidades criadas em Portugal, França, Itália e outros países, auxiliadas por exilados políticos brasileiros. A ação era necessária, uma vez que a Constituição de 1969 tornara a matéria da anistia de competência privativa da União (art. 8°, XVI) (BRASIL, 1999). Sobre a aprovação da Lei de Anistia relata Coelho que a experiência havia demonstrado “que novas conquistas não seriam obtidas como dádivas dos detentores do poder, mas somente através da pressão do povo organizado, consoante vinham sustentando a vanguarda da oposição partidária e o presidente Raymundo Faoro, na sua incansável pregação pelo país” (COELHO, 1999, p. 100). Conta o autor que Faoro foi convidado pelas seccionais dos estados e por outras instituições diversas a proferir palestras e a participar de debates, de modo que o jurista esteve nas principais cidades brasileiras.

72 No dia 27 de agosto foi enviada uma carta-bomba ao Conselho Federal da Ordem no Rio de Janeiro, cujo destinatário era o seu presidente Eduardo Seabra Fagundes. A carta foi aberta pela chefe da secretaria, Lyda Monteiro, fatalmente vitimada pela explosão. O atentado ocorreu quando Fagundes, na condição de delegado do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), juntamente com a seccional paulista da Ordem investigavam o sequestro e agressões sofridas por Dalmo Dallari em São Paulo, em 2 de julho do mesmo ano. Pleiteava-se a identificação dos agentes responsáveis. No mesmo dia do atentado, o Conselho Federal cria a Comissão de Direitos Humanos da OAB. Entre os 14 nomes apresentados para compô-la estavam Faoro, Victor Nunes, Barbosa Lima Sobrinho, Evandro Lins e Silva, Sobral Pinto e Sepúlveda Pertence (OAB, 2005).

73 É conhecida a polarização das Forças Armadas entre “moderados” e “duros”, ou entre o grupo “Castelista” ou “Sorbonne” e a “linha-dura” ou “troupier”. Eram os dois grupos principais de conspiradores: “um mais intelectualizado, ligado às escolas superiores das Forças Armadas, apelidado pejorativamente de ‘Sorbonne’, [...] e outro mais ligado à tropa” (D’ARAÚJO; SOARES; CASTRO, 1994, p. 17). O primeiro grupo teve a adesão de Castelo Branco, enquanto o segundo cerrou fileiras em torno de Costa e Silva. Seja como for, “Os governos militares, no Brasil, sempre foram de composição: nenhum grupo governou absoluto, mas sempre com representação dos demais grupos. Não houve alternância dos grupos no poder; houve alternância dos grupos dominantes. [...] os grandes grupos de opinião militar, as linhas ‘dura’ e ‘castelista’ estiveram representadas em todos os governos”. (SOARES; D’ARAÚJO; CASTRO, 1995, p. 31).

74 Bilac Pinto era natural de Minas Gerais. Foi eleito deputado constituinte e deputado estadual de Minas Gerais em 1934, sendo cassado pelo golpe do Estado Novo. Em 1935 era diretor da Revista Forense. Foi fundador da UDN, Deputado Federal e líder da bancada da UDN na Câmara dos Deputados (1962). Em 1963 foi eleito presidente nacional do partido e, no ano seguinte, presidente da Câmara. Tornou-se ministro do Supremo em 1970, nomeado por Médici. Em 1977 se tornaria vice-presidente do órgão (BRASIL, s.d.f). Victor Nunes tornou-se colega e amigo de Bilac Pinto na Revista de Direito Administrativo (VENÂNCIO FILHO, 1997).

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Direito tributário e história, constituindo o objeto empírico da pesquisa no direito: das fontes históricas do direito à proposta de reformas institucionais

Eurico Marcos Diniz de Santi

Eu vejo o futuro repetir o passado, Eu vejo um museu cheio de grandes novidades. O tempo não para!

(Cazuza)

1. Direito, história e tempo: fato jurídico versus fato histórico – 2. A volatilidade dos fatos e das presunções: as provas como documentos históricos do direito – 3. “Verdade” histórica, “verdade” no direito e o sentido do silêncio – 4. Fontes do direito e fontes da história no fluxo da causalidade jurídica – 5. A Constituição de 1946 e o Código Tributário Nacional – 6. Da teoria à prática: das fontes históricas do direito à proposta institucional de atualização do Código Tributário Nacional – Conclusões, entre o direito e a história: a busca de um objeto para pesquisa jurídica empírica rumo ao desenvolvimento institucional – Referências.

1. Direito, história e tempo: fato jurídico versus fato histórico

A epígrafe acima, do poeta Cazuza, resume bem as reflexões propostas neste trabalho: o direito guarda e registra todo seu passado na forma de documentos sacralizados, mas em sua autorreflexão ignora este passado, a imagem dos cartórios judiciais representa bem a metáfora do “museu cheio de grandes novidades” que a DireitoGV, o prof. Carlos Guilherme Motta e este livro, agora, buscam resgatar e revisitar. É... o tempo não para!

O direito sempre se preocupou com o tempo: pensá-lo significa ocupar-se da fugacidade das condutas, da efemeridade dos fatos e da inexorabilidade da linguagem que os cristaliza, por meio das provas jurídicas que propiciam o conhecimento e a manipulação dos acontecimentos relevantes para o direito. Há tempo nos suportes físicos do direito. Há tempo na Constituição. Há tempo no exercício das competências previstas na Constituição, fonte material das leis. Também nas hipóteses das normas veiculadas pelas leis, encontramos tempo. E podemos pensar também em tempo no consequente normativo. Tempo há, também, nos eventos jurídicos descritos por essas hipóteses normativas: início, duração e termo. Atos administrativos e sentenças recebem, invariavelmente, sua marca. Há tempo, ainda, no conteúdo desses atos normativos que se referem a fatos passados e às normas que juridicizaram esses fatos. O princípio da irretroatividade subordina-se ao tempo: a lei passada juridiciza o fato passado; a lei presente, o fato presente; a lei futura ainda não é vigente; por isso, o fato futuro não é juridicizável ainda. Só o fato passado é efetivamente passível de ser absorvido pelo direito. Assim é: o direito projeta-se para o futuro, mas colhe no passado as condutas que juridiciza no presente.

Sem passado e sem futuro, o direito não teria sentido. Nem a história, nossa história que foi “construída no esquecimento daquilo que Paul Valéry chamou de as duas maiores invenções da humanidade: o passado e o futuro.”¹ Calha, nessa reflexão, o argumento de Santo Agostinho que postula o não ser do tempo: “O passado não tem ser porque não é mais (iam non est), o futuro, porque ainda não é (nodum est), e o presente porque não permanece”.²

O direito regula o futuro, que ainda não é; com o ato de aplicação, fixa o presente, que não permanece, e, mediante sua linguagem, retém o passado, que não é mais. É o processo de positivação do direito: a dinâmica normativa rege o futuro de acordo com regras gerais e abstratas, que só ganham eficácia pelos atos de aplicação do direito, os quais introduzem normas individuais e concretas com supedâneo em normas vigentes (anteriores) e eventos passados.

2. A volatilidade dos fatos e das presunções: as provas como documentos históricos do direito

Criar norma é aplicar o direito, no sentido de realizar o processo de autorreferencialidade proposto pelo cânone da legalidade. Criar norma é ato-fato de aplicação do direito. Produzir o lançamento tributário (norma) é exercer competência administrativa, é aplicar “direito tributário formal”, produzindo “direito tributário material” mediante procedimento específico. É nesse interstício que o sistema jurídico, buscando o fáctico, base de incidência da norma jurídica, torna-se cognoscitivamente aberto para a “realidade”. Ou o fato ocorreu ou não ocorreu: quem decide é o próprio direito. Como diz Celso Antônio Bandeira de Mello, o direito cria suas próprias realidades. Suas próprias realidades jurídicas e históricas.

Se o fato ocorre, a norma incide, nasce a obrigação e a autoridade é obrigada a aplicar o direito; se não ocorre, a norma tributária não incide, não nasce a obrigação e a autoridade fica impedida de realizar o ato administrativo de lançamento tributário (aplicação do direito). A discricionariedade e a vinculação são qualificativas do procedimento administrativo, não do ato administrativo produzido. É a ocorrência do motivo do ato que obriga o agente a praticar o lançamento. Pressuposto lógico desse juízo é saber se ocorreu ou não o fato jurídico tributário. E essa decisão altamente complexa, que compete à autoridade, torna-se factível tão só mediante o recurso técnico das provas.

Prova é a representação, na linguagem do direito, dos eventos ocorridos no mundo real (isto considerando que há um “mundo real”). A prova não é a realidade, é a articulação jurídica dessa realidade. Sem a construção de fatos jurídicos, o direito rompe sua dinâmica funcional, torna-se estático, não se reproduz, não é aplicável: estatela-se sua dialética. No limite da possibilidade da prova, como válvulas de escape, surgem a presunção e a ficção, que suprem a falta de conhecimento dos fatos, permitindo que o aplicador do direito aja como se conhecesse todos os eventos relevantes do caso. Uma e outra são instrumentos normativos auxiliares para determinação da “existência” jurídica dos fatos e, portanto, recursos técnicos viabilizadores do ato de aplicação do direito. Engenhosamente tecidas e desenvolvidas nos processos normativos de aplicação judicial e administrativa, instrumentalizam a realização dos princípios da inexcusabilidade (a autoridade administrativa e judicial devem resolver todos os casos propostos na esfera de sua competência), da justificação (mediante decisões ou sentenças fundamentadas) e da legalidade (com fundamento em norma jurídica válida).³

Presunção é forma de conhecimento indutivo que se constitui na experiência colateral do sujeito com o mundo em torno de si. E não se conhece nada fora do cerco da linguagem.⁴ Diz Peirce:5 “a linguagem é a única e grande forma de ligação entre o exterior e o interior, entre o mundo lá fora e o que se passa dentro desse mundo interior que nós egoisticamente chamamos de nosso”.

As presunções legais, classificadas secularmente pela doutrina como relativas ou absolutas,⁶ atuam no plano do direito substantivo, redefinindo e estipulando novos matizes de significado para as palavras utilizadas no discurso normativo. No ato-fato de lançamento tributário, ato de aplicação do direito, são imprescindíveis as presunções relativas, que juridicizam as provas indiretas, invertem o ônus da prova e outorgam sentido ao silêncio no bojo do processo de autogênese normativa.

A prova em direito é um signo que representa o fato que se quer provar para um intérprete. Está composta a tríade: (i) fato, (ii) prova do fato e (iii) intérprete da prova. O fato acontece e consome-se no tempo-histórico e no espaço-social, causando a prova (o assassínio causa o cadáver). A prova retém o fato, decorre do fato, representa o fato parcialmente e pode até mesmo representá-lo falsamente; por isso mesmo é signo. Representar significa afetar uma mente com a ideia do fato mediante a prova. O intérprete da prova é o ser cognoscente que sofre o efeito produzido pela prova, formando em sua mente o juízo ou conceito sobre o fato, termo essencial no processo de subsunção à norma, tal qual ensina Karl Engish.⁷ É o juízo do juiz que há de ser enunciado no fundamento da sentença. É o juízo do fiscal da fazenda que há de ser enunciado na motivação do ato administrativo de lançamento tributário. O direito não incide sobre fatos; incide sobre a prova dos fatos, ou dizendo de outra forma: fato jurídico é fato juridicamente provado.

Chamamos prova direta ao signo que representa o fato F’ e de prova indireta ao signo que representa um fato F’’, que é índice (signo) do fato F’, ou seja, a prova indireta de F’ consiste na prova direta de F’’, que é índice de F’, estabelecendo relação de causa e efeito⁸ entre os dois fatos. A função das presunções relativas é estipular o vínculo indicial entre F’ e F’’, de forma a se aceitar a prova de F’’ como juridicamente suficiente para se concluir sobre a ocorrência de F’. Com isso, inverte-se o ônus da prova como expediente de outorga de sentido ao silêncio, dinamizando o processo contraditório.

O fato perde-se no tempo, com a deteriorização das provas. É por isso que o parágrafo único do art. 195 do Código Tributário Nacional determina que os livros obrigatórios de escrituração comercial e fiscal e os comprovantes dos lançamentos neles efetuados serão conservados até que ocorra a prescrição dos créditos tributários decorrentes das operações que neles se refiram.⁹

3. “Verdade” histórica, “verdade” no direito e o sentidodo silêncio

A realidade é algo que não existe para o direito, que constrói sua verdade sobre os fatos para efeito de realizar seu processo de autorreprodução. No direito toda verdade é formal. A verdade material é apenas um princípio, um diretivo à conduta da autoridade, que orienta o ato de aplicação do direito.

A utilização técnica do silêncio pelo direito faz parte de uma propriedade do comportamento que dificilmente poderia ser mais básica: o comportamento não tem oposto. Como diz Paul Watzlawick, não existe um “não comportamento”, ou seja, um indivíduo não pode não se comportar. Ação ou omissão, palavras ou silêncio, tudo possui um valor de mensagem: o passageiro de avião que se senta de olhos fechados comunica que não quer falar com ninguém nem que falem com ele.¹⁰

Assim como o silêncio, o ônus da prova é essencial na técnica impositiva para determinação jurídica dos fatos. Regra geral do contraditório, o ônus da prova é daquele que alega o fato, permitindo que o direito presuma e determine o significado do silêncio. O silêncio configura um fato sobre o qual o direito atribui outro fato, de tal forma que o silêncio daquele que alega passa a significar, normativamente, que o fato não ocorreu ou que o alegante não pode prová-lo (o que para o direito é o mesmo). Entretanto, se o autor prova o fato, o silêncio do réu passa a significar a veracidade do fato provado.

O prazo judicial serve justamente para demarcar o início e o fim do fato silêncio, que ganha voz com o ônus da prova e sentido com as presunções jurídicas. Sem estas, o silêncio não tem significado normativo; sem o ônus da prova, não se manifesta. O prazo judicial constitui a extensão do tempo que conforma o fato jurídico do silêncio.

E o prazo, não por acaso, está presente em formas extintivas do direito, nas hipóteses de normas autofágicas como as de decadência e prescrição. Concretizadas, essas hipóteses constituem fatos jurídicos que impedem a construção de outros fatos jurídicos, os quais sem ato de aplicação que lhes certifiquem existência, com a competente linguagem jurídica, se perdem no tempo, no espaço e no fluxo da consciência social. Como disse Jacques Lacan: “Nunca se sabe o que pode acontecer com uma realidade até o momento em que se a reduziu definitivamente a inscrever-se numa linguagem”.¹¹ A decadência e a prescrição determinam no tempo a perda da possibilidade de constituir dado fato jurídico (e histórico) relevante para produzir efeitos de direito.

4. Fontes do direito e fontes da história no fluxoda causalidade jurídica

A expressão fontes do direito tem várias significações: (i) o fundamento de validade de uma ordem jurídica; (ii) a norma jurídica de competência que regula a produção de outras normas jurídicas; (iii) as contingências extra-jurídicas que condicionam psicologicamente a convicção e vontade do sujeito que pratica o ato de criação; (iv) o fato jurídico lato sensu, i.é, o ato de produção juridicizado pelas normas que regulam a forma de produção normativa; (v) o produto desse ato, i.é, o veículo introdutor de normas jurídicas; (vi) a norma jurídica construída pelo intérprete a partir desse veículo introdutor; (vii) o evento jurídico tributário como supedâneo da incidência e fundamento de direitos subjetivos e correlatos deveres e, por fim, (viii) o ulterior ato de aplicação do direito que cristaliza em linguagem jurídica o evento jurídico tributário e a adjacente relação jurídica.¹²

O direito, como fenômeno multilateral que é, compõe-se, de um lado, de proposições prescritivas abstratas que se projetam sobre fatos e vínculos futuros e, de outro, de proposições concretas que constroem fatos do mundo físico, fatos de conduta inter-humana (relativos às hipóteses normativas) que instalam relações jurídicas.¹³ Esse prisma estático, que analisa o direito positivo como conjunto de normas válidas, permite entrever aquele dinâmico, em que se flagra a relevância dos fatos jurídicos na gênese e fundamentação de normas jurídicas. Na composição do direito, há inter-relacionalidade entre os modos normativo e fáctico.¹⁴ A experiência nos dá o direito como objeto contendo essa dualidade. “O ser e o dever ser são logicamente separáveis, porque irredutíveis.”¹⁵ – sublinha Lourival Vilanova – mas “o ponto de encontro é o homem mesmo e sua projeção comunitária, a sua existência como intersubjetividade.”¹⁶ Sem norma não há fato jurídico, sem fato jurídico não se cria direito novo. Assim, o direito regula sua própria criação.¹⁷

O significado de direito na expressão “fontes do direito”:fatos históricos

Para tratar das fontes do direito, é preciso antes demarcar o sentido de direito do que de fontes, uma vez que aquele vocábulo nem sempre é utilizado de maneira uniforme, sendo empregado ora com o sentido de direito objetivo (conjunto de normas), ora na acepção de direito subjetivo (relação jurídica intersubjetiva).¹⁸

Assim, na doutrina do direito tributário, em que tributo é definido como obrigação,¹⁹ i.é, relação jurídica, tende-se a trabalhar o tema das fontes do direito tributário como o estudo da origem ou causa²⁰ das obrigações tributárias. É o que se verifica na obra de Ruy Barbosa Nogueira, que define o sentido de fontes reais, como os fatos geradores da obrigação tributária,²¹ em oposição às fontes formais, como o conjunto de normas materiais e formais que compõem o direito tributário.²²

De fato, se identificamos o direito como conjunto de normas, como dizer que suas fontes são as próprias normas? Se assim não fosse, a partir de um dado conjunto de regras jurídicas, seria possível produzir novas normas. Mas como criá-las? As normas por si só teriam o condão de se autorreproduzir? Entendemos que não. O direito por si só não perfaz condição suficiente para criar novo direito: exige fatos históricos, fatos de aplicação, que, antes de serem jurídicos, são fatos políticos e sociais, sem os quais direito novo não surge. São esses fatos, criadores de normas, que, num primeiro momento, denominaríamos fontes do direito.

Nesse sentido, fontes do direito são, como elucida Lourival Vilanova, “fatos sobre os quais incidem hipóteses fácticas, dando em resultado normas de certa hierarquia.”²³ Observe-se que, nessa concepção, se opõem os conceitos de processo – fatos singulares ou conjunto de fatos jurídicos inter-relacionados – e de produto – norma jurídica ou feixe de normas veiculadas num suporte físico. É a bilateralidade inerente à dinâmica jurídica.

Assim, produto é a lei, veículo de normas jurídicas e processo, o ato que produz a lei e, portanto, a fonte material do direito. O ato legislativo (processo) que teve termo em 25 de outubro de 1966, em Brasília, criou a Lei n. 5.172 (produto). Essa distinção não escapou ao espírito de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello: “Aliás, a ação de legislar, distinta da matéria legislada – esta, objeto de diferentes ramos jurídicos, dispostos em caráter normativo mediante regras gerais abstratas e impessoais – consiste em ato jurídico individual, concreto e pessoal”²⁴ (grifamos).

Mas novas perspectivas surgiram aperfeiçoando e aprofundando o estudo das fontes, para isso haveremos de ingressar na estrutura funcional das normas gerais e abstratas e das normas individuais e concretas de maneira a compreendê-las em face das modernas pesquisas consagradas pela semiótica do texto.

Entre o futuro e o passado: função das normas jurídicas geraise abstratas e individuais e concretas

As normas gerais e abstratas e as individuais e concretas impõem diretivos ao comportamento das pessoas e são produzidas em conformidade com as regras de produção e objetivadas por veículos introdutores credenciados pelo ordenamento jurídico.²⁵ Entretanto, apresentam funções prescritivas diversas: as normas gerais e abstratas voltam-se para o futuro e para todos, utilizam-se de enunciados conotativos, informando a conduta que ainda não aconteceu; as normas individuais e concretas são denotativas, dirigem-se ao passado para construir fatos passados e prescrever condutas, imprimindo caráter de definitividade ao sentido do direito. Sem normas individuais e concretas, o direito não alcança essa necessária objetividade e certeza. Daí podermos afirmar que estas e aquelas submetem-se a regimes jurídicos diversos, em função dos fins que buscam atingir.

Ao observador externo mais atento à tessitura do direito, é permitido ver que o sistema jurídico constrói formas de absorção das incertezas dos efeitos produzidos pelas normas gerais e abstratas. A estratégia utilizada pelo direito para construir o futuro é a de criar vínculos, que não podem ser considerados jurídicos porque não se constituem ainda na forma de normas. As normas individuais e concretas servem justamente para cristalizar esses vínculos, imprimindo maior eficácia social às normas gerais e abstratas. O eixo de positivação do direito visa reduzir a conotação e precisar a denotação dos preceitos jurídicos, passando do fato típico para o acontecimento concreto; da pessoa geral, qualificada com um atributo (ser comerciante, ser pessoa jurídica, ser proprietário) para pessoa individual, pontualmente identificada. Essa concreção das condutas, dentro do aparato estatal, segue o caminho da função legislativa para as funções executiva e judicial, conforme anota Pontes de Miranda.²⁶ A própria separação dos poderes, que é política, está fundada sobre essa tática funcional.

Nesse passo, é interessante notar que a linguagem do direito não atinge a realidade, modificando-a. Assim como a representação semiótica na curva assintótica²⁷ de Charles Sanders Peirce, o direito não toca a realidade, que lhe é intangível. O direito só produz novo direito, altera a realidade sem com ela se confundir, construindo suas próprias realidades.

Busca o real, sabendo da impossibilidade de tocá-lo: é a irredutibilidade do dever ser ao ser. De certo modo, da linguagem à realidade. Os conceitos são redutores de complexidade e, por isso, o direito não alcança o real, que pertence à ordem do inefável.

Eis o risco que é condição estrutural do direito. E sua alternativa não é a segurança, cânone fundamental do direito, e sim outro risco. Convergindo nesse particular com Paulo de Barros Carvalho, ensina Raffaele de Giorgio que o “vínculo que enlaça o futuro não mais pode ter o caráter de normatividade, mas o de risco, da incerteza racional. É sobre esta racionalidade que se pode construir. É a racionalidade do autocontrole buscado pelos sistemas. É a racionalidade que torna possíveis os surgimentos contínuos de novas ordens, através da contínua utilização das distinções, das desigualdades, dos desvios que se produzem e que os sistemas sociais tratam como referências de seu operar normal.”²⁸

E o horizonte desse operar é o presente, pois “O sistema começa sempre por si mesmo e em seu presente constrói a cada vez os seus futuros presentes”.²⁹ O presente é o tempo das operações, do ato de aplicação do direito, do ato de produção legislativa, do ato de produção judicial, do momento de produção do ato administrativo, o tempo da produção da indeterminação. O presente é o tempo que não tem tempo; o tempo que não é tempo real, pois é tempo jurídico, produzindo outras possibilidades.

Por isso a Lógica é tão cara ao direito. Como adverte Lourival Vilanova: o “jurista é, par excellence, um homem do ‘discurso’, onde o racional tem sua expressão. Seu mister é colaborar na realização do direito, sempre argumentando, fundamentando, demonstrando, definindo, classificando, indo e vindo das normas aos fatos. Por isso, faz Lógica, quer o pretenda, quer não.”³⁰ E continua, há “um quantum de Lógica no direito, mas o direito é mais que lógica”.³¹ Como linguagem que é, requer o ingresso nos campos semântico e pragmático. Mas é o plano sintático, o plano da racionalidade, que torna possível o diálogo dos vários actantes do direito. Lógica, como ciência, é o estudo da legitimidade de inferências ou argumentos.³² E sem inferências, sem argumentação, não há direito; nem história: daí a confusão comum entre verdade, lógica e História: sem coerência também os “fatos históricos” se desconstituem. É como diria, lindamente, André Comte-Sponville: “a Lógica não é tudo, é quase nada, mas o homem, também, é quase um animal”.³³

Fontes históricas como dado da pesquisa empírica no direito

Há muito tempo goza de pleno prestígio a tese segundo a qual a aplicação das normas apresenta, prenominantemente, eficácia declaratória. A base dessa teoria está no consenso comum dos juristas de que a norma incide sobre o suporte fáctico³⁴ (fato social bruto), produzindo o fato jurídico, que instaura a obrigação tributária. Em suma, a norma incide sobre o fato e juridiciza-o, fazendo nascer a obrigação. Nesse sentido, o ato de aplicação do direito, simplesmente, declara a relação que já nasceu com a ocorrência do fato jurídico.

A contrário senso, verificamos que a norma não tem força própria para atingir a realidade, pois depende dos homens, dos aplicadores do direito, como bem observa Gabriel Ivo, com a sua desconcertante questão: “O sujeito do verbo incidir seria a norma”? E na história: o sujeito do fato histórico é a personagem histórica ou é o historiador? Entrevemos, aqui, que a pretensa funcionalidade do direito, independentemente de ato de aplicação humana, parece sedimentar-se numa visão naturalista, segundo a qual o direito funcionaria como a natureza, como nuvens carregadas de hipótese e mandamentos que, consolidados no mundo fáctico, incidiriam qual raios, fulminando os seus suportes. Nessa óptica, a norma incidiria sobre o fato, fazendo nascer a “obrigação” e, posteriormente, o ato de lançamento declararia o fato e a relação tributária. Ora, sem nuvens e numa perspectiva realista, necessário se faz admitir que até que a autoridade aplique o direito, juridicamente nada há: nem fato nem obrigação. O fato jurídico e o crédito nascem, concomitantemente, com o ato jurídico e histórico de aplicação do direito.

Dizer que, ocorrendo o fato, a norma automaticamente incide sobre ele sem qualquer contato humano é subsumir-se a uma concepção teórica que coloca o homem à margem do fenômeno histórico e normativo, qual mero espectador, que, somente quando instado a isto, declara o funcionamento autônomo do direito. Ora, o direito não funciona sozinho, mas sim mediante a ação dos homens, juízes, autoridades administrativas e legislativas: é para isso que alerta essa proposta.

Assim, em verdade, a norma é “incidida” sobre o fato, que não é declarado, mas construído pela autoridade. Instala-se no passado, trazendo-o para o presente: é a partir dessa reconstituição que se dimensionam no ato a motivação e seu conteúdo. Operou-se, desse modo, o deslocamento da “incidência” da ocorrência do evento para o momento do ato de aplicação, ou seja, a incidência jurídica efetiva dá-se com a enunciação do ato de aplicação: sem ato de aplicação não nasce direito novo, nem história.

Disso nos interessam, por ora, os conceitos de “evento” e “fato”. Este, como a articulação linguística, de uma dada realidade; aquele, como a própria realidade, sem revestimento de linguagem jurídica. Nesse sentido, Paulo de Barros Carvalho define fato jurídico tributário como o “enunciado protocolar, denotativo, posto na posição sintática de antecedente de uma norma individual e concreta, emitido, portanto, com função prescritiva, num determinado ponto do processo de positivação do direito”³⁵ e evento, como “os fatos da chamada realidade social, enquanto não forem constituídos na linguagem jurídica própria.”³⁶

Tal teoria surpreende pela sua capacidade de aplicação à prática do direito e abre caminho fértil para pesquisa empírica do direito. Seu caráter amplo e genérico, como nos grandes modelos, permite articular problemas de modo inusitado, desvelando aparentes contradições que a dogmática convencional sequer registra.

Nova visão histórica das fontes do direito: o enunciado e a enunciação

Além de saber sobre a conduta prescrita, o direito exige saber sobre a conduta produtora da mensagem prescritiva. Ocorre que os processos de positivação do direito pertencem à ordem do acontecimento, sucedem-se no tempo-histórico e no espaço-social, e a priori consomem-se no tempo e espaço de sua realização. A forma de conciliar a segurança, a certeza e a objetividade, que o direito almeja, com a inefabilidade dos fatos de produção, é a objetivação na linguagem jurídica desses processos de positivação. Não basta a ordem escrita, precisa-se saber, também, seu contexto histórico e por quem foi escrita.

A grande dificuldade em se determinar o que é direito encontra suas raízes, justamente, na instância de sua produção. O direito é criado por um ato ou uma sequência de atos realizados por pessoa competente, em conformidade com as regras de produção normativa do próprio direito. É a efemeridade desses atos que inibe a identificação do direito, gerando o que poderíamos chamar de problemas de fato.

Quer dizer, para ultrapassar o portal que separa o mundo do ser e o mundo do dever-ser, é preciso transubstanciar o ato de aplicação na linguagem que perfaz a própria história do direito. O ato de aplicação é o evento, que é traduzido por uma articulação linguística, o fato: o evento retido do passado é o significado; o fato representado, o significante.

Sem essa linguagem, que depende da autoridade que realiza o ato de aplicação, não é possível aferir a sua pertinência com o ordenamento jurídico. Para isso, é preciso certificar o tempo, o espaço e a pessoa que o produziu, que deve designar-se a si mesma como enunciatário daquilo que diz ter feito. Sem essa linguagem, a fonte material perde-se do sistema jurídico como passado que não é mais.

De acordo com José Luiz Fiorin, “O aqui é o espaço do eu e o presente é o tempo em que coincidem o momento do evento descrito e o ato de enunciação que o descreve.”³⁷ No direito, a enunciação é o momento de instauração do sujeito jurídico produtor do ato. É o ponto de referência da coordenada temporal da realização do ato, hic et nunc.³⁸ O tempo do ato de lançamento é o tempo da aplicação do direito; o tempo no ato de lançamento é aquele em que ocorre o evento, reconstituído no antecedente do lançamento. O tempo na lei é a previsão abstrata da ocorrência do evento jurídico tributário, que não se confunde com o tempo da lei, ocasião em que o documento legal foi produzido.

Enunciação e enunciado

A Linguística – leciona Diana Luz Pessoa de Barros – “foi por muito tempo, uma teoria da língua e da linguagem que não ia além das dimensões da frase, seja por acreditarem alguns ser a frase a unidade linguística por excelência, seja por dificuldades práticas de outros que reconhecem unidades maiores que a frase.”³⁹ Foi L. Hjelmslev quem mostrou ser possível analisar o plano do conteúdo em separado do plano da expressão, mas a chamada Semântica Estrutural⁴⁰ não conseguiu ir além da “descrição de uma fatia reduzida do conteúdo de uma língua, tampouco ultrapassar os limites da frase.”⁴¹ O voltar-se para o sentido “forçou o linguista a rever sua concepção de língua e de estudos da linguagem e a romper as barreiras estabelecidas entre a frase e o texto e entre o enunciado e a enunciação. Sem derrubar essas barreiras, não se pode fazer nenhum discurso satisfatório do sentido.” Tal mudança decorre do que podemos denominar de proposta sistemática de produção do sentido que concebe “o texto, e não mais a frase, como unidade de sentido e que consideram, portanto, que o sentido da frase depende do sentido do texto.”⁴²

Ainda de acordo com Diana Luz Pessoa de Barros, texto é, ao mesmo tempo, objeto de significação e objeto de comunicação: na primeira perspectiva estudam-se os procedimentos e mecanismos que o estruturam como um todo de sentido; na segunda, o texto é examinado em relação ao contexto sócio-histórico que o envolve e que lhe atribui sentido. Por isso, o texto não é “redutível à soma dos sentidos das palavras que o compõem nem dos enunciados em que os vocábulos se encadeiam.”⁴³

Dessa dualidade, inerente ao texto, detectaram-se duas instâncias no discurso: a do enunciado e a da enunciação. A enunciação, que é o próprio ato da fala, produz o enunciado, ou seja, aquilo que se fala. O ato de pintar é enunciação; o quadro pintado, enunciado. O ato de legislar é enunciação; a lei, enunciado. O ato de julgar, enunciação; a sentença, enunciado. A prática do ato administrativo, enunciação; o ato administrativo produzido, enunciado. Finalmente, o processo é enunciação; o produto, enunciado.

As diferentes teorias da enunciação examinam as relações entre a instância da enunciação e o texto enunciado, entre o enunciador do texto e o enunciatário. Abriu-se, assim, um dúplice caminho na busca do sentido, que interessa particularmente ao capítulo das fontes dos textos normativos: (i) a análise do texto e o (ii) estudo da enunciação do texto.

Como afirmam Anscombre e Ducrot, a enunciação é “por essência histórica, da ordem do acontecimento e, como tal, não se reproduz nunca duas vezes idêntica a si mesma.”⁴⁴ Por essa razão, como adverte José Luiz Fiorin,⁴⁵ a enunciação em-si-mesma, como ato singular, é impassível de ser descrita pelo cientista da linguagem – e do direito – que busca entrever e identificar os traços do ato no produto.

A enunciação enunciada como fonte do direito

Mas como eleger o ato de aplicação, o próprio acontecimento do processo criativo do direito, manifestado no exercício da competência legislativa, judicial ou administrativa, como objeto científico do estudo das fontes do direito, se a enunciação em que consistem é impassível de se constituir como objeto da Ciência do Direito?

Tal problema nos remete ao estudo da chamada enunciação enunciada, que é o conjunto das marcas, identificáveis no texto, que remetem à instância de enunciação; e o enunciado enunciado, que é a sequência enunciada desprovida de marcas da enunciação.⁴⁶ Essas marcas são os dêiticos de espaço, tempo e pessoa disseminados no texto e que se referem à enunciação.

Transportando com o devido cuidado tais ilações ao direito, verificamos nos textos de lei a presença desses dois plexos enunciativos. Os enunciados enunciados seriam o conteúdo da lei e a enunciação enunciada consistiria nas referências de tempo, lugar e pessoa que, inscritos no texto legal, propiciam a reconstrução do ato legislativo que deu ensejo à lei. Na Lei n. 9.311/96, que instituiu a CPMF, os enunciados enunciados seriam os artigos que juntos delineiam os contornos da regra-matriz de incidência, das multas e dos deveres instrumentais pertinentes a essa exação. A enunciação enunciada seria a informação de que o procedimento foi de lei, decretada pelo Congresso Nacional, e sancionada e promulgada pelo presidente da República, Fernando Henrique Cardoso (pessoa), em Brasília (espaço), no dia 24 de outubro de 1996 (tempo). Observe-se que, sem os dados da enunciação enunciada, é impossível controlar a constitucionalidade da Lei n. 9.311/96. É, pois, justamente essa enunciação enunciada o que denominaríamos, hoje, fonte material do direito.

O direito é criado por eventos que se tornam fatos à medida que são enunciados no produto desses processos normativos. Assim, numa lei identificamos a enunciação enunciada como as marcas do processo que ficam no produto: (i) o próprio nome lei, que indica a realização de determinado procedimento produtor de normas; (ii) a data da promulgação e da publicação; (iii) a referência à pessoa que sanciona e promulga a lei, e (iv) o local onde foi produzida a lei.

Fica assim demonstrada, nessa teoria, que o direito não só cria suas próprias realidades nos enunciados enunciados de uma lei, como recria e constitui a própria realidade de sua criação na enunciação enunciada, ou seja, o próprio fato do poder constituinte originário torna-se fato jurídico, não porque juridicizado por uma regra a priori, como a norma hipotética fundamental de Hans Kelsen, mas porque entra para o direito pelo próprio documento que produz: os produtos juridicizam o processo. Da mesma maneira, o fato de criação da lei entra no corpus da lei, o processo de criação judicial ingressa na sentença e o processo de edição do ato administrativo, no próprio ato administrativo.

Uma consequência prática de imediata e pronta aplicação dessa teoria é o entendimento do conceito jurídico de “validade”, instalado no interior do discurso do direito. O veículo introdutor da lei outorga validade juris tantum aos atos de aplicação do direito, i.é, a norma é válida porque veiculada por fonte formal compatível com o ordenamento jurídico, que assim impõe a validade da regra como premissa de seu funcionamento. O veículo introdutor é a enunciação enunciada, que legitima a lei perante o direito independentemente do real ato de aplicação que a criou. Mas é preciso lembrar que o sistema jurídico aceita o contraditório, podendo, assim, refutar a enunciação enunciada e purgar o veículo introdutor do sistema.

Outro tema que recebe novas luzes com essa proposta é o da reedição das medidas provisórias. Sob essa novel perspectiva, fica claro que cada nova edição da medida provisória reinstala nova enunciação enunciada, não obstante mantenha os enunciados enunciados (o conteúdo normativo geral e abstrato). Cada reedição de uma “mesma” medida provisória significa a instalação no sistema jurídico de um novo veículo introdutor, que requer, assim, a certificação de seus pressupostos de produção, como a autoridade competente, o procedimento de produção e os demais requisitos para o exercício da competência, dentre os quais a relevância, a urgência e a adequação aos princípios constitucionais da legalidade e da anterioridade.

Uma contribuição importante dessa teoria à questão das medidas provisórias é reeducar a dogmática jurídica com o sentido do termo lei. Dentro dessa teoria das fontes, lei não é o nome do documento; é o nome do procedimento criador daquele produto e, portanto, fragmento da enunciação enunciada que se refere a uma forma determinada de enunciação que exige: (i) participação de Poder Legislativo [arts. 44 e 61 da Constituição Federal] e (ii) procedimento específico [previsto nos arts. 61, 64, 65, 66, 67, 68 e 69 da Constituição Federal].⁴⁷ Por isso, apresentar “força de lei” não faz da medida provisória “lei”, ou seja, a lei não é lei pela força, mas em função da legitimidade de sua enunciação, ou seja, em razão do respeito à forma de sua produção: eis aqui uma proposta de entender a legalidade como limite-objetivo e não como valor.

Enunciação como fonte de produção e a enunciação enunciadacomo fonte de cognição

Para Riccardo Guastini, as fontes do direito bipartem-se em fontes de produção, os atos e fatos juridicizados por normas de produção jurídica idôneos para dar origem a novas unidades normativas,⁴⁸ e fontes de cognição, os documentos legais que funcionam como veiculadores oficiais da mensagem jurídica.⁴⁹

Poderíamos entender fonte de cognição como os documentos normativos (plano da expressão) que veiculam a enunciação enunciada, que é a marca do processo no veículo normativo, e o enunciado enunciado, que é o próprio conteúdo normativo veiculado. Assim, a enunciação enunciada outorga juridicidade ao documento normativo: sem enunciação enunciada não há lei, sentença ou ato administrativo. A enunciação enunciada é a referência jurídica à fonte de produção do direito: é ela que possibilita distinguir o texto jurídico (fonte de cognição) do texto não jurídico. O estudo da enunciação enunciada permite, portanto, afirmar que sem fonte de cognição não há fonte de produção.

O documento normativo, ao mesmo tempo em que prescreve condutas, registra, na enunciação enunciada, como, quando, onde e por quem e essas condutas foram prescritas, sendo usado pelo controle do sistema para certificar a conformidade do ato de enunciação que o criou. Em suma, o processo de produção normativa, além de adequar a fonte de produção à norma de produção, cuida de reconstituir o evento, investindo de presunção de legitimidade o documento introdutor de regras, que nasce, assim, acoplado à informação de como, quando, onde e por quem foi produzido.

5. A Constituição de 1946 e o Código Tributário Nacional

Na Constituição de 1946, figurava a expressão normas gerais de direito financeiro, presente no art. 5º, inciso XV, b, proposto pela Emenda n. 938, do deputado Aliomar Baleeiro. Foi esse artigo que permitiu que, em 1º de dezembro de 1965, a referida Constituição recebesse a Emenda n. 18, que reestruturou o Sistema Constitucional Tributário. Essa emenda, por sua vez, possibilitou que, em 25 de outubro de 1966, o Projeto n. 4.834, de 1954, de autoria de Rubens Gomes de Sousa, com apoio do ministro Oswaldo Aranha, se convertesse na Lei n. 5.172.50 Na Constituição de 1967, essa lei foi recepcionada com fundamento no art. 18, § 1º, como norma geral de direito tributário, e denominada Código Tributário Nacional pelo Ato Complementar n. 36, publicado no DOU de 14 de março de 1967. Atualmente, encontra-se fundamentada no art. 146 da Constituição de 1988.

A Constituinte de 1946 e o parecer de Aliomar Baleeiro

Observe-se, houve até seis exercícios de competência distintos: (i) a criação do art. 5º, XV, b, na Constituição de 1946; (ii) a edição da EC n. 18/65; (iii) a criação da Lei n. 5.172/66; (iv) a recepção da mesma Lei pela Constituição de 1967; (v) a edição do Ato Complementar n. 36/67, e (vi) a recepção da mesma Lei, como Código Tributário Nacional, pela Constituição de 1988.

Foram-se os fatos produtores de normas jurídicas, mas ficou a linguagem normativa que os registrou. E interessa, no que toca especialmente à questão da interpretação do inciso III do art. 146 da Constituição atual, examinar trechos do parecer de Aliomar Baleeiro, justificando a Emenda n. 938 e do parecer dado ao projeto de Código Tributário Nacional, também chamado Projeto Rubens Gomes de Sousa-Osvaldo Aranha.

Justificação da Emenda n. 938 ao projeto da Constituição de 1946, sobre as normas gerais de direito financeiro:

“[...] visa a disciplinar uniformemente em todo o país as regras gerais sobre a formação das obrigações tributárias, prescrição, quitação, compensação, interpretação etc., evitando o pandemônio resultante de disposições diversas, não só de um Estado para outro, mas até dentro do mesmo Estado, conforme seja o tributo em foco. Raríssimas pessoas conhecem o Direito Fiscal positivo do Brasil, tal a Babel de decretos-leis e regulamentos colidentes, em sua orientação geral.”

Projeto n. 4.834/54

“O Projeto de Código Tributário Nacional

Parecer aprovado pela Comissão da Constituição e da Justiça da Câmara dos Deputados)

Os prós da codificação em geral

[...]

Em matéria financeira, nesta nossa época de aviões, quem cortar o Brasil de norte a sul ou de leste a oeste conhecerá o império de mais de 2 mil aparelhos fiscais, pois que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios se regem por textos diversos de direito tributário, muito embora todos eles se entronquem ou pretendam entroncar-se na Constituição Federal, como primeira fonte jurídica da imposição. Cada Estado ou Município regula diversamente os prazos da prescrição, as regras da solidariedade, o conceito de fato gerador, as bases de cálculo dos impostos que lhe foram distribuídos etc.

Não raro, alguns deles dilatam as prerrogativas, invadindo o campo da competência de outras pessoas de direito público, apossando-se sem partilha de tributos da competência concorrente (art. 21 da Constituição de 1946) e operando distorções violentas do conceito de taxa para disfarce de impostos que lhes são vedados, quando não ultrapassando limitações rígidas do texto supremo.

No mesmo local do território pátrio, o contribuinte é disputado por três competências fiscais, que nem sempre coordenam as respectivas exigências para bom convívio entre si e com os governados. Corrigir essa incômoda e caótica situação foi o pensamento vencedor da constituinte de 1946, quando esta, após algumas hesitações iniciais, aprovou a Emenda n. 938, de que resultou o art. 5º, XV, b, da nova Carta Magna: (destacamos).

Rubens Gomes de Sousa relata que Aliomar Baleeiro encontrou na expressão “normas gerais” uma forma de vencer a resistência política à ideia de “atribuir a União competência para legislar sobre direito tributário, amplamente e sem a limitação contida no conceito de normas gerais, desde que esta legislação tivesse a feição de uma lei nacional, de preceitos endereçados ao legislador ordinário dos três poderes tributantes: União, Estados e Municípios. Afora isto, ele não via e não achava necessário delimitar, de outra maneira, a competência que queria fosse atribuída ao Legislativo da União, que já então ele concebia, neste setor e em outros paralelos, não como federal, mas sim nacional.”⁵¹

Numa época em que, como se destaca no Parecer do Projeto do CTN, no mesmo local do território pátrio, o contribuinte era disputado por três competências fiscais diferentes, Aliomar Baleeiro falou em regras gerais para tratar de normas aplicáveis para a União, Estados, Municípios e Distrito Federal (os destinatários possíveis para regras sobre atos legislativos), de tal forma que normas gerais de direito financeiro significava o conjunto de preceitos que regiam a atividade impositiva da União, Estados, Municípios e Distrito Federal em matéria tributária.

