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ISBN 978-85-02-13413-3

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Agenda contemporânea: direito e economia: trinta anos de Brasil, tomo 1 / Maria Lúcia L. M. Padua Lima, coordenadora. – São Paulo: Saraiva, 2012. –
(Série GVlaw)

Vários autores.

1. Direito e economia I. Lima, Maria Lúcia L. M. P. II. Série.

Índices para catálogo sistemático:

1. Análise econômica do direito 34:33

Diretor editorial Luiz Roberto Curia
Gerente de produção editorial Lígia Alves
Editora Thaís de Camargo Rodrigues
Assistente editorial Aline Darcy Flôr de Souza
Produtora editorial Clarissa Boraschi Maria
Preparação de originais, arte, diagramação e revisão Know-how Editorial
Serviços editoriais Camila Artioli Loureiro e Lupercio de Oliveira Damasio
Capa Guilherme P. Pinto
Produção gráfica Marli Rampim
Produção eletrônica Know-how Editorial

Data de fechamento da edição: 8-11-2011

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Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora Saraiva. A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Código Penal.

Aos alunos do GVlaw.

Prefácio

PREF | ÁCIO

Às vésperas de completar a primeira década de existência da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (DIREITO GV) e animados com os bons resultados obtidos, decidimos nos colocar mais um desafio: discutir a relação entre Direito e Economia nos últimos trinta anos no Brasil. Sabíamos que seria uma tarefa árdua, mas, para nós, brasileiros, enfrentar dificuldades não chega a assustar.

O resultado final desse esforço coletivo transformou-se em três tomos da Coleção Agenda Contemporânea da Editora Saraiva. Alguns dirão que em um país de dimensão continental há uma tendência natural à megalomania. Outros lembrarão que se trata de um período particularmente fértil em mudanças e acontecimentos marcantes na vida nacional e, portanto, nada a estranhar. Seja como for, começamos a desenvolver a ideia do presente livro com o objetivo de discutir a grande aventura de se fazer a redemocratização, alcançar a estabilidade de preços, construir as bases para um novo desenvolvimento e vislumbrar a possibilidade de o Brasil vir a ser um país plenamente desenvolvido.

Como motivação de fundo, pareceu-nos essencial relatar aos mais jovens os acertos e erros das gerações precedentes no afã de transformar o Brasil em um país democrático, próspero e civilizado. Nesse sentido, tanto o Direito quanto a Economia têm papel importante a cumprir. E mais, acreditamos que a relação entre essas duas áreas do conhecimento humano ao longo do tempo em um determinado país deve também ser objeto de investigação.

Por outro lado, sabemos que o mesmo processo histórico pode ser entendido a partir de diferentes visões. Assim, na Parte I do Tomo I, iniciamos este trabalho com os depoimentos de importantes atores da cena brasileira, tanto com formação jurídica quanto econômica, nas últimas três décadas. Aproveitamos a oportunidade para ressaltar a generosidade desses importantes personagens da vida nacional, que se dispuseram a relatar suas memórias e experiências. Temos certeza que a diversidade de interpretações explicitada nos depoimentos em questão irá colaborar para a fundamentação das opiniões dos leitores.

A Parte II do Tomo I foi dedicada ao debate no Brasil da relação entre Direito e Economia. A leitura dos artigos que compõem essa parte irá mostrar ao leitor o quanto essa relação é complexa e comporta diferentes representações. Ressaltamos que a linha norteadora dessas análises foi a investigação da dinâmica entre Direito e Economia no processo de desenvolvimento do país.

A seguir, no Tomo I, passamos a tratar da evolução econômica do Brasil nos últimos trinta anos. Para tanto, procuramos sintetizar as principais visões em Economia, trazer alguns conceitos econômicos que facilitem a leitura para não economistas e seguir com a interpretação dos principais eventos econômicos no país no período. Essa linha do tempo da economia brasileira tem como objetivo ajudar o leitor a situar os inúmeros assuntos discutidos ao longo destes livros.

No Tomo II deste trabalho, estão contemplados vários aspectos do sistema financeiro e do mercado de capitais no Brasil, bem como do direito do consumidor. Os autores não pouparam esforços para trazer ao leitor temas e abordagens inovadoras. Ressalte-se que nos pareceu oportuno tratar do direito do consumidor junto às questões financeiras, motivados que estávamos pelo impacto da crise global de 2008/2009. Acreditamos ser interessante associar a evolução do direito do consumidor no Brasil à redemocratização do país realizada em cenário de crescente globalização financeira.

No último tomo, tratamos dos aspectos relacionados à política fiscal em sua dimensão tributária e do gasto governamental, assim como das questões do direito empresarial, salientando os desdobramentos importantes na atividade do setor privado e, finalmente, da governança internacional. A parte final deste trabalho segue o objetivo maior de trazer para a discussão aspectos considerados relevantes para o processo de desenvolvimento do país.

Ao concluir este projeto, na qualidade de Coordenadora da obra, gostaria de manifestar minha gratidão às muitas pessoas que possibilitaram realizar a aventura de contar essa versão da história do Brasil contemporâneo na perspectiva de advogados e economistas. Sem o apoio dos professores Ary Oswaldo Mattos Filho, Oscar Vilhena Vieira, Antonio Angarita e Paulo Goldschmidt – dirigentes da DIREITO GV – instituição que segue a visão da Fundação Getulio Vargas de inovação, liberdade de pensamento e compromisso com o desenvolvimento do Brasil, não haveria projeto. Agradeço aos importantes protagonistas do período em foco pelos depoimentos concedidos. Devo muito aos excelentes autores de diferentes gerações e posições que aderiram entusiasticamente a este projeto. Agradeço a toda equipe da DIREITO GV pela continua dedicação e estímulo. Sou grata especialmente aos pesquisadores e estagiários que participaram deste trabalho e que ajudaram a concretizar os três tomos editados pela Saraiva, editora que nos acompanha e apoia.

Finalmente, queremos ressaltar que o país que temos hoje é resultado do trabalho de milhões de brasileiros: nossos pais, avós e antepassados. Acreditamos que conhecer o passado recente ajudará a construir um Brasil melhor para nossos filhos e netos.

Maria Lúcia Labate Mantovanini Padua Lima

Apresentação

APRESEN | TAÇÃO

Direito e Economia: o direito como fator competitivo para o desenvolvimento econômico

Desde o século XIX, a legislação inglesa exige a designação do país de origem em produtos industrializados[1]. Eis aí a procedência dos distintivos made in England, made in Germany ou made in Brazil que ainda hoje encontramos em embalagens nas gôndolas de qualquer supermercado. À época em que foi instituída, o objetivo dessa exigência era distinguir os produtos importados dos produtos ingleses. Enquanto estes eram associados a um processo produtivo de alta qualidade e ao emprego de insumos de primeira linha, os produtos importados eram percebidos como de categoria inferior. No fundo, a vontade do legislador era valer-se da percepção dos ingleses e incentivar o consumo de produtos made in England. Como resultado, era esperado que uma exigência jurídica fomentasse o desenvolvimento da indústria daquele país.

Um debate recente, travado entre associações de classe inglesas e alemãs, reavivou a questão da designação do país de origem[2]. A discussão não diz respeito à qualidade de produtos industrializados, mas, sim, à qualidade de sistemas jurídicos: qual seria o melhor direito para fomentar um bom ambiente de negócios, o direito made in England ou o direito made in Germany? Nos casos em que há a possibilidade de os contratantes escolherem o direito que governará uma relação jurídica ou a jurisdição sob a qual serão dirimidas dúvidas de um contrato, qual seria a melhor escolha: o direito inglês ou o direito alemão? Qual traria maior previsibilidade, qual seria mais transparente, qual conferiria maior agilidade à solução de uma disputa jurídica?

Apoiando-se no fato de que dois terços das ações submetidas à Commercial Court[3] apresentam pelo menos uma das partes com atuação transnacional, a ordem dos advogados da Inglaterra e do País de Gales (Law Society) lançou uma campanha para promover o direito e o sistema de justiça ingleses como o mais ajustado para as necessidades das companhias. No âmbito dessa campanha, foi publicada a brochura England and Wales: The Jurisdiction of Choice. Prefaciada pelo Ministro de Estado da Justiça, essa publicação enaltece o sistema jurídico inglês como o mais adequado para o mundo dos negócios globalizados. Em comparação explícita com o direito dos países de tradição romano-germânica (civil law), o sistema inglês é descrito como o mais previsível e o mais flexível. Por causa dessas vantagens, o direito made in England ofereceria as melhores condições para a solução de disputas comerciais.

Em resposta à campanha inglesa, o Ministério da Justiça da Alemanha e entidades de classe publicaram um manifesto em defesa da qualidade e efetividade do direito alemão. Segundo esse documento, Made in Germany designa não apenas a excelência de carros e de maquinários, mas também um sistema jurídico previsível, acessível e que se faz valer. Na Alemanha, argumentam, a criação do direito obedece a parâmetros preestabelecidos; há um regime jurídico aplicável a todos os contratos, o que permite acordos mais concisos e mais eficientes, poupando tempo das partes e honorários pagos a advogados; e, além disso, o sistema de enforcement tem grande consistência para assegurar direitos. Tudo isso é comprovado por relatórios de competitividade que apontam o sistema jurídico alemão como um dos cinco mais eficientes do mundo[4]. No mesmo ranking, diz a brochura-reposta, o Reino Unido aparece na 18ª posição e os EUA, na 28ª. Ou seja, por essa leitura, os países mais representativos da common law ocupam posições modestas no quesito eficiência[5].

Ironicamente, o documento menciona ainda estudos feitos por instituições-símbolo dos EUA para sugerir que até os países de common law atestam a melhor qualidade do sistema jurídico alemão. Nessa linha, cita estudos da Universidade Harvard e do FBI (Federal Bureau of Investigation) que comparam o ambiente jurídico alemão com os dos ingleses e dos norte-americanos.

Maniqueísmos, concepções de direito e caricaturas sobre sistemas jurídicos à parte[6], essa disputa pode ser lida como um capítulo dos debates que apontam o direito como importante fator competitivo, capaz de explicar elementos importantes que geram a diferença, de um país para outro, nos graus de desenvolvimento econômico. Interessante notar que, mais recentemente, são economistas que alçam o direito ao centro do debate sobre crescimento econômico. É o caso, por exemplo, de muitos teóricos da Nova Economia Institucional, que atrelam as condições para o crescimento econômico a certa estrutura jurídica preordenada: sem um regime que defina de modo claro os direitos de propriedade e sem um sistema eficiente de enforcement de contratos, não há condições ideais para o investimento privado[7].

O diálogo entre juristas e economistas, contudo, ainda é muito incipiente: juristas pedem vênia para dizer que economistas nada entendem de direito; e economistas propalam a insensibilidade de juristas a elementos de eficiência econômica e a métodos analíticos controláveis pelo debate acadêmico[8].

Esta obra, desenvolvida no âmbito de uma Escola que tem como seu vetor de pesquisa as relações entre direito e desenvolvimento, alarga os espaços para debates entre economistas e juristas, pondo em perspectiva as matrizes sobre as quais se pensa a relação entre direito e economia. Organizado por uma economista formada na tradição da Fundação Getulio Vargas e da Unicamp, ele abre espaço para diálogos frutíferos entre teóricos do direito e economistas, sem deixar de lado os aspectos contextuais e a realidade jurídica e social dos últimos trinta anos de história do Brasil. Com isso, o livro é testemunho da necessidade de se estabelecer uma reflexão mais densa e complexa das relações entre desenvolvimento e justiça, inaugurando um novo estágio nesse debate.

Emerson Ribeiro Fabiani

Doutor em Direito pela Universidade de São Paulo.
Coordenador Executivo do Programa de Pós-graduação
lato sensu (GVlaw) da Escola de Direito de São Paulo
da Fundação Getulio Vargas.

[1] The Merchandise Marks Act, de 1887.