Normas gerais de direito tributário: fundamento do CTN

As normas gerais de direito tributário são sobrenormas que, dirigidas à União, Estados, Municípios e Distrito Federal, visam à realização das funções certeza e segurança do direito, estabelecendo a uniformidade do Sistema Tributário Nacional, em consonância com princípios e limites impostos pela Constituição Federal. Como diz Lúcia Valle Figueiredo, a “norma geral, se corretamente dentro de seu campo de abrangência, ao contrário do que se pode dizer em matéria de invasão de competências federativas, é sobretudo, fator de segurança e certeza jurídicas, portanto, tendem a igualdade e certeza da aplicação uniforme de dados princípios.”⁵²

Tércio Sampaio Ferraz Júnior sublinha a importância das normas gerais de direito tributário para padronização e segurança jurídica do Sistema Tributário Nacional, sempre sujeito aos personalismos e individualismos que caracterizam a realidade jurídica e cultural brasileira. E adverte que a eliminação das normas gerais de direito tributário “é um risco muito grande, que nos obrigaria a acreditar numa ordem espontânea, capaz de, por si só, responder às exigências da justiça, o que, certamente, não é de se aceitar, sobretudo se olharmos nossa tradição.”⁵³

Nenhum exercício de competência pode apresentar-se como uma carta em branco ao legislador complementar ou ordinário, pois toda competência legislativa, administrativa ou judicial já nasce limitada pelo influxo dos princípios constitucionais que informam o Sistema Tributário Nacional.

6. Da teoria à prática: das fontes históricas do direito à proposta institucional de atualização do Código Tributário Nacional

Em 31 de março, ocorreu o Golpe Militar de 1964. Conforme os historiadores Adriana Lopez e Carlos Guilherme Mota: “O Brasil contava com aproximadamente 80 milhões de habitantes. Do golpe participaram latifundiários do Nordeste e do Sudeste, lideranças das Forças Armadas e do empresariado industrial, magnatas do capital financeiro – como o mineiro Magalhães Pinto, prócer da UDN – e setores das classes médias asfixiadas pela inflação”.⁵⁴

Foi neste contexto, no auge do entusiasmo de parte da sociedade civil, do empresariado e dos banqueiros engajados no Golpe contra o “perigo vermelho”, que começam a surgir os “anéis burocráticos”, expressão criada por Fernando Henrique Cardoso⁵⁵ para designar círculos de informação e pressão (portanto, de poder) que se constituem como mecanismo para permitir a articulação entre setores do Estado (inclusive das Forças Armadas) e interesses da sociedade privada, que, em 27 de outubro de 2008, surgiu o Código Tributário Nacional, a Lei n. 5.172 que completa 42 anos de existência. Editada sob a égide da Constituição de 1946, o diploma teria sido recepcionado com status de lei complementar pelo regime constitucional da Carta de 1988, para evitar um inexplicável vazio legislativo.

Entretanto, até hoje grande parte das normas gerais em matéria tributária permanecem sendo veiculadas pelo Código Tributário Nacional. Isso, entretanto, não significa que todas as suas disposições sejam normas gerais, nem que todas elas tenham sido efetivamente recepcionadas. Cada norma deve ser submetida ao teste de constitucionalidade, para poder ser devidamente aplicada, o que, por si só, já representa uma dificuldade a mais para o contribuinte e o fisco, que se veem diante de uma situação de insegurança jurídica, com todos os custos administrativos e judiciais que ela gera.

Com efeito, na mudança de regime constitucional muitos dos dispositivos do CTN não foram recepcionados pela ordem vigente. Incompatíveis com as normas e os valores da nova Carta, essas disposições permanecem no ordenamento brasileiro como verdadeiro “entulho legislativo”. Se, por um lado, não são mais passíveis de aplicação, por outro, não chegam a ser eliminadas do corpus legislativo vigente. E há sempre a possibilidade, quiçá o risco, de eventualmente virem a ser aplicadas. Isso, aliás, é problema característico da forma “tácita” de revogação.

Ante o regramento minucioso da Constituição de 1988, há considerável parcela das disposições do CTN que se encontra totalmente esvaziada, como os art. 9o ao 13, que tratam das limitações constitucionais ao poder de tributar. Assim como há também o oposto: várias lacunas à espera de regulação. É o caso, por exemplo, do IPVA, para o qual falta definição de fato gerador, base de cálculo e sujeitos ativo e passivo. Omissão, aliás, que chegou a ser detectada pelo próprio STF na AI n. 167.777, julgada em 04.03.1997, reconhecendo aos Estados liberdade para o exercício da competência legislativa plena, ante a ausência da norma geral da União. Isso, para não mencionar as várias referências que o Código faz a leis e disposições constitucionais já revogadas há anos, como o art. 7o, que se reporta à Constituição de 1946.

Outras disposições, ao seu turno, podem simplesmente ser eliminadas, como as normas que tratam da interpretação e integração de legislação tributária (arts. 107 a 112). Longe de fornecerem critérios seguros e eficazes para a aplicação do CTN, essas disposições causam mais complicações do que os próprios textos cuja interpretação pretendem instrumentalizar. É essa, aliás, a crítica de Ricardo Lobo Torres às disposições mencionadas: “as normas de interpretação e integração estampadas no CTN – carentes elas próprias de interpretação, inúteis, incapazes, incapazes de vincular o intérprete, nocivas ao fundamento do Estado Fiscal – melhor seria revogá-las”.⁵⁶

Lacunas normativas, disposições contraditórias, outras tacitamente revogadas pela Constituição de 1988, continuam a desafiar a doutrina e os tribunais: o CTN pede e merece reformas.

Além disso, nenhuma lei é feita para perdurar eternamente. Cada código reflete os valores e as decisões de seu tempo. Mas a sociedade muda, e de forma cada vez mais rápida. A economia brasileira de quarenta anos atrás, quando foi editado o Código, já difere em muitos traços da realidade econômica atual. Se o Brasil mudou, por que a legislação deve permanecer a mesma?

Reconstrução histórica do passado jurídico, orientandoo futuro de uma proposta de atualização do CTN

Há, essencialmente, duas formas de se promover alteração no ordenamento jurídico. Uma delas é mudando o texto legislativo; outra é alterando o modo de lê-lo, isto é, a sua interpretação.

A primeira das formas demanda todo um processo legislativo, desde o oferecimento de um projeto, por quem detém a iniciativa, até a sua aprovação, que resulta na produção de um novo texto, que servirá de base para novas (ou velhas) interpretações. A segunda das formas é mais célere, mas não tem o condão de eliminar os antigos textos do ordenamento, nem de afastar outras interpretações ou reduzir seu campo discricionário. A vantagem do primeiro método, em relação ao segundo, é a segurança e certeza que ele oferece.

A maioria das pesquisas jurídicas vai pelo segundo caminho, pretendendo dar a certo dispositivo esta ou aquela interpretação que lhe pareça mais justa ou mesmo “correta”. Esta pesquisa toma sentido diverso. A ideia é, partindo do texto vigente, avaliar as múltiplas interpretações e conflitos que os dispositivos da lei suscitam, com o objetivo de oferecer uma nova proposta de redação do Código Tributário Nacional, atualizado de acordo com a Constituição vigente e aprimorado por quarenta anos de debates jurídicos.

Um levantamento preliminar já revela a grande disparidade quantitativa que há em termos do número de vezes que determinadas disposições do CTN são mencionadas nos julgamentos do Superior Tribunal de Justiça. Enquanto o artigo 97 (que trata do que somente a lei pode estabelecer), por exemplo, é citado por 1041 acórdãos do Superior Tribunal de Justiça, os artigos 25, 48, 50, 59, 60, 61, 62, 65 e 86 não receberam nem mesmo uma única referência entres os arestos daquele tribunal. Esses são casos extremos, é verdade, mas a referência é ilustrativa.

É esperado que algumas disposições tenham mais importância e, por conseguinte, despertem mais atenção do que outras, qualquer que seja a redação do Código. No entanto, é de se reconhecer que o número de vezes que uma disposição é mencionada não é critério suficiente para testar sua relevância. Entretanto, o que parece injustificável é: como 24 artigos do Código em vigor não tenham merecido nenhuma referência durante todos os anos de atuação do STJ? Se são disposições incompatíveis pela Constituição, por que não retirá-las de uma vez do sistema?

O presente revistando a História: orientando o caminhopara novas mudanças

Seguimos o caminho inverso à orientação tradicional que explica a mecânica do direito; aqui, buscamos o fato histórico registrado nos sites do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF), como o objetivo de construir uma base de dados empírica que indique as disposições que agregam desnecessária complexidade ao sistema tributário que comprometem o presente e o futuro, oferecendo ainda alternativas para sua alteração.

Quadro I – Número de vezes em que cada artigo do CTN é citado nos acórdãos do STF

Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref.
1 | 184 | 41 | 19 | 81 | 34 | 121 | 40 | 161 | 63 | 201 | 32
2 | 143 | 42 | 4 | 82 | 18 | 122 | 10 | 162 | 4 | 202 | 50
3 | 174 | 43 | 79 | 83 | 11 | 123 | 4 | 163 | 18 | 203 | 33
4 | 90 | 44 | 24 | 84 | 10 | 124 | 13 | 164 | 5 | 204 | 21
5 | 148 | 45 | 9 | 85 | 13 | 125 | 5 | 165 | 58 | 205 | 4
6 | 91 | 46 | 12 | 86 | 4 | 126 | 9 | 166 | 87 | 206 | 11
7 | 51 | 47 | 17 | 87 | 16 | 127 | 7 | 167 | 54 | 207 | 3
8 | 78 | 48 | 12 | 88 | 6 | 128 | 44 | 168 | 21 | 208 | 5
9 | 79 | 49 | 16 | 89 | 7 | 129 | 8 | 169 | 5 | 209 | 0
10 | 40 | 50 | 11 | 90 | 3 | 130 | 5 | 170 | 29 | 210 | 1
11 | 49 | 51 | 13 | 91 | 11 | 131 | 12 | 171 | 2 | 211 | 1
12 | 35 | 52 | 22 | 92 | 11 | 132 | 9 | 172 | 7 | 212 | 5
13 | 29 | 53 | 12 | 93 | 13 | 133 | 7 | 173 | 61 | 213 | 5
14 | 77 | 54 | 13 | 94 | 4 | 134 | 40 | 174 | 60 | 214 | 2
15 | 44 | 55 | 40 | 95 | 6 | 135 | 59 | 175 | 50 | 215 | 4
16 | 37 | 56 | 8 | 96 | 23 | 136 | 6 | 176 | 24 | 216 | 1
17 | 32 | 57 | 12 | 97 | 179 | 137 | 3 | 177 | 7 | 217 | 25
18 | 106 | 58 | 25 | 98 | 58 | 138 | 12 | 178 | 47 | 218 | 3
19 | 99 | 59 | 14 | 99 | 18 | 139 | 11 | 179 | 19 |  |
20 | 48 | 60 | 21 | 100 | 38 | 140 | 3 | 180 | 4 |  |
21 | 112 | 61 | 6 | 101 | 9 | 141 | 9 | 181 | 9 |  |
22 | 43 | 62 | 13 | 102 | 81 | 142 | 75 | 182 | 7 |  |
23 | 107 | 63 | 19 | 103 | 10 | 143 | 10 | 183 | 9 |  |
24 | 45 | 64 | 4 | 104 | 27 | 144 | 40 | 184 | 16 |  |
25 | 37 | 65 | 4 | 105 | 33 | 145 | 69 | 185 | 15 |  |
26 | 9 | 66 | 8 | 106 | 36 | 146 | 89 | 186 | 15 |  |
27 | 14 | 67 | 6 | 107 | 7 | 147 | 13 | 187 | 22 |  |
28 | 17 | 68 | 18 | 108 | 46 | 148 | 30 | 188 | 7 |  |
29 | 21 | 69 | 9 | 109 | 21 | 149 | 49 | 189 | 4 |  |
30 | 19 | 70 | 11 | 110 | 43 | 150 | 165 | 190 | 2 |  |
31 | 14 | 71 | 16 | 111 | 80 | 151 | 71 | 191 | 6 |  |
32 | 31 | 72 | 4 | 112 | 17 | 152 | 8 | 192 | 9 |  |
33 | 34 | 73 | 4 | 113 | 53 | 153 | 172 | 193 | 8 |  |
34 | 46 | 74 | 15 | 114 | 31 | 154 | 42 | 194 | 23 |  |
35 | 43 | 75 | 9 | 115 | 13 | 155 | 60 | 195 | 53 |  |
36 | 9 | 76 | 3 | 116 | 22 | 156 | 44 | 196 | 8 |  |
37 | 20 | 77 | 175 | 117 | 6 | 157 | 9 | 197 | 9 |  |
38 | 25 | 78 | 83 | 118 | 7 | 158 | 7 | 198 | 15 |  |
39 | 24 | 79 | 21 | 119 | 98 | 159 | 5 | 199 | 3 |  |
40 | 9 | 80 | 17 | 120 | 3 | 160 | 9 | 200 | 2 |  |

Quadro II – Número de vezes em que cada artigo do CTN é citado nos acordãos do STJ

Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref. | Art. | Ref.
1 | 9 | 41 | 1 | 81 | 17 | 121 | 247 | 161 | 1236 | 201 | 31
2 | 12 | 42 | 2 | 82 | 18 | 122 | 1 | 162 | 14 | 202 | 169
3 | 152 | 43 | 1283 | 83 | 2 | 123 | 68 | 163 | 4 | 203 | 76
4 | 68 | 44 | 78 | 84 | 0 | 124 | 81 | 164 | 35 | 204 | 182
5 | 17 | 45 | 62 | 85 | 2 | 125 | 32 | 165 | 479 | 205 | 73
6 | 51 | 46 | 41 | 86 | 0 | 126 | 9 | 166 | 1013 | 206 | 167
7 | 30 | 47 | 31 | 87 | 1 | 127 | 37 | 167 | 1613 | 207 | 0
8 | 26 | 48 | 0 | 88 | 1 | 128 | 272 | 168 | 947 | 208 | 1
9 | 130 | 49 | 100 | 89 | 3 | 129 | 5 | 169 | 45 | 209 | 0
10 | 12 | 50 | 0 | 90 | 0 | 130 | 37 | 170 | 591 | 210 | 3
11 | 16 | 51 | 13 | 91 | 1 | 131 | 22 | 171 | 10 | 211 | 1
12 | 4 | 52 | 18 | 92 | 3 | 132 | 13 | 172 | 8 | 212 | 1
13 | 4 | 53 | 1 | 93 | 1 | 133 | 53 | 173 | 389 | 213 | 0
14 | 78 | 54 | 1 | 94 | 12 | 134 | 79 | 174 | 949 | 214 | 0
15 | 23 | 55 | 2 | 95 | 0 | 135 | 873 | 175 | 47 | 215 | 0
16 | 12 | 56 | 2 | 96 | 116 | 136 | 63 | 176 | 220 | 216 | 0
17 | 1 | 57 | 1 | 97 | 1041 | 137 | 16 | 177 | 7 | 217 | 17
18 | 1 | 58 | 10 | 98 | 206 | 138 | 766 | 178 | 171 | 218 | 0
19 | 57 | 59 | 0 | 99 | 79 | 139 | 21 | 179 | 137 |  |
20 | 12 | 60 | 0 | 100 | 78 | 140 | 0 | 180 | 23 |  |
21 | 19 | 61 | 0 | 101 | 8 | 141 | 28 | 181 | 1 |  |
22 | 3 | 62 | 0 | 102 | 4 | 142 | 335 | 182 | 1 |  |
23 | 6 | 63 | 100 | 103 | 10 | 143 | 17 | 183 | 2 |  |
24 | 3 | 64 | 1 | 104 | 68 | 144 | 177 | 184 | 47 |  |
25 | 0 | 65 | 0 | 105 | 129 | 145 | 63 | 185 | 110 |  |
26 | 1 | 66 | 17 | 106 | 596 | 146 | 39 | 186 | 143 |  |
27 | 1 | 67 | 1 | 107 | 6 | 147 | 63 | 187 | 176 |  |
28 | 2 | 68 | 11 | 108 | 193 | 148 | 115 | 188 | 16 |  |
29 | 11 | 69 | 0 | 109 | 96 | 149 | 89 | 189 | 2 |  |
30 | 2 | 70 | 1 | 110 | 425 | 150 | 1214 | 190 | 0 |  |
31 | 9 | 71 | 6 | 111 | 586 | 151 | 886 | 191 | 9 |  |
32 | 51 | 72 | 4 | 112 | 134 | 152 | 15 | 192 | 7 |  |
33 | 21 | 73 | 3 | 113 | 120 | 153 | 8 | 193 | 4 |  |
34 | 82 | 74 | 9 | 114 | 100 | 154 | 7 | 194 | 4 |  |
35 | 9 | 75 | 2 | 115 | 10 | 155 | 11 | 195 | 16 |  |
36 | 1 | 76 | 0 | 116 | 107 | 156 | 549 | 196 | 4 |  |
37 | 5 | 77 | 428 | 117 | 11 | 157 | 3 | 197 | 40 |  |
38 | 12 | 78 | 93 | 118 | 15 | 158 | 90 | 198 | 44 |  |
39 | 3 | 79 | 213 | 119 | 23 | 159 | 5 | 199 | 12 |  |
40 | 2 | 80 | 4 | 120 | 0 | 160 | 104 | 200 | 1 |  |

Conclusões, entre o direito e a história:a busca de um objeto para pesquisa jurídicaempírica rumo ao desenvolvimento institucional

Este trabalho e essa pesquisa alinham-se à riqueza que a metodologia da investigação e da análise histórica, a partir de casos concretos, propiciam no delineamento de novos horizontes de pesquisa e conhecimento, conforme já experimentado em outro projeto realizado na DireitoGV em cooperação com Secretaria da Receita Federal e documentado no livro Decadência no imposto sobre a renda: investigação e análise.⁵⁷

Nesta como naquela oportunidade, percebemos como o olhar histórico sobre a dogmática e o direito aplicado propiciam as condições de desapego do presente que ao mesmo tempo que nos envolve, nos cega. A História nos permite saímos de dentro do direito para olhá-lo de modo descomprometido para o seu passado: deixamos de ser oráculos reféns da expectativa de dizer e explicar um direito que não entendemos porque, na maioria das vezes, já não tem mais sentido histórico e social no presente. Desapegamos-nos da pretensão de dizer o direito e nos colocamos na posição de meros espectadores da sua história para compreendê-lo tal como ele é: repleto de imperfeições, contradições e imprecisões visceralmente instaladas no Sistema Tributário Constitucional, no Código Tributário Nacional e nas decisões de nossos tribunais. Simplesmente refletindo os contrastes entre o mundo social e o mundo jurídico, entre ser e dever ser, entre o mundo jurídico e os outros mundos.

Aqui pretendemos não deixar o futuro repetir os erros do passado, acreditamos que utilizando os conhecimentos do “museu” do direito para orientar e fundamentar as decisões do presente, encontraremos os rumos do tão sonhado caminho do direito contribuir para o desenvolvimento institucional da sociedade brasileira. Trilhamos o caminho da transparência histórica, simplesmente, porque aqui há luz, afinal aprendemos com Saramago que toda ilha é desconhecida até o momento em que nela aportamos: não sabemos exatamente onde iremos chegar, mas já temos um barco, há sol e o céu, por detrás dos cachos de acácias, é azul!

O tempo consome os fatos e o direito que deles advém. No tempo nascem os fatos, no tempo nasce o direito, no tempo morrem os fatos, pelo tempo o direito extingue o direito. Tal qual Chronos (Saturno), o direito, implacável, devora o direito que de sua seiva surge. História e direito são formas que o mundo social encontrou para conviver com esse deus tão poderoso: o tempo!

Referências

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1 ADAUTO NOVAES. Sobre tempo e história. In: ADAUTO NOVAES (Org.). Tempo e história. São Paulo: Companhia das Letras, 1996, p. 9.

2 Confissões. São Paulo: Vozes, 1997, p. 281.

3 Cf. CARLOS E. ALCHOURRON e EUGENIO BULYGIN. Introducción a la metodologia de las ciencias jurídicas y sociais. Buenos Aires: Astrea, 1993, p. 236-237.

4 LOURIVAL VILANOVA. Passim, estruturas lógicas e o sistema no direito positivo. 3. ed. São Paulo: Noeses, 2005.

5 Apud LUCIA SANTAELLA. Teoria da percepção: uma teoria semiótica. São Paulo: Experimento, 1993, p. 30.

6 As ficções são presunções absolutas. É um sem sentido diferençar no direito ficção de outras formas de verdade. Toda verdade no direito é uma ficção jurídica. O direito reconstrói a verdade através de sua forma de conhecimento que é a prova.

7 “Somente um igual pode ser subsumido a outro igual. A um conceito somente pode ser subsumido um conceito. [...] a subsunção de um caso a um conceito jurídico representa uma relação entre conceitos: um facto tem de ser pensado em conceitos, pois que de outra forma – como facto – não é conhecido, ao passo que os conceitos jurídicos, como o seu nome o diz, são sempre pensados na forma conceitual”. Introdução ao pensamento jurídico. Tradução de João Baptista Machado. Lisboa: Calouste Gulbekian, 1983, p. 95.

8 Cf. CHARLES SANDERS PEIRCE. Semiótica. Tradução de José Teixeira Coelho Neto. São Paulo: Perspectiva, 1990, p. 74.

9 Como diz Pontes de Miranda, o “fundamento da prescrição é proteger o que não é devedor e pode não ter mais prova da inexistência da dívida; e não proteger o que era devedor e confiou na inexistência da dívida, tal como juridicamente aparecia”. Tratado de direito privado. Rio de Janeiro: Borsoi, 1954, p. 100, v. 6.

10 Cf. Pragmática da comunicação humana. São Paulo: Cutrix, 1993, p. 44-45.

11 O seminário. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997, p. 118, Livro 2.

12 Todas essas acepções estão associadas a partes e etapas do fenômeno de produção normativa. Infere-se, desta proximidade dos matizes significativo, que a imprecisão deve-se à falta de fronteiras bem definidas no mundo extralinguístico. Isto porque expressões como fonte do direito, eficácia, validade, aplicação, vigência, incidência referem-se a fenômenos abstratos que não têm existência concreta sem o logos constitutivo da linguagem. Daí a necessidade de se perscrutar os escaninhos do fenômeno jurídico para, com nitidez, definir esses conceitos”. EURICA MARCOS DINIZ DE SANTI. Lançamento tributário. São Paulo: Max Lemonad, 1999, p. 51-2.

13 LOURIVAL VILANOVA. Causalidade e relação no direito. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 26.

14 Esta posição é consoante com a de Vicente Rao: “Não é norma, pois, a fonte exclusiva dos direitos, senão norma com os fatos sociais substancialmente conjugada.” Ato jurídico. São Paulo: Max Lemonad, 1964, p. 19.

15 LOURIVAL VILANOVA. As estruturas lógicas e sistema do direito positivo. São Paulo: RT, 1977, p. 248.

16 LOURIVAL VILANOVA. As estruturas lógicas e sistema do direito positivo. São Paulo: RT, 1977, p. 248.

17 HANS KELSEN. Teoria geral do direito e do estado. Tradução de Luís Carlos Borges. São Paulo: Martins Fontes, 1990, p. 129.

18 Entendido aqui como direito não objetivado, o que para Paulo de Barros Carvalho não seria ainda direito.

19 Definição objetivada no art. 3º do Código Tributário Nacional, que serve como fundamento da crítica que ordinariamente se faz ao art. 113 da Lei n. 5.172/66.

20 Lembra com pertinência Washigton de Barros Monteiro a semelhança de sentido entre as palavras causa e fonte no que diz respeito à origem da obrigação, Curso de direito civil. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 32, v. I.

21 Diz Ruy Barbosa Nogueira: “As fontes reais se constituem dos suportes fácticos das imposições tributárias; é a subjacência sobre que incide a tributação, afinal a própria riqueza ou complexo de bens, enquanto relacionados com as pessoas e que depois de serem discriminados na lei tributária (patrimônio, renda, serviços, transferências) passam a constituir os ‘fatos tributáveis’. As fontes reais ou materiais são também denominadas em doutrina ‘pressupostos de fato da incidência’ ou ‘fatos imponíveis’ (destaques do autor)”. Curso de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 47.

22 “As fontes formais do direito, também por alguns chamadas de formas de expressão do direito, são os modos de exteriorização do direito, são os atos normativos pelos quais o direito cria corpo e nasce para o mundo jurídico.” Idem, Curso de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 49.

23 Causalidade e relação no direito. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 23.

24 Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1974, p. 462, v. 1.

25 Colocamos entre parênteses as normas gerais e concretas e as normas individuais e abstratas. Estas estão presentes nos contratos firmados entre pessoas determinadas, visando ao cumprimento de prestações hipotéticas (futuras); aquelas decorrem de fatos concretos (o exercício de dada competência, por exemplo) e apresentam destinatário genérico (todos são obrigados a cumprir determinada conduta em face daquele acontecimento).

26 “Legislação e justiça seriam funções sucessivas, em ordem decrescente.” Comentários ao Código de Processo Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 78, v. 1.

27 Curva da função f(x) = 1/x, sendo que x, necessariamente, há de ser diferente de zero. A curva em um sistema plano de coordenadas cartesianas, para Peirce, representa o chamado objeto imediato; o eixo das abscissas, o objeto dinâmico.

28 RAFFAELE DI GIORGI. Direito, democracia e risco. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1998, p. 24.

29 Direito, democracia e risco. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1998, p. 14.

30 Estruturas lógicas e o sistema do direito positivo. São Paulo: RT, 1997, p. XV.

31 Estruturas lógicas e o sistema do direito positivo. São Paulo: RT, 1997, p. XXII.

32 LEONIDAS HEGENBERG. Dicionário de lógica. São Paulo: EPU, 1995, p. 120.

33 Pequeno tratado das grandes virtudes. São Paulo: Martins Fontes, 1995, p. 21.

34 Numa das possíveis acepções do uso desse termo, em léxico ponteano.

35 Direito tributário: fundamentos jurídicos da incidência. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 105.

36 Idem, ibidem, p. 89.

37 As astúcias da enunciação. São Paulo: Ática, 1996, p. 42.

38 Idem, ibidem.

39 DIANA LUZ PESSOA DE BARROS. Teoria semiótica do texto. São Paulo: Ática, 1995, p. 5.

40 O fundamento da Semântica Estrutural é “o postulado do paralelismo do plano de expressão e do plano de conteúdo. Isso significa que essa semântica parte da hipótese de que o plano de expressão é constituído de distinções diferenciais e de que a essas diferenças de expressão devem corresponder distinções do plano de conteúdo, consideradas traços distintivos de significação. Por essa razão, a Semântica Estrutural utiliza-se, na análise sêmica, do modelo fonológico. Assim, analisa as unidades lexicais manifestadas (morfemas), decompondo-as em unidades menores (chamadas unidades mínimas), os semas ou traços semânticos.” Apud JOSÉ LUIZ FIORIN. Elementos de análise do discurso. São Paulo: Contexto, 1989, p. 12.

41 DIANA DE BARROS. Semiótica do texto. São Paulo: Ática, 1995, p. 6.

42 Idem, ibidem, p. 6.

43 Idem, ibidem.

44 Apud JOSÉ LUIZ FIORIN. Astúcias da enunciação. São Paulo: Ática, 1996, p. 31.

45 Idem, ibidem, p. 31.

46 Idem, ibidem, p. 38.

47 Neste sentido, ROQUE CARRAZZA. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 213.

48 “Una norma sulla produzione giuridica, in particolare, è una norma che connette al verificarsi di un certo atto o fatto la nasciata di norme giuridiche.” Le fonti del diritto e l’interpretazione. Milano: Giuffrè, 1993, p. 1-2.

49 “La locuzione ‘fonti di cognizione’ [...] denota i documenti e le publlicazioni ufficiali attraverso cui si può prendere conoscenza del diritto.” Le fonti del diritto e l’interpretazione. Milano: Giuffrè, 1993, p. 2-3.

50 Cf. ALIOMAR BALEEIRO. Direito tributário brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1977, p. 13-14. Também em RUBENS GOMES DE SOUSA, GERALDO ATALIBA e PAULO DE BARROS CARVALHO. Comentários ao Código Tributário Nacional. Parte Geral. São Paulo: RT, p. 19-30.

51 Comentários ao Código Tributário Nacional – Parte geral, p. 4-5.

52 Competência administrativas de estados e municípios, separata, s/d, p. 7.

53 Segurança jurídica e normas gerais tributárias. Revista de Direito Tributário, São Paulo, n. 17/18, São Paulo, jul./dez. 1981, p. 56.

54 História do Brasil: uma interpretação. São Paulo: Senac, 2008, p. 799.

55 Autoritarismo e democratização. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974, p. 208.

56 TORRES, Ricardo Lobo. Normas de interpretação e integração do direito tributário. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994, p. 164.

57 SANTI, Eurico Marcos Diniz de (Coord.). Decadência no imposto sobre a renda. São Paulo: Quartier Latin, 2006.

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Reforma administrativa de 1967: a reconciliação do legal com o real

Natasha Schmitt Caccia Salinas

1. Apresentação – 2. Antecedentes à Reforma Administrativa de 1967 – 3. Atores da Reforma Administrativa – 4. Os princípios da reforma – 5. A reconciliação do legal com o real – Referências.

1. Apresentação

Em 1967, a organização da Administração Pública brasileira foi submetida a um movimento reformista de grandes proporções. Diversos arranjos institucionais, hoje plenamente incorporados à estrutura administrativa brasileira, foram introduzidos naquele momento.

Se a Administração Pública brasileira hoje se vale de uma série de instrumentos considerados indispensáveis para que possa funcionar em termos minimamente racionais, com um vasto e coordenado sistema de planejamento, mecanismos de descentralização administrativa, instâncias diversas de controle da atuação administrativa, órgãos administrativos com funções delimitadas, isso se deve, em grande medida, à reforma administrativa empreendida em 1967. Esta reforma segue, no entanto, sendo muito citada e pouco compreendida, sobretudo nos centros de ensino e pesquisa jurídicos. Nestes espaços, estuda-se a exegese do Decreto-Lei n. 200/67 sem a preocupação de contextualizar a norma no tempo, o que pressuporia identificar os problemas, interesses e objetivos que motivaram a realização da reforma.¹

Este trabalho analisará, a partir de depoimentos de influentes arquitetos da reforma,² as soluções legislativas incorporadas ao Decreto-Lei n. 200/67, que introduziu princípios e arranjos institucionais de implementação da reforma administrativa.³ Para uma adequada compreensão dessas soluções legislativas, serão analisados, além disso, os problemas conjunturais que contribuíram para o surgimento do movimento reformista.⁴

2. Antecedentes à Reforma Administrativa de 1967

Antes de 1967, mudanças haviam sido introduzidas para profissionalizar e moralizar a atuação da Administração Pública brasileira. As reformas aprovadas, no entanto, além de não configurarem um planejamento orgânico de reforma administrativa, voltavam-se para o aprimoramento da estrutura interna da administração, da sua composição e organização, sem focar nas ações administrativas propriamente ditas. As reformas precedentes privilegiavam a regulação de estruturas, e não de processos administrativos.⁵

Desde a criação do Dasp, em 1938, diversas propostas reformistas de caráter amplo, que contemplassem mudanças profundas e globais para a Administração Pública como um todo, foram periodicamente apresentadas ao parlamento. Foi preciso, no entanto, aguardar três décadas para que um novo governo, de feição ainda mais autoritária do que a do governo getulista, introduzisse efetivamente a reforma esperada.

Das tentativas de reforma precedentes, merece destaque a proposta formulada durante o governo Juscelino Kubitschek, em 1956, com a instituição da Cosb – Comissão de Simplificação Burocrática⁶ e da Cepa – Comissão de Estudos e Projetos Administrativos.⁷ Estas Comissões tiveram o mérito de propor mudanças efetivas nos processos administrativos, e não apenas nas estruturas organizacionais da Administração Pública. No entanto, naquele momento histórico, assim como em todos os outros anteriores, surgiu apenas a oportunidade de mudança nos aspectos estruturais da Administração.⁸

Em 23 de janeiro de 1963, Ernani do Amaral Peixoto é nomeado Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa pelo presidente João Goulart, que tinha como uma de suas principais funções propor normas para a institucionalização e implantação do planejamento administrativo em todos os setores integrantes do poder executivo. Ernani do Amaral Peixoto constituiu uma Comissão que terminou por formular alguns projetos de lei, com destaque para a Proposta de Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal (Projeto de Lei n. 1.482, de 1963), cujos resultados foram posteriormente aproveitados, em alguma medida,⁹ para a formulação do Decreto-Lei n. 200/67, que disciplinou, em seus múltiplos aspectos, a reforma administrativa abordada neste trabalho. O maior mérito dos trabalhos da Comissão Amaral Peixoto parece ter sido a elaboração de um detalhado diagnóstico da Administração Pública brasileira. Os formuladores da Reforma de 1967 aproveitaram-se desses diagnósticos para redigir a sua proposta de reforma.

Tendo em vista o insucesso das tentativas de reforma anteriores, em que um enorme tempo foi despendido na produção de relatórios extensos e substanciados que não foram adequadamente apreciados, os formuladores da Reforma Administrativa de 1967 não se preocuparam em realizar novos estudos sobre os problemas da Administração Pública federal, concentrando todos os seus esforços na redação de um instrumento legislativo que viesse finalmente a ser promulgado.

Embora o ambiente reformista tivesse sido construído muito tempo antes da instituição da reforma adminstrativa, esta só logrou êxito com o advento da ditadura militar. A reforma não foi, no entanto, introduzida sem dificuldades. Foi preciso aguardar dois anos e a elaboração de cinco anteprojetos de lei para que a conciliação de interesses fosse concluída. Conciliação esta, aliás, que ocorreu apenas nas instâncias executivas do governo, já que a reforma administrativa não foi votada pelo Congresso Nacional.¹⁰

3. Atores da Reforma Administrativa

A formulação da reforma que seria aprovada em 1967 passou por três fases. A primeira, no nível da Comissão Especial de Estudos de Reforma Administrativa, a Comestra; a segunda, sob a supervisão direta do Ministro Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, o economista Roberto Campos;¹¹ e a terceira, com intensa participação do presidente da República Marechal Humberto Castelo Branco.

A Comestra foi instituída em 9 de novembro de 1964, durante o governo Castelo Branco,¹² por sugestão de Roberto Campos, então Ministro Extraordinário do Planejamento e da Coordenação Econômica. Desde a sua instituição, a Comestra gozou de grande prestígio. Seu presidente era o próprio Roberto Campos, ao passo que José de Nazaré Teixeira Dias, reconhecido administrador de organizações públicas e privadas, havia sido designado Secretário-Executivo da Comissão. Figuraram também como integrantes da Comestra Hélio Marcos Pena Beltrão,¹³ Carlos Medeiros Silva,¹⁴ Luís Simões Lopes,¹⁵ Wagner Estelita Campos,¹⁶ Jorge Oscar de Mello Flores,¹⁷ José Maria de Albuquerque Arantes,¹⁸ Victor Amaral Freire,¹⁹ bem como os militares Antônio Augusto Joaquim Moreira, Reynaldo Giannini Coelho de Souza, Moacyr Teixeira Coimbra e Nilton Thomé de Souza.

De todos os membros da Comissão, apenas Carlos Medeiros Silva,²⁰ Vitor Amaral Freire, Wagner Estelita e Hélio Beltrão²¹ tinham formação jurídica, de modo que não se pode afirmar que a Reforma Administrativa, ao menos aquela disciplinada pelo Decreto-Lei n. 200/67,22 foi uma realização de juristas. Esta talvez seja a explicação, inclusive, pela qual a reforma se desenvolveu sob a filosofia de uma simplificação normativa e, sobretudo, de uma premente preocupação em adequar os instrumentos jurídicos da reforma à realidade administrativa brasileira.

Entende-se, no entanto, que o tema da Reforma Administrativa de 1967 possui pertinência para esta obra pelo fato de que, embora seus principais protagonistas, à exceção de Carlos Medeiros da Silva, não se identificassem propriamente como juristas, estes tinham visão muito clara da importância das leis e regras administrativas para o sucesso da reforma.

Os trabalhos da reforma administrativa foram marcados pela tentativa em se reconciliar o “legal com o real”.²³ Seguindo essa filosofia, “a grande missão da reforma administrativa teria de consistir, para ser válida, na reconciliação das normas jurídicas – destinadas a presidir o Serviço Público Federal – com a realidade administrativa do país.”²⁴

Para os idealizadores da reforma, havia um descompasso entre legislação e realidade administrativa, seja porque as matérias disciplinadas nas leis haviam se tornado obsoletas, seja porque algumas formulações jurídicas jamais haviam encontrado espelho na realidade, constituindo o produto de uma “ciência jurídica” ensimesmada.

Nesse cenário, os idealizadores da reforma perceberam que não só havia uma profunda necessidade de atualização das leis, como também deveria haver uma mudança de paradigma na técnica legislativa. Era preciso, dessa forma, eliminar o equívoco de que leis em sentido estrito deveriam dispor sobre matérias próprias de regulamento. As leis deveriam dispor apenas sobre autorizações, princípios e normas de natureza estritamente legislativa, conferindo liberdade para que o Executivo pudesse expedir decretos e regulamentos indispensáveis à sua implementação.

Parece coisa sem importância, mas um dos maiores fatores de paralização da Administração Pública tem sido o fato de as leis serem minuciosas e invadirem inconscientemente a área do Poder Executivo.²⁵

Buscava-se, com esta mudança de paradigma, prolongar a ação da lei no tempo, garantindo-se a integridade e a harmonia do seu contexto.²⁶

Observa-se, no entanto, que essa percepção sobre a importância de adequação das leis e regulamentos à realidade social para a efetivação da reforma administrativa não era idêntica para todos os membros da Comestra. Esta representava, na verdade, um dos principais pontos de discordância entre os membros da Comissão, que provocava nítido embate de ideias sobre os princípios que deveriam nortear a reforma.

Nessas discussões, assumiram destaque dois de seus membros – José de Nazaré Teixeira Dias, Secretário Geral da Comissão, e Hélio Marcos Penna Beltrão. Teixeira Dias e Hélio Beltrão eram dois reconhecidos administradores públicos²⁷ que possuíam visões complementares, porém distintas sobre a intervenção legislativa que deveria ser dada à reforma administrativa.

Embora ambos estivessem de acordo sobre as bases da reforma, entre as quais merece destaque a ideia de descentralização administrativa,²⁸ as propostas de intervenção legislativa de ambos nem sempre eram coincidentes.

Às divergências doutrinárias entre estes administradores, acresce-se o fato de que ambos pertenciam a grupos políticos distintos. Teixeira Dias pertencia ao grupo de Roberto Campos, que defendia uma legislação mais interventiva sobre a reforma administrativa. Hélio Beltrão, que acabará assumindo o lugar de Roberto Campos na pasta do planejamento, logo no começo do governo Costa e Silva, em março de 1967, era um liberal que defendia acintosamente a desburocratização e simplificação dos processos administrativos. Essas divergências provocariam alguns impasses, como o que ocorreu logo após a conclusão dos trabalhos da Comestra. Hélio Beltrão acabou por retardar o processo de tramitação do anteprojeto de lei sob a alegação de que parte das ideias que havia defendido não haviam sido incorporadas à proposta de reforma. Propôs, para contemplar suas ideias, uma quinta minuta de projeto de lei de reforma quando os trabalhos da Comestra já haviam se encerrado.²⁹ Ao final do processo de aprovação da reforma, no entanto, as principais ideias defendidas por Beltrão terminaram sendo incorporadas à proposta reformista.

Após longo e refletido período de trabalho, durante o qual a Comestra promoveu 36 reuniões plenárias e produziu quatro minutas de projeto de lei versando sobre a reforma,³⁰ a persistência e disposição dos autores envolvidos no processo de reforma permitiu que estes conseguissem, não obstante suas divergências, propor soluções conciliadoras que ao final puderam se tornar vitoriosas no processo de previsão legal da reforma.

Encerrados os trabalhos da Comestra em 5 de julho de 1965, a proposta ainda seria reformulada por duas vezes – uma a pedido de Hélio Beltrão, que formulou a quinta minuta de anteprojeto em 28 de agosto de 1965, já mencionada, e outra em junho de 1966 pela Asestra – Assessoria Especial de Estudos de Reforma Administrativa, que passou a auxiliar o ministro do Planejamento nos assuntos de reforma após o encerramento da Comestra.³¹ A Asestra, que também era coordenada por Teixeira Dias, manteve na sexta minuta as principais contribuições dos projetos anteriores e incluiu tema que não havia sido discutido pela Comestra, relativo à modernização do processo de licitações. A minuta elaborada pela Asestra foi a que logrou êxito de ser aprovada e sancionada pelo presidente da República, em 25 de fevereiro de 1967.

O Decreto-Lei n. 200/67, produto dos trabalhos da Comestra, da Asestra, e da participação direta do ministro do Planejamento e do presidente da República, terminou por introduzir uma reforma administrativa marcada pela complementariedade de visões administrativas que, em essência, propunham mecanismos de dinamização da Administração Pública.

4. Os princípios da reforma

Hélio Beltrão, incumbido de relatar, no âmbito da Comestra, as diretrizes gerais do anteprojeto de lei que estabeleceria as bases da reforma administrativa, produziu uma série de trabalhos versando sobre os princípios que deveriam nortear as mudanças da Administração Pública brasileira.

As ideias de Beltrão foram, em larga medida, aceitas e incorporadas às diversas minutas do anteprojeto da lei que versaria sobre a reforma, de modo que seu trabalhos – constituídos essencialmente de conferências e documentos escritos endereçados ao ministro do Planejamento e aos demais membros da Comestra³² – são referências fundamentais para que se compreenda o espírito da Reforma de 1967 e do instrumento legal que a materializou.

Além destes trabalhos, que amarram a narrativa que se fará sobre os princípios da reforma, será destacada a apreciação geral de José Teixeira Dias,³³ na qual expôs, com muita clareza, os obstáculos político-institucionais, as divergências de opinião, e os esforços de superação que marcaram o processo de redação do Decreto-Lei n. 200/67.

Lei de diretrizes

Hélio Beltrão inicia suas falas manifestando-se contrariamente a uma reforma estritamente organizacional, preocupada apenas em estabelecer uma nova estrutura para a Administração Pública. Uma reforma de estrutura era o que pretendia a proposta da Comissão Amaral Peixoto, na qual alguns membros da Comestra estavam tendentes a se basear.

Se expedirmos uma lei que defina apenas uma nova estrutura para o governo federal, estaremos somente dando uma roupa nova para o doente.

Uma nova estrutura, um outro organograma, não é capaz, por si só, de operar reforma alguma. Isto porque não é causa, mas efeito de uma reforma que precisa ser realizada. A última coisa de que se deve cuidar é da estrutura. É preciso, portanto, remontar às causas, isto é, às razões que fizeram com que a Administração Federal chegasse ao ponto em que se encontra.³⁴

Beltrão defendia uma intervenção legislativa eminentemente principiológica, a qual teria por função instituir somente diretrizes e orientações gerais sobre a reforma. Tudo o que dissesse respeito a questões organizacionais, como estrutura dos órgãos da administração, deveria estar fora do escopo da lei.

A reforma administrativa não pode ser obra de uma lei. É o próprio Executivo que na prática diária de um bom governo irá reformar a Administração.

Nessas condições, a lei que estamos estudando não será propriamente uma lei de reforma administrativa, e sim uma lei de diretrizes para uma reforma administrativa que será realizada por etapas pelo próprio Poder Executivo.³⁵

A tese de Beltrão, de que a reforma administrativa não deveria versar sobre estruturas administrativas, não foi irrefletidamente aceita por Teixeira Dias. Este defendeu, em vários momentos em que discutiu o projeto de reforma, a relevância dos aspectos estruturais da Administração. As estruturas administrativas, na sua visão, conferiam organicidade à Administração Federal e fortaleciam os mecanismos de controle, de definição de hierarquia etc. O próprio Teixeira Dias reconheceu, no entanto, que as estruturas administrativas possuíam um sentido mais estático, ao passo que a reforma administrativa que se pretendia implementar tinha pretensão de trabalhar aspectos mais dinâmicos.³⁶

O Decreto-Lei n. 200/67 acabou não disciplinando as estruturas e as regras de funcionamento dos órgãos da Administração Federal, exceto nos postos de alto escalão do governo. Adotando as recomendações de Beltrão, o legislador conferiu ao poder executivo, no título I do referido diploma normativo, a competência para regular a estruturação e o funcionamento da Administração por meio de regulamentos. Adotou-se, assim, a tese de que questões estritamente organizacionais devem, sempre que possível, estar fora do escopo da lei.