[2] Cf.: The Law and Society of England and Wales, England and Wales: The jurisdiction of choice, 2007. Disponível em: www.lawsociety.org.uk. Acesso em: 20 jun. 2011; e Bundesministerin der Justiz, Bundesnotarkammer, Deutscher Anwaltverein e outros. Law – made in Germany: global, effektiv, kostengünstig, 2008. Disponível em: www.lawmadeingermany.de/Law-Made_in_Germany.pdf. Acesso em: 20 jun. 2011.

[3] Órgão da justiça inglesa competente para julgar casos complexos relativos a ressarcimento por quebras de contrato e a inadimplência contratual em disputas negociais.

[4] São citados dados do Global Competitiveness Report 2008-2009, editado pelo Fórum Econômico Mundial. Cf. Law – made in Germany, p. 15 e 19.

[5] Cf. Law – made in Germany, p. 13 e 19.

[6] Sobre isso, cf. Fabiani, Emerson Ribeiro. Direito e mercado de crédito no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2011, especialmente seções 3.2 e seguintes.

[7] É o caso das teorias da Law and Finance, linha da literatura econômica neoinstitucionalista que pode ser exemplificada pelos trabalhos de Rafael La Porta et al. Cito alguns dos mais disseminados: “Legal Determinants of External Finance” (Journal of Finance, n. 52, p. 1131- 1150, 1997); “Law and Finance” (Journal of Political Economy, n. 106, p. 1113-1155, 1998); “Investor Protection and Corporate Governance” (Journal of Financial Economics, n. 58, p. 3-27, 2000); “Investor Protection and Corporate Valuation” (Journal of Finance, v. 57, n. 3, p. 1147-1170, 2002); e “The Economic Consequences of Legal Origins” (Journal of Economic Literature, v. 46, n. 2, p. 285-332, 2008).

[8] Nesse sentido: Coutinho, Diogo. O diálogo caricato entre direito e economia. Valor Econômico, 28-12-2005.

Sumário

SUM | ÁRIO

Prefácio

Apresentação

PARTE I
DEPOIMENTO DE IMPORTANTES ATORES DA CENA BRASILEIRA DOS ÚLTIMOS TRINTA ANOS

1. Depoimento da Prof. Dra. Ada Pellegrini Grinover

2. Depoimento do Ministro Antônio Delfim Netto

3. Depoimento do Prof. Dr. Arnoldo Wald

4. Depoimento do Prof. Dr. Ary Oswaldo Mattos Filho

5. Depoimento do Prof. Dr. Carlos Ari Vieira Sundfeld

6. Depoimento do Ministro Guido Mantega

7. Depoimento do Prof. Dr. Henri Philippe Reichstul

8. Depoimento do Prof. Dr. Luciano Coutinho

9. Depoimento do Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira

10. Depoimento do Prof. Dr. Luiz Gonzaga Belluzzo

11. Depoimento do Ministro Marco Aurélio Mello

12. Depoimento da Dra. Maria Helena Santana

13. Depoimento do Ministro Nelson Jobim

14. Depoimento do Ministro Pedro Malan

15. Depoimento do Prof. Dr. Pérsio Arida

16. Depoimento do Prof. Dr. Yoshiaki Nakano

PARTE II
DIREITO E ECONOMIA: UMA COMPLEXA RELAÇÃO

1 ECONOMIA E DIREITO: UM DIÁLOGO ENTRE IGUAIS

Bernardo Gouthier Macedo

1.1 Introdução

1.2 O debate histórico: a influência do direito sobre a economia política

1.3 Law and Economics: as duas vertentes do debate recente

1.3.1 A Escola de Chicago e a visão neoclássica

1.3.2 Economia e direito no mesmo plano: o enfoque do novo institucionalismo

1.4 Uma visão alternativa: o enfoque evolucionário

1.5 Considerações finais

Referências

2 DIREITO E ECONOMIA: OS CAMINHOS DO DEBATE

José Reinaldo de Lima Lopes

2.1 A autonomia das disciplinas

2.2 As formas primeiras do diálogo no início do século XX

2.3 O diálogo contemporâneo

2.4 Os elementos e a esperança do diálogo

Referências

3 POSNER E A ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO: DA RIGIDEZ NEOCLÁSSICA AO PRAGMATISMO FROUXO

Ronaldo Porto Macedo Junior

3.1 Introdução: uma análise com muitas teorias jurídicas?

3.2 A Análise Econômica do Direito: entre o realismo e o formalismo

3.3 A segunda fase da Análise Econômica do Direito: rumo ao pragmatismo

3.4 Uma “jurisprudência” pragmática sem teoria

3.5 Indeterminação, objetividade e a compreensão dos desacordos teóricos. O que nos ensina o novo debate Posner-Dworkin?

Referências

4 A HISTÓRIA DO DECLÍNIO E QUEDA DO EFICIENTISMO NA OBRA DE RICHARD POSNER

Bruno Meyerhof Salama

4.1 Introdução

4.2 Ascensão: eficiência como método analítico

4.3 Apogeu: eficiência como critério ético

4.4 Queda: eficiência subordinada ao pragmatismo

4.5 Considerações finais: a Análise Econômica do Direito e seus rumos

Referências

5 REGULAÇÃO ECONÔMICA: TRAJETÓRIA E PERSPECTIVAS

Pedro Dutra

5.1 A regulação por contrato e a regulação por órgão técnico independente

5.2 Regulação técnica independente e regulação por órgão ordinário da administração pública

5.3 A afirmação da regulação por órgão ordinário – não independente – da administração pública

5.4 O fracasso da regulação por órgão ordinário da administração pública

5.5 A regulação técnica independente no Brasil: avanço e reação

5.6 O futuro da regulação técnica independente

Referências

6 GOVERNANÇA DA JUSTIÇA

Luciana Gross Cunha

6.1 Introdução

6.2 A governança da justiça: o diagnóstico da crise

6.3 A reforma do processo e do Judiciário: em busca da eficiência?

6.4 A performance dos tribunais: estatísticas e administração

6.5 Considerações finais

Referências

7 CONSTITUIÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Oscar Vilhena Vieira / Dimitri Dimoulis

7.1 Constituição e desenvolvimento: relações ignoradas e múltiplas

7.2 Liberalismo constitucional e desenvolvimento

7.3 Desilusão constitucional

7.4 Constituições transformadoras

7.5 A presença do desenvolvimento nos textos constitucionais

7.6 Problemas de eficácia das Constituições transformadoras. Promessas vãs de desenvolvimento?

Referências

8 OS “ENTRETANTOS” DO PROGRESSO: REPRESENTAÇÕES DO DESENVOLVIMENTO N NO BRASIL E O LUGAR DO DIREITO

José Garcez Ghirardi

8.1 Introdução

8.2 As opções infelizmente são poucas: desenvolvimento e escolha política

8.3 Vote num homem sério e ganhe seu cemitério: Odorico, patrimonialismo e desenvolvimento

8.4 Não estou precisando de um doutor em leis, mas de um homem de ação: Direito, instituições, desenvolvimento

8.5 Sempre desconfiei desse juiz: leituras do desenvolvimento, leituras do Judiciário

Referências

PARTE III
ECONOMIA: TRINTA ANOS DE BRASIL

1 VISÕES ECONÔMICAS: O DEBATE CONTEMPORÂNEO EM ECONOMIA

Luiz Antônio de Oliveira Lima

1.1 O conhecimento econômico

1.2 Preços

1.2.1 Produtos primários

1.2.2 Produtos industriais

1.3 O dinheiro

1.4 Poupança, investimento e demanda efetiva

1.5 O comércio internacional

1.6 Considerações finais

Referências

2 PRINCIPAIS CONCEITOS ECONÔMICOS

Ana Lúcia Pinto Silva / Bráulio Borges / Carlos Eduardo Carvalho

Cláudia Viegas / Gustavo Madi Rezende / Silvia Fagá de Almeida

2.1 Modelo de substituição de importações

2.2 Fluxo circular da renda

2.2.1 Fluxo e estoque

2.2.2 Variáveis nominais e reais

2.2.3 Identidade básica das contas nacionais e seus principais condicionantes

2.2.4 Moeda e sistema bancário-financeiro

2.2.5 Inflação/deflação e índices de preços

2.3 Risco vs incerteza

2.3.1 O papel das expectativas

2.4 Governo (gasto/tributação)

2.4.1 Modelo “canônico” da Macroeconomia: oferta agregada – demanda agregada/IS-LM-BP

2.5 Elasticidade

2.6 Equilíbrio competitivo

2.7 Monopólio/oligopólio

2.8 Estruturas de mercado e estratégias

2.9 Falhas de mercado

2.10 Regulamentação econômica: princípios e efeitos esperados

2.11 Crise financeira internacional

Referências

3 A POLÍTICA ECONÔMICA NO PERÍODO 1979/2010

Maria Lúcia L. M. Padua Lima

3.1 Introdução

3.2 Esgotamento do padrão de financiamento dos anos de crescimento acelerado e fim do regime militar (1979-1984)

3.3 Desequilíbrios econômicos e estagnação: o embate anti-inflacionário (1985-1994)

3.4 Estabilidade de preços internos e reformas estruturais (1994-2002)

3.5 Ajuste externo e possibilidade de retomada do crescimento sustentável (1999-2010)

3.6 Considerações finais

Referências

PARTE I
DEPOIMENTO DE IMPORTANTES ATORES DA CENA
BRASILEIRA DOS ÚLTIMOS TRINTA ANOS

O objetivo de apresentar os depoimentos desses importantes atores foi o de colher impressões e observações de quem tem participado ativamente do cenário econômico e legal brasileiro nestes últimos trinta anos. Optou-se por trazer um depoimento informal com o intuito de poder captar as transformações ocorridas no cenário nacional nesse período. Além do mais, acredita-se que esse registro tem um caráter histórico por ilustrar a evolução do Brasil na área do Direito e da Economia. Os depoimentos a seguir foram baseados em entrevistas concedidas, e organizadas, a Maria Lúcia Labate Mantovanini Padua Lima[1] entre 2009 e 2010.

1. Depoimento da Prof. Dra. Ada Pellegrini Grinover[2] -[3]

Sou professora titular de Direito Processual da Faculdade de Direito da USP[4], e uma faceta do meu trabalho tem sido me dedicar à produção legislativa, tendo sugerido, muitas vezes, por meio do Instituto Brasileiro de Direito Processual, leis que foram promulgadas no campo do Processo Civil e do Processo Penal. Fui, também, Coordenadora da Comissão que preparou o Código de Defesa do Consumidor[5] (CDC), acompanhei os trabalhos legislativos até a sua promulgação. Desse modo, minha perspectiva de análise da relação entre Direito e Economia é a de uma processualista e especialista em Direito do Consumidor que pode falar, portanto, sobre a influência da Economia no Processo e sobre a interface que o Direito do Consumidor tem com o sistema de mercado.

O sistema econômico tem exercido uma grande influência no Processo. Em momentos de planos econômicos, por exemplo, isso se tem refletido em inúmeras ações para recebimento de diferenças devidas pelos planos. Ademais, nota-se que, dependendo do momento econômico, aumentam, por exemplo, as ações de despejo e as ações de cobrança diante da inadimplência. A Economia exerce, então, sem dúvida nenhuma, uma profunda influência no Processo Civil, e por que não dizer, também, no Processo Penal, já que, em momentos de dificuldades econômicas, a situação pessoal se agrava e essa é uma das causas da criminalidade.

No que se refere ao Código de Defesa do Consumidor, pode-se dizer que foi uma conquista da sociedade brasileira que marcou uma grande diferença, até mesmo de mentalidade, com relação a momentos anteriores da nossa história sociopolítica. Um Código de Defesa do Consumidor só pode vicejar em uma economia de mercado, então aí está a primeira grande influência nas relações de consumo. E o equilíbrio das relações de consumo depende, também, em grande parte, do momento econômico, porque o fato de o consumidor ser ouvido e ter encaminhamento correto para as suas reclamações atua de maneira concreta na Economia. No que concerne aos deveres e direitos de consumidores e fornecedores de produtos e serviços, uma relação de consumo equilibrada também tem os seus reflexos na Economia.