Descentralização

Para Beltrão, as leis que disciplinavam estruturas, além de engessarem as possibilidades de ação da Administração, ainda produziriam o efeito nocivo de fomentar a centralização administrativa.

Em nosso país, o poder de decidir está concentrado nos níveis superiores da administração pública, não só por uma questão de tradição e mentalidade, como porque essa concentração de poder está expressa claramente nas Leis. As leis que dispõem sobre organização administrativa, assim como seus regulamentos, são invariavelmente centralizadores.³⁷

A centralização administrativa era vista, pela maioria dos membros da Comestra, como causa de ineficiência administrativa. Sobre ela, assim se manifestou Roberto Campos no momento da instalação da Comissão:

A filosofia básica da reforma é desconcentrar a autoridade executiva, através de uma vigorosa política de Descentralização, capaz de restituir aos órgãos centrais sua função diretora, orientadora e normativa, e transferir aos órgãos locais – que estão em contato direto com o público e com os problemas – a autoridade necessária à solução de questões da administração ordinária.

A adoção de uma política de Descentralização implica a decisão de correr conscientemente certos riscos, os quais são incomparavelmente menores do que os da centralização.³⁸

Para combater a centralização, além de uma mudança de paradigma de técnica legislativa, Hélio Beltrão propôs uma política de descentralização que deveria operar em três planos – dentro dos próprios quadros da administração³⁹, da Administração para a órbita privada, e da Administração da União para a Administração dos governos locais.

Esses três planos de descentralização, abaixo analisados, foram previstos no Decreto-Lei n. 200/67 em seu título II, capítulo III, arts. 10 a 12.

Descentralização dentro dos quadros da Administração

No tocante à descentralização dentro dos próprios quadros da Administração, observa-se que naquele período inexistia a possibilidade de que competências atribuídas a cargos de nível hierárquico superior da Administração Direta ou Indireta pudessem ser delegadas para cargos hierarquicamente inferiores. Nesse contexto, as leis disciplinadoras de estruturas administrativas revelavam-se eminentemente engessadoras.

Observa-se ainda que os ditames de descentralização dentro dos quadros da Administração Pública deveriam ser adotados tanto pela Administração Direta quanto pela Indireta. A Administração Indireta, que já representava parcela significativa da Administração Pública antes mesmo de receber tratamento jurídico pelo Decreto-Lei n. 200/67, era apenas uma faceta da Administração que deveria, à semelhança da Administração Direta, submeter-se aos reclames da descentralização.

A solução propugnada por Beltrão para tornar viáveis os esforços de descentralização seria, em primeiro lugar, autorizar a delegação de competência para funções executivas.⁴⁰ Apenas as funções de “Direção Geral” da administração é que seriam realizadas de forma centralizada. Além disso, caberia à lei apenas disciplinar as funções de Direção Geral. As funções propriamente executivas deveriam ficar fora do escopo legislativo, dado o seu casuísmo.⁴¹

Em qualquer organização mais ou menos complexa existem dois níveis: o de Direção Geral (central) e o de Execução (descentralização ou periférico).

O primeiro presume-se que deva ser normativo, de orientação, fixador de critérios. É, em síntese, um nível que não atua casuisticamente, senão por exceção.

O segundo é o nível que está em contato com os fatos que a lei pretende atender ou resolver; Esse nível é casuístico, isto é, resolve caso por caso, obra por obra, doente por doente, estudante por estudante, sente, vê e analisa os problemas de execução. Por isso ele precisa ter autoridade para decidir o caso concreto.

[...]

O que se passa no ambiente administrativo brasileiro é uma frustração dupla: o nível de direção, que deveria atuar programando, fixando critérios, antecipando-se aos fatos e fiscalizando a execução, não funciona porque não tem tempo: está despachando Processos. Frustra-se, assim, no exercício de sua nobre função. Enquanto isto, o nível executivo, sem autoridade para decidir os mais comezinhos aspectos da administração, tais como contratar, admitir, comprar, deferir ou indeferir, sentem-se igualmente frustrado perante o público.

Em resumo: o nível de direção geral, que dispõe de autoridade, não funciona por falta de tempo. E o nível de execução, que dispõe de tempo, não funciona por falta de autoridade.⁴²

Além de inexistir uma separação entre as funções de direção e de execução acima mencionadas, a Administração Pública brasileira era marcada, no período ora examinado, por uma hipertrofia das funções de direção geral na presidência da República. Isso ocorria principalmente porque a maioria das entidades da Administração Indireta estavam subordinadas à presidência da República, e não aos ministérios.

Um princípio básico a ser fixado é o de que todo e qualquer órgão da administração indireta deve ficar sujeito ao controle do ministério competente.⁴³

A solução dada pelo Decreto-Lei n. 200/67 foi a de excluir, por força de seus artigos 19 e 20,44 da supervisão direta do presidente da República as entidades da Administração Indireta, as quais passaram a se submeter ao direcionamento dos ministérios competentes pelas políticas correspondentes as suas áreas de atuação.

Descentralização para a órbita privada

A proposta de descentralização sugerida por Beltrão não se restringia apenas à redistribuição de competências executivas no âmbito do poder público. O administrador defendia um aumento da descentralização de tarefas executivas do Estado para a órbita privada, por meio da contratação de bens e serviços.

A mania da execução direta é outra causa do emperramento administrativo. O Governo sofre, no Brasil, da doença da execução direta.

O governo não pode nem deve adotar a execução direta onde haja particulares capacitados para executar o serviço que pretende. A grande função do governo não é executar. É decidir e promover a execução contratando, custeando, financiando a execução que pretende.

Onde houver entidade capaz contratável, o contrato deve ser feito.⁴⁵

O objetivo era, portanto, fazer da contratação de bens e serviços da iniciativa privada uma regra, e não uma exceção. O Estado poderia, assim, se dedicar com mais vigor às tarefas que, pela sua natureza, são intransferíveis, como planejamento, coordenação, supervisão e controle.⁴⁶

Descentralização para os governos locais

A descentralização deveria se dar também para a Administração de outras unidades da federação. Beltrão considerava a centralização da União Federal em detrimento dos governos locais também como uma causa da ineficiência da Administração Federal.

Os pequenos problemas que afetam a vida diária do cidadão, no vasto território nacional, não são resolvidos pela autoridade próxima, aquela que pode dar não só a solução mais rápida como a mais adequada, peculiar ao caso. Estão sujeitos à ineficiente, demorada e padronizada administração desse enorme monstro centralizado que é a Administração Federal, que não tem a vivência local nem se sente premido pela proximidade do problema.

Para atenuar em parte essa situação é necessário proclamar o princípio de que toda vez que exista órgão estadual ou municipal aparelhado para executar determinada atividade ou serviço, o governo federal, em vez de intrometer-se na execução, deve celebrar convênios com os Governos locais (ou contrato com a órbita privada, se for o caso).

Os riscos políticos, sempre apontados, de utilização imprópria de verbas, etc., quando existem, são ainda menores que os decorrentes da padronização centralizada.⁴⁷

Para solucionar o problema da centralização de poderes e funções da União Federal decorrente de um processo histórico de inchaço das competências constitucionais e da capacidade arrecadatória desse ente federativo, Beltrão sugeriu que a proposta de reforma administrativa proporcionasse um alargamento na prática de celebração de convênios entre União e Estados e União e Municípios.⁴⁸ O recurso ao convênio seria, portanto, uma medida paliativa que teria por objetivo amenizar o desequilíbrio na distribuição de rendas e de funções administrativas entre governo federal e governos locais.

Coordenação

A reforma administrativa de 1967 caracterizou-se também pela adoção do princípio da coordenação.

Defendeu-se, pela voz de Hélio Beltrão, a adoção do princípio de coordenação e orientação técnica para todas as “atividades-meio” exercidas pela administração.

As atividades-meio seriam aquelas realizadas em função das necessidades da própria Administração, como administração de pessoal, contabilidade etc.

O Decreto-Lei n. 200/67, que instituiu os principais mecanismos e diretrizes da reforma administrativa, introduziu também a noção de sistemas, até então desconhecida da Administração Federal. Em linguagem da Ciência da Administração, a relação de coordenação entre atividades recebe a denominação de sistema.⁴⁹ Cada sistema é coordenado por um órgão central, incumbido de orientar, coordenar e acompanhar as atividades de todos os órgãos integrantes do sistema, neste caso os ministérios. As atividades que compõem o sistema organizam-se, portanto, horizontalmente, cabendo a um órgão central, que possui independência em relação aos ministérios onde as atividades são realizadas, orientá-las tecnicamente. Além disso, a relação entre órgão central e agentes periféricos do sistema deve se dar sob a base da coordenação, e não da subordinação hierárquica.

Hélio Beltrão, apoiado em experiência como Secretário do Estado da Guanabara, propôs a organização das atividades-meio da Administração sob a forma de sistema. Um exemplo de sistema que instituiu sob a sua gestão no Estado da Guanabara foi o sistema de pessoal. Este sistema era coordenado por um órgão central, o Departamento de Pessoal, localizado na Secretaria de Administração. Os órgãos setoriais eram os Agentes de Pessoal localizados nas outras secretarias. Caberia, portanto, ao Departamento de Pessoal coordenar as atividades dos agentes de pessoal dispersos pelas diversas secretarias de estado.⁵⁰

O Decreto-Lei n. 200/67 viria a consagrar a noção de sistema para as atividades-meio em seu artigo 30, prevendo que os serviços de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade, auditoria e serviços gerais necessitariam de coordenação central.

A adoção de sistema submetido a relações de coordenação não foi, no entanto, atribuída apenas às atividades-meio, como defendia Beltrão.

Por influência de Teixeira Dias, o princípio da coordenação foi também previsto para as atividades-fim do Estado, as quais se caracterizam pela realização de tarefas para os cidadãos.

Na visão de Teixeira Dias, aliás, a distinção das funções administrativas em atividades-meio e atividades-fim era prejudicial para a aceitação dessa definição mais abrangente de coordenação, que deverá também incidir sobre as atividades-fim do Estado.⁵¹

Segundo o diploma legal que instituiu a reforma, os ministérios também devem se valer da coordenação para a realização de suas atividades-fim. Analisando globalmente o texto legal que introduziu a reforma, verifica-se que os ministérios devem se organizar de forma hierarquizada internamente e coordenada externamente. Internamente, cabe ao ministro de Estado dirigir a execução de sua política setorial valendo-se de sua hierarquia. Na gestão de uma política pública setorial, o ministro deve dar ordens que devem ser obedecidas por quem ocupa um nível inferior na escola hierárquica. O funcionário subordinado, por sua vez, dá novas ordens para quem ocupa um cargo burocrático de nível ainda menos elevado. Nas relações de coordenação de atividades-fim, ao contrário, os ministros de Estado responsáveis por áreas afins devem se reunir com o propósito de otimizar a gestão de um programa governamental. Como forma de orientar os trabalhos, os ministros e suas equipes trabalharão de forma coordenada, sendo que será atribuído a apenas um dos ministros envolvidos a tarefa de coordenador dos trabalhos do grupo.

A proposta de reforma administrativa vencedora estimulou, portanto, a coordenação em todas as esferas de ação do poder público, e não somente no desempenho das atividades-auxiliares.⁵²

Sistema de planejamento

O planejamento, aplicado à esfera do poder público, pode ser definido como “uma técnica de tomada de decisão que enfatiza a escolha dos objetivos explícitos e determina os meios mais apropriados para sua consecução a fim de que as decisões tomadas possam ser adequadas aos objetivos da população e legitimar os programas efetivos para a sua realização.”⁵³

O planejamento visa, em última instância, solucionar os problemas de uma determinada comunidade. A solução se dá pela formulação de objetivos considerados relevantes para erradicar os problemas, mas não só. A tarefa de planejamento só se completa se houver a identificação dos meios, dos instrumentos – de política econômica ou social – que conduzirão à realização dos objetivos anteriormente formulados.

Considerando-se que o Estado é criado e mantido para solucionar problemas da população, o planejamento assume papel central no contexto de reforma de uma das facetas mais importantes da organização estatal – a Administração Pública.

Dado o seu viés instrumental, o planejamento é considerado uma atividade-meio que, no contexto da reforma, foi estruturado sob a forma de um sistema, organizado sob a coordenação de um órgão central.⁵⁴

O sistema de planejamento foi implementado, no contexto da reforma de 1967, com a adoção de dois instrumentos: o orçamento-programa e a programação financeira ou de caixa.

Planejamento: orçamento-programa

O principal instrumento de planejamento é o orçamento público em sua feição moderna: o orçamento-programa.

O orçamento-programa não é um orçamento comum, no qual as despesas públicas são “carimbadas” exclusivamente em função de critérios institucionais – que dizem respeito a quem realizará a despesa – critérios funcionais – que informam em que área a despesa será utilizada ou critérios econômicos – que revelam se a despesa representará ou não um investimento na economia.

Além de classificar as despesas com a observância dos critérios acima mencionados, o orçamento-programa se distingue do orçamento tradicional porque identifica as despesas em função das ações que o governo realiza.

O orçamento-programa foi originalmente concebido pela Organização das Nações Unidas, que se empenhou, nas décadas de 1950 e 1960, para que seus países-membros o adotassem.

Segundo a ONU, orçamento-programa é

um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire. As coisas que um governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões, equipamentos, meios de transporte etc., não são, naturalmente, senão meios que emprega para o cumprimento de suas funções. As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas, terras distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas, estudos elaborados ou qualquer das inumeras coisa que podem ser apontadas. O que não fica claro nos sistemas orçamentários é esta relação entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza.⁵⁵

Além de instrumento de planejamento, de orientação da ação do administrador, o orçamento-programa é também reconhecido por ampliar o conhecimento dos cidadãos e das entidades não governamentais sobre as ações do governo.

O Orçamento-Programa surge, assim, como instrumento da maior valia, essencial à eficiência do administrador público de nossos dias. É através dele que se estabelece, no mais alto plano político, linguagem comum entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, ao elaborarem e aprovarem o Orçamento; mas é sobretudo por seu intermédio que se estabelece uma linguagem compreensível para a coletividade, permitindo a todos – e em particular ao setor privado, o qual, numa política de descentralização administrativa, vai colaborar com o Governo de modo intensivo – melhor e mais exato conhecimento do programa anual de trabalho governamental e os recursos alocados para sua execução.⁵⁶

Apesar de ser um tema novo, os autores da reforma administrativa não se preocuparam em realizar trabalhos conceituais sobre o orçamento-programa. Passando-se para uma etapa seguinte, os esforços foram todos concentrados em definir o processo de elaboração desse novo modelo de orçamento.

Decidiu-se então que a elaboração do orçamento-programa deveria observar o princípio de coordenação anteriormente exposto. O orçamento-programa seria elaborado, numa primeira fase, no âmbito exclusivo dos ministérios. Cada ministério e seus órgãos subordinados se encarregariam de elaborar sua proposta orçamentária vinculando todas as despesas de seu orçamento a programas governamentais definidos e estabelecidos previamente em um Plano Plurianual. Além dos valores das despesas, os ministérios deveriam indicar expressamente reais indicadores, objetivos e metas que pretendiam alcançar com a execução do referido programa.

Os servidores do órgão central de planejamento, os agentes de planejamento, se encarregariam de auxiliar o ministério na elaboração de seu orçamento setorial. A estes agentes de planejamento não incumbiria a elaboração do orçamento-programa propriamente dito, mas sim o auxílio técnico na definição de prioridades, objetivos, metas e indicadores dos programas escolhidos pelos ministérios. Nesta etapa de elaboração do orçamento-programa, o órgão central de planejamento exerceria apenas a função de coordenação do trabalho dos agentes de planejamento, o que faria por meio da edição de diretrizes gerais.⁵⁷

O trabalho de planejamento – que conduz à elaboração da proposta orçamentária – deve ser, em princípio, elaborado de baixo para cima, ou melhor, da periferia para o centro. O contrário disto será o planejamento centralizado, autoritário, apriorístico, distante das realidades.

Cabe, entretanto, ao governo balisá-lo previamente, mediante o fornecimento, cada ano, de uma orientação preliminar de caráter geral, que se deve consubstanciar nas “normas de elaboração das propostas” expedidas pelo Ministério de Planejamento. Essas normas devem orientar e disciplinar a elaboração das propostas primárias e a sua progressiva consolidação nos níveis superiores até a proposta final de cada Ministério.⁵⁸

Uma vez realizadas as propostas orçamentárias setoriais, o órgão central do sistema de planejamento deveria realizar um trabalho de verificação do cumprimento das normas que expediu sobre elaboração das propostas. Neste momento, o órgão central deveria também examinar o mérito das propostas, averiguando a sua adequação aos planos plurianuais de governo e às prioridades estabelecidas pela presidência da República. A proposta seria então reformulada e rediscutida entre órgão central e ministros de Estado antes de ser encaminhada ao presidente da República. Este, por sua vez, deveria examinar a proposta de orçamento e a encaminhar, após tê-la aprovado, à deliberação do poder legislativo.⁵⁹

A coordenação entre planejamento setorial e planejamento central era entendida como de suma importância para garantir a efetividade do sistema.

Tem-se como pacífico que o administrador público, em qualquer nível em que atue, terá de situar-se e agir em consonância com as linhas gerais do planejamento econômico e social do governo. O planejamento setorial em que se engaje deverá moldar-se em termos compatíveis com o planejamento geral, assim como o planejamento ao nível departamental, em que eventualmente opere, terá de ajustar-se ao planejamento setorial correspondente e, portanto, ao planejamento geral. É isto que assegura a ação integrada e coordenada do governo e dos administradores públicos, em seus setores de ação ou em suas áreas departamentais.⁶⁰

Esse arranjo de coordenação, em que a estrutura de planejamento seria instituída sob a forma de sistema, em que um órgão central se encarregaria de coordenar as atividades dos órgãos setoriais, foi bem recebida e acabou sendo incorporada à reforma administrativa. Quanto a Comestra foi instituída, o governo não sabia bem ao certo o arranjo que iria dar à estrutura de planejamento, aventando inclusive a possibilidade de que o presidente da República, sem o auxílio de um órgão central de planejamento, exercesse direta e exclusivamente essa função de coordenação das atividades de planejamento.⁶¹

A solução adotada foi a de atribuição de competência ao Ministério do Planejamento para auxiliar o presidente da República na coordenação, revisão e consolidação dos programas setoriais e regionais e na elaboração da programação do governo.⁶²

Programação financeira ou de caixa

A modernização do orçamento deveria se dar não somente pela vinculação de despesas orçamentárias a programas de governo. A execução do orçamento também deveria ser submetida a um processo de modernização por meio da introdução da programação financeira ou de caixa.

Diante da tradição brasileira de elaboração de orçamentos irrealistas, em que os recursos arrecadados sempre se mostraram inferiores às estimativas de receitas, e em face da ausência de um sistema organizado de repasse de recursos do tesouro para os diversos níveis da Administração, a programação de caixa, inexistente na Administração Pública brasileira, revelou-se, no contexto da reforma, instrumento indispensável para garantir um mínimo de eficiência à administração.

Ante esse quadro, deplorável é a situação em que se encontra o administrador ou executor de programas. Incapacitado de programar, amarrado à burocracia dos registros e liberações, sujeitos às incertezas da posição da Caixa Federal, é ele um mendigo de verbas do Ministério da Fazenda, obrigado muitas vezes a realizar ‘químicas’ de contabilidade pública ou a socorrer-se de facilidades e favores de contratantes e fornecedores para poder realizar alguma coisa.⁶³

Teixeira Dias, em documento entregue ao Ministro do Planejamento e da Coordenação Econômica em 19 de agosto de 1964, antes, portanto, da constituição e início dos trabalhos da Comestra, já sustentava que a Administração Pública só conseguiria trabalhar com rendimento e produtividade quando introduzisse os instrumentos de planejamento, especialmente a programação governamental, o orçamento-programa e a programação de desembolso.

Não será demais insistir na importância da Programação de Desembolso. A Administração Federal está desfigurada por algumas paradoxais certezas, consolidadas através dos anos, e que deturpam qualquer concepção séria de um mínimo de eficiência administrativa: certeza de que o Orçamento aprovado não será executado; certeza de que haverá um plano de economia, divulgado três ou quatro meses após a aprovação do Orçamento; certeza de que, apesar das anunciadas rigorosas restrições de despesas, a parte de Pessoal será despendida, em sua totalidade, e até mesmo terá ultrapassados seus quantitativos; certeza, em consequência, de que o pessoal será pago rigorosamente em dia, sem que, todavia, se tornem simultaneamente desembolsáveis os recursos financeiros que ensejariam dinamizar-se a ação do mesmo pessoal. Há toda uma engrenagem, cuidadosamente aprimorada através dos anos, para invalidar os instrumentos de trabalho da Administração.⁶⁴

De responsabilidade do Ministério da Fazenda, a programação de caixa dinamizaria o processo de registro e liberação de receitas efetivamente arrecadas para o custeio das despesas do orçamento. Ela asseguraria, portanto, um fluxo ordenado de recursos financeiros aos diferentes setores da ação governamental. Os recursos seriam distribuídos em blocos aos diversos ministérios os quais, por sua vez, se encarregariam de redistribuí-los segundo as conveniências programáticas. Uma vez programado o desembolso dos recursos, estes passariam a ser automaticamente liberados para os diferentes setores, proporcionando um ritmo de trabalho mais produtivo e diminuindo o nível de incerteza do administrador público que, sem a programação financeira, fica sem saber o montante que lhe será disponibilizado para a realização de suas despesas.

Além disso, a programação de caixa, instituída como condição prévia para que a Administração assumisse compromissos, representaria uma garantia, perante terceiros, de adimplemento das obrigações assumidas pelo poder público.

Os problemas de desembolso acima descritos afastaram uma série de organizações privadas das contratações com a Administração Pública, de modo que havia grande expectativa de que a programação de caixa revertesse esse cenário.

A programação financeira de desembolso foi prevista nos artigos 17 e 18 do Decreto-Lei n. 200/67.65

Controle da administração

No tocante ao controle da Administração, os formuladores da reforma eram favoráveis à supressão de todas as formas de controles que se evidenciassem meramente formais ou cujo custo fosse superior ao risco de abandoná-los.

Entre outros princípios que deverão orientar os trabalhos de reforma, devem ser realçados os seguintes:

Suprimir todos os controles que se evidenciaram como meramente formais ou cujo custo seja superior ao risco, assim como quaisquer centralizações normativas que correspondam apenas a estéreis preocupações de padronização ou uniformidade.⁶⁶

Os defensores da reforma rechaçavam essa visão deformante de controle, marcada por inflacionadas regras burocráticas, baseadas na crença de que o administrador sempre tende a agir irregularmente.

Não se pretendia, no entanto, eliminar todas as formas de controle. Ao contrário, pretendia-se reforçar e dinamizar as formas de controle existentes, que se subdividiam em: 1) controle programático, relativo ao acompanhamento e verificação da execução do plano e do orçamento-programa; 2) controle financeiro, relacionado ao acompanhamento e verificação da regularidade das despesas efetuadas; 3) controle administrativo, incidente sobre a observância das normas administrativas; 4) controle de resultados.⁶⁷

Em conferência pronunciada no TCU em 11 de dezembro de 1966, Roberto Campos destacou a importância do controle de resultados para se garantir a eficiência da Administração. Este, no entanto, já se mostrava o controle mais negligenciado pelos órgãos de fiscalização.

Nada mais frustrante para um governo que trabalha na base moderna de planos e programas do que sentir o quanto é tênue ainda a preocupação pelos resultados e o quanto de obstáculos viciosos ainda se deparam no caminho do administrador que se empenha em apresentar bons resultados.⁶⁸

Este alargamento dos horizontes do controle defendido pelo ministro se traduziu na proposta de aperfeiçoamento dos seus mecanismos e na criação de novos instrumentos de controle. Propôs-se, assim, a criação de um sistema de controle interno da Administração Pública, que exercesse de fato a função de auditoria dos mais diversos órgãos setoriais.

Daí a necessidade e a importância – para não referir a inadiabilidade – de se pensar seriamente no controle interno, sem o qual o Poder Executivo, como um todo, e os administradores, nos diversos escalões, não terão condições de assegurar que a aplicação dos dinheiros públicos está sendo feita corretamente. E sem controle interno organizado – à base, evidentemente, da contabilidade e da auditoria – não há possibilidade de se exercer controle externo competente.⁶⁹

Atendendo a essas diretrizes, a proposta final de reforma administrativa contemplou as seguintes formas de controle: a) controle da execução de programas e observância de normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) controle das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda de bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.⁷⁰

A reforma dos sistemas de controle da Administração estaria incompleta se não houvesse uma reformulação das competências exercidas pelo TCU – Tribunal de Contas da União. O TCU, desde a sua criação, em 1890, exercia controle prévio a uma série de atos e contratos administrativos que implicassem dispêndio público. Antes de produzir os efeitos a que se destinavam, os atos administrativos que resultavam em despesas para o erário deviam ser registrados pelo TCU. O registro nada mais era, portanto, do que o exame prévio da legalidade desses atos. Esse controle revelou-se, ao longo dos anos, ineficaz e burocratizante, contribuindo para o congestionamento e atraso na gestão pública. Além disso, como essa competência constitucional do TCU não incluía as entidades da Administração Indireta, a obrigatoriedade do controle prévio gerava o efeito perverso de fomentar a criação de autarquias e sociedades de economia mista “como fórmula de escapar, não propriamente do controle, mas do emperramento administrativo gerado pelo Tribunal de Contas”.⁷¹ Esse acúmulo de funções atribuídas ao Tribunal de Contas impediria também que este órgão exercesse funções mais gerenciais, típicas de controle externo, como a realização dos planos de auditoria nas sedes dos próprios órgãos da Administração.

A respeito do controle prévio exercido pelo TCU, a Comestra produziu o documento Tribunal de Contas, datado de 21 de junho de 1965, no qual apresentava um anteprojeto e uma justificativa de emenda constitucional,⁷² bem como um anteprojeto e uma justificativa de Lei Orgânica do Tribunal. As propostas de instrumentos legislativos elaboradas pela Comestra visavam, em última instância, eliminar o controle prévio. Além disso, a Comestra enfatizou a necessidade de que a nova lei orgânica do tribunal se restringisse à matéria de organização e funcionamento do tribunal, não invadindo outros temas atinentes à reforma administrativa. O anteprojeto de Lei Orgânica terminaria, após receber sugestões do próprio TCU, sendo aprovado e transformado no Decreto-Lei n. 199/67.

Pessoal

A administração de pessoal também foi objeto da reforma administrativa. A administração de pessoal revelava-se, naquele momento histórico, completamente caótica, a ponto de inexistirem quadros de dirigentes estáveis no serviço público. Objetivava-se, com a reforma, instituir um sistema de mérito no âmbito do serviço público,⁷³ por meio da instituição de concursos públicos e de carreiras estruturadas no âmbito da administração.

Valorizar o funcionário; dignifica-lo; profissionalizá-lo; conferir-lhe autoridade e responsabilidade; observar o sistema de mérito; combater o empreguismo e o pistolão; dar ao serviço público o sentido de uma carreira, capaz de remunerar satisfatoriamente o servidor, satisfazer às suas aspirações de autorrealização e assegurar-lhe tranquilidade quanto ao futuro.⁷⁴

Uma dificuldade enfrentada pelos membros da Comestra para formularem propostas de reforma da administração de pessoal dizia respeito à inexistência de dados informativos válidos que pudessem subsidiar a elaboração da proposta. Simões Lopes, membro da Comissão e presidente do Dasp, confirmou que não havia elementos informativos válidos sobre pessoal, e que estes só seriam produzidos a partir da realização de um Censo de Servidores.⁷⁵

A proposta de reforma vencedora instituiu normas gerais sobre administração de pessoal, determinando ainda que o poder executivo procedesse a uma revisão completa da legislação e das normas regulamentares sobre o funcionalismo. O Decreto-Lei n. 200/67 abordou o “problema de maneira ampla, sem a pretensão de, em si mesmo, solucioná-lo”.

O Decreto-Lei n. 200/67, por meio do seu artigo 94, estabeleceu princípios visando a “dignificação do servidor público, exaltando o sistema de mérito, abrindo caminho para a implantação de uma política diferente e moderna, adequada às necessidades do país, e preocupando-se com a formação de pessoal dirigente.”⁷⁶

5. A reconciliação do legal com o real

Examinando o texto do Decreto-Lei n. 200/67, verifica-se que o sentido instrumental do texto legal aprovado, defendido pelos personagens acima mencionados, acabou prevalecendo. Os arranjos institucionais previstos no Decreto-Lei n. 200/67 visavam, acima de tudo, garantir a efetividade da reforma administrativa. A preocupação na elaboração de um texto técnico-jurídico harmonioso cedeu lugar à necessidade de construção de arranjos institucionais dotados de funcionalidade. Essa estratégia baseava-se na crença de que a intervenção legislativa mal formulada constituía um dos principais males da Administração Pública brasileira.

Como se vê, os fatos da realidade brasileira caminharam mais celeremente do que a nossa capacidade de formulação jurídica, tal como a concebíamos anos atrás. Os diques foram rompidos, o conteúdo extravasou a forma, o farol inverteu seu feixe de luz, passando a iluminar, de maneira cada vez mais tênue, o funcionamento da Administração Federal, encontrando-se, afinal, na retaguarda dos fatos. As regras legais e até constitucionais resultavam muitas vezes em ornamento da cultura jurídica do país.⁷⁷

A formulação jurídica, nesse contexto, não procurou conformar e induzir condutas irreais ou idealizadas. Ela procurou, ao contrário, equacionar suas necessidades para postular novas normas jurídicas adequadas às exigências sociais.

Urge, pois, reconciliar a realidade da Administração Federal com a realidade legal e isso exige – a par de legislação básica que se inspire nessa motivação de horizontes muito amplos – a organização de cúpula administrativa do Poder Executivo, preparando-a para tomar decisões e permitir que cumpra uma atuação socialmente eficiente. É sob esse prisma que se deverá procurar compreender a Reforma Administrativa.

O pensamento que orientou o governo Castello Branco na elaboração do Projeto de Reforma Administrativa nutriu-se do propósito de tornar compatível a administração legal com a administração real, firmando as diretrizes e assentando os alicerces da reforma, a fim de acelerar o processo capaz de fazer com que a Administração Federal possa servir efetivamente à coletividade.⁷⁸

Isso não significa, no entanto, que a reforma tenha logrado todo o êxito esperado, que seus objetivos tenham sido plenamente atingidos. As razões do sucesso ou do fracasso de uma lei podem ser muitos – necessidades e problemas mal diagnosticados, arranjos institucionais inadequados para a satisfação dessas necessidades etc.

Diagnosticar a avaliação dos impactos dos instrumentos legais do Decreto-Lei n. 200/67 fugiria ao escopo deste trabalho. É de se notar, no entanto, que boa parte dos arranjos institucionais introduzidos pela reforma administrativa hoje são considerados indispensáveis para a organização e funcionamento da Administração Pública. Sua indispensabilidade decorre, na visão que aqui se procurou expor, de um insistente esforço de reconciliação do legal com o real.

Referências

BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968.

CAMPOS, Roberto. A lanterna na popa: memórias, v. 1, capítulo XII. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994.

CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas.

DELLEY, Jean-Daniel. Penser la loi. Introduction à une demarche méthodique. In: MORAND, Charles-Aubert (Org.). Légistique formelle et matérielle. Aix-Em-Provence: Presse Universitaires d’Aix-Marseilles, 1999.

DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73, Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969.

GIACOMONI, James. Orçamento público. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

RATTNER, Henrique. Planejamento e bem-estar social. São Paulo: Perspectiva, 1979.

SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentários à reforma administrativa federal. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1983.

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969.

1 A título de exemplo, menciona-se um trabalho jurídico específico sobre a reforma administrativa de 1967, de autoria do jurista Manoel de Oliveira Franco Sobrinho. Esta obra tece comentários sobre cada artigo do Decreto-Lei n. 200/67, sem ater-se aos princípios, diretrizes e interesses determinantes no processo de elaboração do anteprojeto de reforma. O autor analisa os artigos daquele diploma normativo valendo-se apenas de interpretações gramatical e sistemática (compatibilidade do Decreto-Lei n. 200/67 com a Constituição Federal de 1967 e outros diplomas normativos afins). Cf. SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentários à reforma administrativa federal. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1983.

2 Este trabalho dará ênfase aos depoimentos de dois administradores que tiveram intensa participação na formulação do anteprojeto do Decreto-Lei n. 200/67: Hélio Beltrão e José de Nazaré Teixeira Dias. Os depoimentos desses personagens foram publicados nas seguintes obras: DIAS, José de Nazaré Teixeira. A Reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969; MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969; e Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968.

3 A concretização dos objetivos pretendidos pelo legislador depende da escolha de meios adequados para sua realização. Estes meios se traduzem em arranjos institucionais que podem ser mais ou menos interventivos na sociedade. Acerca da intervenção social provocada pelos instrumentos legislativos, cf. DELLLEY, Jean-Daniel. Penser la loi. Introduction à une demarche méthodique. In: MORAND, Charles-Aubert (Org.). Légistique formelle et matérielle. Aix-En-Provence: Presse Universitaires d’Aix-Marseilles, 1999.

4 Parte-se aqui do pressuposto de que sobre toda e qualquer norma subjaz um problema ou uma reivindicação social que se pretende solucionar por meio da sua edição. Tais problemas ou demandas são reunidas, selecionadas e interpretadas por grupos de interesse diversos que inserem suas reivindicações na pauta legislativa. Sobre as possíveis posturas que um legislador pode adotar em face de uma insatisfação acerca de uma situação particular, cf. DELLEY, Jean-Daniel. Penser la loi. Introduction à une demarche méthodique. In: MORAND, Charles-Aubert (Org.). Légistique formelle et matérielle. Aix-En-Provence: Presse Universitaires d’Aix-Marseilles, 1999.

5 Em 1936, é editada a primeira Lei geral para o Serviço Público (Lei n. 284, de 28 de outubro de1936), estabelecendo normas básicas de administração de pessoal, um sistema de classificação de cargos e um órgão central de pessoal. Em 1938, o Dasp – Departamento Administrativo do Serviço Público foi instituído pelo Decreto-Lei n. 579, com o objetivo de instituir um sistema de mérito para os servidores públicos e de promover estudos e ações visando racionalizar os serviços públicos. O primeiro estatuto dos funcionários públicos civis da União surge em 1939, com o Decreto-Lei n. 1.713, de 28 de outubro. Este estatuto seria depois substituído pela Lei n. 1.711, de 28 de outubro de 1952. Ainda em 1952, uma Comissão Interpartidária se instalaria para propor um anteprojeto de Reforma Geral da Administração Federal. Os trabalhos dessa Comissão culminaram numa Mensagem ao Presidente da República e no Projeto de Lei n. 3.563/53, que foi posteriormente arquivado. Informações extraídas de MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 9-10.

6 Instituído pelo Decreto n. 39.510, de 4 de julho de 1956, o Cosb recebeu a incumbência de “a) estudar os meios de descentralização dos serviços, mediante delegação de competência, fixação de responsabilidade e prestação de contas da autoridade; b) promover medidas junto aos ministérios quanto ao exame da situação atual (1956) das repartições e das rotinas que merecessem providências imediatas de correção.” Cf. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 9-11. Incumbia aos ministérios, por sua vez, criar subcomissões cujos trabalhos deveriam versar sobre simplificação de rotinas, fixação de responsabilidade de funcionários e de dirigentes de serviços, reagrupamento de funções de unidades de execuções, descentralização de execução de funções por meio da delegação de competências, bem como supressão de organismos inoperantes ou desnecessários.

7 Criada pelo Decreto n. 39.555, de 24 de agosto de 1956, a Cepa tinha por objetivo assessorar a presidência da República nas questões relacionadas com os projetos de reforma administrativa, em especial nas iniciativas que buscassem uma simplificação dos processos administrativos. Ao término de seus trabalhos, a Cepa publicou em quatro volumes os seus quatro anos de trabalho. Vol. I – Reorganização da presidência da República; Vol. II – Criação de novos ministérios; Vol. III – Normas para elaboração, execução e controle orçamentários; Vol. IV – Relatório final das atividades da Comissão de Estudos e Projetos Administrativos da presidência da República. Cf. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 12.

8 A criação dos ministérios das Minas e Energia e da Indústria e do Comércio (Lei n. 3.782 de 22 de julho de 1960) foi impulsionada por proposta da Cepa.

9 O projeto da Comissão Amaral Peixoto instituiu doze princípios norteadores da Reforma Administrativa, alguns dos quais incorporados no Decreto-Lei n. 200/67. Eis os princípios da Proposta de Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal: fixação de responsabilidades, descongestionamento das chefias executivas superiores, sistematização, racionalidade, controle, planejamento e orçamento, integração, intelectualização do processo decisório, coordenação, homogeneidade, alcance de controle, descentralização. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 13-14.

10 A reforma administrativa foi a única das grandes reformas do governo Castelo Branco que não foi votada pelo Congresso Nacional. Para Roberto Campos, ministro do planejamento do governo Castelo Branco, a decisão de não submeter a aprovação da reforma administrativa à deliberação foi motivada pela intenção de “conter as pressões setoriais de interesses corporativistas, que ameaçariam a coerência do projeto.” Cf. CAMPOS, Roberto. A lanterna na popa: memórias, v. 1, capítulo XII. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994, p. 697.

11 Roberto Campos alternou, ao longo da sua vida pública, a carreira diplomática com cargos nos poderes executivo e legislativo. Foi fundador do BNDE, em 1952, presidente desse mesmo banco, no biênio 1958/1959, embaixador do Brasil nos Estados Unidos, de 1961 a 1964, Ministro Extraordinário do Planejamento e da Coordenação Econômica, de 1964 a 1967, embaixador do Brasil na Inglaterra, de 1974 a 1982, senador pelo Estado do Mato Grosso, de 1983 a 1991, e deputado federal, de 1991 a 1999, pelo PDS (Partido Democrático Social), transformado, em 1993, no PPR (Partido Progressista Reformador). Formado em teologia e filosofia, Roberto Campos cursou também graduação e pós-graduação em Economia nos Estados Unidos. Na área econômica, ajudou a formular o Plano de Metas (1956), o Plano de Estabilização Monetária (1958), o PAEG – Plano de Ação Econômica do Governo (1964) e o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967). Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 1026-1035.

12 A Comestra foi instituída pelo Decreto n. 54.401, de 9 de outubro de 1964. O presidente Castelo Branco havia participado da coordenação dos estudos da Comissão Amaral Peixoto no âmbito das Forças Armadas, de modo que percebia a necessidade e urgência da implementação de uma reforma administrativa.

13 Na vida pública, Hélio Beltrão foi Secretário do Interior e Planejamento do então Estado da Guanabara (1960-1965), ministro do Planejamento e da Coordenação Econômica (1967-1969), membro dos Conselhos Administrativos da Itaipu Binacional e da Companhia Siderúrgica Nacional, ministro Extraordinário da Desburocratização (1979-1983), ministro da Previdência Social (1982-1983) e presidente da Petrobrás (1985-1986). Na iniciativa privada, foi vice-presidente da Cobrapar – Companhia Brasileira de Participação (1969), diretor da Mesbla (1969), vice-presidente da Companhia de Cimento Portland Paraíso (1971), membro dos Conselhos de Administração da Oxiteno do Nordeste S.A. (1983), da Ultrapar Participações S.A. (1986), da Norquisa – Nordeste Química S.A. e Copene – Companhia Petroquímica do Nordeste S.A. (1986-1995), tendo ainda colaborado na organização do Banco do Nordeste S.A. e do Instituto de Resseguros do Brasil. Além de um dos principais autores do Decreto-Lei n. 200/67, que previu a reforma administrativa, Beltrão foi também o principal formulador do Estatuto da Microempresa (Lei n. 7.256, de 27 de novembro de 1984). Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 608-611.

14 Carlos Medereiros foi um jurista altamente influente durante o regime militar. O jurista foi ministro do STF de 1965 a 1966, até assumir o Ministério da Justiça e Negócios Interiores do governo Castelo Branco. Como ministro da Justiça, manifestou-se contra a Frente Ampla, capitaneada por Carlos Lacerda com o objetivo de restaurar o regime democrático ao país. Também na condição de ministro, juntamente com uma comissão composta pelos juristas Orozimbo Nonato, Levi Carneiro, Temístocles Cavalcanti e Miguel Seabra Fragundes, redigiu o anteprojeto da Constituição que viria a ser promulgada em 24 de janeiro de 1967. Neste mesmo ano, Medeiros ainda redigiu a Lei de Imprensa e a Lei de Segurança Nacional. Com a posse do Artur da Costa e Silva, Carlos Medeiros da Silva seria exonerado do seu cargo de ministro da Justiça. Em 1969, no entanto, o jurista voltaria ainda ao cenário político com a incumbência de redigir o AI-12, que alterou a linha sucessória da presidência da República, afastando do poder o vice-presidente Pedro Aleixo e introduzindo uma junta militar no poder.

15 Luis Simões Lopes formou-se como engenheiro agrônomo pela Escola Mineira de Agronomia e Veterinária, em Belo Horizonte. Aliado de Getúlio Vargas, foi oficial de gabinete da Secretaria da Presidência da República, de 1930 a 1937. Em 1936, presidiu a Comissão de Reajustamento, que elaborou a Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936, que estabeleceu as bases do primeiro plano de classificação de cargos do governo federal, institucionalizou o sistema de mérito, e criou órgãos encarregados de implementar uma reforma administrativa. Presidiu, de 1938 a 1945, o Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), órgão cuja principal atribuição era formar quadros técnicos para Administração Pública. Foi membro fundador da Fundação Getulio Vargas, instituição que presidiu de 1944 a 1993. No âmbito da iniciativa privada, atuou como presidente, vice--presidente, diretor e membro de conselhos administrativo e fiscal de inúmeras empresas privadas. Antes de se tornar membro da Comestra, Luís Simões Lopes já havia trabalhado na elaboração de um projeto de reforma administrativa no âmbito da Cepa, no governo Juscelino Kubitscheck. Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 3.281-3.284.

16 Formado em Direito pela Universidade do Rio de Janeiro em 1931, Wagner Estelita foi técnico de administração e diretor de divisão do Dasp na década de 1940, tornando-se seu diretor-geral em 1964. Permaneceu, no entanto, na direção geral do Dasp por apenas alguns meses, até ser nomeado ministro do Tribunal de Contas da União. Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 2.048-2.049.

17 Jorge Oscar de Melo Flores graduou-se em engenharia no Rio de Janeiro em 1930. Em 1944, integrou ao lado de Simões Lopes a Comissão Organizadora da Fundação Getulio Vargas, onde ocupou vários postos de relevo até se tornar seu presidente com o falecimento de Simões Lopes, em 1992. Ao longo da sua vida, foi representante de diversas entidades de classe empresariais e ocupou cargos de direção em importantes empresas. Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 2.228 e 2.229.

18 José Maria de Albuquerque Arantes ingressou na Fundação Getulio Vargas em 1949 para lecionar cursos práticos. Foi colaborador (1954-1955), diretor geral (1963-1964) e assessor administrativo em diversas oportunidades da Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getulio Vargas, a Ebape. Em 1964, torna-se diretor geral do Dasp, em substituição a Wagner Estelita. Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 314.

19 Vitor Amaral Freire formou-se em direito pela Faculdade do Largo São Francisco em 1931. Foi conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo de 1947 a 1962 e ministro do Tribunal de Contas da União de 1966 a 1974. Ao longo de sua trajetória profissional, participou de vários seminários e conclaves sobre administração municipal e finanças públicas, no Brasil e no Exterior. Cf. CPDOC. Dicionário histórico-biográfico brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, p. 2.373.

20 Carlos Medeiros da Silva era um jurista versado em assuntos relacionados à Administração Pública. No final do Estado Novo, em 1944, foi nomeado consultor jurídico do Dasp, tendo sido também o fundador da Revista de Direito Administrativo e da Revista de Serviço Público.

21 Apesar de ter se formado em direito pela Universidade do Rio de Janeiro em 1937, Hélio Beltrão destacou-se como administrador, tendo servido por pouco tempo a carreiras estritamente jurídicas.

22 Além do Decreto-Lei n. 200/67 e dos atos normativos que o modificaram (como o Decreto-Lei n. 900, de 29 de setembro de 1969, a Lei n. 7.596/87, a Lei n. 6.036/74 e a Lei n. 6.228/75, entre outros), a reforma administrativa foi disciplinada também por dois outros diplomas normativos: a Constituição Federal de 1967, nos capítulos que versam sobre orçamento e planejamento e o Decreto-Lei n. 199/67, que instituiu a nova Lei Orgânica para o Tribunal de Contas da União.

23 Expressão utilizada por José de Nazaré Teixeira Dias, em sua apreciação geral sobre a reforma administrativa de 1967. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 37.

24 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 37.

25 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. in: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 41.

26 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 7.

27 Ambos tinham vasta experiência na administração do setor público. Hélio Beltrão havia assumido funções gerenciais no Iapi, Petrobrás e Secretaria de Planejamento do Estado da Guanabara. Teixeira Dias havia feito incursões pelo Dasp, Petrobrás, BNDE, Light, Unesco e em diversos escalões da Administração Pública Direta. Além de Secretário Geral da Comestra, exerceu o cargo de chefe de gabinete, secretário-geral e ministro interino do Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica no governo Castelo Branco. Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969.

28 Simões Lopes Neto era contrário ao processo de descentralização e defendia, inversamente, o protagonismo de órgãos centrais para o processo de reforma, como o Dasp. Em razão dessa divergência sobre ponto central da reforma, Simões Lopes Neto foi o primeiro dissidente da Comestra.

29 Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969.

30 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A Reforma Administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 14-20.

31 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A Reforma Administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 20-25.

32 Os trabalhos que serviram de referência para este tópico são os seguintes: “Considerações Preliminares” Documento I apresentado à Comestra em 20 de outubro de 1964, “Reforma Administrativa Federal”, palestra proferida em 14 de julho de 1965, ambos publicados em Reforma Administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968. “1. Atividades-fim – Atividades-meio; 2. Estruturação e funcionamento das atividades-meio; Conceito de sistema” Documento II apresentado à Comestra em novembro de 1964; “1 – Planejamento. Conceituação. Sua localização na estrutura federal. 2 – Planejamento e orçamento. 3 – Programação de caixa. 4 – Operação do sistema de planejamento. Estrutura e funcionamento do sistema. Estrutura do órgão central de planejamento. Elaboração orçamentária. 5 – Contabilização financeira. Controle da execução do orçamento e da programação de caixa. Planejamento-Fazenda.”, documento III apresentado à Comestra em dezembro de 1964.

33 A percepção de Teixeira Dias sobre a reforma foi extraída de DIAS, José de Nazaré Teixeira. A Reforma Administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969.

34 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. Palestra proferida em 14 de julho de 1965. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 32.

35 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. Palestra proferida em 14 de julho de 1965. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 51.

36 DIAS, José de Nazaré Teixeira. Apreciação geral da reforma. In: DIAS, José de Nazaré Teixeira. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 68.

37 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. Palestra proferida em 14 de julho de 1965. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 33.

38 CAMPOS, Roberto. Declarações do Ministro Roberto Campos ao instalar a Comissão de Estudos de Reforma Administrativa apud DIAS, José de Nazaré Teixeira. Estudo da reforma. In: A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 12.

39 BELTRÃO, Hélio. Considerações preliminares. Documento I apresentado à Comestra em 20 de outubro de 1964. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 13-14 e BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 13 a 15. Observa-se que nesta passagem Hélio Beltrão chama de descentralização o que se denomina tecnicamente, no âmbito do direito administrativo, de desconcentração. Para os administrativistas, “desconcentração” é o termo técnico utilizado para a distribuição interna de competências no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Cf. e.g., DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 349. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. São Paulo: RT, 2004, p. 56-57.

40 Assim previu o art. 11 do Decreto-Lei n. 200/67: “A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as nas proximidades dos fatos, pessoas ou problema a atender”.

41 Cf. os seguintes dispositivos do Decreto-Lei n. 200/67. Art. 10, § 3o – Administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em princípio, no nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público. § 4o – Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições.

42 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. Palestra proferida em 14 de julho de 1965. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 34-36.

43 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. Palestra proferida em 14 de julho de 1965. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 44.

44 Art. 19. Todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do ministro de Estado competente, excetuados unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão submetidos à supervisão direta do presidente da República. Art. 20. O ministro de Estado é responsável perante o presidente da República, pela supervisão dos órgãos da Administração Federal enquadrados em sua área de competência. Art. 20. O ministro de Estado é responsável, perante o presidente da República, pela supervisão dos órgãos da Administração Federal enquadrados em sua área de competência.

45 BELTRÃO, Hélio. Considerações preliminares. Documento I apresentado à Comestra em 20 de outubro de 1964. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 36-37.

46 Art. 10, § 7o do Decreto-Lei n. 200/67: “Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução. § 8o A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.”

47 BELTRÃO, Hélio. Considerações preliminares. Documento I apresentado à Comestra em 20 de outubro de 1964. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 39.

48 Os convênios entre União e Estados e entre União e Municípios já vinham sendo celebrados em alguns setores, sobretudo sociais. A proposta, no entanto, visava generalizar a adoção desse instrumento para todos os programas de governo. Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. Estudo da reforma. In: DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1969, p. 34.

49 Idem, p. 50.

50 BELTRÃO, Hélio. 1. Atividades-fim – Atividades-meio; 2. Estruturação e funcionamento das atividades-meio; Conceito de sistema. Documento II apresentado à Comestra em novembro de 1964. In: MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 50.

51 DIAS, José de Nazaré Teixeira. Apreciação geral da reforma. In: DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 68.

52 Art. 8o. As atividades da Administração Federal, e especialmente, a execução dos planos e programas de governo serão objeto de permanente coordenação. § 1o A coordenação será exercida em todos os níveis da Administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. § 2o No nível superior da Administração Federal, a coordenação será assegurada através de reuniões do ministério, de reuniões de ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos ministros de Estado (art. 36), funcionamento das secretarias gerais (art. 23, § 1o) e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31).

53 RATTNER, Henrique. Planejamento e bem-estar social. São Paulo: Perspectiva, 1979, p. 8.

54 Acerca da definição do órgão que deveria desempenhar esse papel central, Simões Lopes defendeu contundentemente que esta função deveria ser exercida pelo Dasp. No entanto, prevaleceu a vontade do governo Castelo Branco, de que o Ministério do Planejamento seria o órgão mais apropriado para exercer a função de coordenação do sistema de planejamento. Percebendo-se enfraquecido nas questões mais estratégicas da reforma, Simões Lopes acabou, conforme observado, se afastando dos trabalhos da Comissão. Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. Apreciação geral da reforma. In: DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 58.

55 MARTNER, Gonzalo. Planificación y pressupuesto por programas. 4. ed. México: Siglo Veintiuno, p. 195. Apud GIACOMONI, James. Orçamento público. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 155.

56 DIAS, José de Nazaré Teixeira. Apreciação Geral da Reforma. In: DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 58.

57 BELTRÃO, Hélio. Contribuições ao estudo da reforma administrativa. Documento III. Guanabara, dezembro de 1964. In: MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 56.

58 BELTRÃO, Hélio. Contribuições ao estudo da reforma administrativa. Documento III. Guanabara, dezembro de 1964. In: MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 56-57.

59 BELTRÃO, Hélio. Contribuições ao estudo da reforma administrativa. Documento III. Guanabara, dezembro de 1964. In: MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 57-58.

60 DIAS, José de Nazaré Teixeira. Apreciação geral da reforma. In: DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 57.

61 Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 16.

62 Cf. art. 15 do Decreto-Lei n. 200/67.

63 Contribuições ao estudo da reforma administrativa. Documento III. Guanabara, dezembro de 1964. In: MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 54.

64 Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 6. José Teixeira Dias observou a existência de cinco orçamentos convivendo simultaneamente. “1) a proposta do Executivo, em geral ficticiamente equilibrada; 2) o projeto de lei votado pelo Congresso, no qual se superestimava a receita – ou se comprimia irrealisticamente a despesa proposta pelo Executivo – para justificar substancial acréscimo de despesa, por motivos políticos; 3) o programa de economias, com o bloqueio de dotações, procedimento a que era levado o Executivo diante das realidades de arrecadação; 4) o famoso processo de liberação a conta-gotas de créditos, pelo ministro da Fazenda, sob as pressões mais variadas; 5) e, finalmente, na última parte do exercício, quando a liberação era mais intensa e alcançava as dotações propiciadoras de maior dinamismo aos serviços, a inflação se encarregara de reduzir, substancialmente, o valor real dos créditos; como falar-se, com um mínimo de seriedade, em eficiência administrativa diante desse quadro de verdadeira mímica orçamentária? DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 2.

65 Art. 17. “Para ajustar o ritmo de execução do orçamento-programa ao fluxo provável de recursos, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda elaborarão, em conjunto, a programação financeira de desembolso, de modo a assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho.” Art. 18. “Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento-programa, e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em consonância com a programação financeira de desembolso.”

66 COMISSÃO ESPECIAL DE ESTUDOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA. Definições, princípios e objetivos. In: MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 59.

67 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 63.

68 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 63.

69 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 66.

70 Art. 13, alíneas a, b e c do Decreto-lei n. 200/67.

71 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 47.

72 Os trabalhos da Comestra relativos a emenda constitucional seriam posteriormente encaminhados pelo ministro do Planejamento à comissão de juristas designada para elaborar o anteprojeto da Constituição, que seria promulgada em 1967.

73 BELTRÃO, Hélio. Reforma administrativa federal. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 48.

74 BELTRÃO, Hélio. Considerações preliminares. In: Reforma administrativa. Rio de Janeiro: Departamento de Imprensa Nacional, 1968, p. 15.

75 Cf. DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 17. Teixeira Dias acusou o Dasp de ter sido omisso nas oportunidades recebeu de reestruturar o sistema de administração de pessoal. DIAS, p. 70.

76 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL. Reforma administrativa em marcha: atividades em 1967 e 1968. Rio de Janeiro, 1969, p. 30.

77 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 42-43.

78 DIAS, José de Nazaré Teixeira. A reforma administrativa de 1967. 2. ed. Cadernos de Administração Pública, n. 73. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1969, p. 45.

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Mercado de ações brasileiro: proteção dos acionistas não controladores, regulação, autorregulação e desenvolvimento

Roberta Nioac Prado

1. Introdução. A importância das sociedades empresárias e do mercado de ações para o desenvolvimento de um país capitalista – 2. Breve histórico da regulação das sociedades empresárias e do mercado de ações no Brasil, no período compreendido entre 1964 e 2001. Proteção dos acionistas não controladores e desenvolvimento do mercado – 3. Autorregulação das sociedades por ações e do mercado de ações no Brasil – a partir de 1999 até o ano de 2009. Transformação, proteção dos acionistas não controladores e desenvolvimento – Referências.

1. Introdução. A importância das sociedades empresáriase do mercado de ações para o desenvolvimento de umpaís capitalista

O sistema capitalista compreende poupadores, cidadãos que possuem recursos financeiros para investir, e empreendedores, os quais necessitam desses recursos para desenvolver projetos empresariais. Entretanto, a simples existência de bons projetos de investimento e de poupança financeira disponível para desenvolvê-los, não é suficiente para viabilizar desejadas taxas de crescimento do país. Considerando-se que o desenvolvimento econômico financeiro é fundamental para o desenvolvimento do país como um todo, faz-se necessário que o Estado intervenha no processo, criando canais eficientes de alocação de recursos de poupadores a projetos com boas perspectivas de produtividade, além de garantir uma estrutura sólida de regulação e de enforcement,¹ fundamentalmente em três esferas de atuação das sociedades empresárias, quais sejam: (i) estrutura garantindo segurança jurídica para a criação, a organização e o financiamento dos empreendimentos e desenvolvimento das empresas atuantes no país; (ii) estrutura e local, em regra em Bolsas de Valores, que possibilitem o desenvolvimento do mercado de capitais² primário, aquele no qual empresas, mediante a emissão e a colocação pública de ações e outros valores mobiliários, possam se capitalizar a fim de financiar seus projetos empresariais de grande porte, e; (iii) estrutura e local apropriado no qual possa se desenvolver o mercado de capitais secundário, também conhecido como “mercado de liquidez”, no qual os investidores realizam seus investimentos, mediante a compra e venda de suas ações e outros valores mobiliários.

Uma estrutura sólida de regulação e de enforcement apta a dar sustentação e conferir segurança jurídica para a criação, organização e desenvolvimento da empresa, coloca-se como um dos principais pressupostos para o crescimento econômico de países capitalistas. Isto porque são as sociedades empresárias, dentre as quais no Brasil se destacam, em porte, as sociedades por ações,³ que industrializam e comercializam bens e serviços, gerando empregos, recolhendo tributos, enfim, criando riqueza nacional em larga escala.⁴

Além disso, um local apropriado, que conte com uma estrutura sólida de regulação e de enforcement, apto a possibilitar o desenvolvimento do mercado de ações primário é fundamental, na medida em que projetos empresariais de grande porte não podem prescindir de expressiva capitalização. Assim, faz-se necessário que o Sistema Financeiro Nacional seja capaz de viabilizar, de maneira segura e eficiente, a alocação de parcela da poupança nacional disponível aos investimentos empresariais. Vale dizer, seja apto a dar suporte e segurança jurídica para efetivamente impulsionar o direcionamento e a alocação, no mercado de ações, de parcela da poupança nacional ociosa.

Finalmente, também é fundamental que haja uma adequada estrutura regulatória e de enforcement em local apropriado no qual possa se desenvolver um mercado secundário, de liquidez, na medida em que considerável parcela dos empreendimentos de grande porte necessita de recursos investidos no longo prazo. Assim sendo, e tendo em vista que, na prática, o longo prazo pode mostrar-se desinteressante para potenciais de investidores, faz-se necessária a existência de um mercado secundário, no qual os investidores tenham a possibilidade de realizar seus investimentos, ou seja, de vender suas ações, sem que isso interfira na capitalização, ou na descapitalização, das empresas emissoras desses papéis.

Em suma, temos que o crescimento econômico, e em decorrência o desenvolvimento como um todo de um país capitalista, está intrinsecamente ligado ao desenvolvimento das empresas que nele atuam e do eficiente funcionamento mercado de ações primário e secundário. São estes três dos grandes pilares macroeconômicos que devem atuar em harmonia e em consonância com as necessidades e expectativas de empresários e de detentores de poupança ociosa que queiram investir na atividade produtiva por meio da compra de ações de companhias abertas.

2. Breve histórico da regulação das sociedades empresáriase do mercado de ações no Brasil, no período compreendido entre 1964 e 2001. Proteção dos acionistas não controladores e desenvolvimento do mercado

Considerando a importância do desenvolvimento das empresas que atuam no país, podemos observar que historicamente, no Brasil, o Governo Federal tem se preocupado em investir, enquanto pilar relevante de política macroeconômica, na institucionalização de mecanismos legais e regulamentares aptos a possibilitar a criação e o desenvolvimento de empresas, assim como de canais eficientes de financiamento da atividade produtiva.

No Brasil, um grande marco dessa política institucional macroeconômica, que teve como um de seus importantes focos o desenvolvimento do mercado de ações, tem início a partir do ano de 1964, com o esforço do Governo Federal em adequar a legislação e a regulamentação do Sistema Financeiro Nacional – SFN às necessidades prementes para o desenvolvimento da economia. Assim, o Governo Militar, na presidência do Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, dá início à promulgação de uma série de normas, reestruturando o SFN.

No ano de 1964, promulga a Lei n. 4.595 dispondo sobre políticas monetária, bancária e creditícia, extinguindo a Superintendência da Moeda e do Crédito, e criando o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional, passando este último a ser o órgão máximo do Sistema Financeiro Nacional.

Em seguida, no mesmo ano de 1965, o Governo Federal promulga, entre outras normas de menor relevo e abrangência, a Lei n. 4.728, que passa a disciplinar o mercado de capitais e a estabelecer medidas para o seu desenvolvimento. Ressalte-se que esta foi a nossa primeira lei disciplinado o mercado de ações de forma sistemática e consolidando várias normas esparsas disciplinadoras das atividades de corretores de bolsas e das instituições financeiras.

Todo esse arcabouço jurídico facilitou ao mercado nacional de ações alcançar, por um período a partir de 1965, um acelerado crescimento, cujo ápice foi atingido em 1970, no Governo Militar do marechal Artur da Costa e Silva. A partir de então, o mercado de ações entra em violento declínio, que culmina com a grande “quebra” de investidores nas Bolsas de Valores do Rio de Janeiro, em 1971.

Referida quebra, que se deu fundamentalmente em razão do elevado grau de euforia e especulação de investidores amadores que disponibilizam recursos financeiros em quantidades superiores aos ativos representados por papéis ofertados pelas empresas, acabou por evidenciar a inadequada e insuficiente estrutura regulatória do mercado de ações brasileiro⁵, levando o Governo Federal a buscar novas alternativas e bases legais e regulamentares para mais uma vez tentar promover o seu fortalecimento e desenvolvimento.

Ressalte-se que, à época, a legislação nacional que cuidava das sociedades por ações, únicas sociedades autorizadas a emitir ações e outros valores mobiliários e a negociá-los em Bolsas de Valores, consubstanciava-se no Decreto-Lei n. 2.627, de 1940, nossa primeira extensa estruturação legal e normativa desse tipo societário, que contou com 177 dispositivos legais. E tal legislação, embora elaborada com boa técnica jurídica, era muito mais voltada para as companhias fechadas que não negociam ações e outros valores mobiliários de sua emissão em Bolsas.⁶

Nesse contexto, após a quebra da Bolsa do Rio de Janeiro, já a partir de 1972, o Governo Federal, na presidência do general Emílio Garrastazu Médici, retoma a questão regulatória do mercado de ações, indo além, e pensando na importância de se conceber uma legislação societária apta a dar sustentação ao desenvolvimento da grande empresa que irá financiar-se por meio deste mercado. Novamente tendo como objetivo macroeconômico central impulsionar o crescimento da economia nacional, e tendo o incremento do mercado de ações como um dos pilares para tal.

Essa política ganha ainda mais força quando Mario Henrique Simonsen, que já havia sido consultor da Bolsa de Valores de São Paulo – Bovespa e, portanto, conhecia bem o mercado de ações, sua importância e dificuldades, assume o Ministério da Fazenda, no ano de 1974, na presidência do general Ernesto Beckmann Geisel.

Simonsen convence o presidente Geisel que, além de uma nova lei societária, também é necessária a criação de um órgão regulador autônomo do mercado de capitais⁷. Lembre-se que, até então, o mercado de ações brasileiro era ainda regulado e fiscalizado pelo Banco Central, que acumulava duas funções no mercado financeiro: a de regulamentar e fiscalizar as companhias abertas e o mercado de ações e outros valores mobiliários e, ainda, a de cuidar das instituições financeiras, outra fonte relevante do setor produtivo, porém intermediada por bancos.

E, assim, em 1976 são promulgadas as duas principais leis que irão reger as sociedades por ações e o mercado de ações brasileiro: as Leis n. 6.385 e 6.404. A primeira, regulamentando o mercado de capitais e criando a CVM, e a segunda disciplinando as sociedades por ações e tendo como objetivo criar um modelo de companhia adequado à organização e ao funcionamento da grande empresa privada, fundamentalmente visando a incrementar direitos de acionistas não controladores investidores no mercado de ações.⁸

No entanto, tal lei societária, embora tenha tido como pano de fundo a preocupação governamental de impulsionar o mercado de capitais, por meio da criação de novas regras e da imposição de maiores deveres aos controladores a fim de garantir direitos mais equitativos aos acionistas investidores de mercado, acabou por perpetuar grandes desigualdades de direitos entre tais acionistas.

E o fato é que, embora o Governo Militar viesse demonstrando reconhecer a importância para o desenvolvimento econômico do país da grande sociedade por ações democrática, que negocia suas ações em Bolsas e da qual fazem parte grande número de sócios, não se preocupou em alterar determinadas regras contidas no Decreto-Lei n. 2.627, de 1940. E, assim, a nova lei societária de 1976 permaneceu refletindo e impondo, em parte, o contorno ideológico vigente à época da ditadura do Estado Novo. Nesse sentido, por exemplo, não reconheceu o direito de voto como direito fundamental de todo acionista, inclusive ampliando a possibilidade das sociedades por ações de emitir e negociar no mercado 2/3 (dois terços) de seu capital em ações preferenciais, sem direito a voto, ou a qualquer outro instrumento político de participação e de representação social,⁹ passando a permitir que acionistas com pouco mais de 16% do capital social controlassem 100% da companhia.¹⁰

Como veremos adiante, no decorrer da história do mercado de ações brasileiro, a supressão legal em sociedades empresárias que se pretendem democráticas e participativas, de direitos políticos reconhecidamente valorizados por investidores que alocam suas poupanças disponíveis na atividade produtiva por meio de aquisição de ações, tende a impedir, ou ao menos retardar significativamente, o desenvolvimento desse mercado.

Isto porque para que se crie um ambiente seguro e efetivo ao desenvolvimento no longo prazo do mercado de ações primário e secundário faz-se necessária a existência de uma legislação societária que regule e assegure direitos políticos de representação social e de fiscalização aos acionistas não controladores, garantindo que esses não serão relegados à condição de acionistas de segunda classe¹¹.

Assim, como dito, sendo as sociedades por ações as únicas sociedades empresárias nacionais legalmente autorizadas a emitir ações e outros valores mobiliários e a oferecê-los publicamente em bolsas de valores a potenciais investidores detentores de poupança disponível, o arcabouço jurídico que irá regê-las deverá conferir, de fato, instrumentos democráticos de participação política e patrimonial a todos os seus investidores, acionistas não controladores.

Diante de tal quadro, e como forma de suprir problemas regulatórios, a partir de meados da década de 1970, o governo federal retoma e intensifica seu viés intervencionista, no sentido de tomar para si a responsabilidade de ser o principal agente fomentador do mercado de ações, por meio de subsídios. Assim, dá continuidade e amplia as políticas de incentivos fiscais e financeiros iniciadas no ano de 1964.12 Além disso, cria a figura dos “investidores compulsórios”: fundos de pensão de empresas estatais e de sociedades de economia mista, que passam a ser legalmente obrigados a compor sua carteira de investimento com ações de emissão de companhias abertas.¹³ E ainda: amplia linhas de financiamento empresarial subsidiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento – BNDE, para as companhias que abrissem seu capital e oferecessem ações no mercado.¹⁴

Todo esse contexto reforça e segue perpetuando a política do Governo Militar voltada a desenvolver o mercado fundamentalmente por meio de leis e intervenções federais, sem a busca de um foco mais profundo nas necessidades reais dos investidores propriamente ditos como, por exemplo, a garantia legal de direitos políticos de voto nas assembleias sociais a todos os acionistas.

Ainda não se vislumbra, em nenhuma esfera política, que a criação e o desenvolvimento de um mercado de ações não podem prescindir do interesse e da vontade, de fato, de seus atores, quais sejam: empresários e investidores, ou seja, que não pode haver desenvolvimento do mercado se não houver interesse legítimo e real do investidor, buscando realmente investir na atividade produtiva por meio da aquisição de ações, e do empresário buscando de fato parceiros ativos para a capitalização de seus empreendimentos.

Vale dizer, ainda não se faz presente qualquer incentivo para promover o desenvolvimento do mercado de ações deve apontar na direção da lógica do mercado, ou seja, na busca de um efetivo casamento de interesses entre empresários e investidores, os primeiros desejando oportunidades de financiamento a custos mais baixos do que os ofertados por meio do crédito bancário, e os segundos sentindo-se efetivamente protegidos para apostar nos ganhos que o mercado de ações pode lhes proporcionar. E sempre tendo presente que soluções artificiais, em regra, criam profundas distorções de difícil correção.¹⁵

De fato, o curso da história nos mostrou que o modelo adotado pelo Governo nas décadas de 1960 e 1970 propiciou que o mercado de ações nacional alcançasse algum desenvolvimento à época, porém longe do esperado e muito aquém dos recursos investidos pelo governo em incentivos fiscais e financeiros.

É verdade que outras circunstâncias também corroboraram para o insatisfatório crescimento do mercado de ações no período. Dentre as de natureza econômica, podemos citar a instabilidade da moeda, sujeita a uma inflação descontrolada e as altas taxas de juros praticadas no país, favorecendo os investimentos na renda fixa e no curto prazo, aumentando a dívida pública e onerando o crescimento empresarial.

Do ponto de vista cultural é de se ressaltar, ainda, o fato de que empresários e o poder político seguiam mantendo uma mentalidade patrimonialista, incentivadora de ações paternalistas e intervencionistas, centrada no interesse de poucos com prestígio e riqueza, no caso o acionista controlador, e em desconsideração a democráticos direitos dos não controladores. Tal realidade permitiu que grandes abusos de poder de controle fossem perpetrados por décadas em face de interesses políticos e patrimoniais legítimos dos acionistas não controladores, levando-os a buscar cada vez menos o mercado de ações nacional enquanto alternativa de investimento.¹⁶ Corroborando para novamente conduzir o nosso mercado de ações, já a partir de meados da década de 1980, a mostrar claros e profundos sinais de insustentabilidade e contínuo enfraquecimento.

Essa situação foi parcialmente revertida a partir de meados de 1990, tivemos uma considerável retomada do mercado, marcada inicialmente quando a edição da Resolução n. 1.289, de 31 de maio de 1991, do Conselho Monetário Nacional e seus anexos I a V, que flexibilizaram e regulamentaram a entrada do capital estrangeiro de risco para investimento no país¹⁷ e pelo Plano Real,¹⁸ que trouxe estabilidade à moeda nacional.

Entretanto, algumas circunstâncias ainda obstaculizavam o adequado crescimento do mercado de ações nacional, entre as quais citamos duas: (i) a liquidez das ações negociadas em Bolsa no mercado secundário nacional estava concentrada nas empresas estatais e nas sociedades de economia mista, dificultando o desenvolvimento do mercado secundário de papéis de empresas privadas¹⁹ e (ii) o Governo Federal, no período, adotou políticas e promulgou leis que em nada beneficiava o mercado de ações, na medida em que, na busca de outros interesses macroeconômicos, acabou por relativizar ainda mais direitos e garantias de acionistas investidores não controladores.

Como exemplo dessa segunda circunstância, podemos citar a edição da Medida Provisória n. 1.179, de 4 de novembro de 1995, durante o 1º Mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995/1999), no âmbito do Proer – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do SFN. Tal Programa teve por finalidade auxiliar bancos com problemas financeiros a fim de assegurar liquidez e solvência aos SFN, resguardando interesses de depositantes e investidores. No entanto, suspendeu e retirou importantes direitos patrimoniais de acionistas não controladores em instituições financeiras beneficiadas.²⁰

Outra lei promulgada no período, que também causou prejuízos relevantes a direitos de acionistas não controladores, minando ainda mais a segurança jurídica necessária ao desenvolvimento do mercado de ações e obstaculizando o seu desenvolvimento, foi a Lei de n. 9.457, de 1997, primeira reforma de monta da lei societária de 1976. Ressalte-se que tal lei, que alterou uma série de dispositivos da lei societária, suprimindo e relativizando direitos de acionistas não controladores, também foi marcada por políticas federais macroeconômicas, embora com fundamentos e objetivos distintos dos que embasaram as leis societárias e de mercado promulgadas em 1965 e 1976.21

Assim, no ano de 1997, pelas mãos do deputado Antonio Kandir, o Governo Federal promulga a Lei Societária n. 9.457, em consonância com os interesses e políticas macroeconômicas voltadas para o Programa de Privatização Nacional de Empresas Públicas e de Sociedades de Economia Mista.

Embora alegando com isso buscar incentivar o desenvolvimento da economia e inclusive do mercado de ações nacional, na verdade com a promulgação da lei societária de 1997, o governo apenas teve por objetivo, no curto prazo, aumentar seus ganhos financeiros com o valor arrecadado nos ágios de controle pagos no processo de privatização. De fato, foi o Governo Federal quem mais se beneficiou dessa lei, que lhe proporcionou enormes ganhos em detrimento de interesses econômicos de acionistas não controladores das companhias privatizadas que, por conta das novas regras societárias em vigor, nada receberam quando da alienação do poder de controle, com ágios altíssimos, pelo Estado.²²

A evidente e profunda supressão de direitos de acionistas não controladores tornou a Lei Societária n. 9.457, de 1997, alvo de severas críticas da doutrina nacional, no sentido de que a mesma, além de não corrigir equívocos da lei de 1976, acabou por agravar o quadro regulamentar vigente, ameaçando ainda mais a sobrevivência do mercado acionário brasileiro.²³ Ressalte-se que tal lei mostrou-se tão evidentemente contrária aos interesses dos não controladores investidores do mercado de ações que, logo em seguida à sua promulgação, começou a tramitar o Projeto de Lei n. 3.115, de 1997, propondo a volta dos direitos suprimidos dos minoritários, além da redução do limite de ações sem direito de voto que podiam ser emitidas e negociadas em Bolsas. E outros projetos foram apresentados na Comissão de Economia da Câmara dos Deputados, entre os quais ressaltamos o de autoria do deputado Emerson Kapaz, em cujo relatório lia-se: “Um mercado acionário forte e verdadeiramente democratizado – alcançando toda sua potencialidade de alavancagem econômica – depende, é óbvio, de que os investidores, principalmente os pequenos e médios, sintam-se protegidos e vejam defendidos os seus interesses [...]”.

Referidos projetos de lei, e substitutivos apresentados, resultaram na Lei n. 10.303, promulgada em 2001, pelo então vice-presidente da República Marco Maciel. Tendo por finalidade recriar um ambiente seguro para dar sustentação ao desenvolvimento do mercado de ações, restabelecendo direitos relevantes de investidores não controladores, reforçando o papel da CVM na regulação e fiscalização do mercado de ações brasileiro e, ainda, prevendo a possibilidade de litígios societários serem decididos de forma mais rápida do que historicamente vinham sendo no Judiciário, por meio de arbitragem.

Ressalte-se que, embora o país ainda estivesse sendo governado pelo mesmo presidente da República, Fernando Henrique Cardoso em seu 2º. Mandato (1999/2003), a política macroeconômica havia mudado radicalmente. Praticamente todo o processo de privatização das companhias estatais e das sociedades de economia mista já estava concluído e, portanto, havia mudado o interesse macroeconômico do governo. Nesse momento, o que motivava o governo era a busca da recuperação da imagem do mercado de ações, então profundamente desgastada.²⁴

Mas o fato é que, embora o governo retomasse o foco no desenvolvimento do mercado de ações nacional e das empresas que nele atuam, restabelecendo direitos de investidores não controladores, o nosso mercado, tanto primário quanto secundário, não tinha nenhuma perspectiva para atingir, ao menos no curto e médio prazo, o ponto de maturidade e relevância que se objetivava. Todo o desenrolar do histórico por que passou, tornava pouco crível a consolidação de uma cultura de mercado necessária ao seu desenvolvimento. E logo após a promulgação da lei societária de 2001, juristas e membros de outros setores da economia já discutiam a necessidade de se alterar novamente a lei de 1976, reafirmando o entendimento de que o nosso mercado de ações ainda era muito menos desenvolvido e representativo do que comportava a economia nacional.

3. Autorregulação das sociedades por ações e do mercado de ações no Brasil – a partir de 1999 até o ano de 2008.25 Proteção dos acionistas não controladorese desenvolvimento

De fato, no final da década de 1990, tínhamos que o mercado de ações no Brasil era engessado e raquítico, sem condições de competir internacionalmente com mercados desenvolvidos, e tampouco de criar condições efetivas de financiamento de grandes companhias e empreendimentos nacionais, além de demonstrar clara tendência de queda no número de empresas listadas nas Bolsas de Valores, e um irrisório número de novas empresas abrindo o capital. A realidade era que, se nos últimos anos da década de 1990, alguma providência de monta não fosse adotada, o mercado de capitais nacional poderia sucumbir por completo.

Some-se a isso tudo outra circunstância, não menos relevante, que residia no fato de que, desde o início da década de 1980, o Estado nacional não mais dispunha de recursos financeiros para incentivar, ainda que artificialmente, o mercado de ações, ou seja, o Estado, praticamente “quebrado”, mesmo que tivesse interesse em subsidiar o desenvolvimento do mercado de ações, transferindo recursos públicos para a iniciativa privada mediante políticas fiscais e financeiras, não contava com recursos suficientes para tal. O crédito público subsidiado chegara ao fim.

Além disso, em vista do modelo de privatização adotado pelo Governo Federal, no qual prevaleceu a venda de grandes blocos de ações, e ao invés da venda pulverizada para vários e pequenos investidores, a liquidez da bolsa havia se reduzido ainda mais.

Por outro lado, temos que o processo de privatização das empresas estatais e de economia mista trouxe para o mercado de ações nacional investidores de maior porte, mais sofisticados, além de investidores estrangeiros, com maior experiência de mercado, acostumados com maiores garantias de investimento e, portanto, muito mais exigentes.

Some-se a isso, o processo de abertura econômica iniciado dos anos 1990 que, além de permitir a entrada do investidor estrangeiro no país, trazendo uma nova cultura de mercado de ações, também trouxe para a realidade do empresário nacional um ambiente de competição acirrada que evidenciou a importância de se aumentar investimentos empresariais, sob pena de a empresa sucumbir no mundo globalizado.

E é nesse novo contexto que a iniciativa privada vislumbra a necessidade improrrogável de se aprimorar regras para o desenvolvimento do mercado de ações, e assume um papel relevante no desenrolar do processo autorregulatório que viria a existir no país.

Assim, no ano de 1999, a Bovespa contrata o economista José Roberto Mendonça de Barros, sócio fundador da MB Associados, consultoria especializada em mercado de capitais, para estudar, de forma crítica e aprofundada, a realidade e as necessidades do mercado, e propor alguma solução com vistas a restaurar o canal de financiamento do setor produtivo nacional e, assim, garantir o desenvolvimento do mercado de ações no longo prazo.

Mendonça de Barros decide, então, montar um time de trabalho, e chama outros quatro economistas para participar: José Alexandre Scheinkman, da Universidade de Princeton, Antonio Gledson de Carvalho atualmente professor da Fundação Getulio Vargas – FGV e, à época, professor da Universidade de São Paulo – USP, Lídia Goldenstein e Tereza Dias da Silva, ambas associadas da MB Associados, além do advogado e jurista Luiz Leonardo Cantidiano, sócio do Escritório Motta, Fernandes Rocha Advogados.

Montado o time de trabalho, o grupo passa a se reunir, tendo como ponto de partida que a propositura de qualquer solução visando a reestruturar e desenvolver o mercado de ações nacional teria que ter como suporte as efetivas demandas do mercado, em consideração à realidade econômica do Brasil e do mundo naquele momento. O grupo estava de acordo de que o mercado de ações nacional não atraía investidores porque não era competitivo. E que uma das principais razões pelas quais não era competitivo era porque fora fruto de políticas de incentivos fiscais e financeiros gerados por demandas artificiais. Além disso, toda a nossa história levou o mercado acionário a tornar-se profundamente viciado: os controladores de companhias abertas estavam acostumados a agir em total desconsideração aos interesses não controladores, sem o efetivo risco de sofrer qualquer restrição ou punição efetiva.

Ademais, conforme já ressaltado, havíamos chegado ao fim do crédito subsidiado pelo Governo, obrigando empresários a buscar novas fontes de financiamento para implementação de planos de consolidação e de exploração de novas atividades e aumento de produção. Tal circunstância, fundada no fato do Estado Nacional objetivamente não dispor de meios para subsidiar a implementação de políticas públicas visando desenvolver o mercado de ações, implicava que qualquer proposta a ser pensada pelo grupo não poderia envolver políticas públicas de incentivos fiscais ou financeiros. Não apenas pela razão aventada, mas também, e principalmente, porque mesmo que dispusesse de recursos, o grupo de mudança de Barros entendia que a adoção desse modelo levaria novamente a que fossem criadas condições artificiais de demanda e oferta, impedindo um desenvolvimento estruturado e de longo prazo do mercado de ações.

Ou seja, dessa vez o que se buscaria em qualquer proposta a ser apresentada seriam incentivos efetivamente inerentes à lógica do mercado, buscando facilitar um casamento de interesses entre empresários e investidores: os primeiros em busca de oportunidades de financiamento a custos mais baixos do que os oferecidos em outros mercados de crédito, e os segundos em busca de efetiva proteção para poder apostar nos ganhos que o mercado de ações pode proporcionar.

O grupo vislumbrou, ainda, uma circunstância extremamente favorável ao trabalho: o Governo Federal de Fernando Henrique Cardoso, em seu 2º. Mandato, voltado para o desenvolvimento dos mercados nacionais de crédito e de capitais, nomeara Arminio Fraga o novo presidente do Banco Central. Importante ressaltar que Fraga, recém-chegado dos EUA onde trabalhou por muitos anos com um grande investidor internacional, além de contar com grande prestígio entre empresários, trazia consigo uma visão do mercado de ações pela perspectiva do investidor, e reconhecia a importância do desenvolvimento do mercado acionário para a economia como um todo.

Também era favorável ao contexto o fato da Comissão de Valores Mobiliários já vir, desde o final dos anos 1990, adotando uma postura muito mais ativa na regulação e na fiscalização do mercado de ações e das operações societárias que nele ocorriam. Além disso, seu presidente, à época, José Luiz Osório, era grande apoiador da criação de regras mais rígidas de governança corporativa²⁶ para empresas de capital aberto, com vistas a possibilitar a sua internacionalização e a torná-las competitivas no mercado global.

Assim, em vista de toda a história que o mercado de ações atravessou, naquele momento já se iniciara no plano governamental, fundamentalmente por meio da atuação do Banco Central e da CVM, um processo desenvolvimentista com foco nos reais interesses do mercado de ações e na efetividade dos mecanismos a serem adotados para a proteção dos investidores.

Nessa linha, também o BNDES, a partir de 2003, criou o Programa de Incentivo à Adoção de Boas Práticas de Governança Corporativa, passando a relevar, para a concessão de financiamentos privados, boas regras de governança adotadas pelas companhias financiadas. Nessa linha, criou pacotes de financiamento Bronze, Prata, Ouro e Platina ampliando prazos e reduzindo taxas de juros, além de oferecer outras vantagens para as empresas que se enquadrassem nos referidos programas e adotassem melhores regras de governança.

No plano econômico algumas circunstâncias também se mostravam favoráveis ao surgimento de um efetivo mercado de ações no Brasil: (i) contávamos com uma inflação controlada desde o Plano Real, fomentando o consumo interno, (ii) havia uma perspectiva de queda nas taxas de juros, tendendo a incentivar investimentos de longo prazo na atividade produtiva, e (iii) havia no mercado a demanda de grandes investidores nacionais e internacionais, fundamentalmente fundos de pensão, com imenso volume de recursos para investir em ações e ávidos por empresas com boa governança corporativa.

Diante dessas circunstâncias, a equipe capitaneada por Mendonça de Barros identifica os dois grandes entraves que deveriam ser enfrentados para a concepção de uma proposta viável de implementação do projeto de desenvolvimento do mercado de ações, tal como demandado pela Bovespa: a questão regulatória e a questão de enforcement. Em suma, era necessário identificar quais normas mudar, e como garantir a sua efetiva observância e cumprimento.

O grupo passa a analisar, inicialmente, a questão regulatória, ou seja, quais normas deveriam ser mudadas, e concluiu que qualquer solução proposta deveria ser original e focar-se em novas aberturas de capital, ou seja, ser oferecida a empresas que ainda não faziam parte do “establishment”. As empresas que já tinham seu capital aberto estavam por demais viciadas para que pudessem se reinventar rapidamente, acatar e adotar novas regras. E, portanto, era necessário criar-se um ambiente para empresas novas, que acessassem o mercado de ações em novas condições, e com outra mentalidade. O “estado da arte” deveria reger as relações, expectativas e necessidades entre empresas, empresários, investidores e gestores, sob uma nova perspectiva, completamente distinta daquela na qual o mercado estava acostumado a operar. Estava claro que não seria possível mexer impunemente em estruturas de poder empresarial, incrementando direitos de investidores e criando para empresários o “incômodo de acionistas não controladores cobrando resultados e questionando procedimentos.”

Mas quais seriam as implicações fáticas da utilização da via legislativa, por exemplo, concebendo-se um projeto de lei e apresentando-o no Congresso Federal? Como é sabido, alterar leis societárias ou relativas ao mercado de ações implica enfrentar, e vencer, grandes lobbies e pressões de grupos de interesse. E, qualquer tentativa de se alterar o “establishment” de interesses privados, tem historicamente sofrido grande reação e resistência por parte de órgãos que se representam (i. e., ABRASCA) empresários. Além disso, o trâmite legislativo no Congresso Nacional, que passa necessariamente pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, ainda que sem grandes resistências, é extremamente burocrático e, portanto, moroso. E a ideia era alguma solução rápida. Assim sendo, a opção da regulação via Poder Legislativo logo de início se mostrou inviável, em razão da gigantesca reação que causaria e de toda a dificuldade e morosidade de seu trâmite. Pensou-se, então, que a saída poderia ser a criação de um Regulamento oriundo da autorregulação da Bovespa, que fosse de adesão voluntária. Assim, sua elaboração e implementação, em princípio, não implicariam enfrentar qualquer lobby do “establishment” atuando contrariamente.

E é justamente nesse caminho que começa a tomar forma a criação de um segmento especial de listagem na Bovespa, que teria por base um contrato privado, através do qual a companhia que quisesse abrir seu capital e acessar a poupança pública nesse segmento, aderisse voluntariamente. Surge, assim, o embrião do Novo Mercado da Bovespa, cujo Regulamento de Listagem seria elaborado tendo como foco a previsão de melhores regras de governança corporativa, e de maiores direitos e garantias dos interesses dos investidores do que o previsto na lei societária de 1976.

Gledson havia conhecido de perto o modelo alemão de autorregulação Neuer Markt, criado na Alemanha em 1997, e voltado para a abertura de capital de novas empresas, e acreditou que o mesmo pudesse servir como ponto de partida para o estudo. Ao contrário de outras iniciativas adotadas por bolsas europeias, tais como o Noveaux Marché na França (1996), o Nieve Markt na Holanda (1997), Easdaq em Bruxelas (1999) e Nuovo Mercato na Itália (1999), em vez de conceder incentivos fiscais para a abertura de capital e/ou condições mais flexíveis nas regras de listagem, o Neuer Markt optou por adotar um regulamento de listagem muito mais severo em termos de transparência do que o previsto na lei societária alemã, por exemplo, obrigando as empresas nele listadas a publicar balanços de acordo com padrões internacionais. Com isso, conseguiu atrair empresas mais seletas e ampliar a representatividade dos setores na Nova Economia na Bolsa de Valores. Essa iniciativa, de fato, deu um grande impulso nas ofertas públicas iniciais de abertura de capital, também conhecidas como IPOs – Inicial Public Offering alemães.²⁷

A ideia foi então apoiada pelo grupo e adotou-se o referido modelo alemão de autorregulação. Passaram, em seguida, a pensar em quais regras o Regulamento de Listagem iria prever. Nesse sentido, foi de grande valia uma experiência vivida por Cantidiano em meados de 1998. O jurista e advogado havia feito um road show pela Europa e Estados Unidos, para visitar fundos de investimento e ouvir pessoalmente a percepção dos gestores desses fundos sobre o Brasil.

Em mais ou menos 30 reuniões, com gestores de diversos fundos estrangeiros, conta Cantidiano que lhe foi apresentado um “script” quase padronizado dos pontos críticos da legislação brasileira que minavam o interesse de investimento desses fundos no Brasil, como, por exemplo, a existência de ações sem direito a voto, negociadas no mercado, em proporção de até 2/3 (dois terços) do capital social da companhia. Tudo isso evidenciou ao advogado que o Brasil padecia de uma regulamentação ineficiente para suportar o desenvolvimento do mercado de ações, não apenas por aspectos conjunturais da economia, mas, fundamentalmente, por deficiências regulatórias: porque não oferecia garantias e direitos suficientes aos investidores.