Quando se trabalhava no projeto do Código de Defesa do Consumidor, muitas empresas estavam preocupadas com o fato de que o Código pudesse trazer um desequilíbrio nas relações entre fornecedores e consumidores, mas nós já sabíamos que isso não iria ocorrer. Claro que, em um mercado de consumo equilibrado, muitas empresas tiveram que se adaptar às novas regras, o que demandou um período de ajustamento. Entretanto, é possível afirmar que o Código de Defesa do Consumidor “pegou”, como se costuma dizer. As empresas se adequaram à nova postura e, inclusive, houve uma mudança muito perceptível de mentalidade, de respeito ao consumidor: um consumidor mais consciente de seus direitos e que sabe onde procurá-los.

Um ponto que merece destaque é a polêmica acerca da aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor às relações entre consumidor e instituições financeiras. O Código é expresso no sentido da sua aplicabilidade, mas houve lobbies, sobretudo de instituições financeiras, a Febraban[6], tentando sustentar a sua inaplicabilidade. Recentemente, houve um julgado do Superior Tribunal de Justiça (STJ)[7] dizendo que não se aplica o Código de Defesa do Consumidor às relações bancárias, mas sim a Lei de Ação Civil Pública[8].

Essa lei permite, da mesma maneira, ações coletivas, mas a jurisprudência estabelece algumas diferenças, que não deveria estabelecer, quanto ao âmbito de aplicação da sentença. O Superior Tribunal de Justiça, reunindo as duas turmas de direito privado, decidiu que, nas relações bancárias, aplica-se a Lei da Ação Civil Pública e que a sentença só colhe as pessoas domiciliadas no âmbito da jurisdição do Tribunal.

Então, por exemplo, com relação ao IDEC, que é o Instituto de Defesa do Consumidor e que tem uma série de demandas contra bancos a respeito de planos econômicos, essa decisão do Superior Tribunal de Justiça limitou o âmbito de aplicação das decisões proferidas nesses processos ao estado de São Paulo quando, na verdade, elas poderiam abranger todos os indivíduos que se encontrassem na mesma situação no Brasil todo.

O que se pode perceber é que, às vezes, a jurisprudência dá passos para trás, suscetível, certamente, a pressões de estamentos da sociedade. De qualquer modo, somente se limitou o âmbito de abrangência da sentença, pois pelo intermédio da Lei de Ação Civil Pública, que se liga ao Código de Defesa do Consumidor, se aplicou aos bancos também, de alguma maneira, o próprio Código de Defesa do Consumidor.

Por ser o Brasil um país continental, o Código de Defesa do Consumidor e sua correta aplicação, como já foi dito antes, dependem, em grande parte, de uma mudança de mentalidade. Há diferenças regionais em nosso País que levam a que o Código seja muito bem aplicado e interpretado em algumas regiões e menos em outras.

O próprio consumidor, pelos instrumentos pré-processuais, pelos instrumentos que não têm nada a ver com a Justiça, é muito mais esclarecido em algumas regiões do que em outras. Diferenças, portanto, de encaminhamentos, de solução de litígios pelos tribunais, e de atuação entre os órgãos do sistema de defesa do consumidor, a exemplo dos Procons[9].

Há estados em que os Procons são muito aguerridos, preparados, e bem instrumentalizados, enquanto que em outros estados ainda não foram implementados como deveriam. Os Juizados de Pequenas Causas, que são uma mola muito importante para o cumprimento judicial do Código de Defesa do Consumidor, funcionam melhor em alguns estados do que em outros. Em São Paulo, por exemplo, nós temos os juizados especiais dedicados ao consumidor, uma deficiência muito grande que leva a que o tempo de julgamento seja muito extenso, quando não deveria ser assim.

Há um acúmulo de serviços nos juizados especiais paulistas. A própria defesa administrativa do consumidor por associações muda muito de estado para estado. Alguns estados têm essas associações mais aguerridas, enquanto que outros estão ainda começando esse caminho. Com relação à tutela coletiva das ações civis públicas, de que é titular, principalmente, o Ministério Público, em alguns estados, o Ministério Público atua com muita agressividade, enquanto que em outros estados atua menos.

Então, há, sem dúvida, diferenças regionais. O caminho é a organização e implementação desses órgãos. Com isso, paulatinamente, vão se disseminando as ideias, a mentalidade muda, e os resultados práticos também vão melhorando.

Uma das minhas atividades profissionais é a elaboração de pareceres, atuando somente em casos que já estão postos em Juízo, muitas vezes em relação a empresas. Os consumidores individualmente considerados têm os juizados especiais – nos quais não atuo – e as ações civis públicas que são movidas pelo Ministério Público ou por associações. Desse modo, minha atuação junto a empresas é pela correta interpretação do Código de Defesa do Consumidor.

Para que eu aceite dar um parecer, primeiro examino a questão e tenho que estar convencida da justeza da tese sustentada. Meu contato não é direto com as empresas, mas se faz por intermédio dos seus advogados que me procuram para um parecer, razão pela qual não tenho, nesses casos, contato profissional direto com o mundo econômico.

Desenvolvo, ainda, diversas outras atividades profissionais. Sou, por exemplo, presidente Honorária do Comitê Jurídico da Câmara Ítalo-Brasileira de Comércio e Indústria, em que tenho contato com advogados de empresas montando seminários e mesas de debates sobre temas muito ligados ao Direito e à Economia em virtude da profissionalização desses advogados.

Meu contato mais direto com empresários e agentes econômicos se deu durante a concepção do Código de Defesa do Consumidor, pois tivemos que convencê-los, em audiências públicas, de que o Código não seria aquele desastre que eles temiam, mas seria, simplesmente, um meio de regular melhor o mercado. Tivemos contatos com lobbies, digamos assim, de empresários de determinados setores, do agronegócio, da agricultura, dos produtores de eletrodomésticos, por intermédio de associações deles, e acredito que fomos felizes na tentativa de convencê-los de que o Código de Defesa do Consumidor seria um instrumento benéfico para qualquer empresário correto, eliminando do mercado os que não viam as relações de consumo com o necessário equilíbrio, e reforçando os agentes econômicos que já atuavam de acordo com os princípios que devem reger um mercado de consumo equilibrado.

Fazendo uma análise da atual relação entre Direito e Economia, acredito que está faltando uma aproximação maior entre juristas e economistas, porque deve haver uma afinidade e uma influência recíproca maior. O Direito deve ser chamado para regular melhor as relações econômicas, e a Economia deve ser chamada para que o jurista e o legislador entendam melhor as contingências econômicas para superar crises. Enfim, eu acredito que falta um pouco de diálogo, um contato maior. Assim, penso que este livro é muito importante e interessante, porque constitui uma técnica de aproximação entre Direito e Economia.

Os juristas têm um pouco de preconceito com relação aos economistas, acham que os economistas são por demais pragmáticos e imediatistas. Creio que os economistas, de seu lado, veem o Direito mais como um elemento complicador do que como um elemento que poderia ajudá-los. Acredito que o momento atual, pelo menos, é de um distanciamento um pouco grande demais entre as duas áreas. Advogado não gosta de economista, economista não gosta de advogado, e, então, a conversa se torna mais difícil. Entretanto, em relação ao futuro, penso que movimentos como este, deste livro, podem, sem dúvida, ajudar no melhor encaminhamento de questões conjuntas que devem ser tratadas conjuntamente pelo Direito e pela Economia.

[1] Coordenadora e professora do Programa de Educação Continuada e Especialização em Direito GVlaw; professora da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – Direito GV; mestre e doutora em Economia pela Unicamp; coordenadora de Relações Internacionais da Direito GV.

[2] Professora titular de Direito Processual Penal da Universidade de São Paulo; professora do Curso de Mestrado e Doutorado da USP e do Curso de Mestrado da FDV; coordenadora dos Cursos Pós-graduação lato sensu da Rede LFG (cursos pela TV on-line e pela internet); diretora dos Cursos de Extensão da Escola Paulista de Direito; presidente do Instituto Brasileiro de Direito Processual; vice-presidente da International Association of Procedural Law e do Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal; doutora Honoris Causa pela Universidade de Milão, Itália.

[3] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 20 de outubro de 2009.

[4] Universidade de São Paulo. Professora desde 1971.

[5] Lei n. 8.078/90.

[6] Febraban: Federação Brasileira de Bancos.

[7] O julgado refere-se à Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIN 2.591.

[8] Lei n. 7.347/85.

[9] Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor.

2. Depoimento do Ministro Antônio Delfim Netto[1] -[2]

Sou contador, economista e professor. A minha experiência no governo é uma experiência de alguém que chegou em um momento muito interessante no qual o Brasil estava realmente preparado para crescer. Nosso papel foi o de ligar o plugue do Brasil no mundo, e as coisas caminharam. Não teve nenhuma novidade – talvez a única novidade fosse acreditar que era preciso acender o espírito animal[3] dos empresários.

Fui responsável pela área econômica em duas ocasiões. No primeiro período em que fui ministro tive a oportunidade de acompanhar uma fase de muito crescimento de 1967 a 1973, o famoso Milagre Econômico[4], em que o padrão de financiamento era perfeito. Gostaria de lembrar que em 1973, no último ano do Milagre, a dívida externa era de US$ 12 bilhões e as reservas eram de US$ 6 bilhões e com exportações anuais de US$ 6 bilhões, de forma que se tinha uma relação privilegiada entre a dívida e as exportações.

Com a primeira crise do petróleo[5] houve uma desestabilização completa, porque o petróleo que representava entre 8% a 9% do valor das importações passou a significar quase 30% em curto espaço de tempo. Não havia como aumentar as exportações na mesma proporção, por essa razão produziu-se um déficit em contas correntes financiado pelos petrodólares[6] até 1979, quando houve o segundo choque do petróleo[7].

O Brasil, por exemplo, importava petróleo dos países árabes, que depositavam o valor das vendas em bancos internacionais, que, por sua vez, emprestavam para o Brasil. Quando ocorreu a segunda crise do petróleo em 1979[8], dado o montante já contratado de dívida pelos países deficitários, deu-se uma crise de confiança. O México declarou moratória em 1982, o sistema inteiro desabou. Foi necessário fazer um ajuste dramático. O Brasil fez o maior ajuste de todos os países em desenvolvimento altamente endividados e, em 1984, conseguimos, inclusive, fazer superávit em contas correntes.

Na época do Milagre, o Brasil necessitava fazer reservas para garantir e continuar sua participação no mercado. O Brasil precisava de cacife para estar no jogo. Naquele momento, nenhum país emergente tinha cacife. As pessoas pensam que foi o Gorbachev[9] que acabou com a União Soviética. Não. Quem acabou com os satélites da União Soviética foi a crise. Porque estavam endividados como nós e todos os demais emergentes que não produziam petróleo. Nosso problema é que, durante anos, produziam-se 170 mil barris por dia.

Só no Governo Figueiredo[10] é que se conseguiu produzir 500 mil. É por isso que, hoje, a situação brasileira é completamente diferente. A dependência de petróleo representava uma fraqueza básica. E, também, foi essa dependência que induziu o Brasil a uma matriz energética renovável: o álcool.

A matriz energética renovável foi um projeto decorrente de análise e estudo da questão. Não foi nenhum gênio que fez um plano de produção de álcool. O álcool foi arrancado no fórceps, devido à necessidade de reduzir a dependência externa de petróleo. Como foi arrancada no fórceps a política de substituição de importações, que produziu bons resultados e alguns fracassos, mas que, certamente, deu condições mais sofisticadas para o setor industrial brasileiro. Portanto, a matriz energética brasileira, hidrelétrica e álcool, é produto da necessidade, porque teria sido muito mais cômodo ter uma matriz parecida com a do mundo.