Dessa experiência resultou que, ao voltar ao país, Cantidiano já estava convencido de que a legislação societária precisava ser aprimorada, sob pena do mercado nacional de ações sucumbir de vez. E, sem dúvida, a experiência o muniu de uma visão muito mais realista das demandas regulatórias do mercado, pela perspectiva de seus grandes investidores institucionais.

Assim, diagnosticadas as principais regras a serem alteradas, e estabelecidas quais as grandes linhas de propostas regulatórias, o primeiro desafio do projeto encomendado pela Bovespa estava substancialmente vencido. De se ressaltar que, paralelamente ao grupo de trabalho coordenado por Mendonça de Barros, o jurista Calixto Salomão Filho com outros advogados do Escritório Levy e Salomão, em contato com Maria Helena Santana, Nora Rachman, Luiz Eduardo Martins Ferreira e outros membros da Bovespa à época, idealizava uma proposta que deveria consubstanciar o Regulamento de Listagem da Bovespa, notadamente no que respeitava os principais direitos de acionistas não controladores. O resultado desse trabalho foi encaminhado ao grupo de Mendonça de Barros que suprimiu do projeto uma série de dispositivos ainda considerados muito polêmicos, e inseriu alguns outros, vindo o resultado consubstanciar a primeira proposta de Regulamento de Listagem formalmente apresentada pelo grupo à Bovespa.

Vem então à tona o segundo grande desafio a ser enfrentado pelo grupo: resolver a questão do enforcement das novas regras criadas por meio de autorregulação de adesão voluntária, ou seja, como tornar o Poder Judiciário eficiente na apreciação de eventuais demandas que surgissem entre empresas e investidores no segmento a ser criado?

Como é sabido, no que respeita ao grau de enforcement dos direitos dos investidores no mercado de capitais, convivemos há várias décadas com graves problemas na atuação do Poder Judiciário, tanto em relação ao tempo da decisão quanto no que tange à dificuldade de alguns juízes de apreender a complexidade, especificidade e sofisticação dos problemas econômicos envolvidos nos conflitos societários oriundos de demandas no mercado de ações. Dessa realidade, resulta que os investidores convivem com um elevado grau de insegurança jurídica, o que, sem dúvida, é extremamente nocivo ao desenvolvimento do mercado de ações nacional.

O fato é que o nosso Judiciário, já há várias décadas, recebe um número de processos, dos mais diversos tipos, muito acima da sua capacidade de julgar. Assim, os autores das ações propostas acabam passando anos, às vezes décadas, aguardando um julgamento definitivo para ter seus direitos reconhecidos. E, no caso de demandas envolvendo sociedades abertas e mercado de ações, os réus, em regra acionistas controladores e administradores, mantêm-se confiantes de que as decisões finais dar-se-ão em futuro distante, provavelmente quando não mais houver interesse econômico na demanda. É claro que esta realidade é insustentável quando se busca o desenvolvimento de longo prazo de um mercado de ações seguro e efetivo, seja ele de adesão voluntária ou não.

Diante de tais fatos, o grupo precisa inicialmente pensar na criação de uma justiça especializada que, diferentemente do Poder Judiciário, fosse rápida, tornando efetivas as regras que viessem a serem criadas. O grande problema dessa proposta residia no trâmite legal de se criar uma justiça especializada, com o inevitável envolvimento dos Poderes Legislativo e Executivo. Além disso, seria necessário contar com pessoas treinadas e concursadas, o que aumentaria significativamente o tempo e o custo de sua implementação. E, como dito, o grupo buscava uma solução rápida: o mercado não podia esperar. Ademais, Cantidiano levanta que a solução proposta, de criação de uma justiça especializada, do ponto de vista tecnicojurídico poderia gerar graves problemas, no sentido de que, eventualmente, se criaria mais uma linha cinzenta de competência judicial, ensejando intermináveis disputas de competência e alçada entre tribunais.

Surge então a ideia de se criar uma Câmara de Arbitragem específica para resolver eventuais demandas nesse segmento especial de listagem da Bovespa. Nessa linha, o grupo entende que a arbitragem oferece grandes vantagens sobre uma vara especializada: fundamentalmente quanto a facilidade de sua implementação, custo e capacidade de reunir profissionais com alta expertise em diversos assuntos. Em suma, a arbitragem é vista como uma maneira inteligente de conferir agilidade e especificidade no julgamento de demandas, sendo de mais fácil implantação.

É interessante notar que o tempo mostrou outra vantagem da arbitragem, qual seja, de que ela funciona preventivamente. Vale lembrar que em mais de sete anos de Novo Mercado, a Câmara de Arbitragem da Bovespa foi acionada pouquíssimas vezes, tendo as questões que lhe foram levadas sido resolvidas antes mesmo do procedimento de arbitragem, propriamente dito, ser implantado. Assim, na prática demonstrou ser uma via eficiente de solução de conflitos, também deixando claro que a adesão voluntária a regras mais rígidas de governança corporativa torna todo o ambiente de negócios mais eficiente e confiável, praticamente eliminando demandas, uma vez que cria maiores condições e interesse para que sejam cumpridas as regras do jogo. Ou seja, o investidor minoritário, de maior ou menor porte, está de fato mais interessado em um ambiente de negócios no qual não seja necessário acionar nenhum órgão, público ou privado, para o exercício de seus direitos. Existindo uma esfera eficiente de solução de conflitos, ela pouco precisará ser utilizada.

Assim, superados os dois grandes obstáculos, regulatório e de enforcement, o grupo faz os “bonecos” da proposta, e os envia, pelas mãos de Maria Helena Santana à época gerente de projetos da Bovespa, ao Conselho da Bolsa que no final de 2000, depois de um período digerindo as propostas, e discutindo pontos específicos, os aprova e pede que o grupo trabalhe na sua implementação, junto com a Bovespa e a CVM.²⁸

O resultado positivo desse processo autorregulatório que teve incremento também com parcerias eficientes firmadas com a Bovespa,²⁹ a despeito das crises internas e externas que se seguiram, tais como a Bolha da Internet (1999), as crises da Ásia (2000) e da Argentina (2001), a crise energética do Brasil, conhecida como “apagão” (2001), os ataques às torres gêmeas 11 de setembro de 2001, e a eleição no Brasil do Presidente Lula, do PT (2002), é inquestionável e contundente, e demonstra-se por números. Em 2007 foram realizados 64 IPOs, levantando U$ 33 bilhões em investimentos, e fazendo com que a Bovespa alcançasse a condição de 3ª Bolsa Mundial (ficando atrás apenas da China e dos Estados Unidos). Em junho de 2008 a Bovespa contava com 100 (cem) empresas listadas no Novo Mercado, 19 (dezenove) no Nível 2, e 44 (quarenta e quatro) no Nível 1.30 E teve seu grande ápice, até o momento, em 13 de junho de 2008, quando do IPO da OGX Petróleo, empresa controlada pelo empresário Eike Batista, que levantou R$ 6,7 bilhões e consolidou-se como a 100ª empresa listada no Novo Mercado.

De fato, o segmento de listagem no Novo Mercado da Bovespa superou largamente qualquer previsão otimista, tanto do ponto de vista de intensidade e força de sua consolidação quanto do ponto de vista de velocidade de crescimento. Pela primeira vez na história do Brasil, o mercado de ações nacional alcançou estágio condizente com o porte da nossa economia.

Ademais, o novo segmento de listagem da Bovespa conseguiu ineditamente fazer surgir no Brasil a figura de empresários com outra mentalidade, menos patrimonialista – historicamente apegada ao poder de mando e de controle – e muito mais capitalista, menos focada em ser o “dono do negócio”, e inclusive deixando de ver a empresa como “um negócio da família”, e passando a vê-la como um negócio que deve, antes de tudo, ser lucrativo. Além de que as novas regras de governança criadas e implementadas, somadas a um desejo voluntário de aderi-las, possibilitaram que antigos controladores se sentissem confortáveis pela primeira vez na história nacional a reduzir suas participações e a tornarem-se minoritários. Fato realmente inédito na história.

Transformação do papel do jurista no processo disciplinadordas sociedades por ações – companhias abertas

Ao traçar a linha histórica do processo de regulação e de autorregulação das sociedades por ações de capital aberto, também é importante notar a transformação que o papel do jurista vem sofrendo ao longo das décadas, bem como a transformação do próprio processo disciplinador, sua origem, sua elaboração, seus principais atores.

No que respeita o papel do jurista, temos que, como esperado, alguns juristas nacionais desempenharam papel relevante e central no desenrolar do processo. Mas é fato que esse papel foi evoluindo e ao longo do tempo se transformando.

Inicialmente, podemos citar como tendo uma participação relevante no processo regulatório das sociedades por ações, o jurista Trajano de Miranda Valverde, nascido em 14 de agosto de 1892 e falecido em 22 de dezembro de 1972, que foi quem redigiu o anteprojeto que veio a tornar-se o Decreto-Lei n. 2.627, de 1940, e que regulou por 36 anos tais sociedades no Brasil.

Tal trabalho, elaborado a pedido do Governo Federal por intermédio do Dr. Francisco Campos, Ministro da Justiça (1932/1935 e 1937/1941), conferiu ao jurista um papel central e praticamente exclusivo na redação daquele diploma legal. Embora a “encomenda” estivesse inserida em um projeto governamental macroeconômico, ainda não havia um diálogo propriamente dito entre profissionais do mundo jurídico com profissionais do mundo econômico e com outros setores da economia, ficando cada qual restrito a arquitetar sozinho a parte do projeto relativa a sua área de conhecimento específico.

Três décadas mais tarde, em meados dos anos 1970, notamos ainda uma importância central atribuída ao jurista na elaboração e na redação da lei que viria regular as sociedades por ações no Brasil. Assim é que a lei societária de 1976, que permanece em vigor até os dias de hoje com alterações e consolidações legais posteriores, teve como redatores os juristas Alfredo Lamy Filho, professor da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC-RJ, e José Luiz Bulhões Pedreira, advogado carioca renomado, que já havia trabalho no Projeto de Lei n. 4.728 de 1965.

É de se ressaltar que o Projeto que deu origem a lei societária de 1976, também inserido em programas macroeconômicos de desenvolvimento, foi concebido de forma menos solitária que o Decreto-Lei de 1940, na medida em que foi “escrito a quatro mãos”, e passou, antes da sua promulgação, por um intenso debate envolvendo vários setores da economia nacional, inclusive da sociedade civil, com destaque especial para a Bovespa na defesa de direitos democráticos para os acionistas não controladores. Mas de fato tal Projeto ainda encontrava-se muito concentrado nas mãos e nas experiências pessoais de poucos juristas e advogados, tendo um caráter fundamentalmente legalista e pouco interdisciplinar, ao menos na sua redação inicial.

Mais recentemente, a partir do ano de 1999, tivemos o nosso último grande projeto disciplinando a grande empresa de capital aberto, projeto esse que se mostrou bastante distinto dos dois anteriormente mencionados, em forma e conteúdo.

Inicialmente, temos que se trata de um regulamento de adesão voluntária, criado por meio da autorregulação da Bovespa, ou seja, trata-se de um projeto não nascido no seio do Poder Legislativo, a pedido e por determinação do Poder Executivo. Surgindo por iniciativa da própria Bolsa de Valores, pôde ter seu foco em reais interesses e demandas de investidores em ações, atores esses dos quais o desenvolvimento do mercado não pode prescindir. Além de contar com a sociedade civil atuando fortemente no processo, de forma muito mais democrática e participativa do que na década de 1970.

Além disso, é de se ressaltar que participaram do projeto de autorregulação do mercado de ações da Bovespa, com grande envolvimento, de vários profissionais da área econômica, que ouviram atentamente profissionais de vários setores da economia ligados ao mercado de capitais. Tendo sido elaborado com a participação e a coleta de opiniões de vários setores da sociedade, o Regulamento de Listagem da Bovespa não resulta de um Projeto de Gabinete, eminentemente voltado a contemplar interesses inseridos na perspectiva macroeconômica de determinado Governo Federal.

Também difere dos outros grandes projetos regulatórios do mercado de ações nacionais o fato de que o jurista que participou do grupo coordenado por Mendonça de Barros, Luiz Leonardo Cantidiano, contava com um perfil conciliador de advogado que conhece o funcionamento e o dia a dia do mercado, bem como os principais gargalos jurídicos nos processos de enforcement dos direitos tutelados pela lei. Essas características possibilitaram, por exemplo, evidenciar ao grupo capitaneado por Mendonça de Barros que de nada adiantaria uma regulamentação mais apropriada ao desenvolvimento do mercado de ações, se a mesma não viesse acompanhada de um mecanismo efetivo de enforcement, como é a Câmara de Arbitragem do Novo Mercado da Bovespa.

Todo esse processo deixa claro, por um lado, a evolução do papel do jurista e do trabalho interdisciplinar no desenvolvimento da regulação e da autorregulação das sociedades por ações de capital aberto e do mercado de ações no Brasil. Por outro lado, torna evidente que regras de mercado não podem prescindir do envolvimento e da aceitação de seus principais atores, empresários, investidores e atualmente gestores de grandes fundos de investimento.

Assim, a opção pela adesão voluntária ao Regulamento do Novo Mercado demonstra que confiança e governança corporativa, ingredientes fundamentais para o desenvolvimento do mercado de ações, não são criados por vontade governamental, por meio de lei ou de decreto. Fazem parte de um processo contínuo de convencimento e de adesão, que se consolida, ou não, com a efetiva atuação de empresários e investidores.³¹

Finalmente, ressalto apenas que algumas reformas pontuais, tanto no Regulamento de Listagem quanto no Regulamento da Câmara de Arbitragem da Bovespa, vêm sendo constantemente estudadas e realizadas³² a fim de atender a novas e legítimas demandas do mercado. Nesse sentido, cito como exemplo o fato de que atualmente a Câmara de Arbitragem aceita indicação de árbitros externos para julgar demandas. Com tal mudança, buscou-se eliminar a impressão subjetiva de alguns empresários de que ao adotar o Regulamento de Listagem do Novo Mercado, ficariam obrigados a submeter-se a árbitros com interesses tendenciosos. O que, embora não fosse verdade na prática, dificultava algumas adesões.

Finalmente, cabe dizer que a possibilidade de adaptação das normas na autorregulação tende em princípio a mostrar-se como um fator positivo, na medida em que o mercado é dinâmico e, como um “ser vivo”, está sempre em um processo de transformação e desenvolvimento. Assim, regras precisam ser constantemente revistas a fim de incorporar novas realidades relevantes para impulsionar e incentivar o desenvolvimento do mercado de ações.³³ Em outras palavras, tanto a regulação e quanto a autorregulação do mercado de ações com foco em melhorar regras de governança corporativa, e direitos de acionistas investidores não controladores deve ser um processo contínuo, com início, mas sem fim. Não existe um modelo único e definitivo, que possa ser importado de um país para outro. Manter um ambiente regulatório adequado é um desafio constantemente sujeito às mudanças da realidade e às novas demandas de investidores e empresários.

Cabe agora observar o desenrolar da crise financeira mundial pela qual estamos passando, deflagrada em meados de setembro do ano de 2008, e que deverá, no futuro, nos mostrar o quanto de fato as nossas empresas e o nosso mercado de ações evoluíram e se fortaleceram. E se esse gigantesco desenvolvimento do nosso mercado de ações propriciado pelo Novo Mercado da Bovespa não foi mais uma “bolha” do desenvolvimento brasileiro.

Referências

Publicações impressas

CARVALHOSA, Modesto. Comentários à lei de sociedades anônimas. São Paulo: Saraiva, 1997. v. 1 e 2.

CUNHA PEIXOTO, Carlos Fulgêncio da. Nota prévia na obra Sociedades por ações – Comentários ao decreto-lei n. 2.627, de 1940. São Paulo: Saraiva, 1972. v. 1.

DEZ anos de governança corporativa no Brasil, Revista Capital Aberto, São Paulo, Capital Aberto Publicações Ltda, ano 1, n. 2, 7 ago. 2008.

GOVERNANÇA corporativa – Coletânea de casos, Revista Capital Aberto, São Paulo, Capital Aberto Publicações Ltda, ano 1, n. 4, 4 nov. 2008.

LAMY FILHO, Alfredo; BULHÕES PEDREIRA, José Luiz. A lei das S.A., pressupostos, elaboração, aplicação. Rio de Janeiro: Renovar, 1992.

MATTOS FILHO, Ary Oswaldo. Prefácio. In: PRADO, Roberta Nioac. Oferta pública de ações obrigatórias nas S/A: tag along. São Paulo: Quartier Latin, 2005.

PENTEADO, Mauro Rodrigues. A lei n. 9.457 e a tutela dos acionistas minoritários. In: PENTEADO, Mauro Rodrigues. Reforma da lei das sociedades por ações. São Paulo: Pioneira, 1998.

PRADO, Roberta Nioac. Oferta pública de ações obrigatórias nas S/A: tag along. São Paulo: Quartier Latin, 2005.

TRINTA anos da Lei das S.As, Revista Capital Aberto, São Paulo, Capital Aberto Publicações Ltda, jul. 2006.

Exposição de Motivos da Lei Societária de 1976.

Entrevistas

Em dezembro de 2008:

Luiz Leonardo Cantidiano, advogado, ex-presidente da CVM, sócio do Escritório Motta, Fernandes Rocha Advogados, membro do grupo que idealizou, concebeu e ajudou a implementar o Novo Mercado da Bovespa.

Em janeiro de 2009:

Calixto Salomão Filho, advogado e jurista, Professor Titular da Universidade de São Paulo, parecerista em São Paulo, líder do grupo que concebeu e implementou a Câmara de Arbitragem do Novo Mercado da Bovespa, e vice-presidente da referida Câmara.

1 Mecanismos a que podem recorrer àqueles que tiverem seus direitos violados. O enforcement tem por finalidade garantir a efetiva aplicação e observância das normas. Seu grau de eficiência depende do grau de justiça e rapidez da apreciação do mérito da demanda e da agilidade da implementação da decisão definitiva.

2 Este trabalho se restringe a considerações acerca da regulação e autorregulação do mercado de ações no Brasil, excluindo-se desse estudo considerações acerca de outros valores mobiliários, tais como títulos de dívida, exemplificativamente, consubstanciados em debêntures e commercial paper, que também são negociados no mercado de capitais.

3 Antigamente mais conhecidas como sociedades anônimas.

4 Nas palavras de CUNHA PEIXOTO “A par do contrato, foi a sociedade anônima o mais importante e decisivo instrumento que a ordem jurídica forneceu à Revolução Industrial do século XIX, iniciada com a máquina em fins do século XVIII. A sociedade anônima [...] é a única forma jurídica de aglutinação de capitais capaz de responder ao ilimitado e imprevisível crescimento que a estrutura econômica dos tempos atuais impõe às empresas. Pode-se afirmar, sem risco de erro, que todo o progresso industrial se acha implicado na sociedade anônima e dela não pode prescindir”. Carlos Fulgêncio da Cunha Peixoto, jurista mineiro, formado pela Faculdade de Direito de Minas Gerais em 1935, em Nota prévia na obra Sociedades por ações – Comentários ao decreto-lei n. 2.627, de 1940, volume 1, São Paulo: Saraiva, 1972.

5 Naquele momento, não se vislumbraram os problemas centrais do desenvolvimento não residia em outros setores da economia que se desenvolviam aceleradamente, alcançando em 1973 um desenvolvimento tão considerável que ficou conhecido entre nós como “o milagre brasileiro”.

6 Conforme comentário ao Decreto-Lei dos juristas Bulhões e Lamy, redatores do Projeto de Lei que deu origem à atual Lei Societária n. 6.404, de 1976: “No início da década de 1970 tornara-se evidente que o Decreto-Lei n. 2.627/40, elaborado em outra conjuntura, e tendo como modelo a sociedade anônima fechada, não mais correspondia aos reclamos da época, e não oferecia ao empresário o quadro institucional básico que necessitava para desempenhar seu papel na nova dimensão da economia brasileira” Alfredo Lamy Filho e José Luiz Bulhões Pedreira. A lei das S.A., pressupostos, elaboração, aplicação. Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p. 136.

7 Esse órgão, que veio a tornar-se a Comissão de Valores Mobiliários – CVM, foi criado no ano de 1976, à luz da Securities and Exchange Comission, órgão regulador do mercado norte-americano, surgida em 1933, em decorrência da grande crise das Bolsas americanas de 1929.

8 Conforme a Exposição de Motivos da Lei Societária de 1976: “O projeto visa, basicamente, a criar a estrutura jurídica necessária ao fortalecimento do mercado de capitais de risco no País, imprescindível à sobrevivência da empresa privada na fase atual da economia brasileira. A mobilização da poupança popular e o seu encaminhamento voluntário para o setor empresarial exigem, contudo, o estabelecimento de uma sistemática que assegure ao acionista minoritário o respeito a regras definidas e equitativas, às quais, sem imobilizar o empresário em suas iniciativas, ofereçam atrativos suficientes de segurança e rentabilidade”.

9 Conforme assevera Carvalhosa, ao comentar a então futura Lei Societária de 1976: “Os direitos individuais dos acionistas, reconhecidos pela legislação específica das sociedades anônimas dos diversos países, têm nítido contorno ideológico, refletindo evidentemente a concepção política do constitucionalismo. Essa declaração unitária ou esparsa das prerrogativas inderrogáveis dos sócios, nas legislações ocidentais, sofrem matizes diversos, sempre a refletir a visão da sociedade política de cada país em determinados períodos. [...] nos países eminentemente democráticos, como a França e a Suíça, o direito de voto do acionista é erigido em prerrogativa fundamental e inderrogável. A tal ponto o princípio é obedecido na França, que lá não se conhecem as ações preferenciais (sem direito a voto). Já no Brasil, onde o voto não era respeitado no Estado Novo, o Decreto-Lei n. 2.627, de 1940, deixava de incluí-lo no elenco de prerrogativas [...]” Modesto Carvalhosa, in: Comentários à lei de sociedades anônimas, volume 2, São Paulo, Saraiva, 1977, p. 282-283.

10 Nesse sentido, a nova lei societária de 1976 inclusive ampliou a possibilidade contida no Decreto-Lei que era de emissão de 50% do capital social representado por ações preferenciais sem qualquer direito a voto, ou seja, do dispositivo legal que possibilitava o controle societário com pouco mais de 25% do capital social da empresa. A justificativa para aumentar o percentual de emissão dessas ações sem direito a voto, residia no entendimento de que as mesmas consubstanciavam a melhor ferramenta de captação de recursos no mercado, sem colocar em risco a perda do poder de controle. E que, como forma de recompensar a falta do poder político, tais ações teriam uma vantagem patrimonial sobre as ordinárias votantes, consubstanciada em um dividendo diferenciado. Ressalte-se, outrossim, que a história mostrou que essa vantagem, na prática, não consubstanciava vantagem alguma.

11 Fundamentalmente quando falamos de grandes investidores de logo prazo, atores relevantes para impulsionar o desenvolvimento do mercado de ações, que só aportam seus recursos ao se sentirem confiantes de que a empresa investida está sendo bem gerida e seus direitos de minoritários não estão sendo usurpados.

12 Nessa esteira, segue criando leis e decretos na mesma esteira dos artigos 55 e 56 da Lei n. 4.728 de 1965 que, respectivamente, possibilitavam a dedução da renda bruta de 30% das quantias pagas para a subscrição de títulos públicos ou ações de companhias abertas, e de 15% das quantias pagas para a aquisição de quotas de fundos de investimento ou ações de sociedades de investimento. E, posteriormente, do Decreto-Lei n. 157, de 1967, em seus artigos 3o e 4o, que permitiam a redução de 10% do valor devido a título de imposto de renda para as pessoas físicas, a cada exercício, se utilizassem os recursos na subscrição de certificados na compra de ações ou debêntures de companhias abertas.

13 Conforme explica detalhadamente Ary Oswaldo Mattos Filho: “Nesse sentido é que o nosso mercado acionário, desde 1964, nasceu sob o signo da manifestação da vontade do Estado, mediante a implementação de políticas públicas [...]. A busca de novos acionistas não pertencentes ao núcleo de controle deu-se por meio de concessão de incentivos fiscais àqueles que comprassem ações de companhias abertas. [...]. Finalmente, como se tudo isso não fosse suficiente, criou-se a obrigação de que os fundos de pensão, em sua quase totalidade, mantidos por empresas estatais ou de economia mista, mantivessem um mínimo de recursos investidos em ações emitidas por sociedades de capital aberto, criando a inusitada figura do acionista compulsório” no Prefácio do livro Oferta pública de ações obrigatórias nas S/A – tag along – Roberta Nioac Prado, São Paulo, Quartier Latin, 2005, Introdução, p. 23.

14 Atualmente BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, criado pela Lei n. 1.628 de 1952 e que também teve por objetivo fomentar o desenvolvimento da empresa e do mercado de ações nacional, inicialmente mediante a concessão de empréstimos de longo prazo altamente subsidiados para companhias que abrissem seu capital, e depois, já a partir de 1955, também atuando como subscritor de ações, em regra sem direito a voto, corroborando para a criação e manutenção de empresários acomodados com a figura do acionista passivo e em nada ativista.

15 Ainda conforme assevera Mattos Filho: “Esse descasamento entre as normas legais e a realidade econômica produziu uma gigantesca distorção de mercado [...]. Isso porque tais ações foram adquiridas por pessoas que, em sua maioria, estavam reduzindo suas cargas tributárias ou aproveitando-se do generoso incentivo financeiro dado pelos juros e pela correção monetária cobrados muito abaixo do vigente no mercado. Do lado das empresas, o incentivo era a busca de recursos a custo baixíssimo, com a emissão de papéis perenes e detentores de pouquíssimos direitos. Na realidade, tais mecanismos criaram formas de transferência de recursos públicos para segmentos privados, sem, em contrapartida, criar investidores que realmente quisessem ser acionistas e, de outro lado, empresários que verdadeiramente estivessem em busca de sócios” no Prefácio do livro Oferta pública de ações obrigatórias nas S/A – tag along – Roberta Nioac Prado, São Paulo, Quartier Latin, 2005, Introdução, p. 25.

16 Uma das formas mais comuns de abusos de poder nesse sentido tem como finalidade expropriar direitos legítimos de acionistas não controladores. Tal tipo de expropriação pode ocorrer de várias formas, título de exemplo: (i) negociação de ativos abaixo do valor de mercado, de uma companhia com acionistas minoritários com outra empresa de propriedade exclusiva do controlador; (ii) salários fora do mercado para controladores e seus familiares; (iii) implementação de projetos e políticas causadores de prejuízos à empresa e no interesse do controlador etc.

17 Tal política de abertura foi iniciada no Brasil em 1987, tendo por objetivo facilitar o acesso do capital estrangeiro por meio de eliminação de barreiras. No entanto, é o anexo IV da referida resolução que é considerado o grande divisor de águas na liberalização do investidor estrangeiro para investir no mercado de ações nacional.

18 Criado por meio da Medida Provisória n. 542 de 1o de julho de 1994, convertida em lei em 25 de junho de 1995 pela Lei n. 9.069.

19 Além de que grande parte da liquidez das companhias brasileiras havia sido exportada para as Bolsas norte-americanas, uma vez que as poucas empresas privadas nacionais que ofertavam ações em bolsa, em regra o faziam por meio de ADRs (American Depositary Receipts), valendo-se do Anexo V da referida Resolução 1289 do CMN, que regulamentou a negociação de seus papéis emitidos por empresas nacionais no exterior.

20 Ou seja, embora a medida tenha sido positiva no sentido de reduzir o risco sistêmico de quebra das instituições financeiras operantes no país, e assegurar baixos índices inflacionários no mercado, os minoritários dos bancos beneficiados pela medida sofreram prejuízos pessoais de monta. Conforme assevera Carvalhosa, o Governo Federal nesse momento “confisca direitos dos minoritários [...] em um assomo de arrogância típica das sociedades políticas ainda na fase patrimonialista, como é a nossa”. E continua: “[...] de tudo isso se conclui que também no âmbito da legislação das sociedades anônimas prevaleça a execução da política macroeconômica do Estado, em detrimento dos interesses da companhia e dos acionistas, afetando e adiando, assim, indefinidamente, a formação de um efetivo mercado de capitais no País [...] Adotou-se, em nossa legislação, de forma decisiva e franca, a corrente institucionalista. Esta se manifesta pela superposição do interesse público sobre o interesse societário. Atribui aos controladores a missão de perseguir preferencialmente os objetivos que beneficiem a comunidade e o próprio Estado” Modesto Carvalhosa, na Introdução aos Comentários à lei de sociedades anônimas, volume 1, São Paulo, Saraiva, 1977, p. LIX e XLIX.

21 Nesse momento a política do governo federal alinhava-se com a política-econômica internacional iniciada na Inglaterra no Governo de Margaret Tatcher desde os anos 1980, quando o mundo passou a discutir o papel do Estado na economia: empresário ou regulador? No Brasil, assim como na maioria dos países capitalistas, prevaleceu a tese de que o papel do Estado era o de regular, cabendo a iniciativa privada controlar e gerir empresas. Desse entendimento resultou a implementação de leis voltadas ao processo de privatização, no âmbito federal e estadual, de empresas públicas e sociedades de economia mista, que teve início no Brasil no governo de Fernando Collor de Melo com a promulgação da Lei n. 8.031, de 1990, que criou o PND (Programa Nacional de Desestatização). O programa de privatização foi fortemente retomado no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, tornando-se sua principal bandeira política, e ampliando-se aos setores elétrico, financeiro e as concessões de saneamento, telecomunicações, transporte, rodovias e porto.

22 O ágio consubstancia-se na diferença entre o preço pago pelo bloco de ações que garante o poder de controle (em regra 50% mais uma ação) e o valor das ações individualmente consideradas.

23 Ver Roberta Nioac Prado, Oferta pública de ações obrigatórias nas S/A – tag along, São Paulo, Quartier Latin, 2005, p. 93 e seg. E Carvalhosa: “Tal retrocesso demonstra mais uma vez a persistência e aprofundamento do perfil institucional da lei societária, sempre a serviço das macropolíticas governamentais do momento. No caso presente, sua política está voltada a atender a implantação de um Estado neoliberal. Some-se a esse tacherismo tropical a tendência sempre demonstrada pelos controladores e entidade de classe [...] continua vigendo no Brasil a célebre declaração do Barão de Furstenberg feita numa assembleia do Deustche Bank, realizada nos fins do século passado: ‘Os acionistas são uns tolos e arrogantes; tolos porque nos dão o seu dinheiro e arrogantes porque querem receber dividendos’” Modesto Carvalhosa, na Introdução aos Comentários à lei de sociedades anônimas, volume 1, São Paulo, Saraiva, 1977, p. LXI. Também Mauro Rodrigues Penteado, A Lei n. 9.457 e a tutela dos acionistas minoritários. In: Reforma da lei das sociedades por ações. São Paulo: Pioneira, 1998, p. 10 e 20-21.

24 Roberta Nioac Prado in: Oferta pública de ações obrigatórias nas S/A – tag along –, São Paulo, Quartier Latin, 2005, p. 25 e seg.

25 Agradeço imensamente ao Dr. Luiz Leonardo Cantidiano, ilustre e querido amigo, que me forneceu, em agradáveis conversas, subsídios para a elaboração desse item do trabalho, além de material contendo informações relevantes sobre toda a criação do Novo Mercado da Bovespa, segmento de negociação do qual o advogado e jurista participaram intensamente.

26 Governança corporativa é, segundo o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), “o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os acionistas e os cotistas, e os órgãos sociais: Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. As boas práticas de governança corporativa têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade”. Temos visto que a governança funciona como uma porta de entrada no mercado acionário, uma vez que garante maior transparência nos negócios, melhor precificação, segurança nas transações com ações, resultando também em maior liquidez e melhor precificação dos papéis negociados. Nas companhias abertas, a governança tem por objetivo fundamental criar estruturas mais sólidas de relacionamento com investidores, alinhar interesses entre acionistas minoritários e controladores, melhorar a qualidade dos controles internos no longo prazo e reduzir os descontos atribuídos às ações em razão de riscos não associados ao negócio em si, tais como a precariedade de direitos dos investidores e o ineficiente enforcement dessas regras.

27 Denomina-se de IPO a oferta ações no mercado por uma companhia pela primeira vez. Na Alemanha, a criação do Neuer Markt, possibilitou que o número de IPOs no período entre 1999 e 2002 ultrapassaram a marca de 200. Esse segmento de listagem mostrou grandes inovações e vantagens em termos regulatórios para novas aberturas de capital, e não prosperou no longo prazo, fundamentalmente por ter se focado apenas em empresas com grande potencial de crescimento, concentradas em setores da nova economia, tais como a tecnologia da informação e internet, e a biotecnologia. Com isso entrou em franca decadência com a “bolha da internet” das empresas “ponto com”. Mas esse risco não se corria no Brasil, uma vez que o modelo buscado não ia se restringir a um único segmento empresarial.

28 Ressaltando-se que a concepção da regulamentação que deu sustentação à criação da Câmara de Arbitragem da Bovespa foi concebida por outro grupo, capitaneado pelo nosso ilustre jurista Dr. Calixto Salomão Filho, a quem também agradeço sobremaneira pela forma aberta que me relatou fatos relevantes que envolveram a implementação e a atuação da Câmara de Arbitragem, desde a sua criação até o momento em que conversamos (jan.-fev. de 2009). Vale mencionar ainda no contexto histórico ora relatado que o grupo coordenado por Calixto Salomão Filho também idealizou um terceiro regulamento para integrar o Novo Mercado consubstanciado na disciplina de “escaladas hostis”, ou seja, aquisições de controle de companhias com controle pulverizado. À época da criação do Novo Mercado, esse projeto não foi implementado, inclusive pelo fato de que não havia no Brasil companhias sem controle concentrado e definido. Lembre-se que a primeira companhia a contar com esse tipo de controle no Brasil foi a “Lojas Renner”, em 2005, quando a americana J. C. Penney vendeu na Bovespa toda a sua posição controladora, ou seja, 98% das ações emitidas pela citada companhia. Essa realidade foi se transformando e, atualmente, contamos com 13 companhias com mais de 50% das ações de controle negociadas na Bovespa, dentre as quais destacamos: Eternit, Embraer, Dasa, Gafisa, Perdigão e Submarino. Nessa nova realidade do mercado, importante sublinhar que o projeto regulando “escaladas hostis de controle” foi retomado, e atualmente (jan.-fev. de 2009) está em ampla discussão na BMF Bovespa.

29 Dentre as quais citamos: (i) com a Anbid (Associação Nacional dos Bancos de Investimento) – determinando que qualquer oferta de ações estruturada por instituições associadas da Anbid (na prática todos os Bancos de Investimento) tinha que ser feita no Novo Mercado, Níveis 1 ou 2; (ii) com o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) que passa a conceder empréstimos com juros mais baixos a empresas que aderissem ao Novo Mercado ou Níveis 1 e 2 e ainda passa a exigir a listagem nesses níveis diferenciados para a concessão de alguns empréstimos, que especifica; e (iii) parceria com a Secretaria de Previdência Complementar, que supervisiona os fundos de pensão, e passa a proibir a participação desses fundos em IPOs fora do Novo Mercado ou do Nível 2.

30 www.bovespa.com.br. Ressalte-se que o Nível 2 e o Nível 1 da Bovespa surgiram no mesmo Projeto que criou o Novo Mercado. Tais níveis, que possuem regras menos rígidas de governança corporativa, têm por objetivo funcionar como alternativa para a migração de empresas do mercado tradicional e como o primeiro passo para empresas que queiram melhorar suas regras de governança corporativa, favorecendo, inclusive, o processo de “aculturamento” necessário para atuação em consonância com as regras do Segmento.

31 Importante nesse ponto ressaltar um fato ocorrido no mercado em abril 2006, que ilustra bem como o empresário reage quando dirige uma empresa que efetivamente precisa do mercado para financiar-se. O caso envolve as empresas do Grupo Gerdau, controlado pela família de mesmo sobrenome. Assim é que, reunidos em Assembleia da sociedade holding que controla a Siderúrgica Gerdau e outras empresas operacionais do Grupo, a família Gerdau deliberou que receberia em torno de 0,6% da receita líquida das empresas a título de royalties pela utilização de seu sobrenome. Quando o mercado tomou conhecimento da deliberação, tornando a discussão do caso pública (entre os dias 2 e 5 de maio do mesmo ano), a cotação do preço das ações recuou substancialmente. Sem se preocupar em discutir se tinham ou não direito aos royalties, a família, em gesto absolutamente impensável no nosso passado recente, buscando apenas recuperar o custo do prejuízo à imagem, anunciou ao mercado que havia transferido a marca (o uso de seu sobrenome) para as empresas operacionais do Grupo.

32 A primeira revisão e atualização dos Regulamentos de Listagem do Novo Mercado e dos Níveis 1 e 2 foi feita em 2006.

33 Independentemente da importância de uma discussão mais aprofundada para que se possa de fato estabelecer as vantagens da autorregulação frente à regulação, e vice-versa, quero ressaltar que a autorregulação também se mostra positiva ao consubstanciar um “teste” de comportamento do mercado, justamente por ser de mais fácil implementação e mudança do que uma lei propriamente dita, uma vez que nada impede que normas de autorregulação que funcionaram a contento, sejam futuramente transformadas em lei, se assim for necessário e viável. A autorregulação pode ainda funcionar positivamente como paradigma para empresas que não a aderiram, mas que querem melhorar seu nível de governança, indicando um caminho a ser seguido, tanto pelas companhias abertas listadas no mercado tradicional quanto pelas fechadas que queiram futuramente valer-se do mercado de ações para financiar seus empreendimentos.

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Supremo Tribunal Federal: o novo poder moderador¹

Oscar Vilhena Vieira

1. Introdução – 2. A construção institucional da supremocracia – 3. Exemplos de atuação supremocráticas – Conclusão – Referências.

1. Introdução

Em 1968 Aliomar Baleeiro publicou O Supremo Tribunal Federal, esse outro desconhecido. O argumento desta obra clássica de nosso direito constitucional não poderia estar em maior descompasso com a proeminência do Supremo Tribunal Federal no cenário político atual. Raros são os dias em que as decisões do Tribunal não se tornam manchete dos principais jornais brasileiros, seja no caderno de política, economia, legislação, polícia (e como!) e eventualmente nas páginas de ciências, educação e cultura.

Na academia, por sua vez, multiplica-se o número de trabalhos destinados a analisar os diversos aspectos da vida e da atuação do Supremo, seja nas faculdades de direito, seja nos programas de ciência política, sociologia, história etc. O tema da interpretação constitucional, que no passado ocupava um espaço residual na preocupação dos nossos constitucionalistas, passou a ser o principal foco de atenção de uma nova geração de juristas. Ponderação de valores, princípios ou moralidade, tornaram-se temas comuns aos estudos de direito constitucional.² Entretanto, a ciência política, depois de longo período de desatenção em relação às instituições, despertou para a necessidade de compreender melhor o papel do direito e das agências responsáveis pela sua aplicação. Neste novo amanhecer da ciência política, com viés mais institucionalista, o Supremo tem se tornado objeto privilegiado de muitos autores.³ Até os economistas passaram a analisar as consequências, não raramente tomadas como externalidades pouco desejáveis, das decisões judiciais.⁴

Surpreendente, no entanto, tem sido a atenção que os não especialistas têm dedicado ao Tribunal; a cada habeas corpus polêmico, o Supremo torna-se mais presente na vida das pessoas; a cada julgamento de uma Ação Direita de Inconstitucionalidade, pelo plenário do Supremo, acompanhado por milhões de pessoas pela TV-Justiça ou pela internet, um maior número de brasileiros vai se acostumando ao fato de que questões cruciais de natureza política, moral ou mesmo econômicas são decididas por um tribunal, composto de onze pessoas, para as quais jamais votaram e a partir de uma linguagem de difícil compreensão, para quem não é versado em direito.

Embora o Supremo tenha desempenhado posição relevante nos regimes constitucionais anteriores, com momentos de enorme fertilidade jurisprudencial e proeminência política, como na Primeira República,⁵ ou ainda de grande coragem moral, como no início do período militar,⁶ não há como comparar a atual proeminência do Tribunal com a sua atuação passada.

A expansão da autoridade do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais em geral não é, no entanto, um fenômeno estritamente brasileiro. Há hoje uma vasta literatura que busca compreender este fenômeno de avanço do direito em detrimento da política e consequente ampliação da esfera de autoridade dos tribunais em detrimento dos parlamentos.⁷

Para alguns analistas, o fortalecimento da autoridade dos tribunais tem sido uma consequência imediata da expansão do sistema de mercado, em plano global. Aos olhos de investidores, os tribunais constituiriam um meio mais confiável para garantir a segurança jurídica, estabilidade e previsibilidade, do que legisladores democráticos, premidos por demandas “populistas” e necessariamente pouco eficientes, de uma perspectiva econômica.⁸

Uma segunda corrente enxerga a ampliação do papel do direito e do judiciário como uma decorrência da retração do sistema representativo e de sua incapacidade de cumprir as promessas de justiça e igualdade, inerentes ao ideal democrático e incorporadas nas constituições contemporâneas. Neste momento recorre-se ao judiciário, como guardião último dos ideais democráticos, o que gera, evidentemente, uma situação paradoxal, pois ao buscar suprir as lacunas deixadas pelo sistema representativo, o Judiciário apenas contribuiria para a ampliação da própria crise de autoridade da democracia. Este é o argumento fundamental do influente livro escrito por Antoine Garapon.⁹

Para muitos constitucionalistas, o deslocamento da autoridade do sistema representativo para o Judiciário é, antes de tudo, uma consequência do avanço das constituições rígidas, dotadas de sistemas de controle de constitucionalidade, que tiveram origem nos Estados Unidos. Logo, não é um processo recente. Este processo de expansão da autoridade judicial, contudo, torna-se mais agudo com a adoção de constituições cada vez mais ambiciosas. Diferentemente das constituições liberais, que estabeleciam poucos direitos e privilegiavam o desenho de instituições políticas voltadas a permitir que cada geração pudesse fazer as suas próprias escolhas substantivas, por intermédio da lei e de políticas públicas, muitas constituições contemporâneas são desconfiadas do legislador, optando por sobretudo decidir, deixando ao Legislativo e ao Executivo apenas a função de implementação da vontade constituinte, enquanto ao Judiciário fica entregue a função última de guardião da constituição.¹⁰ A hiperconstitucionalização da vida contemporânea é, porém, decorrência da desconfiança na democracia e não a sua causa. Todavia, uma vez realizada a opção institucional de ampliação do escopo das constituições e de reforço do papel do Judiciário, como guardião dos compromissos constitucionais, isto evidentemente contribuirá para o amesquinhamento do sistema representativo.

Apenas como forma de ilustrar os argumentos acima, seria possível afirmar que a expansão da autoridade judicial começou a ser detectada, já no início do século passado, pelos realistas nos Estados Unidos,¹¹ a partir de uma série de decisões liberais da Suprema Corte, no que se convencionou chamar de Era Lochner.¹² Neste período, a Corte passou a tomar decisões que substituíam a vontade do legislador, por intermédio da doutrina do devido processo legal substantivo. Por esta doutrina, a Corte não apenas se limita a verificar a constitucionalidade formal de um ato normativo, mas também a sua razoabilidade face aos princípios da Constituição. No caso Lochner, a Corte invalida legislação de cunho social, produzida pelo Estado de Nova York, devido aos princípios implícitos pela Constituição.

Na Europa, onde por todo o século XIX, a doutrina do judicial review não encontrou eco, os tribunais apenas começaram a ocupar uma posição mais proeminente a partir da Segunda Guerra, em especial na Alemanha e na Itália. Como reação ao nazismo e ao fascismo e uma enorme desconfiança na democracia de massas,¹³ foram estabelecidas substantivas cartas de direitos e potentes tribunais constitucionais, rompendo com a velha tradição rousseauniana de soberania popular.¹⁴ Em alguma medida a reconstitucionalização espanhola, em final dos anos 1970, e a constitucionalização de diversos países da Europa oriental, após a queda do muro de Berlim, seguiram a mesma lógica.¹⁵

As constituições, em geral, buscam demarcar as diferenças entre o regime deposto e aquele por ela arquitetado. Esta lógica também esteve presente nas transições portuguesa, de 1976, brasileira, de 1988, sul-africana, de 1996, ou mesmo indiana, de 1950, elaborada no contexto do processo de descolonização.¹⁶ Nestes casos, no entanto, havia uma ambição constitucional adicional. Estas constituições não representam apenas marcos de transição para a democracia, mas explicitamente foram incumbidas de liderar o processo de mudança social. Talvez o texto da Constituição indiana e o texto original da Constituição portuguesa de 1976 sejam os mais ambiciosos neste aspecto. No caso português era missão constitucional levar a sociedade portuguesa ao socialismo. Também poderia ser inserido nesta onda de constitucionalismo socialmente transformador o texto colombiano de 1991. Uma das características marcantes destes novos regimes foi a institucionalização de robustas jurisdições constitucionais, voltadas a assegurar pactos de transição, plasmados em ambiciosos textos constitucionais.¹⁷ Só que agora os juízes passariam a ter responsabilidades não apenas de legisladores negativos, na formulação de Kelsen, mas também por zelar pelo cumprimento das promessas positivas feitas pela Constituição.¹⁸

A hipótese fundamental deste texto é de que este perceptível processo de expansão da autoridade dos tribunais ao redor do mundo ganhou, no Brasil, contornos ainda mais acentuados. A enorme ambição do texto constitucional de 1988, somada à paulatina concentração de poderes na esfera de jurisdição do Supremo Tribunal Federal, ocorrida ao longo dos últimos vinte anos, aponta para uma mudança no equilíbrio do sistema de separação de poderes no Brasil. O Supremo, que a partir de 1988, já havia passado a acumular as funções de tribunal constitucional, órgão de cúpula do poder judiciário e foro especializado, no contexto de uma Constituição normativamente ambiciosa, teve o seu papel político ainda mais reforçado pelas emendas de n. 3/93, e n. 45/05, bem como pelas Leis n. 9.868/99 e n. 9.882/99, tornando-se uma instituição singular em termos comparativos, seja com sua própria história, seja com a história de cortes existentes em outras democracias, mesmo as mais proeminentes. Supremocracia é como denomino, de maneira certamente impressionista, esta singularidade do arranjo institucional brasileiro. Supremocracia tem aqui um duplo sentido.

Num primeiro sentido o termo “supremocracia” refere-se à autoridade do Supremo em relação às demais instâncias do Judiciário. Criado há mais de um século (1891) o Supremo Tribunal Federal sempre teve uma enorme dificuldade em impor suas decisões, tomadas no âmbito do controle difuso de constitucionalidade, sobre as instâncias judiciais inferiores. A falta de uma doutrina como a do stare decisis do common law, que vinculasse os demais membros do Poder Judiciário às decisões do Supremo, gerou uma persistente fragilidade de nossa Corte Suprema. Apenas em 2005, com a adoção de da súmula vinculante, completou-se um ciclo de concentração de poderes nas mãos do Supremo, voltado a sanar sua incapacidade de enquadrar juízes e tribunais resistentes às suas decisões. Assim, supremocracia diz respeito, em primeiro lugar, à autoridade recentemente adquirida pelo Supremo de governar jurisdicionalmente (rule) o Poder Judiciário no Brasil. Neste sentido, finalmente, o Supremo Tribunal Federal tornou-se supremo. No caso específico, o “s” minúsculo do adjetivo vale mais que o “S” maiúsculo que convencionalmente reservamos aos órgãos máximos da República.

Num segundo sentido, o termo “supremocracia” refere-se à expansão da autoridade do Supremo em detrimento dos poderes. A ideia de colocar uma Corte no centro de nosso sistema político não é nova. Como lembra Leda Boechat Rodrigues, o próprio Pedro II no final de seu reinado indagava se a solução para os impasses institucionais do Império não estaria na substituição do Poder Moderador por uma Corte Suprema como a de Washington. A epígrafe deste texto, escrita por Rui Barbosa em 1914, também advoga por uma centralidade política do Supremo, como um órgão de conciliação entre os poderes. A história institucional da República, no entanto, seguiu rumos mais acidentados. O papel de árbitro último dos grandes conflitos institucionais, que no Império coube ao Poder Moderador, foi exercido, sobretudo, pelo Exército, como reivindica Alfred Stepan, e apenas subsidiariamente pelo Supremo, como propõem José Reinaldo Lima Lopes e eu mesmo.¹⁹ Foi apenas com a Constituição de 1988 que o Supremo deslocou-se para o centro de nosso arranjo político. Esta posição institucional vai sendo paulatinamente ocupada de forma substantiva, dada a enorme tarefa de guardar tão extensa Constituição. A ampliação dos instrumentos ofertados para a jurisdição constitucional tem levado o Supremo não apenas a exercer uma espécie de poder moderador, mas também de responsável por emitir a última palavra sobre inúmeras questões de natureza substantiva, ora validando e legitimando uma decisão dos órgãos representativos, ora substituindo as escolhas majoritárias. Se esta é uma atribuição comum a outros tribunais constitucionais ao redor do mundo, a distinção do Supremo é de escala e de natureza. Escala pela quantidade de temas que no Brasil têm natureza constitucional e são reconhecidas pela doutrina como passíveis de judicialização; de natureza pelo fato de não haver qualquer obstáculo para que o Supremo aprecie atos do poder constituinte reformador. Neste sentido, a Suprema Corte indiana talvez seja única que partilhe o status supremocrático do Tribunal brasileiro, embora tenha deixado para traz uma posição mais ativista.

No exercício destas funções que lhe vem sendo atribuídas pelos distintos textos constitucionais ao longo da história republicana, ousaria dizer, emprestando a linguagem de Garapon, que nos últimos anos o Supremo não apenas vem exercendo a função de órgão de “proteção de regras” constitucionais, face aos potenciais ataques do sistema político, como também vem exercendo, ainda que subsidiariamente, a função de “criação de regras”;²⁰ logo, que o Supremo estaria acumulando exercício de autoridade, inerente a qualquer interprete constitucional,²¹ com exercício de poder. Esta última atribuição, dentro de um sistema democrático, deveria ficar reservada a órgãos representativos, pois quem exerce poder numa república deve sempre estar submetido a controles de natureza democrática.²²

Neste sentido é sintomático que um dos mais astutos representantes da classe política brasileira, que já exerceu as funções de presidente da República e de presidente do Senado, sobrevivendo a todas as mudanças de nosso sistema político nos últimos cinquenta anos, tenha afirmado recentemente que “nenhuma instituição é mais importante e necessária ao Brasil do que o STF”,²³ numa espécie de substabelecimento, por insuficiência, dos poderes inerentes ao sistema político brasileiro para o Supremo Tribunal Federal. No mesmo sentido é emblemática a resposta do presidente Lula, quando indagado sobre a Lei de Anistia, que teria dito: “este é um problema da justiça”.

Nas páginas seguintes pretendo, em primeiro lugar, discutir as razões de ordem institucional que, a meu ver, têm favorecido a expansão dos poderes do Supremo no sistema político brasileiro. Em seguida, buscarei apresentar alguns indícios de que o Supremo vem, de fato, por intermédio de suas decisões, exercendo ativamente as funções que lhe foram atribuídas. Por fim, a título de conclusão, buscarei lançar algumas ideias práticas que, a meu ver, poderiam contribuir para a redução das tensões geradas pela supremocracia. Desnecessário dizer que este ensaio tem por objetivo essencial provocar o debate.

2. A construção institucional da supremocracia

Múltiplas são as razões de ordem política e histórica que levaram o constituinte de 1987/8 a optar pela elaboração de uma Constituição tão ampla, minudente, ambiciosa, ou ubíqua, na precisa definição de Daniel Sarmento.²⁴ Irei aqui apenas analisar qual o impacto de algumas destas escolhas institucionais sobre a atuação do Supremo.

A ambição constitucional

A primeira destas decisões diz respeito ao próprio ethos ambicioso da Constituição de 1988 que, segundo Seabra Fagundes, corretamente desconfiada do legislador, deveria sobretudo legislar. Assim, a Constituição transcendeu os temas propriamente constitucionais e regulamentou pormenorizada e obsessivamente²⁵ um amplo campo das relações sociais, econômicas e públicas, numa espécie de compromisso maximizador.²⁶ Este processo, chamado por muitos colegas de constitucionalização do direito,²⁷ liderado pelo Texto de 1988, criou, no entanto, uma enorme esfera de tensão constitucional e, consequentemente, gerou uma explosão da litigiosidade constitucional. A equação é simples: se tudo é matéria constitucional, o campo de liberdade dado ao corpo político é muito pequeno. Qualquer movimento mais brusco dos administradores ou dos legisladores gera um incidente de inconstitucionalidade, que, por regra, deságua no Supremo. Os dados são eloquentes. Em 1940 o Supremo recebeu 2.419 processos; este número chegará a 6.376 em 1970. Com a adoção da Constituição de 1988, saltamos para 18.564 processos recebidos em 1990, 105.307 em 2000 e 160.453 em 2002, ano em que o Supremo recebeu o maior número de processos em toda sua história. Em 2007 foram 119.324 processos recebidos. Este crescimento é resultante imediato da ampliação de temas entrincheirados na Constituição, mas também de um defeito congênito do sistema recursal brasileiro, que até a Emenda 45 encontrava-se destituído de mecanismo que conferisse discricionariedade ao Tribunal para escolher os casos que quisesse julgar, bem como de mecanismo eficiente pelo qual pudesse impor suas decisões às demais esferas do Judiciário.

Competências superlativas

A segunda razão que pode nos ajudar a compreender a expansão de autoridade do Supremo, refere-se à sua própria arquitetura institucional. A Constituição de 1988, mais uma vez preocupada em preservar a sua obra contra os ataques do corpo político, conferiu ao Supremo Tribunal Federal amplos poderes de guardião constitucional. Ao Supremo Tribunal Federal foram atribuídas funções que, na maioria das democracias contemporâneas, estão divididas em pelo menos três tipos de instituições: tribunais constitucionais, foros judiciais especializados (ou simplesmente competências difusas pelo sistema judiciário) e tribunais de recursos de última instância.

Na função de tribunal constitucional, o Supremo tem por obrigação julgar por via de ação direta a constitucionalidade de leis e atos normativos produzidos tanto em âmbito federal como estadual. Deve-se destacar, no caso brasileiro, a competência para apreciar a constitucionalidade de emendas à Constituição, quando estas ameaçarem a integridade do amplo rol de cláusulas pétreas, estabelecido por força do artigo 60, § 4º da Constituição. Esta atribuição conferiu ao Supremo a autoridade para emitir a última palavra sobre temas constitucionais em nosso sistema político, reduzindo a possibilidade de que o Tribunal venha a ser circundado pelo Congresso Nacional, caso este discorde de um dos seus julgados, como acontece em muitos países. Também foi atribuída ao Tribunal a competência para julgar as omissões inconstitucionais do Legislador e do Executivo, e, por meio do mandado de injunção, de assegurar imediata e direta implementação de direitos fundamentais.

A politização desta esfera de jurisdição do Tribunal foi expandida em relação ao período constitucional anterior, na medida em que a legitimidade para a proposição de ações diretas foi conferida a novos atores políticos e sociais, conforme disposto pelo artigo 103 da Constituição Federal,²⁸ superando a fase em que as chaves de acesso ao controle direito de constitucionalidade pelo Supremo só eram conferidas ao Procurador Geral da República. Esta abertura do Supremo a outros atores políticos tem transformado o Tribunal, em muitas circunstâncias, numa câmara de revisão de decisões majoritárias, a partir da reclamação daqueles que foram derrotados na arena representativa. Neste aspecto é curioso notar que o partido político que mais trazia casos ao Supremo no período Fernando Henrique Cardoso era o Partido dos Trabalhadores e agora, na gestão Lula, o Partido dos Democratas passou a ocupar a primeira posição entre os usuários do Tribunal, seguido de perto pelo Partido da Social Democracia Brasileira. Da mesma forma, os governadores de Estado se apresentam de forma extremamente ativa no emprego do Supremo, como uma segunda arena política, em que buscam bloquear medidas aprovadas pelos seus antecessores, bem como pelas respectivas Assembleias Legislativas Estaduais.

Outro evento de extrema importância na valorização da jurisdição do Tribunal, enquanto arena de embate político, foi o estabelecimento da possibilidade de que organizações da sociedade civil e outros grupos de interesse pudessem interpor amici curiae em casos de interesses supraindividuais. Como bem demonstra Eloísa Machado, em sua precisa dissertação de mestrado, o legislador ordinário contribuiu para “democratizar” o acesso ao Supremo.²⁹ Com isso, novas vozes passaram a ecoar no Tribunal, aumentando seu caráter pluralista, bem como sua voltagem política, enquanto palco de solução de conflitos anteriormente mediados pelo corpo político. Somado a isso, surgiram as audiências públicas, em casos de grande relevância, que trazem ao Tribunal especialistas, militantes e acadêmicos que não se reportam ao Tribunal em termos necessariamente jurídicos, mas sim técnico-políticos, agregando uma enorme quantidade de argumentos consequencialistas ao processo decisório do Tribunal. Os casos das células-tronco e dos anencéfalos são uma demonstração do potencial politizador deste mecanismo. Essas novidades certamente ampliaram o acesso ao Tribunal, mas também expõem sua autoridade mais diretamente.

A Constituição de 1988 conferiu também ao Supremo a espinhosa missão de foro especializado. Em primeiro lugar cumpre-lhe julgar criminalmente altas autoridades. Em consequência da excêntrica taxa de criminalidade no escalão superior de nossa República, o Supremo passou a agir como juízo de primeira instância, como vimos no caso da recém-aceitação da denúncia contra os mensaleiros. Só para ter uma dimensão do problema, há mais de 250 denúncias contra parlamentares aguardando manifestação do Supremo. O Tribunal não está equipado para analisar pormenorizadamente fatos e, mesmo que ampliasse sua capacidade institucional para fazê-lo, seu escasso tempo seria consumido em intermináveis instruções criminais, desviando-o de suas responsabilidades mais propriamente constitucionais.

A segunda pedra no caminho do Supremo é ter que apreciar originariamente atos secundários do parlamento ou do executivo, muitas vezes diretamente ligados à governância interna destes dois poderes. Pior é quando é instado a resolver tais contendas em caráter emergencial, como ocorreu no caso da sessão secreta do Senado Federal, voltada a apreciar a cassação do mandato do senador Renan Calheiros.³⁰ O Supremo serve nessas circunstâncias como um tribunal de pequenas causas políticas. Desconheço outro tribunal supremo do mundo que faça plantão judiciário, para solucionar quizílias, que os parlamentares não são capazes de resolver por si mesmos. O mesmo acontece em relação à impugnação, por via de mandado de segurança, de atos muitas vezes banais do presidente da República, como demissão de um servidor público. A sua competência de foro especializado tem um enorme custo gerencial, bem como pode gerar um desgaste de sua autoridade, por excesso de envolvimento em questões que poderiam, e deveriam, estar sendo resolvidas em outros âmbitos. No entanto, é inadmissível que um tribunal supremo se veja obrigado a julgar originariamente processos de extradição, homologação de sentenças estrangeira, um enorme número de habeas corpus, mandados de segurança e outras ações cíveis em face do status do réu. Na linguagem da imprensa, parte dessas atribuições transformou o Supremo num foro privilegiado.

Por fim, o Supremo Tribunal Federal serve como tribunal de apelação de última instância judicial, revisando centenas de milhares de casos resolvidos pelos tribunais inferiores todos os anos, o que se explica pela coexistência de um sistema difuso de controle de constitucionalidade e um sistema concentrado de controle de constitucionalidade, na ausência de uma cultura jurídica que valorize o caráter vinculante das decisões judiciais, inclusive aquelas proferidas por tribunais superiores. De 1988 para cá, foram mais de 1 milhão de recursos extraordinários e agravos de instrumento apreciados por onze juízes, o que significa 95,10% dos casos distribuídos e 94,13% dos casos julgados pelo Tribunal.³¹ Isto sem falar nos milhares de habeas corpus, muitos deles com arriscada supressão de instâncias, pedidos de extradição e outros processos que chegam ao protocolo do Tribunal todos os dias. Além de desumano, com os ministros, é absolutamente irracional fazer com que milhões de jurisdicionados fiquem aguardando uma decisão do Tribunal, enquanto seus devedores se beneficiam da demora na solução destes casos. Desnecessário dizer que o maior beneficiário deste sistema irracional é o próprio Estado brasileiro. Importante destacar aqui, no entanto, que estes números absurdos, que normalmente causam certo aperreio cognitivo aos analistas estrangeiros, não retratam a verdadeira rotina do Tribunal. O fato de que as tabelas encontradas no sítio do Supremo demonstrem que o Tribunal julga mais de 100 mil casos por ano, em média, não significa que a Corte efetivamente aprecie tantos casos. Como demonstra Marcos Paulo Veríssimo, em refinada análise a ser publicada na Revista da Direito GV, a somatória das decisões tomadas pelas duas turmas, mais as decisões proferidas em plenário, pouco ultrapassam o a 10% do total de casos julgados pelo Supremo, sendo que os casos julgados pelo plenário do Tribunal, no ano de 2006, consistem em apenas 0,5% do total de casos julgados, ou seja, 565 casos. A imensa maioria dos casos, portanto, refere-se a decisões monocráticas, em que o “relator tem poderes conferidos pela lei para julgar o mérito ou as condições de admissibilidade da ação ou do recurso, ordinário ou extraordinário”.³² O mesmo autor conclui que por traz destas decisões monocráticas pode estar escondido uma “espécie de certiorary informal”. Isto apenas demonstra que o Tribunal vem utilizando um alto grau de discricionariedade para decidir o que vai para os distintos colegiados e o que pode ser abatido monocraticamente. Em política, o controle sobre a agenda temática, bem como sobre a agenda temporal, tem um enorme significado; e este poder se encontra nas mãos de cada um dos ministros, decidindo monocraticamente. Esse poder e os critérios para a sua utilização, como não são expressos, fogem a possíveis tentativas de compreensão quanto mais de controles públicos sobre essa atividade. Cria-se, assim, uma sensação de enorme seletividade em relação aquilo que entra e o que fica de forma da pauta do Tribunal.

A inclusão da arguição de repercussão geral, pela qual o Supremo poderá de iure e não apena de facto, exercer sua discricionariedade, barrando a subida de milhares de processos todos os anos, e da súmula vinculante, que reforça a sua autoridade, permitindo a imposição erga omnes de suas decisões, foi uma reação à enorme fragmentação de nosso sistema de controle de constitucionalidade. Essas ferramentas, por sua vez, concentraram ainda mais poderes nas mãos do Supremo. Como já foi possível verificar pela edição de súmula vinculante regulamentando emprego das algemas, a partir de uma pequena série de casos individuais, entre os quais a exposição pública de banqueiros e políticos algemados antes do julgamento. O risco aqui é o Tribunal ver-se obrigado a se transformar em xerife de suas próprias decisões.

3. Exemplos de atuação supremocráticas

Tem se avolumado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal os sinais de que o Tribunal, respondendo aos incentivos institucionais acima descritos, subiu uma nota na escala de poder de nosso sistema político. A primeira evidência disto é o impressionante número de casos de máxima relevância presentes na agenda do Supremo. Após uma breve enumeração destes casos, concentrarei minha atenção em algumas decisões que podem nos ajudar a compreender de que forma os próprios ministros do Supremo estão metabolizando a ampliação dos poderes do Tribunal. Em primeiro lugar será analisado o caso das células-tronco, ADI 3.510-0, emblemático da atual etapa de expansão da autoridade do Supremo Tribunal Federal, como arena de discussão pública de temas de natureza político-moral.³³ Num segundo momento, a partir da análise do caso da fidelidade partidária, Mandado de Segurança n. 26.603/DF, e dos crimes hediondos, Reclamação n. 4.335-5/Acre, buscarei demonstrar como o Supremo vem expandido sua atividade legiferante, com ênfase naquela de impacto constitucional, ou seja, passando do campo do exercício da autoridade para o exercício do poder.

Uma agenda desafiadora

Muitos poderiam ser os exemplos da expansão da autoridade do Supremo nestes últimos vinte anos. Afinal, é difícil pensar um tema relevante da vida política contemporânea que não tenha reclamado ou venha a exigir a intervenção do Supremo Tribunal Federal.

No campo dos direitos fundamentais já foram decididas, ou encontram-se na agenda do Tribunal, temas como pesquisa com células-tronco, quotas nas universidades, desarmamento, aborto (anencéfalos), demarcação de terras indígenas, reforma agrária, distribuição de medicamentos, lei de imprensa, lei de crimes hediondos, poder da polícia de algemar, direito de greve etc.

Na esfera da representação política, temas como sub-representação na Câmara dos Deputados, cláusula de barreira, fidelidade partidária, número de vereadores nas Câmaras Municipais, vêm fazendo do Tribunal um coautor do constituinte originário na arquitetura da representação política brasileira.

No âmbito da delimitação de atribuições das demais esferas do Estado, vem discutindo questões como restrição à atuação das CPIs; limitação do poder de edição de medidas provisórias pelo presidente da República; restrição aos poderes de investigação do Ministério Público; garantia dos direitos das minorias parlamentares em face das mesas da Câmara e do Senado; delimitação do campo de autonomia das agências reguladoras; aferição da legitimidade da instituição de controle externo da magistratura; restrição às sessões secretas do Senado, entre outras questões quentes.

Com direto impacto sobre o balanço federativo e também sobre a economia, o Tribunal vê na sua agenda assuntos como guerra fiscal, Confins e FGTS, além de toda uma linha de decisões relativas aos ajustes econômicos, que marcaram a vida brasileira até o plano real.

Tudo isto sem falar em milhares de habeas corpus, mandados de segurança, alguns de altíssima voltagem política e muitos milhares de recursos extraordinários, que demandam do Supremo decidir sobre uma infinidade de temas constitucionais mais ou menos relevantes. Na esfera político-criminal, por exemplo, temos assistido ao julgamento de altas autoridades, como o ex-presidende Collor e os integrantes do escândalo do mensalão.

O Supremo, no entanto, também não viu nenhuma dificuldade em discutir a validade de emendas à Constituição, como reforma administrativa, previdenciária e do próprio Judiciário, chegando, sem qualquer hesitação, a declarar algumas emendas contrárias às cláusulas pétreas, como no caso da extinta CPMF.

Em resumo, tudo no Brasil parece exigir uma “última palavra”³⁴ do Supremo Tribunal Federal.

A Nova Ágora: o exemplo do debate em torno da pesquisacom células-tronco

O julgamento da lei de biossegurança, que autoriza a pesquisa com células-tronco embrionárias congeladas, é significativo deste novo patamar de visibilidade pública que vem sendo alcançado pelo Supremo. Para além da própria importância do tema, que tinha como pano de fundo a questão sobre a proteção jurídico-constitucional das etapas de desenvolvimento da vida,³⁵ da vasta cobertura da mídia e da intensa romaria de diversos grupos contrários e favoráveis à liberação da pesquisa com células-tronco para apresentar seus argumentos aos membros do Tribunal, quatro fatos parecem indicar que o Supremo passou a ocupar um novo papel no sistema político brasileiro.

O primeiro fato a ser destacado aqui se refere à naturalidade com que o Supremo se colocou para avaliar a escolha política substantiva, no caso, com ampla repercussão moral, previamente realizada pelo legislador ordinário. Esta questão foi suscitada da tribuna, de forma expressa, por Luiz Roberto Barroso, advogado em um dos amici. Para o ilustre professor, o Tribunal deveria levar em consideração o fato de que a lei havia sido aprovada por uma esmagadora maioria do Congresso Nacional, após um amplo processo de consultas e debates, inclusive com a realização de audiências públicas, onde foram ouvidas as diversas posições da sociedade brasileira. Não havendo inconstitucionalidade flagrante, mas apenas ponderação legislativa legítima, o Tribunal deveria abster-se de substituir a decisão do legislador, pela sua. Antes de iniciar o seu voto, a ministra Carmem Lúcia afastou com veemência este argumento, sendo explicitamente acompanhada pelo ministro Marco Aurélio. Logo, não se abriu qualquer espaço para uma discussão sobre deferência, muito comum em outros tribunais constitucionais ao redor do mundo. Entendido por deferência a postura respeitosa que muitos tribunais demonstram em relação ao legislador, democraticamente eleito. O que não significa omissão, mas sim o estabelecimento de claros parâmetros de separação de poderes, onde o Judiciário sabe que a ele não foi conferido um poder de inovar na ordem jurídica. Embora o Supremo tenha desde muito cedo em sua história tido uma postura de se permitir substituir decisões do legislador,³⁶ especialmente quando estas afrontam direitos, o fato é que não costumava eliminar de forma tão radical argumentos que tomassem em consideração a necessidade de uma conduta deferente. O que ficou claro é que o Supremo não se vê apenas como uma instituição que pode vetar decisões parlamentares claramente inconstitucionais, mas sim que pode comparar a qualidade constitucional das decisões parlamentares com as soluções que a própria Corte venha a imaginar, substituindo as decisões do parlamento caso entenda que as suas são melhores.

O segundo ponto emblemático que se pode destacar no processo de julgamento da constitucionalidade da lei de biossegurança refere-se à importância que os amici curiae passaram a ter na condução dos debates no Supremo. A presença de organizações da sociedade civil, expressando a polaridade de opiniões difusas entre os diversos segmentos da sociedade brasileira, definitivamente politizou o debate jurídico levado a cabo na Corte. Mais do que isso, a liberalidade na aceitação dos amici por parte dos ministros, indica que o Supremo está voluntariamente se democratizando e consequentemente abrindo-se de forma mais clara para a política. Ao permitir que organizações da sociedade civil, possam, a um custo organizacional e político muito menor, lutar pelos valores que defendem no âmbito do Supremo, cria-se uma nova arena discursiva e de decisão político-jurídica. Desta forma, o Supremo, os atores da sociedade civil e as regras de interpretação constitucional passam a funcionar, em algumas situações, como substitutos do parlamento, dos partidos políticos e da regra da maioria.³⁷

Um terceiro aspecto do julgamento que parece relevante refere-se à convocação da primeira audiência pública, a pedido de uma das organizações da sociedade civil, para a oitiva de cientistas. Por mais técnica que tenha sido a audiência, controlada rigorosamente pelo ministro Carlos Brito, relator do processo, as audiências públicas impõem ao Supremo debruçar-se sobre argumentos que não são de natureza estritamente jurídicas. Um dos reflexos disso durante o julgamento da Lei de Biossegurança foi que alguns dos ministros empenharam-se mais em disputar a qualidade dos argumentos científicos e de “seus cientistas” do que propriamente esgrimar argumentos de natureza constitucional, sobre a vida extrauterina. No voto do ministro Carlos Alberto Direito, mais páginas foram utilizadas para discutir filosofia, religião e especialmente ciência, do que propriamente direito constitucional.

Esta abertura à sociedade civil, bem como uma deliberada exposição a discursos de natureza científica, religiosa, econômica etc., não podem ser vistos como algo necessariamente negativo. Ao contrário, demonstram a necessidade do Supremo em buscar ampliar a sua base de legitimidade, em face dos desafios de tomar decisões com impacto fortemente político, como foi exposto pelo próprio ministro Carlos Aires Brito, ao abrir a primeira audiência pública da história do Supremo. Este passo, no entanto, demanda que o Tribunal tenha clareza de seus novos desafios. Uma corte ativista, com enorme exposição pública e responsabilidade por tomar decisões de grande magnitude, fica submetida a distintos padrões de escrutínio, que já vêm expondo suas tensões internas e potenciais fragilidades. Ao tomar decisões de natureza política e não apenas exercer a autoridade de preservar regras, o Supremo passará a ser cobrado pelas consequências de seus atos, sem que haja mecanismos institucionais para que estas cobranças sejam feitas.

O último aspecto deste julgamento a ser destacado pode não parecer diretamente associado à questão da superexposição do Tribunal, mas a meu ver está a esta conectada. Uma das maiores idiossincrasias deste julgamento foi o fato de que a minoria no plenário, já derrotada por aqueles que entendiam que a lei era constitucional em sua totalidade, obstinadamente buscou que fossem incluídas na sentença medidas de caráter legislativo, que restringiriam enormemente a eficácia da legislação. Conforme proposição dos ministros Carlos Alberto Direito e Antonio Carlos Peluso, invocando a doutrina da interpretação conforme a Constituição, propunham a criação de mecanismos mais rigorosos para a fiscalização das pesquisas com células-tronco. As proposições de cunho legislativo que se buscava inserir na decisão, barradas energeticamente pelos ministros Celso de Mello e Marco Aurélio, sugerem duas coisas: em primeiro lugar uma óbvia ambição legislativa, por parte da minoria; em segundo lugar, uma exploração da teleaudiência como espaço para realização de um discurso, que apenas poderia ter consequências políticas, posto que a sorte jurídica do caso já se encontrava selada. O fato de que o Supremo delibera em público, com televisionamento de suas audiências, também diferencia o Tribunal da quase totalidade as cortes constitucionais ao redor do mundo. Até o presente momento não surgiu, salvo melhor juízo, nenhum estudo buscando compreender o impacto da publicidade sobre a atuação dos ministros.

De legislador negativo a poder constituinte reformador

Além da proeminência do Supremo, enquanto arena de deliberação pública, importante buscar demonstrar o quanto o Supremo tem se afastado do modelo tradicional de legislador negativo, imaginado por Kelsen, quando justificou a necessidade de cortes constitucionais no continente europeu, nas primeiras décadas do século XX.³⁸ Gostaria de destacar aqui dois casos que demonstram que o Supremo vem não apenas conferindo efeito legiferante a algumas de suas decisões, mas que esta atuação legislativa eventualmente tem hierarquia constitucional. Tanto no caso da fidelidade partidária, MS 26.603/DF, como no caso da Reclamação n. 4.335-5/Acre, referente à constitucionalidade da Lei de Crimes Hediondos, o Supremo parece ter dado um passo na direção do exercício do poder constituinte reformador. Comecemos pelo caso da fidelidade partidária.

A ampla liberdade para a formação de partidos, conjugada com a representação proporcional, que inspira a eleição para a Câmara dos Deputados, gerou uma grande proliferação de partidos políticos no Brasil. Atualmente são 29 os partidos devidamente registrados no Tribunal Superior Eleitoral. A falta de regras específicas ou de uma cultura política relativa à fidelidade partidária, por sua vez, permite uma intensa mobilidade de parlamentares, que ficam livres para aderir à base de sustentação do governo, após terem sido eleitos por partidos de oposição. Como reação a essas características do sistema representativo brasileiro, que são muitas vezes responsabilizadas pela fragilização da representação parlamentar, o parlamento e o próprio Judiciário veem tomando decisões voltadas a reorientar o sistema representativo. Comentarei abaixo, apenas a decisão tomada no MS 26.603/DF, que cuida da questão da perda de mandato por infidelidade partidária, deixando para outra ocasião a análise dos casos da verticalização das coligações partidárias e das cláusulas de barreira.

O Superior Tribunal Eleitoral, respondendo à Consulta 1398, que lhe foi formulada pelo então Partido da Frente Liberal, reconheceu que os partidos e coligações partidárias têm o direito de manter as cadeiras parlamentares que tenham obtido no processo eleitoral, decorrente de eleição pelo sistema proporcional, quando o deputado, após o pleito, decide mudar de agremiação política. A decisão do TSE, no entanto, não foi acatada pela Presidência da Câmara dos Deputados, motivando o acima mencionado mandado de segurança, impetrado pelo PSDB. A discussão de fundo refere-se à possibilidade do Tribunal Superior Eleitoral interpretar a Constituição, de forma a determinar a perda de mandado por parte daquele deputado que injustificadamente muda de partido, após o pleito eleitoral, devendo a vaga no parlamento ser preenchida por suplente que se encontra na lista do partido ou coligação de origem.

Não irei aqui entrar no mérito político da decisão, se esta beneficiou ou não a organização do sistema político-partidário brasileiro, mas apenas destacar o fato jurídico de que a decisão dos tribunais (TSE e STF) criou uma nova categoria de perda de mandado parlamentar, distinta daquelas hipóteses previstas no artigo 55 da Constituição Federal, que, como o próprio ministro Celso de Mello reconheceu, constituem numerus clausus. O fato de se estar estabelecendo mais uma hipótese de perda de mandado parlamentar, evidentemente cria um problema institucional sério: a decisão tomada pelos dois tribunais é decorrência de um processo de interpretação constitucional ou tem caráter legislativo (no caso específico: de natureza constitucional)? O próprio ministro Celso de Mello irá enfrentar esta questão ao dizer que a Constituição conferiu ao Supremo “o monopólio da última palavra em temas de exegese das normas positivadas no texto da Lei Fundamental”, o que pode ser interpretado como uma leitura fiel do artigo 102 da Constituição. O ministro, no entanto, vai além, ao adotar em seu voto as seguintes palavras de Francisco Campos: “A Constituição está em elaboração permanente nos tribunais incumbidos de aplicá-la [...]. Nos tribunais incumbidos da guarda da Constituição, funciona, igualmente, o poder constituinte”.³⁹ Este certamente é um passo muito grande, no sentido de conferir poderes legislativos, eventualmente de reforma constitucional, ao Tribunal.

No julgamento da Reclamação n. 4.335-5/Acre, relatado pelo ministro Gilmar Ferreira Mendes, o Supremo Tribunal Federal deixou mais uma vez claro que no processo de interpretação e aplicação da Constituição o seu conteúdo, e eventualmente a sua letra, pode sofrer alterações.

Depois de muitos anos sustentando a constitucionalidade da Lei de Crimes Hediondos, o Supremo Tribunal Federal, em decisão relatada pelo ministro Marco Aurélio, no HC n. 82.956, afastou a incidência do artigo que vedava a progressão de regime aos que houvessem sido condenados pela Lei de Crimes Hediondos, por entender que esta regra violava o princípio da dignidade humana e da individualização da pena.

Com base nesta decisão, do Supremo Tribunal Federal, inúmeros condenados, com base na Lei de Crimes Hediondos, solicitaram a progressão de regime. O juiz da Vara de Execuções Penais da Comarca de Rio Branco entendeu, no entanto, que não deveria autorizar a progressão de regime, pois o referido HC produziu efeitos apenas inter partes. Neste sentido aplicou o disposto no artigo 52, inciso X, da Constituição Federal, ao determinar que “compete privativamente ao Senado Federal: suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal”. Logo, enquanto o Senado não suspendesse a execução da lei, o juiz de primeira instância não estaria obrigado a submeter-se a decisão do Supremo Tribunal Federal. Fez inclusive que essa informação fosse afixada em diversos pontos do Fórum de Rio Branco.

Contra a denegação do pedido de progressão insurgem-se inúmeros condenados, vindo o Supremo a apreciar a Reclamação n. 4.335. Após uma detalhada e sofisticada argumentação, o ministro-relator busca demonstrar que o sistema de controle de constitucionalidade brasileiro vem passando por um longo processo de mutação, marcado pela ampliação da importância do sistema de controle concentrado em detrimento do controle difuso. Neste sentido, especialmente após a introdução do efeito vinculante em nosso sistema jurídico, a regra do artigo 52, inciso X, ficou destituída de maior significado prático, tendo, portanto, ocorrido “uma autêntica reforma da Constituição sem expressa modificação do texto”.⁴⁰ Esta mutação, evidentemente, consubstancia-se em novo direito constitucional, na medida em que é avalizada pelo Supremo Tribunal Federal.

É evidente aqui que a referida mutação afetou, ainda que minimamente, a relação entre os poderes, suprimindo uma competência privativa do Senado Federal e transferindo-a para o próprio Supremo Tribunal Federal. Não se trata, assim, de qualquer mudança constitucional, mas sim de uma alteração de dispositivo, a princípio, protegido pelo artigo 60, § 4º, inciso III, da Constituição Federal. Isso, evidentemente, se levarmos em consideração os precedentes do Supremo Tribunal Federal ao julgar casos de ofensa às cláusulas pétreas. Basta lembrar o caso da CPMF, em que o Supremo julgou inconstitucional a incidência do imposto sobre estados e municípios, baseado no princípio da imunidade recíproca, por entender que era uma parte fundamental do princípio federativo.

Independentemente de nossa posição sobre o acerto ou erro do Supremo Tribunal Federal no julgamento desses casos, o que parece claro é que o Tribunal passou a se enxergar como dotado de poder constituinte reformador, ainda que a promoção das mudanças constitucionais não se dê com a alteração explícita do texto da Constituição.

Conclusão

Difícil julgar se o fenômeno da supremacracia é positivo ou negativo, ainda mais quando o discutimos no contexto de inúmeras decisões importantíssimas do Supremo. Busquei neste ensaio concentrar a análise apenas sobre o aspecto institucional destas decisões, não discutindo o mérito das mesmas. Num curto ensaio como este, meu objetivo foi apenas chamar atenção para o processo de expansão dos poderes do Supremo. O ponto aqui não é, portanto, avaliar se as decisões têm sido progressistas ou não, mas sim verificar a posição que vem ocupando o Supremo em nosso sistema político.

Desta perspectiva seria adequado afirmar que, se por um lado a liberdade com que o Supremo vem resolvendo sobre matérias tão relevantes demonstra a grande fortaleza que esta instituição adquiriu nas duas últimas décadas, contribuindo para o fortalecimento do Estado de Direito e do próprio constitucionalismo, por outro, é sintoma da fragilidade do sistema representativo em responder as expectativas sobre ele colocadas.⁴¹ Num sistema em que os “poderes políticos parecem ter perdido a cerimônia com a Constituição”,⁴² nada pode parecer mais positivo do que o seu legítimo guardião exercer a sua função precípua de preservá-la. Porém, ainda que isto possa a ser visto como desejável, sabemos todos que esta é uma tarefa cheia de percalços. Não há consenso entre os juristas sobre como melhor interpretar a Constituição, nem tampouco em como solucionar as inúmeras colisões entre seus princípios. O que não significa que a tarefa não deva ser feita da forma mais racional e controlável possível, como nos sugere Hesse.⁴³ Há, no entanto, dificuldades que transcendem os problemas estritamente hermenêuticos, derivados da aplicação de uma Constituição. Estas dificuldades referem-se à própria dimensão da autoridade que se entende adequada a ser exercida por um tribunal dentro de um regime que se pretenda democrático. Como aponta o próprio ministro Celso de Mello, em uma República nenhuma esfera de poder pode ficar imune a controles. Há que se lutar assim pela “... progressiva redução e eliminação dos círculos de imunidade do poder...”.⁴⁴ Evidente que não pretendo aqui propor controle de ordem eleitoral para o Supremo, mas sim uma racionalização de sua jurisdição e uma lapidação de seu processo deliberativo, de forma a restringir as tensões políticas inerentes ao exercício da jurisdição constitucional como a brasileira.

Entendo que algumas mudanças de natureza institucional são indispensáveis para que possamos reduzir o mal-estar supremocrático detectado neste texto. Em primeiro lugar, seria a redistribuição das competências do Supremo: este não pode continuar atuando como Corte constitucional, tribunal de última instância e foro especializado. Este acúmulo de tarefas, que na prática apenas se tornou factível graças à crescente ampliação das decisões monocráticas, coloca o Supremo e seus ministros numa posição muito vulnerável. Falsas denúncias e gravações ilegais são apenas uma demonstração de como a autoridade do Tribunal pode ser ameaçada. É fundamental que o Supremo seja liberado de um grande número de tarefas secundárias, para exercer a sua função precípua de jurisdição constitucional. Isto não significa adotar o modelo europeu de controle de constitucionalidade, mas sim dar seguimento a nossa experimentação institucional, que compõe o sistema difuso com o concentrado. Com a arguição de repercussão geral, o efeito vinculante e a súmula vinculante, o Supremo terá condição de redefinir a sua própria agenda e passar a utilizar do sistema difuso como instrumento de construção da integridade do sistema judiciário e promoção do interesse público.⁴⁵ Definitivamente, não é necessário analisar cada recurso extraordinário e muito menos cada agravo de instrumento que chega ao Tribunal, todos os dias. Ao restringir a sua própria jurisdição, ao se autoconter, o Supremo estaria ao mesmo tempo reforçando a sua autoridade remanescente e, indiretamente, fortalecendo as instâncias inferiores, que passariam, com o tempo, a ser últimas instâncias, nas suas respectivas jurisdições. É preocupante a posição de subalternidade a que os tribunais de segunda instância foram relegados no Brasil, a partir de 1988, quando as suas decisões passaram a ser invariavelmente objeto de reapreciação.

Com uma agenda bastante mais restrita de casos, o Supremo poderia melhorar a qualidade de seu processo deliberativo. Em primeiríssimo lugar deveriam ser restringidas, ao máximo, as competências de natureza monocráticas. A autoridade do Tribunal não pode ser exercida de forma fragmentada por cada um de seus ministros. O fato de este ser um tribunal irrecorrível, e, portanto, aquele que corre o risco de errar em último lugar, impõe que as suas decisões sejam majoritariamente de natureza coletiva, o que somente será possível se o número de casos julgados cair de mais de 100 mil por ano para menos de mil por ano.

Com a concentração de suas atividades no campo da jurisdição constitucional, com forte componente discricionário, o Tribunal, além de passar a decidir de forma apenas colegiada, também pode qualificar melhor o seu processo deliberativo. Hoje o que temos é a somatória de onze votos (que em um grande número de casos já se encontram redigidos antes da discussão em plenário) e não uma decisão da Corte, decorrente de uma robusta discussão entre os ministros. Isto seria muito importante para que a integridade do Supremo, enquanto instituição colegiada fosse mantida. Quando nos perguntamos qual a decisão do Supremo no caso das células-tronco, fica evidente que há uma multiplicidade de opiniões. Mesmo se pegarmos o voto do relator, que foi muito além da questio iuris submetida ao Tribunal, o que dali foi aceito pela maioria e o que não foi aceito? Quais são os efeitos precisos da decisão? Assim, as decisões precisam deixar de ser vistas como uma somatória aritmética de votos díspares. Na realidade, o que o sistema jurídico necessita são decisões que correspondam a um maior consenso decorrente de um intenso processo de discussão e deliberação da Corte. Evidente que sempre deverá haver espaço para votos discordantes e opiniões complementares, mas a maioria deveria ser capaz de produzir uma decisão acordada, um acórdão, que representasse a opinião do Tribunal, o que daria mais consistência a decisões judiciais de grande impacto político.

Ainda no quesito deliberação, talvez fosse positivo que o Tribunal começasse a deliberar em pelo menos três etapas. Num primeiro momento, deveriam ser selecionados os casos da jurisdição difusa a serem julgados no ano judiciário; os de jurisdição concentrada dariam entrada na ordem de chegada. A transparência na construção da agenda é urgente. Num segundo momento, seria aberto espaço seja para as audiências públicas, seja para as sustentações orais, com a presença obrigatória dos ministros. Posteriormente, teríamos as sessões de discussão e julgamento. Após tomada a decisão, aquele que liderou a maioria deveria ser incumbido de redigir o acórdão. Desnecessário que haja onze votos apostados, muitos deles pouco acrescentando, quando não confundindo os jurisdicionados. Com um processo de deliberação mais consistente, o Supremo poderia ter tempo para o estabelecimento de estandares interpretativos mais claros, o que permitiria estabilizar sua própria jurisprudência, bem como a jurisprudência dos tribunais e juízes de primeiro grau.

Certamente a redução das competências e a qualificação do processo de deliberação não irão, por si, resolver as dificuldade contramajoritárias do Supremo, mas poderão dar mais integridade às suas decisões, reduzindo arestas que, em última instância, vulnerabilizam a própria autoridade do Supremo.

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1 Este artigo apareceu originalmente na Revista Direito GV, n. 8, 2008, com título Supremocracia. A formulação do argumento central deste texto deu-se por ocasião da aula inaugural do curso de pós-graduação em Direito do Ibemec-SP (2008), que honrosamente proferi a convite do professor e amigo Jairo Saddi; também apresentei este trabalho no saboroso “Colóquio Vinte Anos da Constituição”, realizado em Petrópolis, entre os dias 14 de 17 de agosto, a convite dos também amigos Daniel Sarmento, Cláudio Pereira Souza Neto e Gustavo Binenbojm. Se não fosse o meu atraso, este texto deveria constar da publicação resultante daquele colóquio. Agradeço, por fim, ao meu queridíssimo amigo professor Carlos Guilherme Mota, com quem tive o privilégio de ministrar o primeiro curso de direito e desenvolvimento do Programa de Mestrado da Direito GV, onde muito do que aqui está escrito foi debatido.