Voltando à crise de 1979, como já tínhamos acumulado uma dívida enorme, havia um estoque de dívida gigantesca e que estava passando para a taxa de juros flexível, houve uma concentração, uma carga gigantesca sobre o balanço de contas correntes. E não havia saída. Também o ajuste[11] – em 1983 – não foi algo desejado, foi imposto pela realidade. Ou o Brasil fazia o ajuste ou não tinha mais como prosseguir.

Em 1980, o ajuste fracassou, porque fizemos uma desvalorização cambial e não tivemos condições de controlar os meios de pagamento. Desperdiçou-se uma oportunidade. Em 1981 começamos a fazer um ajuste de verdade. Por essa razão, de 1981 a 1983 tivemos anos com crescimento negativo e, em seguida, alcançamos o equilíbrio do balanço de contas correntes. Quando o Sarney[12] entrou no governo, o Brasil já tinha superávit de contas correntes.

Os ajustes e a criação da matriz energética foram respostas pragmáticas para um problema que era grave, pois a realidade estava se impondo. Hoje, me divirto muito quando vejo algumas pessoas aparecerem como pais de um grande projeto de substituição de energia fóssil por energia renovável. É comum. Esse produto, como a substituição de importações, foi resultado da necessidade.

Mesmo em um regime autoritário quando uma parte do reconhecimento vem do crescimento robusto foi necessário fazer um ajuste dramático. A necessidade desse ajuste foi também uma consequência do segundo programa de desenvolvimento (II PND)[13] do Governo Geisel[14].

Trinta anos depois, não há a menor dúvida de que o Brasil consegue se diferenciar dos demais países. Basta olhar o que está acontecendo hoje. O Brasil, dentre todos esses países emergentes, é um País que tem uma Constituição razoavelmente liberal, tem os Poderes funcionando independentemente, mais ou menos coordenados, tem um Supremo que é o garantidor das liberdades individuais. Além disso, tem instituições bastante estáveis, com um sistema bancário muito mais hígido do que a maioria deles.

O Brasil não tem nenhum problema de fronteira, quando os demais têm – cada um desses emergentes tem meia dúzia de problemas de fronteira. A América Latina tem oito ou dez países com guerra permanente. Veja, agora, Peru, Bolívia e Chile[15]. O Rio Branco[16] acertou todas as questões de fronteiras para nós, no início do século passado. Só tem uma língua. Tem tanta religião que não tem nenhuma. Não tem enclaves étnicos importantes. Porque o Brasil é um país que superou e acertou suas contas do passado. Agora, o Brasil é um País que está pronto para crescer.

Há trinta anos nós fazíamos um esforço grande para alcançar e manter o crescimento econômico que era o objetivo fundamental da política econômica posta em prática em 1964. Esse crescimento só foi possível por causa dos efeitos importantes que teve a política entre 1964 a 1967 quando Bulhões[17] e Campos[18] produziram os ajustes fundamentais[19]. Como também a Constituição de 1967[20] e a reforma tributária de 1967[21] é a que está aí, ainda. Essa estrutura tributária foi sendo destruída ao longo do tempo, foi piorando, mas é a que ainda sustenta esse processo econômico atual.

Havia também o objetivo da integração nacional. A integração nacional era um objetivo explícito na própria constituição do governo. Por exemplo, podia nomear o presidente do Banco do Brasil. Lembro-me que não devia ser um paulista. E os diretores tinham que ser do Nordeste, do Norte, do Sudeste, do Sul. No Banco Central, podia-se nomear o presidente, mas os outros diretores eram distribuídos também.

A política de aço era uma política que não seguia, de fato, as regras dos bons livros – falsos – da teoria dos preços. Quer dizer, havia preço diferenciado. Por exemplo, em São Paulo, aumentava-se o preço do aço em um centavo para poder eliminar o preço do transporte até o Ceará e construir um polo metal-mecânico naquele estado do Nordeste. Assim como o preço do combustível era um só em todo país, que era para trazer Mato Grosso muito mais perto de Rondônia. De forma que se tinha um projeto de integração nacional funcionando.

A crise da dívida não foi a débâcle do regime militar. Penso o seguinte: o regime já tinha terminado na verdade. O presidente Figueiredo tinha uma consciência clara de que o regime estava terminando, e que não havia nenhuma razão para continuar. Havia muito medo das consequências do fim do regime militar. Assim a candidatura do presidente Tancredo[22] foi combinada com o presidente Figueiredo e com o ministro Leitão[23].

Essa é outra coisa com a qual me divirto muito, quando vejo pessoas dizendo: “A transição foi conseguida na marra”. E apresentam dois ou três sujeitos de mãos para o alto exigindo eleições diretas. Aquilo já estava decidido. Na verdade, nessa transição – isso é, talvez, uma arte brasileira – conseguiu-se passar de um regime autoritário para um regime liberal – que garante os direitos individuais – com o menor trauma possível. Acredito que o Brasil fez isso com muito mais eficiência do que qualquer dos outros países que viveram situações semelhantes.

Não havia o economicismo de relacionar a falta de crescimento com a queda do regime. Devo dizer: havia um cansaço. O Brasil já tinha esgotado as energias e precisava dessa oxigenação, que foi a eleição do Tancredo, a posse do Sarney, que produziu resultados importantes. As pessoas se equivocam quando criticam o Sarney, pois, por exemplo, o Sarney deu uma contribuição imensa para o Brasil quando ele e o Alfonsín[24] fizeram o Mercosul[25]. Hoje, as consequências podem ser discutidas, mas esse acordo tirou a tampa da panela de pressão entre o Brasil e Argentina, que tinham diferenças militares e desconfianças militares recíprocas. Com essa institucionalização o Brasil realmente superou essa passagem.