2 Cláudio Rothenburg, Princípios constitucionais, Porto Alegre, Sérgio Fabris, 1999; Oscar Vilhena Vieira, A Constituição e sua reserva de justiça, São Paulo, Malheiros, 1999; Daniel Sarmento, A ponderação de interesses na Constituição Federal, Rio de Janeiro, Lúmen Iuris, 2000; Gustavo Binenbjom, A nova jurisdição constitucional brasileira, Rio de Janeiro, Renovar, 2001; Ana Paula Barcelos, A eficácia jurídica dos princípios constitucionais, Rio de Janeiro, Renovar, 2002; Humberto Ávila, Teoria dos princípios, São Paulo, Malheiros, 2003; Luiz Roberto Barroso, Interpretação e aplicação da Constituição, São Paulo, Saraiva, 2004; Ingo Sarlet, A eficácia dos direitos fundamentais, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2004; Virgílio Afonso da Silva, A constitucionalização do direito, cópia do autor, 2004.

3 Oscar Vilhena Vieira, O Supremo Tribunal Federal: jurisprudência política, São Paulo, RT, 1994; Maria Tereza Sadek, Uma introdução ao estudo dos juízes, São Paulo, Sumaré, 1995; Luiz Wernek Vianna, A judicialização da política e das relações sociais no Brasil, Rio de Janeiro, Renovar, 1999; Emília Viotti, O Supremo Tribunal Federal e a construção da cidadania, São Paulo, Ieje, 2001; Eloisa Machado de Almeida, Sociedade civil e democracia: a participação da sociedade civil como amicus curiae no Supremo Tribunal Federal, dissertação de mestrado, PUC/SP, 2006; Conrado Hubner, Controle de constitucionalidade e democracia, Rio de Janeiro, Campus, 2008.

4 Persio Arida et al., Credit, interest, and jurisdictional uncertainty: conjuctures on the case of Brazil, in Inflation targeting, debt and the brazilian experience, Giovazz, Goldfajn e Herrera (org.), Cambridge MA, MIT Press, 2003; Armando Castelar Pinheiro, Reforma do judiciário: planos propostas e perspectivas, Rio de Janeiro, Booklink Publicações, 2005.

5 Período brilhantemente capturado por Leda Boechat Rodrigues, precursora dos estudos sobre o Supremo Tribunal Federal no Brasil, que publicou, entre outros: História do Supremo Tribunal Federal, em quatro volumes, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira; Corte suprema e o direito constitucional americano, Rio de Janeiro, Forense, 1958; Direito e política, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1977.

6 Ver Oscar Vilhena Vieira, Supremo Tribunal Federal: jurisprudência política, 1. ed., São Paulo, RT, 1994.

7 C. Neial Tate e Torbjörn Vallinder, The global expansion of judicial power, New York, NYU Press, 1995; Martin Shapiro e Alec Stone Sweet, On law, politics, & judicialization, Oxford, Oxford University Press, 2002.

8 Esta é a tese central de Ran Hirschal, Towards juristocracy, Cambridge MA., Harvard University Press, 2004; Robert Cooter, também apresenta o argumento sobre por que a democracia se torna uma ameaça à logica de Mercado em The rule of state law versus the rule-of-law state: economic analysis of the legal foundations of development, Word Bank Conference on Development Economics, 25 de abril de 1996, p. 37.

9 Antoine Garapon, O guardador de promessas: justiça e democracia, Lisboa, Instituto Piaget, 1996 ; ver também resenha do livro de Gasparon realizada por Paul Recoeur, O justo, São Paulo, Martins Fontes, 2008, v. 2. p. 183.

10 José Joaquin Gomes Canotilho, Constituição dirigente e vinculação do legislador, Coimbra, Coimbra Editora, 2001.

11 Jerome Frank, Law and the modern mind, New York, Anchor Books, 1963.

12 Ver em especial voto do Justice Holmes em Lochner v. New York, 1905, pelo qual critica a maioria da Corte por tomar uma posição ativista de proteção dos valores do liberalismo econômico.

13 Importante notar aqui a forte influência da ocupação americana na reconstitucionalização de países como a Alemanha e o Japão; ver Henkin, A new birth of constitutionalism: genetic influences and genetic defects, in Constitutionalism, identity, difference, and legitimacy, Michel Rosenfeld (editor), Durhan, Duke University Press, 1994.

14 Mauro Cappelletti, Juízes legisladores?, Porto Alegre, Sérgio Fabris Editor, 1993.

15 Herman Schwartz, The strugle for constituional justice in post-comunist europe, Chicago, Chicago University Press, 2000.

16 Ver Upendra Baxi, The indian supreme court and politics, Delhi, Eastern Book co., 1980, e S.P. Sathe, Judicial activism in india, Delhi, Oxford University Press, 2007.

17 Roberto Gargarella, Courts and social transformation in new democracies, London, Ashgate, 2006.

18 Hans Kelsen, Jurisdição constitucional, São Paulo, Martins Fontes, 2003.

19 José Reinaldo Lima Lopes, Direitos sociais – teoria e prática, São Paulo, Método, 2006, 30; Oscar Vilhena Vieira, Supremo tribunal Federal: jurisprudência política, 1. ed., São Paulo, RT, 1994, conclusão.

20 Antoine Garapon, ob. cit.

21 O Tribunal estaria em algumas circunstâncias indo além do papel construtivo inerente à interpretação de cláusulas abertas do texto constitucional, como reconhecido por Ronald Doworkin, por exemplo, em A matter of principle, Cambridges MA, Harvard University Press, 1985.

22 Robert Dahl, Democracy and its critics, New Haven, Yale University Press, 1989, 65 e ss.

23 José Sarney, O Supremo Tribunal Federal, Folha de S.Paulo, 7 set. 2008, p. A3.

24 Daniel Sarmento, Ubiquidade constitucional: os dois lados da moeda, Revista de Direito do Estado, v. 2, 2006.

25 Empresto a expressão “obsessão regulatória” do professor Humberto Ávila, que a empregou no Colóquio Vinte Anos da Constituição, realizado em Petrópolis, entre os dias 14 de 17 de agosto.

26 Oscar Vilhena Vieira, A Constituição e sua reserva de justiça, São Paulo, Malheiros, 1999.

27 Ver em especial Virgílio Afonso da Silva e Gustavo Binenbjom.

28 Para uma análise pormenorizada das consequências da expansão dos atores legitimados a propor ações diretas de inconstitucionalidade ver Luiz Werneck Vianna et al., A judicialização da política e das relações sociais no Brasil, Rio de Janeiro, Revan, 1999.

29 Eloísa Machado de Almeida, Sociedade civil e democracia: a participação da sociedade civil como amicus curiae no Supremo Tribunal Federal, dissertação de mestrado, PUC/SP, 2006.

30 Renan escapa de cassação no plenário do Senado, Folha de S.Paulo, Caderno Brasil, 12 de setembro de 2007 (http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u327862.shtml).

31 Marcos Paulo Veríssimo, A Constituição de 1988, vinte anos depois: suprema corte e “ativismo judicial à brasileira”, publicado na Revista Direito GV.

32 Marcos Paulo Veríssimo, ob. cit.

33 Os casos do ProUni, relativo à ação afirmativa, Raposa Serra do Sol, referente à demarcação de terras indígenas ou aborto de fetos anencéfalus também se encontram nesta esfera da jurisdição do Supremo, que se coloca como arena de discussão pública, que se substitui ao parlamento/executivo na adoção da última palavra em temas de alta relevância político-moral.

34 Ver Oscar Vilhena Vieira, Império da lei ou da corte? Revista da USP, Dossiê Judiciário, 21, mar./maio 1994, p. 70-77. Para uma contestação da tese da última palavra ver excelente trabalho de Conrado Hübner, por ocasião de sua tese de doutoramento na FFLCH-USP, 2008.

35 De acordo com o ministro Celso de Mello este seria o mais importante julgamento da história do Supremo Tribunal Federal

36 Rui Barbosa, O Supremo Tribunal Federal na Constituição brasileira, in: Pensamento e ação de Rui Barbosa, Senado Federal/Fundação Casa de Rui Barbosa, 1999, p. 179.

37 Para este câmbio de legitimidade, ver Claus Offe e Ulrich Preuss, Democratic institutions and moral resources, in: Political Theory Today, Oxford, David Held Ed., Polity Press, 1990.

38 Hans Kelsen, ob. cit.

39 MS n. 26.603/DF, voto do ministro Celso de Mello, p. 50; agradeço ao meu querido amigo Daniel Sarmento por ter me chamado a atenção para esta passagem.

40 Reclamação n. 4.335-5/Acre, voto do ministro Gilmar Ferreira Mendes, p. 52.

41 Neste ponto poderia ser contestado por Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi, Executivo e legislativo na ordem constitucional brasileira, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 1999, ao buscarem desmistificar a ideia de que o sistema representativo não tem sido capaz de corresponder às suas atribuições.

42 Entrevista a mim concedida, por ocasião da reedição de Supremo Tribunal Federal: jurisprudência política, 1997.

43 Konrad Hesse, Escritos de derecho constitucional, Centro de Estúdios Constitucionales, Madri, 1983.

44 ADI n. 239-7/600, referente à reedição das medidas provisórias.

45 Teria sido mais adequado que a utilização da expressão “arguição de relevância”, pois os casos individuais podem muito bem trazer questões de máxima importância pública.

16

O papel da sociedade civil: da ditadura ao neopopulismo

Miguel Reale Júnior

1. A primeira tentativa de normalização democrática – 2. Desobediência civil – 3. A campanha, Ulysses e o governo Montoro – 4. Eleição de Tancredo – 5. Participação popular: a convocação da Constituinte e a Comissão Afonso Arinos – 6. Os trabalhos constituintes – 7. A Constituinte e Sarney – Conclusão – Referências.

1. A primeira tentativa de normalização democrática

O Ato Institucional n. 5 inaugurou uma fase ditatorial que poderia ter sido mais breve, mas estendeu-se por dez anos, em longo processo de retorno à normalidade democrática.

A desculpa para o endurecimento do regime foi o discurso do deputado Márcio Moreira Alves, em 3 de setembro de 1968, no espaço denominado “pequeno expediente”, a cujas falas sempre se deu pouca importância. Neste discurso, o deputado incitava as moças a se recusarem a sair com oficiais e o povo a boicotar o desfile de comemoração da independência, considerando ter sido a Universidade de Brasília invadida, em 30 de agosto, por militares.

Na verdade, a oposição se arregimentava em torno de figuras importantes que haviam sido cassadas, como Jango, Juscelino e Lacerda. Surgira um movimento grevista em Osasco e os estudantes¹ e a Igreja se mobilizavam em atos contra a ditadura. Os ministros militares ficaram convencidos da necessidade de combater, com rigor, as ideias subversivas e a guerra revolucionária, conceito este desenvolvido pela ideologia da segurança nacional, patrocinada pela Escola Superior de Guerra. O discurso de Márcio Moreira Alves foi a gota d’água, a desculpa de que a linha dura precisava para impor graves restrições às liberdades públicas.

O Ato Institucional n. 5 foi editado em 13 de dezembro, dia seguinte à Câmara dos Deputados haver negado, por 75 votos de diferença, autorização para se processar o deputado Márcio Moreira Alves.

Além de outorgar ao presidente da República poderes excepcionais de cassar mandatos, de fechar o Congresso e de legislar por decreto, o Ato Institucional retirava do Judiciário os seus predicamentos, pois eliminava as garantias da inamovibilidade, estabilidade e vitaliciedade, que asseguravam a independência do juiz, além de vedar a ação de habeas corpus em crimes políticos ou contra a economia popular.

No entanto, o Legislativo e o Judiciário seriam excluídos da incidência do Ato Institucional n. 5, em proposta de emenda constitucional preparada pela Comissão de Alto Nível, dirigida pelo vice-presidente Pedro Aleixo e criada pelo presidente Costa e Silva, em meados de 1969. Com o derrame cerebral que, em 29 de agosto, acometeu Costa e Silva, a emenda, já finalizada e entregue ao presidente em 26 de agosto, foi abandonada. Instalou-se a Junta Militar e impediu-se a posse do vice-presidente, através Ato Institucional n. 12.

Em vez de Pedro Aleixo, o grande artífice da proposta de mudança constitucional em direção à normalidade democrática, vieram os ministros militares, a troika cabocla, formada, como disse à época Ulysses Guimarães, pelos “três patetas”.

O caminho frustrado da normalização democrática começou em maio de 1969, quando o presidente Costa e Silva encarregou o vice-presidente Pedro Aleixo, político mineiro oriundo da UDN, de elaborar proposta de emenda à Constituição, indicando-o para relatar e coordenar uma Comissão de Alto Nível, que veio a ser formada por Gama e Silva, então ministro da Justiça, Rondon Pacheco, chefe da Casa Civil, Hélio Beltrão, ministro do Planejamento, Temístocles Cavalcanti, do Supremo Tribunal Federal, Carlos Medeiros Silva, ex-ministro do Supremo e Miguel Reale, reitor da Universidade de São Paulo.

Como anota o padre José Carlos Brandi Aleixo, o vice-presidente conseguiu apenas em parte fazer prevalecer suas teses, em confronto com Gama e Silva e Carlos Medeiros, no sentido de abrir caminho para a normalidade democrática.² Em muitos pontos foram derrotados, na Comissão, os propósitos de Pedro Aleixo, que contou, como me relatou meu pai,³ com seu apoio, mas encontrou forte resistência do então ministro da Justiça, representante da chamada “linha dura”.

Pretendiam Pedro Aleixo e Costa e Silva que se instalasse um cronograma de retorno à normalidade democrática. Seria mantida a vedação do habeas corpus para crimes políticos, mas “os Poderes Legislativo e Judiciário seriam excluídos dos efeitos do AI-5, garantindo-se a imunidade parlamentar e a vitaliciedade dos magistrados. O AI-5 seria remetido às Disposições Constitucionais Transitórias, com revogação progressiva...”.⁴

Em 26 de agosto de 1969, Pedro Aleixo entregou o texto final da Emenda ao presidente Costa e Silva, com anotações sobre as vitórias e derrotas obtidas na elaboração da proposta, que abriria o regime e promoveria a extinção próxima do AI-5. Em 29 de agosto, Costa e Silva amanheceu gravemente doente. No dia 31, Pedro Aleixo foi comunicado que não assumiria a presidência da República, e a Junta Militar editou o Ato Institucional n. 12, pelo qual se declarava, em nome das Forças Armadas, que, no impedimento do presidente da República, as suas funções seriam exercidas pelos ministros militares.

Em 17 de outubro de 1969, a Junta Militar editou a Emenda Constitucional n. 1, que consolidou o poder do sistema militar e a ideologia da segurança nacional, dando-se plena vigência ao Ato Institucional n. 5.

Por esta emenda outorgada, consolidou-se o sistema autoritário, com a concentração do poder no Conselho de Segurança Nacional, ao qual competia, como órgão de mais alto nível de assessoria do presidente, estabelecer os objetivos nacionais permanentes e as bases da política nacional, tendo por dirigente executivo o Chefe da Casa Militar da presidência.

Não houve ditador, mas nem por isso deixou de haver ditadura, exercida pelo sistema militar. Foi editada a draconiana Lei de Segurança Nacional. Além de já estar vedado o habeas corpus pelo AI-5 para crimes políticos, autorizou-se o militar presidente do inquérito policial a decretar a prisão temporária do suspeito por sessenta dias, bem como se cominarem penas de morte, prisão perpétua e banimento.

2. Desobediência civil

Abriram-se duas frentes de combate à ditadura: a luta armada, por meio dos movimentos ALN, VPR, MR-8, VAR-PALMARES, POC; e a linha de oposição como Desobediência Civil, formada por entidades da sociedade civil sensíveis aos valores democráticos, como a Associação Brasileira de Imprensa, a OAB, a Associação dos Advogados de São Paulo, a Associação Brasileira de Educação, a Igreja, pelas comissões de Justiça e Paz. Alguns sindicalistas e próceres políticos da oposição, mesmo mais diretamente ameaçados de punição, exigiam a eliminação do arbítrio.

Os advogados passaram a sofrer arbitrariedades, inclusive prisão, como ocorreu com um dos principais defensores de presos políticos, o intimorato José Carlos Dias. Presidente da Ordem dos Advogados, José Cavalcanti Neves, de forma incisiva, fez reclamos contra os abusos sofridos pelos advogados.

Os advogados incomodavam o sistema. Tentou-se garroteá-los pela submissão da OAB ao Ministério do Trabalho, como determinou o Decreto n. 74.000, de 1974, jamais tornado eficaz pela resistência da OAB, que reuniu pareceres no sentido da sua inconstitucionalidade. Esta tentativa de subordinação da OAB foi afrontada com coragem pelo então presidente da Ordem, José Ribeiro de Castro, que no mesmo ano presidiu a V Conferência Nacional dos Advogados, cujo tema central foi “Os direitos do homem e os advogados”.⁵

José Ribeiro de Castro, em discurso inaugural da Conferência, dizia compreender que em um processo revolucionário vitorioso se adotem providências excepcionais, mas que era inadmissível que tais providências “se transformem em presenças permanentes que passam a ameaçar os direitos fundamentais da pessoa humana”.⁶ Vibrante a comunicação de Heleno Cláudio Fragoso ao concluir ser exigência inadiável a revogação do Ato Institucional n. 5, bem como a cessação da censura à imprensa.

A vitória da oposição, com a eleição de quatorze senadores em outubro de 1974, sinalizou que o povo não mais se comovia com a propaganda do Brasil grande, do “ame-o ou deixe-o” do presidente Médici. Já em 1975, Golbery do Couto e Silva, chefe da Casa Militar do presidente Geisel, engendrou a estratégia da “democracia possível”, por meio de uma abertura política “lenta, gradual e segura” – a chamada “distensão”: processo pelo qual se concediam liberdades, mas com criação de salvaguardas assecuratórias da manutenção do poder pelo sistema militar.

Contudo, a repressão nos porões da ditadura continuava. Houve, por exemplo, a prisão e morte do jornalista Wladimir Herzog e do sindicalista Manoel Fiel Filho. Geisel contrariou-se com os fatos, destituiu chefes militares, mas, fiel ao sistema, pretendia promover apenas a distensão e não a efetiva redemocratização.

Em fevereiro de 1977, Petrônio Portela, ao assumir a presidência do Senado Federal, teve por missão promover a propalada abertura gradual e segura. No entanto, em abril deste ano, Geisel fechou o Congresso e emendou a Constituição, para modificar a composição do colégio eleitoral e criar a figura do senador biônico, eleito indiretamente, o que foi fundamental para a obtenção da vitória de Figueiredo para a presidência.

Continuou, todavia, o plano de promoção da abertura política. Para tanto, Petrônio Portela comunicou que gostaria de receber subsídios para uma reforma constitucional. Na presidência da Associação dos Advogados de São Paulo constitui-se comissão formada por Goffredo da Silva Telles Júnior, Celso Ribeiro Bastos, Manuel Alceu Affonso Ferreira e Walter Ceneviva, que elaboraram proposta de modernização democrática da autoritária Emenda n. 1, de 1969. Jamais recebemos na Associação qualquer comentário, muito menos agradecimentos protocolares pela contribuição dada. Havia uma manifestação de participação da sociedade apenas para inglês ver, como quase tudo em nosso país.

Em agosto daquele ano, no pátio da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, exigiu-se, na Carta aos brasileiros, o “Estado de Direito, Já!”. O movimento foi engendrado por um grupo de advogados, Flávio Bierrenbach, José Carlos Dias, José Gregori, Darcy Passos e outros, que convidaram Goffredo da Silva Telles Júnior para elaborar o texto a ser lido nas Arcadas da Faculdade de Direito.

Da Carta aos brasileiros cabe destacar que se proclamava o direito dos cidadãos de serem regidos “por uma Constituição soberana, elaborada livremente pelos representantes do povo, numa Assembleia Nacional Constituinte”, além de elencar, em seu final, direitos e garantias fundamentais a serem consagrados, como de fato o foram, na Constituição de 1988. Denunciava-se a ditadura como o governo separado da sociedade civil e exigia-se “Estado de Direito, Já!”.

Em maio de 1978, houve a VII Conferência Nacional da OAB, comandada pelo atilado intérprete do Brasil, Raymundo Faoro, que vislumbrava a abertura política como um processo. Faoro, no seu discurso, afirmara: “Estamos diante da transição inevitável e estamos diante da luz da manhã, a incerta, a penosa manhã de esperanças e de malogros prováveis ...”.⁷

A delegação paulista, que eu integrava, fez rejeitar a tese de Oscar Dias Corrêa a favor de um gradualismo, com a adoção de medidas de emergência excepcionais para garantia da democracia.

Faoro estava certo; nós, os mais moços, também, mas afoitos, queríamos tudo já: habeas corpus, constituinte, anistia. Veio a abertura gradual: para viger em 1° de janeiro de 1979, editou Geisel a Emenda Constitucional n. 11, pela qual se revogava o Ato Institucional, mas criavam-se o Estado de Emergência e a Medida de Emergência, dando-se poderes excepcionais ao Executivo em situações de crise. Caminhara a missão Petrônio Portela na senda da democracia possível.

A anistia veio em meados de 1979. O texto da Lei de Anistia, que se pretendia ser ampla, geral e irrestrita, era tímido. Previa a anistia aos chamados, eufemisticamente, “crimes conexos”, mas não se aplicava aos atos praticados pela luta armada. A OAB, em comissão que integrei, ofereceu emendas e lutava para que a estrada da anistia fosse de mão dupla. As emendas da OAB, apresentadas por meio do deputado João Pacheco Chaves, não foram acolhidas. Apenas depois, por interpretação analógica, o Superior Tribunal Militar estendeu a anistia a todos os condenados por crimes políticos, mesmo os que haviam realizado ações violentas, como sequestro, roubo, homicídio.

O sistema militar pretendia administrar a abertura. Para tanto, permitiu, pela Emenda Constitucional n. 15, de 1980, a eleição direta para governador, mas, ao mesmo tempo em que incentivava a criação de partidos políticos, proibia a realização de coligações, visando ao esfacelamento da oposição. Tancredo Neves formou o PP, mas diante da impossibilidade de coligação eleitoral, logo se fundiu ao PMDB. O MDB teve de transformar-se em PMDB, por exigência legal de se usar o termo Partido, como forma de desfazer a mística do MDB. Ficou PMDB, a mística ganhou um P.

Para tentar municipalizar as eleições, pretendendo retirar o debate do tema nacional da redemocratização, o sistema militar criou o voto vinculado, pelo qual se devia votar em candidatos do mesmo partido para todos os cargos em disputa: vereador, deputado estadual, deputado federal, senador e governador. O tiro saiu pela culatra. Federalizou-se a eleição municipal, pois o lema do candidato Franco Montoro foi: “PMDB de ponta a ponta”. E assim foi. A oposição ganhou com larga maioria em importantes estados: Minas, Rio, São Paulo, Paraná, Goiás.

3. A campanha, Ulysses e o governo Montoro

A máquina estatal foi utilizada à vontade por Maluf e Reynaldo de Barros na eleição para governador, em 1982. Imprimiu-se na imprensa oficial o panfleto apócrifo no qual acusavam Montoro de ser o “cavalo de troia”, trazendo em seu bojo escondido o partido comunista.

Fui advogado do PMDB junto à Justiça Eleitoral e, ao mesmo tempo, frequentei o centro de elaboração de propostas ao governo, que reunia a “intelligentsia” paulista, o que se pensava ser a representação da sociedade civil, na casa da rua Madre Teodora.

Não aceitei ser secretário da segurança, assumindo o cargo de assessor do governador, encarregado de analisar os relatórios de todos os órgãos do governo relativos à situação em que se encontravam ao findar a gestão Maluf. Havia um quadro de descalabro total, de mazelas administrativas, em especial na área de segurança, que não contava com meios (carros, motos, cavalos, revólver, bala). Adotava-se nas estatísticas o chamado Boletim de Ocorrência papel de bala: feito, era amassado e jogado no lixo, para diminuir os “índices de criminalidade”.

Instalava-se, pela política econômica de Delfim Neto, o arrocho salarial. Marcou-se para julho uma greve geral. Os empresários e o governo federal queriam que o movimento grevista fosse reprimido. Lembro-me de haver me aposto como assessor do governador em reunião dos secretários do Trabalho, da Segurança e Casa Civil, argumentando que o “senador dos trabalhadores” que fora Montoro, não poderia se transformar no “governador dos empresários”. Houve repressão policial, depois fortemente criticada pelo senador Teotônio Vilela, que assumira, na doença de Ulysses Guimarães, a presidência do PMDB.

Muitos davam Ulysses por findo. Depois de se recolher em fazenda no interior de São Paulo, Ulysses retorna e vai à tribuna da Câmara dos Deputados onde proclama:

para o PMDB o institucional é a democracia, instrumentalizada por uma Constituição estruturada pela vontade política da sociedade... O PMDB está aberto ao diálogo com a Igreja, com entidades como a OAB, a Associação Brasileira de Imprensa, a mocidade e seus órgãos representativos, com as mulheres e suas organizações, os sindicatos, empresários e confederações, com as minorias discriminadas, os negros, os índios e demais setores marginalizados.

E propunha Ulysses um programa alternativo, cujos dois primeiros pontos eram: “Convocação de Assembleia Nacional Constituinte, se não for possível antes, em 15 de novembro de 1986; e Eleição direta, universal e secreta, em 15 de novembro de 1984, do sucessor do presidente João Batista Figueiredo”.⁸

Assumira eu a presidência da Fundação Pedroso Horta em São Paulo. Fernando Henrique Cardoso era o presidente estadual do partido. Ulysses pediu-me para organizar ato em prol das eleições diretas e contra o FMI. Pretendia reunir cerca de 10 mil pessoas. Foram pensados lugares como estádio do Pacaembuzinho, salão do Palmeiras, do clube Pinheiros. Com a pequena repercussão, foi se reduzindo o ato, que se realizou em outubro no plenário da Assembleia Legislativa, com cerca de cem pessoas. Neste momento, eu já assumira a Secretaria da Segurança Pública.

Antes do ato se iniciar no plenário da Assembleia Legislativa, ato convocado por conclamação assinada por Ulysses, Fernando Henrique e por mim, houve almoço na casa de Severo Gomes, ao qual compareceram os governadores de Minas, Tancredo Neves e do Paraná, Richa, além de senadores como Pedro Simon. Havia pouca gente na Assembleia neste sábado à tarde de outubro. Ulysses, no entanto, saiu animado, dizendo-me: “encontramos o filão”. Na verdade, os governadores Tancredo e Richa colocavam-se a campo em favor das diretas. Logo, Richa promoveria ato em praça pública em favor das diretas, tal como Íris Rezende, em Goiás.

À frente da Secretaria da Segurança Pública, enfrentei momentos de relevo político: a Tarde da Oração, a Manifestação da CGT contra o arrocho salarial, o comício da Sé em favor das diretas em 25 de janeiro de 1984.

O cardeal de São Paulo, Paulo Evaristo Arns, resolvera promover, na Praça da Sé, em um domingo à tarde, missa em apoio aos trabalhadores vitimados pela recessão e pelo arrocho salarial. O governador Montoro pediu-me para ir conversar com o comandante do II Exército, general Sérgio Ari Pires.

O general opôs-se terminantemente à Tarde da Oração. Disse-lhe que a competência para autorizar era da Secretaria da Segurança e que o comunicava que seriam tomadas todas as providências para a manutenção da ordem. O general imputou-me a responsabilidade por tudo que viesse a ocorrer.

O meu gabinete assumiu o controle do plano de segurança: oficiais da Polícia Militar mantiveram contato com o padre Dario, pároco da Sé. No interior da igreja ficariam policiais femininas para atender casos de urgência. Em torno do altar, e ao longo do cordão que conduziria ao altar, soldados engalanados fariam segurança. Haveria, na lateral da igreja, ônibus-hospital. Policiais civis estariam imiscuídos na multidão. Foi uma angustiante tarde de domingo, mas tudo correu em paz, o que comuniquei tão logo terminou a missa, ao general. Eram passos concretos de liberdade política em praça pública, dados para quebrar o autoritarismo. Passos lentos.

O mesmo ocorreu com o Ato contra o Arrocho Salarial, proposto pelo sindicato dos metalúrgicos, a suceder em fim de tarde de dia de semana, na Praça da Sé. O general opôs-se ainda mais vigorosamente, em especial por ser o ato programado para as seis horas da tarde, momento em que, segundo ele, confundir-se-ia a multidão em busca de retorno para casa com o público presente à manifestação.

Tive encontros sigilosos com Joaquinzão e Medeiros, presidente e secretário do Sindicato dos Metalúrgicos, que concordaram em retardar o ato para as sete horas da tarde. Policiais militares combinaram com os seguranças do sindicato ação conjunta de controle do ato, fato este inédito para uma polícia militar educada para conter manifestações dos sindicatos, não para prevenir acidentes em conjunto com os “seguranças” do próprio sindicato operário. Novamente nada ocorreu de anormal, a não ser uma baderna de rua no centro da cidade, no meio da tarde, logo reprimida, a fim de que fosse garantida a realização da manifestação sindical.

Maior foi o preparo da manifestação pelas Diretas, no dia 25 de janeiro. Tive receio do sucesso. Coube toda a parte logística ao meu gabinete. Cabiam, na parte central da praça, segundo levantamento, 50 mil pessoas. Mas o povo, itinerante, tomou a Praça da Sé, suas adjacências, a Praça Clovis Bevilaqua até a Rangel Pestana, indo além da Secretaria da Fazenda. Foi o entusiasmo e o otimismo de Montoro que venceram resistências. Seu faro político estava correto. Foi uma grande festa pela democracia.

4. Eleição de Tancredo

A Emenda Dante de Oliveira para implantação da eleição direta para presidente foi rejeitada. Houve, logo em seguida, reunião na casa de Ulysses para discussão acerca dos passos a serem dados. Em pauta, a questão de ir ou não ao Colégio Eleitoral contra Maluf. Manifestei-me, ao lado de outros, como Fernando Gasparian, Almir Pazzianoto, Alberto Goldman, em favor da ida ao Colégio Eleitoral, pois do contrário estar-se-ia a asfaltar a estrada do Maluf.

Ulysses, como sempre, apenas ouviu. Foi Montoro, em sua visão política e em seu desprendimento, que lançou Tancredo candidato à presidência da República. Houve a formação da Frente Liberal e o crescimento da candidatura de Tancredo Neves. Duas questões de cunho jurídico se punham: prevaleceria a fidelidade partidária no Colégio Eleitoral, levando a que os votos de membros do PDS contra seu candidato Maluf fossem considerados nulos e punidos os parlamentares dissidentes com perda do mandato? Quem poderia ser candidato indicado pela Frente Liberal? Marco Maciel poderia, ou só restaria Sarney, que fora eleito pela antiga Arena e não pelo PDS?

Marco Maciel era o candidato à vice-presidência preferido pela Frente e por Tancredo. Como fora eleito pelo PDS, temeu-se que viesse a chapa a ser impugnada. Conforme parecer do ex-procurador Henrique Fonseca de Araújo, chegou-se à conclusão de que se fosse Sarney, por ter sido eleito por partido extinto, a antiga Arena, não haveria problemas e poderia mesmo inscrever-se no PMDB. Conclui-se, de acordo com a Lei Orgânica dos Partidos e com a Lei Complementar n. 5, que a solução legal seria ter Sarney como candidato à vice-presidência. Mais uma vez, o maranhense mostrava a arte da sobrevivência política, saltando de presidente do PDS para candidato à vice da oposição.

Segundo noticiou-se,⁹ Sarney poderia sair da Convenção do PMDB como candidato a vice “ainda integrando o PDS” tendo “oito dias para deixar o partido que presidiu e filiar-se à oposição que sempre combateu”. Que grande azar!

Outra questão dizia respeito ao fechamento de questão pelo PDS, em favor de seu candidato Paulo Maluf. Haveria fidelidade partidária no Colégio Eleitoral?

Argumentou-se que por ser o Colégio Eleitoral uma

entidade autônoma, a qual promana do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e das Assembleias Legislativas, não é redutível a essas instituições. Surge, em suma, como estrutura a se, regida por leis próprias, em função de sua finalidade específica..., por esse motivo fundamental que o imperativo da fidelidade partidária não se estende ao Colégio Eleitoral.¹⁰

Dessa forma, os dissidentes do PDS, Antonio Carlos Magalhães e outros, que depois vieram a formar o Partido da Frente Liberal, puderam, sem receio de ver anulados seus votos, consignar a escolha do candidato do PMDB, malgrado o Diretório Nacional do PDS tivesse fechado questão em torno da candidatura oficial do partido.

Em meados de dezembro, soube por meu pai, ao voltar de Brasília, onde estivera com o ministro Leitão de Abreu, que este receava um golpe militar a ser aplicado por Octávio Medeiros e agentes do SNI (Serviço Nacional de Informações). Na mesma noite do relato, comuniquei o fato ao deputado Flávio Bierrenbach. Juntos, fomos ao apartamento de Fernando Henrique Cardoso e, em seguida, mantivemos reunião com Roberto Gusmão, que representava Tancredo Neves em São Paulo e era chefe da Casa Civil do governo de São Paulo.

Decidiu-se, então, que seria mantido contato com a Polícia Militar de São Paulo e com a Polícia Civil, que estariam de acordo com as polícias mineiras para formar-se um cordão protetor até e no dia da eleição pelo Colégio Eleitoral. O delegado geral e o comandante de Polícia Militar mantiveram constante contato com o escritório do candidato Tancredo Neves em São Paulo. Tancredo foi eleito. A notícia do golpe não se confirmou, mas tramas podem ter sido urdidas sem sucesso. No entanto, se ocorresse haveria proteção e resistência.

5. Participação popular: a convocação da Constituintee a Comissão Afonso Arinos

Tancredo Neves, em seus principais discursos, acentuava a primazia da construção da ordem institucional, por meio de Assembleia Nacional Constituinte, mas com ampla consulta popular. Assim o fez em discurso de improviso na Confederação dos Trabalhadores,¹¹ em 16 de novembro de 1984, concitando a larga discussão dos temas constitucionais.

Em seu discurso em 15 de janeiro de 1985, tão logo eleito, Tancredo Neves disse:

Convoco-vos ao grande debate constitucional. Deveis, nos próximos meses, discutir, em todos os auditórios, na imprensa e nas ruas, nos partidos e nos parlamentos, nas universidades e nos sindicatos, os grandes problemas nacionais e os legítimos interesses de cada grupo social... A Constituição não é assunto restrito aos juristas, aos sábios ou aos políticos. Não pode ser ato de algumas elites. É responsabilidade de todo o povo.¹²

Ao chegar de sua viagem à Europa, Tancredo Neves, em discurso antes de submeter-se a entrevista coletiva, disse:

O primeiro item da mudança é, evidentemente, a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte para votar, em 86, uma Constituição. Digo em 1986 porque essa Constituinte deve ser precedida, em primeiro lugar, de uma limpeza da área... para uma eleição com a participação de todos os segmentos. Em segundo lugar, é absolutamente imprescindível um amplo debate nacional em torno de temas importantes da Constituinte com a participação de todos os segmentos interessados: Igreja, sociedade civil,¹³ classe política, trabalhadores, estudantes.

Sarney demorou a constituir uma Comissão de Estudos Constitucionais, o que fez com um grupo heterogêneo,¹⁴ com representantes de diversos setores, juristas, políticos, Igreja, porta-vozes dos movimentos das chamadas minorias (negros e mulheres).

Na linha do pensamento de Tancredo Neves, na primeira reunião da Comissão Afonso Arinos, propus, para certo desconforto de seu presidente, que a Comissão estivesse aberta a contatos e sugestões, abrindo-se um canal de comunicação entre a Comissão e a população. Como noticiaram os jornais,¹⁵ Arinos, de início, resistiu à ideia, observando que se devia ter a coragem de evitar a confusão entre a pressão das massas e a decisão democrática, acrescentando que os partidos políticos eram o único veículo de transmissão das aspirações populares.

A proposta recebeu o apoio de meu pai, de Célio Borja, então assessor do presidente da República o qual acentuou tratar-se de um gesto político, cabendo à Comissão fazer, pelos meios de comunicação, um apelo à sociedade. A proposta foi aprovada por ampla maioria e a Comissão Afonso Arinos atendia, assim, ao desiderato de Tancredo, tantas vezes repetido, de ser o processo constituinte um grande foro de debate nacional.

A Comissão Afonso Arinos esteve efetivamente aberta para sugestões e discussões. Produziu um texto que em muito, apesar das resistências, serviu aos constituintes, em especial no Título dos Direitos e Garantias Individuais, na adoção do parlamentarismo com eleição direta do presidente e quanto à estrutura do Poder Judiciário.

A própria convocação da Assembleia Nacional Constituinte suscitou o debate da participação popular, pois havia a discussão se a tarefa constituinte deveria ser de uma assembleia autônoma ou do próprio Congresso, que a convocaria. Seria difícil que o Congresso desse um tiro no próprio pé, reconhecendo-se indigno de produzir a Constituição. Se fosse autônoma, nem por isso os deputados deixariam de concorrer a um cargo na Assembleia.

Flávio Bierrenbach, relator da emenda convocatória, propôs que se realizasse um plebiscito, pelo qual se decidiria se a Assembleia Constituinte seria autônoma ou o próprio Congresso.¹⁶ A proposta foi rejeitada. Antes eu propusera a Ulysses que a Constituição, elaborada pelo Congresso, fosse submetida a um referendo. Se aprovada, os parlamentares cumpririam o mandato até o final. Esta ideia intermediária foi desconsiderada por Ulysses.

6. Os trabalhos constituintes

A Assembleia Constituinte de 1987 começou com o desafio de impedir atos atentatórios ao seu livre funcionamento, razão pela qual se estabeleceu que pudesse editar decisões suspensivas de atos do Executivo.

Por outro lado, rejeitava-se a criação de uma comissão constitucional, a exemplo do ocorrido em outras constituintes, pois se recusava a existência de constituintes de primeira e de segunda classe.

Assim, o regimento interno, em grande parte idealizado por Nelson Jobim, criou um sistema no qual, de início, participariam todos os constituintes como componentes de 24 subcomissões, subordinadas a oito comissões temáticas, que votariam um texto a compor o texto geral. Este texto geral descosturado, com cerca de 500 artigos, passaria, então, por uma Comissão de Sistematização.¹⁷

O texto geral, fruto da somatória dos textos das subcomissões e comissões, veio a ser um monstrengo. O deputado Bernardo Cabral venceu as eleições para o importante cargo de relator geral, com surpresa de Ulysses, cujo candidato era Pimenta da Veiga. Fernando Henrique também concorrera, mas, sendo senador, as chances de vencer um deputado eram pequenas, pois a constituinte era formada por 505 deputados e 66 senadores.

Bernardo Cabral teve o apoio de Mário Covas, líder do PMDB, em confronto de poder com Ulysses,¹⁸ além de ser um grande articulador eleitoral, como eu constatara como conselheiro federal da OAB, da qual fora presidente. Ulysses pretendia acompanhar de perto o trabalho do relator, razão pela qual nomeou três relatores adjuntos, dois advogados e um sociólogo: Nelson Jobim e José Ignácio Ferreira e Fernando Henrique. Nelson Jobim passou a exercer mais diretamente o trabalho ao lado do relator.

Para desbastar o texto monstrengo, o relator geral, os relatores adjuntos e assessores passaram a trabalhar intensamente fora do Congresso, em instalações no Banco do Brasil. De outro lado, para aprofundar este trabalho, constituiu-se o chamado “Grupo dos 32”, liderado por José Richa e Sandra Cavalcanti, com a presença importante de Antonio Mariz, José Jorge, Luis Roberto Ponte e Saulo Queirós.

A Comissão de Sistematização demorou mais de meio ano votando o texto a ir a plenário, composta, na verdade, pelos constituintes de primeira classe que se pretendera eliminar. Mário Covas, líder do PMDB, adoeceu e, na maior parte do tempo, o líder em denodado trabalho foi Euclides Scalco.

Em contraposição à Comissão de Sistematização, prevalecentemente de esquerda, criou-se o Centrão, com lideranças em especial do PFL, como Ricardo Fiúza, Luis Eduardo Magalhães, e mesmo do PMDB como Roberto Cardoso Alves, Luis Roberto Ponte, próximos do presidente e de postura conservadora. Modificou-se o Regimento, acolhendo-se a possibilidade de emendas coletivas a serem preferencialmente votadas, bem como, depois, a possibilidade de aglutinar emendas, juntando-se parte de uma com parte de outra, em um completo jogo de compromisso.

Por isso, construiu-se uma Constituição compromissária, fruto de acordos para se chegar a uma solução que atendesse às diversas tendências em pauta. Além do mais, muitas questões vieram a ser postergadas, transferindo-se seu enfrentamento à lei complementar, que exige em sua votação maioria absoluta.

A Constituição não tinha um fio condutor: liberal nos princípios da ordem econômica; estatizante e xenófoba ao tratar da empresa nacional. O capítulo revolucionário, que hoje se verifica ser a fonte primordial da melhoria do nível de vida do brasileiro, foi e é o da seguridade social, que se universalizou.

Em conferência nas comemorações de um ano da Constituição, promovidas pelo Senado da França, em Paris, destaquei que a Constituinte mostrava um país em busca de si mesmo, havendo três pontos nevrálgicos: sistema de governo, papel das Forças Armadas e confronto Norte-Sul.

Desde a subcomissão do Poder Executivo, no texto integral e no texto aprovado na Comissão de Sistematização, o projeto de Constituição era parlamentarista. Havia o conflito com os presidencialistas, mas as lideranças eram majoritariamente parlamentaristas. O PT, contrariando José Genoíno e Plínio Arruda Sampaio, decidiu pelo presidencialismo, contando com o líder carismático Lula. Adeptos de Maluf e de Quércia eram presidencialistas. Outros o eram por convicção, como Marco Maciel.

Foram apresentadas emendas coletivas do parlamentarismo, encimada pela figura importante de Egídio Ferreira Lima. A emenda presidencialista era liderada pelo senador Humberto Lucena.

Formulei uma proposta de semipresidencialismo,¹⁹ pela qual se encontrava um meio termo, condizente com a figura do presidente eleito diretamente, com toda a mística que recebera a eleição direta. Ulysses adotou esta solução, que foi, por Raphael de Almeida Magalhães, então ministro da Previdência, levada a Sarney, que com ela acordou.

Pela proposta do semipresidencialismo por mim elaborada, mas apresentada pelo deputado Manoel Moreira, o presidente teria um ministro-coordenador, cujo nome se submeteria à Câmara dos Deputados. Recusados dois nomes, o presidente poderia livremente indicar um terceiro. O ministro-coordenador, responsável pela execução harmônica do plano de governo, poderia estar sujeito à censura. Não haveria dissolução da Câmara. Dava-se, então, uma aproximação e corresponsabilidade na obra de governo entre Executivo e Legislativo, sem minimizar o papel do presidente da República, eleito diretamente por maioria absoluta. Haveria harmonização entre os poderes e os pesos e contrapesos na relação Executivo-Legislativo.

Os parlamentaristas passaram a lutar mais contra esta proposta do que contra o próprio presidencialismo. José Serra²⁰ recorda que Ulysses aderira à minha proposta como meio de armar um sistema de transição que preparasse o país para o parlamentarismo pleno, sem riscos de crises, com o que não concordara.

Na luta pelos cinco anos, com apoio do PT e dos acólitos de Maluf e de Quércia, Sarney uma vez não aceita a proposta de “parlamentarismo já com cinco anos”, deu força ao presidencialismo, introduzido sem qualquer alteração de relevo em face do que já dispunha a velha Constituição de 1946. No plano institucional nada se avançou na Constituição de 1988, a se ver as constantes crises institucionais que vivemos: impeachment de Collor, mensalão, busca de maiorias congressuais por acordos espúrios, troca de partidos, excesso de medidas provisórias.

Outro tema foi o confronto Norte-Sul, formando-se uma Frente Norte, Nordeste, Centro-Sul, cujo lema era: 292 votos, uma só vontade. Por pouquíssimos votos não se acolheu a emenda do voto ponderado para presidente da República, apresentada pelo deputado pernambucano Humberto Coelho, por via da qual o voto, por exemplo, de um eleitor do Amapá, para presidente da República, valeria cinco vezes mais do que o voto de um eleitor de Minas Gerais.

A terceira questão dizia respeito ao papel das Forças Armadas, tema que levou Bernardo Cabral e os relatores adjuntos à urgente reunião solicitada pelo ministro da Guerra, Leônidas Pires Gonçalves. Bernardo Cabral retirara do texto a menção de que caberia às Forças Armadas o papel de garantir a lei e a ordem. Foi Fernando Henrique que achou uma fórmula que não fazia preponderar o Poder Executivo, ao se dizer, como consta do art. 142 da Constituição, que as Forças Armadas destinam-se à garantia, por iniciativa dos poderes constitucionais (Executivo, Legislativo e Judiciário), da lei e da ordem.

A Constituinte refletia, portanto, um momento de indefinições quanto aos rumos do país, ainda sujeito à secessão, à interferência de mando militar e a interesses subalternos na definição de sua estruturação político-institucional.

7. A Constituinte e Sarney

Escrevi, em novembro de 1987, artigo²¹ no qual acentuava ser sina da vida política brasileira o confronto entre o Chefe do Executivo (D. Pedro I, Deodoro, Getúlio, passando por Dutra e chegando a Sarney) e a Assembleia Constituinte.

A Constituinte foi marcada pelo confronto entre Sarney e Ulysses. Não só em torno dos cinco anos, que o PMDB decidira em consulta informal em Convenção ser contra, mas na acusação feita por Sarney de que a Constituinte criava um país ingovernável, como o disse às vésperas da votação final do primeiro turno, em discurso²² no dia 26 de julho de 1988. Ulysses, fechado em casa, preparou resposta dura que o consagrou perante seus pares.²³

Sarney, por meio da outorga de concessões de rádio e televisão, cooptou a vontade constituinte que votou em favor do presidencialismo e dos cinco anos de mandato, tal como já proclamara em sua fala no rádio,²⁴ em 19 de maio de 1987, quando afirmou que presidiria as comemorações do centenário da República. Sarney, ainda na noite anterior à votação da emenda presidencialista, propôs que se adotasse o “parlamentarismo já”, mas com cinco anos. Fiquei encarregado de levar a proposta ao líder do PMDB, Mário Covas, que a rejeitou. José Serra, também consultado, foi contra e, em artigo de jornal, fez sua mea culpa, reconhecendo que errara em sua posição mais radical.²⁵

Se a sociedade civil esteve presente, pois a Constituinte foi uma passarela na qual desfilou o Brasil, da tanga à toga, ou seja, dos índios aos magistrados, levando suas reivindicações e seus pleitos, no entanto, no que respeita à estrutura política do país, prevaleceu a mesquinharia dos interesses eleitorais, sem se criar cláusula de barreira, fidelidade partidária, voto distrital misto, financiamento de campanha.²⁶ Ficou consagrado o mandonismo dos currais eleitorais, a corrupção eleitoral, a compra de votos no Congresso, na falta de maioria parlamentar, por via do mensalão ou do atendimento de emendas dos deputados. Como resultado, a vida política nacional está cada vez mais empobrecida no plano moral.

Conclusão

Com a distância de quarenta anos desde a primeira tentativa de volta à normalidade constitucional, após a edição do draconiano AI-5, o que se pode visualizar?

Percebe-se, pelo relato acima e em especial nos discursos de Tancredo, candidato à presidência, e no discurso de Ulysses, em agosto de 1983, que a classe política prestava um preito de reconhecimento à luta empreendida pela denominada “sociedade civil”, Igreja, OAB, ABI, ABE, estudantes, sindicatos, empresariado na luta pela democratização.

Sucede, todavia, que esta “sociedade civil”, como foco de desobediência civil no autoritarismo, por meio de entidades de classe e de associações representativas de minorias, sensíveis aos reclamos de liberdade política, perderam presença na vida política, tão logo promulgada a Constituição, pois os espaços da vida política foram ocupados pelos canais formais institucionais. Com exceção do movimento contra Collor, não mais houve significativa aglutinação da chamada “sociedade civil”.

Significativo é que o “exterminador de marajás”, filhote da ditadura, sem partido e sem lastro político, ganhou as eleições de 1989 contra os partidos e líderes tradicionais: PMDB com Ulysses; PDT com Brizola; PSBD com Covas; PFL com Aureliano Chaves são derrotados no pleito presidencial. Passa a vigorar um novo populismo, mediaticamente conduzido. Surgem, então, dois novos demagogos, o filhinho de papai com seu “jet ski”, e o operário Lula, com seu manifesto carisma, que acabam por vencer as forças políticas constituídas.

Todo este processo, no fundo, revela que não existe uma SOCIEDADE CIVIL como força permanente, tradutora de um interesse geral sobreposto aos desejos subalternos de obtenção de vantagens e favores, a fazer imperar, na vida política, a moralidade eleitoral e administrativa. Todo o esforço da então “sociedade civil”, no restabelecimento da democracia, redundou em desenfreado populismo, em uma democracia de massas conduzida pelos meios de comunicação, muito especialmente pela Rede Globo.

A sociedade civil, na verdade, reduzia-se a entidades de classe e associações de defesa de minorias, que foram engolidas pelo processo de assunção ao poder baseado no clientelismo, na compra de votos, na corrupção eleitoral e administrativa. Promulgada a Constituição, some a tão importante sociedade civil da luta democrática, diluída na sociedade de massas e no neopopulismo de Collor e de Lula.

Referências

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1 LOPEZ, Adriana e MOTA, Carlos Guilherme. História do Brasil: uma interpretação. São Paulo: Senac, 2008, p. 829, lembram o enterro de Edson Luís, morto quando os estudantes pretendiam reabrir o restaurante Calabouço, que reuniu 50 mil pessoas; e a “passeata dos 100 mil”, também no Rio de Janeiro, com a presença de muitos artistas e intelectuais.

2 ALEIXO, José Carlos Brandi. Pedro Aleixo, organizador e relator da reforma constitucional, na coletânea, A constituição que não foi: a história da emenda n. 1 de 1969. Brasília: Senado Federal, 2002, p. 13 e seguintes.

3 A constituição que não foi: a história da emenda n. 1 de 1969. Brasília, Senado Federal, 2002, p.175, onde se reproduz o debate no qual Gama e Silva e Carlos Medeiros propõem que se dispense a licença para processar o deputado federal, insistindo Miguel Reale ser necessário que se assegure ao paciente a mais ampla defesa, e diz: “entendo que a autorização da Câmara é indispensável”. No mesmo sentido, REALE, Miguel. Memórias: a balança e a espada. São Paulo: Saraiva, 1987, p. 178.

4 PEREIRA DE ARAUJO, Carlos Ernesto e ALMEIDA MACIEL, Eliane Cruxên Barros de. A comissão de alto nível: história da emenda constitucional n. 1, de 1969, na coletânea, A constituição que não foi: a história da emenda n. 1 de 1969. Brasília: Senado Federal, 2002, p. 23 e seguintes.

5 Vide Anais da V Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Rio de Janeiro, 11 a 16 de agosto de 1974.

6 RIBEIRO DE CASTRO, José. Discurso de abertura, Anais da V Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Rio de Janeiro, 11 a 16 de agosto de 1974, p. 50.

7 FAORO, Raymundo. Anais da VII Conferência da Ordem dos Advogados do Brasil – Curitiba, PR, 7 a 12 de maio de 1977, p. 46 e seguintes.

8 Discurso publicado na íntegra na Folha de S.Paulo de 25 de agosto de 1983, p. 5. Neste discurso Ulysses tem frases lapidares: “não subo a rampa do poder, preferindo assomar ao topo desta tribuna para falar à Nação e ao governo”... “Em política não basta fazer o possível e sim o necessário, notadamente nas horas calamitosas como as que agora amarguram e inquietam o Brasil”. Sarney, presidente do PDS, de forma deselegante reagiu ao discurso: “foi um grito de guerra”... “foi até mesmo um discurso mal lido”... “O PMDB deve botar na cabeça que o tempo da UNE acabou”... “É prova de subdesenvolvimento político”. Note-se, no entanto, o seguinte: um ano depois, Sarney era o candidato à vice--presidente do PMDB.

9 Folha de S.Paulo, 29 jul. 1984, p. 5, 1° caderno.

10 REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. São Paulo: Siciliano, 1992, p. 11.

11 Folha de S.Paulo, 17 nov. 1984, 1° caderno; nosso A questão social: de Rui a Tancredo, artigo na Folha de S.Paulo, Tendências e Debates, 22 nov. 1984, p. 3.

12 BONAVIDES, Paulo e PAES DE ANDRADE. História constitucional do Brasil. Brasília, 1989, p. 807.

13 O Estado de S.Paulo, 12 fev. 1985, p. 4. No seu discurso acima lembrado, de 15 de janeiro, Tancredo já destacara a participação da sociedade civil por meio da OAB, ABI, Igreja, entidades patronais e sindicais, estudantes.

14 Deste grupo, participavam, no entanto, diversos juristas, como Sepúlveda Pertence, Paulo Brossard, Gilberto de Ulhoa Canto, Miguel Reale, Evaristo de Morais Filho, Rosah Russomano, Célio Borja, José Afonso da Silva, Joaquim Falcão, Machado Horta.

15 Folha de S.Paulo, 4 set. 1985, p. 5; O Globo, 4 set. 1985, p. 2.

16 REALE, Miguel Júnior. Plebiscito, artigo publicado na Folha de S.Paulo, 23 out. 1985, p. 3.

17 A Comissão de Sistematização veio a ser presidida pelo senador Afonso Arinos e tinha dentre seus membros diversos advogados, como Bonifácio de Andrade, Egydio Ferreira Lima, Plínio de Arruda Sampaio, Joaquim Beviláqua, Antonio Carlos Konder Reis, Paes de Andrade, Vivaldo Barbosa, Michel Temer, além dos relatores adjuntos Nelson Jobim e Ignácio Ferreira e do relator geral Bernardo Cabral.

18 Ulysses era chamado de tripresidente ou tríplice coroado, pois causava irritação em alguns parlamentares por ser, concomitantemente, presidente da Constituinte, presidente da Câmara dos Deputados, cargo necessário para dosar sessões da Câmara, a ponto de não prejudicarem os trabalhos de constituintes e presidente do PMDB.

19 REALE, Miguel. De Tancredo a Collor. São Paulo: Siciliano, 1992, p. 113. Meu pai aderiu também a esta solução e argumentava com razão: “após a campanha das eleições “diretas já”, ...não me parece viável eleger-se um presidente por maioria absoluta de votos para depois reduzi-lo a uma figura de segundo plano na dependência suprema da Câmara dos Deputados... No primeiro pleito para a presidência da República, um candidato astuto e de prestígio empunhará a bandeira do presidencialismo tradicional e surpresas poderão sobrevir, com o fortalecimento do poder pessoal encarnado na figura populista do caudilho”.

20 Última homenagem, artigo publicado na Folha de S.Paulo, 20 out. 1992, p. 2.

21 REALE, Miguel Júnior. O presidente e a constituinte, artigo publicado na Folha de S.Paulo, de 15 nov. 1987, p. 3.

22 BONAVIDES, Paulo e PAES DE ANDRADE. História constitucional do Brasil. Brasília, 1989, p. 911.

23 BONAVIDES, Paulo e PAES DE ANDRADE. História constitucional do Brasil. Brasília, 1989, p. 917.

24 BONAVIDES, Paulo e PAES DE ANDRADE. História constitucional do Brasil. Brasília, 1989, p. 891.

25 Última homenagem, artigo publicado na Folha de S.Paulo, 20 out. 1992, p. 2. Serra escreve: “Reconheço meu equívoco, como já fiz em discurso na Câmara, há seis meses. Em face da intransigência, motivada por razões políticas conjunturais, frustramos a implantação do parlamentarismo, desde o final do governo Sarney”.

26 Todas estas medidas necessárias a uma estruturação política consistente, em torno de programas e transparente no plano eleitoral, estavam presentes no texto oferecido pela Comissão Afonso Arinos.

Posfácio: relembrando Robespierre

Carlos Guilherme Mota

1. Contra o modelo autocrático-burguês, juristas e advogados com novo perfil – 2. A transição incompleta: ainda o mesmo modelo – 3. Para além desta coletânea: alguns problemas pendentes – 4. O que se aprende com a história?

Dá-se conta, nesta obra coletiva, de várias lacunas. O Direito Econômico, o Direito Político e a Historiografia do Direito, por exemplo, mereceriam maior atenção, sobretudo no que concerne à formação teórica, prática, histórico-crítica e humanista de quadros profissionais nessa seara, sobretudo se consideradas as incipiências.

Nas duas últimas décadas, temas candentes e atuais, como a Constituição de 1988, tornaram-se objeto de intensa discussão, porém nem sempre tratados aqui com a devida profundidade. Mas não deixamos de levar em linha de conta posições como a do jurista Dalmo de Abreu Dallari, para quem “a Constituição de 1988 é, de longe, a mais democrática que, no Brasil, já se aprovou e deve ser respeitada e aplicada para a correção de injustiças sociais e a democratização da sociedade brasileira”. Na visão do jurista e professor, a atual Constituição é a mais democrática não só pela intensa participação popular na Constituinte, mas também pelo conteúdo, pois começa com a afirmação de princípios humanistas e democráticos, consagra os direitos civis e políticos e ainda os direitos econômicos, sociais e culturais constantes dos Pactos de Direitos Humanos aprovados pelo ONU em 1966, criando vários instrumentos jurídicos destinados à garantia e à efetivação dos direitos. Diz o professor Dallari:

A alegação de que ela é demasiado longa e minuciosa esconde, na realidade, a resistência dos que não querem perder privilégios tradicionais e dos que desejam eliminar da Constituição os direitos econômicos, sociais e culturais, pois tais direitos exigem do Estado um papel positivo, de planejador e realizador, deixando para trás o Estado-Polícia, mero garantidor de privilégios, antes protegidos como direitos. Quanto às minúcias, elas eram e são necessárias para impedir que, sob pretexto da necessidade de esperar por leis regulamentadoras, muitos direitos fiquem apenas na declaração formal, sem efetividade.

Embora na opinião de vários críticos, a Constituição de 1988 seja demasiado longa e detalhista, o jurista faz notar que, além de haver outras mais longas, é preciso levar-se em conta que, em muitos casos, “a brevidade é só aparente, como ocorre nos Estados Unidos, onde a Constituição escrita é apenas o ponto de partida, pois ela é complementada por decisões do Congresso e da Suprema Corte que enchem uma biblioteca”.¹

Outro analista da Constituinte e da Constituição é o cientista político e diplomata Tarcísio Costa, estudioso do ambiente discursivo no Brasil da década de 1980 e autor de brilhante tese de doutorado sobre a experiência da Constituinte, defendida em Cambridge, Inglaterra.² Ao examinar o discurso político brasileiro na segunda metade dos anos 1980, contexto histórico em que teve lugar a Constituinte, Tarcísio Costa detectou talvez o melhor cenário possível para uma pesquisa sobre ideologias e partidos políticos. Comenta o cientista político que, a seu ver,

a Assembleia foi bem representativa, apesar de todos os nossos vícios de representação. Além disso, o formato do trabalho constituinte reforçou o caráter participativo do exercício, com as consultas públicas feitas pelas subcomissões, as emendas populares etc. Enfim, não imagino outro “acervo” de fontes mais apropriado.³

Naquele período, iniciou-se a fase pós-transição. “O marco final varia, segundo o analista”. Para alguns, diz ele:

Teria sido o retorno ao poder civil; para outros, a convocação da Constituinte; há quem defenda que somente com sua aprovação arrematamos a longa e gradualíssima saída da ditadura. Daí a relevância de saber se já estávamos, ou se nossos agentes políticos já estavam utilizando uma linguagem democrática.⁴

Até então a intelectualidade brasileira acumulara uma rica tradição de reflexão sobre a democracia, apresentada por Tarcísio Costa em sua tese. Aí Oliveira Vianna aparece como formulador representante dos ditos instrumentais autoritários, conceito que não o agrada, “já que o Estado forte de Vianna não tinha por fim último a democracia, mas um arremedo tupiniquim do modelo corporativista da Carta del Lavoro – a tradição das ideias fora do lugar”.⁵

1. Contra o modelo autocrático-burguês, juristas e advogados com novo perfil

Discutiu-se também, nestes estudos e ensaios, a transição para a democracia, no caso brasileiro sempre efetuada “pelo alto”. Ocorre que o modelo autocrático-burguês, descrito por Florestan Fernandes, era – e continua a ser – movido por pessoas: os livros de Elio Gaspari sobre a última ditadura revelam as faces, máscaras e caras desse modelo.⁶ Ao longo de suas páginas, no chão da história, todas as personagens podem ser encontradas em sua verdadeira grandeza – ou não.

Na obra de Gaspari encerra-se um período da historiografia brasileira e abre-se uma nova pauta, com perguntas inquietantes, ainda não respondidas, de interesse para os historiadores do Direito, da Economia e da História Contemporânea do Brasil em geral. Por exemplo, qual o efetivo papel dos empresários, mesmo os que financiaram a repressão, e que não comparecem, ou pouco repontam nesses volumes?

O modelo é autocrático-burguês, como se afirmou, mas a burguesia, nativa e multinacionalizada, pouco aparece naqueles livros; quase tangencialmente. E, do outro lado do balcão, valeria examinar em profundidade a atuação de personalidades dessa nova sociedade civil, como o próprio jurista Faoro, que os jornalistas Gaspari e Mino Carta conheceram tão bem e deram força à suas atuações nas revistas que dirigiram? Ou de lideranças da sociedade civil como Barbosa Lima Sobrinho, Audálio Dantas, Claudio e Perseu Abramo, o bispo Casaldáliga, Alberto Dines, Fernando Pedreira, Carlos Castello Branco, Moacyr Werneck de Castro, Villas-Boas Corrêa, Joel Silveira e tantos espalhados por todo o país, empenhados na construção de uma nova sociedade civil democrática?

Naquela difícil conjuntura, foram decisivas as atuações de figuras combativas como Hélio Bicudo e Dalmo de Abreu Dallari, ex-presidentes da Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo; vários advogados, entre os quais José Carlos Dias, imbatível em suas defesas pro bono de réus, na Auditoria Militar à rua Brigadeiro Luís Antônio (em São Paulo); Miguel Reale Júnior, agitando ideias e formulando propostas democratizantes na Associação dos Advogados e depois na OAB; Barbosa Lima Sobrinho na ABI; José Gregori e Flávio Bierrenbach em vários fóruns; André Franco Montoro no Senado; Ulysses Guimarães na Câmara dos Deputados; e dezenas de outros advogados em São Paulo, Rio de Janeiro e alhures – valorizaram ações – muitas vezes temerárias – e seus papéis político-sociais, nos quais se desdobraram, inclusive com risco de vida.

Esse novo perfil de advogado-jurista, que se contrapunha ao bacharelismo tradicionalista e reacionário, vem solicitando novas pesquisas e interpretações. Na seara religiosa, ainda aguardam-se estudos aprofundados sobre a participação decisiva de d. Paulo Evaristo Arns e seus bispos, padres e freiras, de enorme valor e coragem, e também do combativo pastor James Wright e do rabino Henry Sobel (que não admitiu o enterro de Herzog em cemitério comum, dos suicidas, por ter considerado que ele fora assassinado, como depois se comprovou), entre as lideranças mais destacadas. Ao seu lado, sempre estiveram juristas e advogados progressistas e humanistas.

Como se sabe, finalmente em outubro de 1978, o general Geisel acabou por revogar os Atos Institucionais promulgados pelos governos militares anteriores. E, em 1979, seu candidato, o general João Batista Figueiredo, assumiu a Presidência. Encerrava-se a transição? Não, por certo.

2. A transição incompleta: ainda o mesmo modelo⁷

“Para onde você olha, só vê Executivo. O parlamento está esvaziado. Mas esse parlamento assim esvaziado interessa ao Executivo.Além do mais, estamos passando por um processo decentralização muito forte no Brasil.” 8 

Luiz Werneck Viana

Tornava-se impossível fechar o ciclo histórico iniciado com a abertura do regime militar em 1974 sob a ditadura de Geisel. As duas pontas do problema ainda estão aí, expostas e latejantes: trabalho barato combinado à alienação política por conta da massificação, duas muralhas que impediam e impedem a instauração da sociedade civil moderna. Florestan Fernandes viu com clareza tal conexão perversa, e potencialmente explosiva, ao refletir sobre existência da grande massa de despossuídos e condenados da terra, os “desenraizados”:

Postas fora da sociedade civil, as populações errantes convertem-se em uma mina de ouro para o sistema de poder. De um lado, delimitam a extensão do perigo representado por uma massa enorme de “inimigos públicos da ordem”. Esta só pode conjurar o perigo mantendo e reforçando a exclusão, isto é, impedindo ou limitando sua inclusão no mercado, no regime de classes e nos grupos institucionalizados dos trabalhadores assalariados. De outro, deixando-as entregues à própria impotência e desorganização e, concomitantemente, açulando-as ou acorrentando-as às ilusões de um falso paternalismo e clientelismo político.⁹

Feito o diagnóstico, pergunta-se: nesse quadro dramático, como pensar na articulação de uma nova sociedade civil, democraticamente organizada? A burguesia do país – e seus novos juristas – estarão preparadas para fazer a sua Revolução, liberal e modernizadora? Ou, quando menos, orientar a sociedade na direção das reformas estruturais sempre adiadas?

A massa de despossuídos do período colonial multiplicou-se ao longo do período imperial, sempre mantida fora da rígida ordem estamental-escravista, prolongando-se no período republicano – e ainda em busca de seu lugar na história. Desmemoriada, sem ter sequer noção do tempo perdido por seus ancestrais anônimos, a massa de “desenraizados” cresce em contraste e confronto com a “boa sociedade”, ciosa de suas raízes e de sua “formação”, “ilhas de excelência” numa terra de miseráveis. “Boa sociedade” também desmemoriada.

Em síntese, como até os dias atuais não se enfrentou a desmontagem do modelo autocrático-burguês, responsável por um padrão civilizatório perverso, reforçado no período ditatorial – ou se o enfrentou com pouca habilidade –, o processo histórico-social desenrolou-se no sentido de se conceder força política – ou seja, poder decisório – ao atual “centrão” rústico, agora, capitaneado pelo PMDB. De modo geral, a impunidade garante uma régia e renovada sobrevida aos infratores, desgastando as frágeis instituições republicanas aos olhos da nova cidadania, perplexa, embora cada vez mais vigilante.

A ação e as denúncias oportunistas de um hábil e discutido bacharel-deputado, Roberto Jefferson, embora tenha sinalizado o fim de um ciclo, revelou a insuficiência de mecanismos jurídico-políticos expurgatórios do atual modelo de República. Tal modelo, marcado pela “liberalidade” excessiva, descaso no trato da coisa pública (inclusive liberdade de mudanças reiteradas de partidos, ou seja, a infidelidade partidária), permite que sempre se deslize para a impunidade e para o oportunismo deslavado, dada a assustadora negligência na aplicação das leis.

Como ocorreu durante a Revolução Francesa – e guardadas as devidas proporções –, o resultado aí está, na regressão política e na mediocrização deste país. Passado seu momento mais renovador – de Itamar e Cardoso a Lula – assistiu-se, no refluxo, à vitória dos deputados do Centrão (o marais brasileiro, o “pântano”), ao triunfo da mediocridade, à conciliação, como ocorreu durante a República do Diretório durante a Revolução Francesa (1795-1799).

A diferença é que ainda não houve, na História do Brasil, nada parecido com o que se passou na França à época da Revolução, com as diversas frações da classe burguesa propondo e defendendo seus sólidos projetos. Além disso, com o golpe de 1964, nossos “napoleões” subdesenvolvidos vieram antes, acolitados por “juristas” prestativos, valendo registrar que esses militares, salvo honrosas exceções, locupletaram-se durante pelo menos 20 anos, associados a empreiteiras, a interesses multinacionais, e assim por diante.

Numa cultura em que prospera a dialética da malandragem, adquirem peso as palavras do atual presidente, Luís Inácio Lula da Silva, quando faz notar – e reitera sempre, há anos... – que é chegado o momento para se enfrentar de vez o problema da reforma política, tema transformado em tabu dentro do Congresso. E de levar tal reforma adiante, avançando com determinação, o que não vem demonstrando até os dias atuais.

3. Para além desta coletânea: alguns problemas pendentes

A questão da terra, na óptica de um jurista

A questão da terra permanece como uma das mais graves na atual problemática social brasileira.¹⁰ Como alertou o jurista e professor Dalmo de Abreu Dallari, a Constituição determina, expressamente, a realização da reforma agrária, para eliminação das áreas improdutivas e para a fixação à terra, com garantia de sobrevivência digna, de alguns milhões de trabalhadores rurais, que vivem em condições de escravidão ou semi-escravidão ou que são atirados à mendicância. Continua enorme, no Brasil, a extensão das terras sem nenhuma utilização, mantidas apenas como reserva econômica ou como base do poder político de grandes proprietários. Diz o jurista:

O governo Fernando Henrique nada fez em termos de reforma agrária e o governo Lula intensificou os assentamentos, mas grandes latifúndios improdutivos permanecem intocados, provavelmente porque o governo federal não se sente suficientemente forte para enfrentar os grandes grileiros e latifundiários, que são politicamente fortes em vários estados e no Congresso Nacional.¹¹

A par disso, existe uma conjugação de outras forças contrárias aos movimentos de trabalhadores rurais (especialmente o MST), que, por meios pacíficos, luta pelo cumprimento das determinações constitucionais. Assim, em diversos estados, as instituições jurídicas (incluindo Polícia, Ministério Público e Poder Judiciário) tratam os movimentos de trabalhadores rurais como quadrilhas e associações criminosas. “Ao mesmo tempo [diz Dallari], fingem não ver o uso de jagunços, armados pelos latifundiários, e de forças policiais, para intimidar e coagir os trabalhadores, dando à grilagem, mais do que evidente, a proteção que seria devida à verdadeira defesa do direito de propriedade.”¹²

O mesmo acontece, por exemplo, na região do Pontal do Paranapanema, no Estado de São Paulo, onde o Instituto de Terras do Estado fez um levantamento e comprovou que grande número de fazendeiros, que exigem a defesa de suas propriedades, são, na realidade, grileiros de terras públicas. Ainda é Dallari quem denuncia:

O caso-símbolo é Eldorado dos Carajás, no Estado do Pará, onde a Polícia Militar do Estado massacrou mais de uma centena de trabalhadores rurais que faziam marcha pacífica pela reforma agrária, ficando comprovado que o próprio governador do Estado e o Comando da Polícia Militar determinaram o massacre. E os autores diretos e indiretos ficaram impunes.¹³

O governo fez cumprir a lei no que se refere ao combate ao trabalho escravo e infantil, e esse avanço rendeu elogios da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Mas o problema está longe de ser resolvido em 2007, como se constata com as denúncias de inspetores de empresas europeias que vêm comprar carne bovina no Brasil, não aceitando aqueles lotes provenientes de fazendas de gado em que é utilizada mão de obra escrava. Um aspecto positivo da globalização…

O problema da fome e do assistencialismo

D. Quixote para Sancho Pança:– “Não está apreciando esta minha digressão filosófica, Sancho?

Sancho Pança:– Não é isso, senhor. O problema é que tenho fome.”Em D. Quixote de la Mancha, de Cervantes

“Trazer para a legalidade os pobres e permitir que se tornem contribuintes talvez seja a melhor forma de conciliar um segundo round de combate à pobreza com crescimento.”¹⁴

Paul Singer

Mais recentemente, ponto de destaque nas realizações do governo Lula foi anunciado já no discurso de posse na Presidência, ao iniciar o seu primeiro mandato, o programa que ficou conhecido como Fome Zero. A base do programa residia na estratégia de integração dos órgãos governamentais¹⁵ e na garantia do direito à alimentação adequada a todos, visando a um objetivo maior, de inclusão social e conquista da cidadania, para as populações mais vulneráveis aos males da “ignorância e miséria”.¹⁶

Trata-se de ação político-social sujeita a acaloradas controvérsias, como se depreende da leitura do impactante livro-diário do encarregado da mobilização social do Fome Zero, Carlos Alberto Libânio Cristo, o Frei Betto, intitulado Calendário do poder.¹⁷ Nesse documento, seu autor revela bastidores do governo Lula, suas frustrações enquanto colaborador, inclusive criticando a atuação dos ex-ministros José Dirceu, Benedita da Silva e Luiz Gushiken. Uma equipe complexa e desigual, nem sempre com boa formação político-ideológica e cultural, incapaz de acolher sequer ideias de personalidades combativas e críticas como Fernando Gabeira, um dentre muitos outros construtores de uma nova sociedade civil democrática no país, que muitas vezes esperou horas nas antecâmaras do poder para ser atendido como deputado, e nem sempre foi…

Já o programa que ficou conhecido como Bolsa Família foi instituído em outubro de 2003. Gerenciado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, consiste em amparar financeiramente, com uma pequena renda, segundo o Cadastramento Único do Governo Federal, as famílias consideradas como em situação de pobreza e extrema pobreza. Para Paul Singer, o cândido Secretário Nacional de Economia Solidária do Ministério do Trabalho e Emprego, tais programas redistributivos reconhecem “o direito dos pobres de não passar fome, de mandar os filhos à escola (inclusive universidade), de ter luz, moradia etc. – serviços essenciais à sobrevivência com um mínimo de dignidade”:

Embora alguns desses programas tenham sido iniciados por governos anteriores, eles nunca chegaram a atingir todos os necessitados. Esse mérito se deve ao governo Lula. O Bolsa Família atingiu seu alvo – 11,2 milhões de famílias – e assim cumpriu a promessa do Fome Zero. A votação consagradora de Lula representa o endosso dos eleitores – isto é, dos cidadãos deste país – ao reconhecimento desse direito.¹⁸

Para o intransigente jurista e professor Fabio Comparato, o problema é mais complexo. Julga ele que o assistencialismo está na base do Bolsa Família, o que explica “a adesão de todas as classes pobres à atual ordem conservadora [pois] é muito mais fácil ao governo distribuir R$ 90 por família pobre do que encontrar, anualmente, vagas para os 2,3 milhões de jovens que chegam ao mercado de trabalho”. O jurista, embora não caracterize o que entende por “classes médias” e como elas funcionam, amplia a discussão ao examinar o que vem ocorrendo com tais classes:

As classes médias foram as mais prejudicadas a partir dos anos 90 no Brasil. Um levantamento feito com dados do Caged (Cadastro Geral do Emprego e Desemprego do Ministério do Trabalho) mostra que, de 2000 a 2006, o rendimento daqueles que ganham entre 3 e 10 salários mínimos caiu 46%. E mais de 2 milhões de trabalhadores nessa faixa salarial estavam desempregados. Os pobres não têm trabalho, mas têm o Bolsa Família. Os ricos nunca ganharam tanto como no governo do operário Lula. Hoje a sensação de insegurança para a classe média é brutal.¹⁹

Embora opositores ao governo as considerem como meramente assistencialistas, tais medidas concretas, segundo eles, não vão às raízes dos problemas estruturais do país.

Mas o fato é que os indicadores sociais do Brasil têm obtido melhoria considerável, a manutenção de uma relativa estabilidade econômica continua e o país ruma para uma inexorável liderança, não só na América Latina mas, eventualmente, também no bloco maior das nações menos desenvolvidas, que incluiriam, entre outras, nações africanas e a Índia. Uma política externa de ampliação dessas relações, bem como de fortalecimento do bloco do Mercosul, vem sendo delineada e obtendo algum resultado, aliada à tradicional (embora relativa) independência brasileira no campo das relações internacionais.

4. O que se aprende com a história?

“O Brasil criou uma nova modalidade de transgressão, em que a norma é corrompida como se estivesse sendo exercida [...]

O Estado, em crise, perdeu sua capacidade de controlar um capital que globalizou sua produção e criou um capital financeiroque faz vezes de mediador do Estado.”²⁰

J. A. Gianotti

Aprende-se que, numa república presidencialista, o Poder Executivo é muito forte, e que, nessa medida, o presidente deveria conciliar menos, procurar melhores aliados, fazer menos “médias”, ouvir o que a nova sociedade civil tem deveras a lhe dizer. O Poder Executivo deveria instigar mais o Poder Legislativo, com atitudes e desafios, escolhendo melhor seus parceiros, e não dele ficar refém como está. Falta-lhe a ética do antigo jacobinismo dos franceses de 1793.

Em verdade, trata-se, o atual, de modelo mais “liberal à antiga” e autoritário do que de uma democracia de participação, no sentido daquelas vigentes em alguns países avançados contemporâneos, como a Alemanha e a França, e mais recentemente dos Estados Unidos, com a eleição de um advogado muito bem formado, Barack Obama. Nesses países, “medidas provisórias”, infidelidade partidária e outras mazelas não têm lugar, soando esdrúxulas. Neles, ministros, funcionários do Estado e funcionários corruptos são julgados e presos.

Na questão da reforma política para a construção de uma democracia efetivamente moderna, tanto os governos de Cardoso como de Lula obtiveram poucos resultados, que realmente permitissem – ou permitam – dizer que a História do Brasil mudou bastante, e para melhor. Mudou, porém muito pouco.

Na História do Brasil contemporâneo, camuflado, o que persiste mesmo é o modelo autocrático-burguês, presente nos dias que fluem como naqueles em que Florestan Fernandes o detectou, em 1975, em sua obra clássica A revolução burguesa no Brasil. Tal modelo não foi desmontado, embora as aparências de uma democracia liberal levem a pensar estar-se vivendo em um modelo de República democrático-burguesa moderna... Tal modelo é diuturnamente reavivado e realimentado com “retórica”, com novos jargões e clichês (inclusão social, desenvolvimento autossustentável, defesa do meio ambiente, democracia, globalização, modernização etc.), por atores político-sociais velhos e desradicalizados que operam, em sua maior parte inconscientemente e de discutível boa-fé, no sentido de tornarem vãos, ocos, antigos conceitos. Hannah Arendt temia tal mecanismo perverso, qual seja o da banalização de conceitos e esvaziamento de ideias históricas carregadas de conteúdo político e cultural, forjadas na prática do processo civilizatório.

No Brasil, a autocracia mudou de forma, modernizou-se, mas as remanescências de uma ordem e do mores burocrático-estamental inseriram-se em uma precária sociedade de classes – que absolutamente ignora o que significa contrato social –, mal formada e mal educada, impregnando-a e amoldando-a à sua imagem e semelhança. Suas perversões adquirem formas inesperadas na condição periférica em que se (des)encontra o Brasil, no meio-caminho entre a mentalidade colonial e a pós-moderna. E, de tal forma, que juristas advogados e educadores veem-se substituídos por “tropas de elite”.

De todo modo, com os governos de Fernando Henrique Cardoso e de Luís Inácio Lula da Silva, finalmente, quebrou-se o jejum democrático a que o Brasil se viu obrigado – por força de intromissão ilegítima de forças e valores nacionais e internacionais, o que redundou num Golpe de Estado, em 1964, com consequências catastróficas para o país. Teremos, ao final da primeira década do novo século, encerrado um longo ciclo histórico com Cardoso e Lula? Que futuro esperar?

A resposta não pode ser muito nítida. O país caminha a passos pesados e ziguezagueantes para a consolidação da democracia representativa, indubitavelmente o maior ganho destes novos tempos. Porém, Fernando Henrique e Lula esbarraram no tal modelo e, quase sempre, viram suas ações e projetos iniciais limitados por tentáculos dessa autocracia, à qual, por vezes, cederam; por vezes, manipularam-na; ou foram dela agentes. Mas, decididamente, vive-se em um outro país, melhor sob vários aspectos.

É de se esperar que o aprendizado tenha sido definitivo e que o país que estamos legando às futuras gerações; um Brasil que, – embora ainda marcado por problemas graves e que se avolumam – pode ser colocado no patamar das grandes nações democráticas mundiais. Apesar do longo caminho a percorrer para se implantar justiça social nesta sociedade – ou, quando menos, diminuir a injustiça, o que não é pouco.

O saldo da consolidação dessa democracia liberal incompleta é, portanto, em quaisquer circunstâncias, positivo. Urge preservá-la a todo custo e avançar: embora a nova sociedade civil seja exígua, débil, ainda resta retirar de seu trágico destino as milhares de pessoas que mal sobrevivem abaixo da linha da miséria. Criando condições efetivas – e, não, paliativas – de vida para todos os brasileiros, pois, como afirmara um advogado e tribuno eminente, o (não por acaso) pouco estudado Maximilien Robespierre à Convenção Nacional, em 21 de dezembro de 1792:

Nenhum homem tem o direito de açambarcar as porções de trigo [dando] as costas a seu semelhante que morre de fome. O primeiro dos direitos é o de existir.²¹

Sempre vale lembrar que, passados muitos anos da execução desse jacobino incorruptível, entre seus discursos famosos está o datado de 26 de julho de 1794, de resto pouco citado embora atualíssimo:

Sou talhado para combater o crime, não para governá-lo.²²

1 Depoimento do professor Dallari ao autor em 20 de fevereiro de 2007.

2 Tarcísio Costa, A profile of contemporary political discourse in Brazil, cit.

3 Depoimento de Tarcísio Costa ao autor, em 12 de junho de 2007.

4 Ibidem.

5 Ibidem.

6 Cf. Elio Gaspari, A ditadura envergonhada (O sacerdote e o feiticeiro). Vol. 1. São Paulo: Companhia das Letras, 2002. A ditadura escancarada (O sacerdote e o feiticeiro). Vol. 2. São Paulo: Companhia das Letras, 2002. A ditadura derrotada (As ilusões armadas). Vol. 3. São Paulo: Companhia das Letras, 2003. A ditadura encurralada (As ilusões armadas). Vol. 4. São Paulo: Companhia das Letras, 2004. Ver também suas reportagens na revista Veja, sobretudo Ferida, a fera fere [entrevista de Ulysses Guimarães]. Veja, São Paulo, 3 ago. 1988.

7 Para uma análise mais detalhada do período, veja-se, de Adriana Lopez e Carlos Guilherme Mota, História do Brasil. Uma interpretação. São Paulo, Senac, 2008, cap. 29.

8 Luiz Werneck Viana, O país vive o estado novo do PT, em O Estado de S.Paulo, São Paulo, 5 ago. 2007, p. A8.

9 Florestan Fernandes, Os desenraizados, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 21 ago. 1986, p. 2.

10 Uma série importante e pouco citada de documentos, informações e depoimentos se encontra em obras – todas sob o título A questão agrária e para uma mesma editora – organizadas por João Pedro Stédile: A questão agrária. O debate tradicional, 1500-1960, vol. I, São Paulo: Expressão Popular, 2005; O debate na esquerda, 1960-1980, vol. II, São Paulo: Expressão Popular, 2005; Programas de reforma agrária, 1946-2003, vol. III, São Paulo: Expressão Popular, 2005; de Clodomir Santos de Morais et al., História e natureza das ligas camponesas, 1954-1964, vol. IV, São Paulo: Expressão Popular, 2006; e, de Sônia Regina Mendonça, A classe dominante agrária: natureza e comportamento, 1964-1990, vol. V (São Paulo: Expressão Popular, 2006). Consulte-se, também, Reforma Agrária (revista da Associação Brasileira de Reforma Agrária – Abra). Do ponto de vista histórico-jurídico, confira a obra de Laura Beck Varela, Das sesmarias à propriedade moderna, cit.

11 Dalmo Dallari, Depoimento ao autor, fevereiro de 2007, cit.

12 Ibidem.

13 Ibidem.

14 Paul Singer, Um novo round na luta contra a pobreza, em Folha de S.Paulo, São Paulo, 1 jan. 2007, p. A6.

15 Os Ministérios que agiam de forma integrada no Fome Zero eram: Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Desenvolvimento Agrário; Saúde; Educação; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Trabalho e Emprego; Ciência e Tecnologia; Integração Nacional; Fazenda; Meio Ambiente; Justiça e a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial.

16 A referência aqui é ao prefácio da magistral obra de Victor Hugo, Os miseráveis, que se inicia com o seguinte trecho: “Enquanto existir, nas leis e nos costumes, uma condenação social que cria artificialmente infernos, em plena civilização, juntando ao destino – que é divino por natureza – um fatalismo que provém dos homens; enquanto não forem resolvidos os três problemas do século: a degradação do homem pela pobreza, o aviltamento da mulher pela fome, a atrofia da criança pela noite; enquanto continuar em certas regiões a asfixia social; ou por outras palavras, e sob um ponto de vista mais claro, enquanto houver no mundo ignorância e miséria, os livros desta natureza poderão não ser de todo inúteis. Hauteville-House, 1o de janeiro de 1862”.

17 Frei Betto, Calendário do poder, Rio de Janeiro: Rocco, 2007.

18 Paul Singer, Um novo round na luta contra a pobreza, cit., p. A9.

19 Fabio Comparato (Professor-titular da USP e membro do Conselho Federal da OAB), Um plano de voo para o País, em O Estado de S.Paulo, Aliás, São Paulo, 29 jul. 2007, p. J4.

20 José Arthur Gianotti, Lei sem pudor, em Folha de S.Paulo, Caderno Mais, São Paulo, 15 jul. 2007, p. 3.

21 “Nul homme n’a le droit d’ammasser des morceaux de blé à cotê de son semblable, qui se meurt de faim. Le premier des droits c’est celui d’exister.” Apud Amable Guillaume P. Brugière de Barante, Histoire de la convention nationale, Paris: Furne/Langlois & Leclerc, 1852, t. 2, p. 381. O discurso de Robespierre cujo trecho foi citado dirige-se contra os accapareurs (monopolistas, especuladores).

22 “Je suis fait pour combattre le crime non pour le governer”; apud Augustin Chalamel, Histoire-musée de la République Française, depuis l’Assemblée des notables jusqu’a l’Empire, 3. ed. Paris: Gustave Havard, 1858, t. 2, p. 56. E Robespierre continua “Le temps n’est point arrivé où les hommes de bien peuvent servir impunément la patrie. Les defenseurs de la liberté ne seront que proscrits tant que la horde des fripons dominera”, isto é, “Ainda não chegou o tempo em que os homens de bem podem servir impunemente à pátria. Os defensores da liberdade não passarão de proscritos enquanto dominar a horda de velhacos”. Para o “leitor sem medo”, vale para meditar acerca da história do Brasil contemporâneo.

Nota do editor

A coleção Direito, Desenvolvimento, Justiça pretende contribuir para a reflexão e para o aperfeiçoamento do Estado de Direito, compreendido tanto como meio de defesa dos direitos fundamentais e da justiça social quanto como mecanismo essencial para promover o desenvolvimento econômico e garantir a realização de negócios privados.

Para atingir tal objetivo, as obras publicadas descrevem e criticam institutos jurídicos e desenhos institucionais, problematizando as funções que desempenham, ou que possam vir a desempenhar, na solução dos problemas e na realização dos objetivos sociais. De acordo com tais premissas, a coleção contempla trabalhos jurídicos capazes de articular o Direito com o Desenvolvimento, a Justiça Social e a legitimidade das instituições, a partir de variados pontos de vista.

Idealizada por José Rodrigo Rodriguez, coordenador de publicações e editor da Revista Direito GV, Direito, Desenvolvimento, Justiça reúne monografias e textos de caráter teórico, empírico, histórico, metodológico e didático organizados em quatro grandes linhas:

Produção Científica: trabalhos monográficos, dissertações e teses, que investigam verticalmente os temas mencionados.

Metodologia & Ensino: livros didáticos e trabalhos sobre metodologia do ensino do Direito.

Clássicos Jurídicos: resgate e tradução de obras clássicas da literatura jurídica nacional e internacional, publicadas após um cuidadoso trabalho de recuperação e/ou construção de aparato crítico desenvolvido por especialistas.

Direito em Debate: coletâneas de artigos, traduções e outros textos que abordam assuntos jurídicos da atualidade.

Com tais publicações, a Editora Saraiva e a Direito GV (Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas) esperam oferecer ao público leitor o que há de melhor em matéria de pesquisa, estudo e reflexão. Dessa forma, pretendem contribuir para o esforço coletivo de cidadãos, pesquisadores e professores de todo o Brasil, visando inaugurar uma nova e estimulante etapa no desenvolvimento e na compreensão do Direito e das instituições nacionais e internacionais.