A relação da área econômica com a área jurídica, durante as minhas gestões à frente do Ministério do Planejamento, sempre foi perfeita. Os ministros da Justiça sempre foram, não só acatados, como têm que ser, mas muito respeitados, e não se violava a lei – isso é uma coisa importante. Provavelmente, o civil tem muito mais tendência a violar a Constituição, quando não lhe satisfaz, do que o militar. Uma das regras no regime militar era a seguinte: se a Constituição não está satisfatória, muda-se a Constituição, mas não se viola. Houve chefes da Casa Civil que eram, no fundo, respeitadores do Direito. O Rondon Pacheco[26] era um vigilante. Dr. Leitão e depois o Golbery[27] e novamente Dr. Leitão na Casa Civil, que se pautavam pelo princípio da observância da lei. E, no Ministério da Justiça, os ministros como Abi Ackel[28] e Buzaid[29] tinham a mesma forma de proceder. Ou seja, havia uma preocupação de não se fazer medidas econômicas que violassem a Constituição.

Não apenas cada Ministério tinha o seu departamento jurídico – a Fazenda, particularmente, tinha um forte departamento jurídico – mas a Casa Civil sempre foi o filtro final. A Casa Civil tinha uma preocupação fundamental. E era uma preocupação do militar. Se a Constituição não está satisfatória, muda. Mas não viola.

Nestes últimos trinta anos, o Brasil progrediu, com um pouquinho mais de dificuldade aqui, um pouquinho mais de dificuldade ali, mas progrediu. Estou convencido: dos emergentes, o Brasil é o país que está mais preparado para o crescimento.

O Governo Lula[30] completou uma obra interessante, e também é preciso que nós compreendamos. Não é possível, simultaneamente, maximizar o crescimento e maximizar a política de assistência social. É preciso manter um equilíbrio entre essas duas coisas. Porque, no fundo, o crescimento depende da poupança e não se pode crescer simplesmente com poupança externa.

O Brasil não é a Austrália. A Austrália é menor do que São Paulo. O Brasil é um país que vai ter 230 milhões de habitantes daqui a vinte anos e terá que dar emprego para 150 milhões de brasileiros, entre 15 e 65 anos. E emprego de boa qualidade. Não será possível fazer isso simplesmente com a agricultura e mineração. Porque a agricultura é poupadora de mão de obra e poupadora de terra. E a mineração, então, é poupadora de mão de obra. Por essa razão, o País precisa cuidar do seu setor industrial e de serviços, da mesma forma que cuida do setor agrícola e do setor mineral.

Não fico preocupado com a doença holandesa[31]. Fico preocupado é com as tolices que vejo de meus colegas imaginando que, quando há liberdade de movimento de capitais e a taxa de juros interna é enormemente superior à externa, a taxa de câmbio será sempre a correta. A história mostra que a taxa de câmbio pode ficar no lugar errado durante anos e destruir a estrutura produtiva, que é o que está acontecendo hoje. De forma que considero que é um equívoco que não tem nenhum fundamento nem na teoria ou na prática. É uma miopia brutal.

O câmbio é uma das questões mais importantes da Economia. Existem três preços importantes: salário real, taxa de juro real e taxa de câmbio real. Esses preços não são independentes. Quando o câmbio está errado, provavelmente o salário real está errado também. E quando a taxa de juros está errada, o câmbio está errado e o salário acaba errado.

Nesse sistema não existem leis naturais que fixem os valores desses três parâmetros, de forma a maximizar o bem-estar. Essa é outra ilusão enorme. Não há leis naturais na Economia. A ideia de que o mercado é regido por leis naturais que o homem descobriu é um pensamento muito cômodo. Nesse caso, Deus teria dado os mercados para que usássemos e alcançássemos o máximo de bem-estar, certo? Não. Para conseguir o equilíbrio da economia é preciso ralar.

[1] Economista, professor e político. Entre 1967 e 1974, foi ministro da Fazenda e, entre 1979 e 1985, foi ministro da Agricultura (1979), ministro do Planejamento (1979-1985) e embaixador do Brasil na França. Após a redemocratização do Brasil foi eleito cinco vezes consecutivas deputado federal pelo estado de São Paulo.

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima em 24 de novembro de 2009.

[3] Expressão utilizada por J. M. Keynes ao se referir aos determinantes do investimento privado.

[4] O chamado “Milagre Econômico” ocorreu entre 1969 e 1973 após a estabilização dos preços internos e reformas estruturais promovidas pelo Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) concebido e executado durante o primeiro governo militar. O Milagre caracterizou-se por um crescimento acelerado da indústria, gerando empregos e aumento de renda de quase a totalidade da população brasileira. O PIB brasileiro cresceu a uma taxa média acima de 11% ao ano, a inflação oscilou entre 15% e 20% ao ano. Durante essa fase, o maior responsável pela administração e execução dessas políticas foi o ministro Antônio Delfim Netto.

[5] A primeira crise do petróleo ocorreu em 1973. Os produtores árabes de petróleo pertencentes à Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP) declararam embargo aos países considerados pró-Israel (Estados Unidos e Holanda) durante a guerra do Yom Kipur (conflito militar ocorrido em 1973 entre uma coalizão de estados árabes liderada pelo Egito e pela Síria contra Israel). A OPEP aumentou o preço do petróleo, que subiu 400% em um período de cinco meses.

[6] Financiamento obtido junto aos Mercados Financeiros Internacionais Privados (MFI) que se incumbiram de fazer a reciclagem dos Balanços de Pagamentos entre os países devedores (importadores de petróleo) e credores (exportadores de petróleo).

[7] O segundo choque do petróleo ocorreu em 1979 com a paralisação da produção iraniana, devido à revolução islâmica liderada pelo aiatolá Khomeini. Houve elevação dos preços do petróleo, que permaneceram altos até 1986.

[8] Refere-se ao segundo choque do petróleo.

[9] Mikhail Gorbachev (1931...): secretário-geral do Comitê Central do Partido Comunista da União Soviética (1985 a 1991); presidente da União Soviética (1990-1991); vencedor do prêmio Nobel da Paz (1990).

[10] João Batista de Oliveira Figueiredo (1918-1999): último presidente do regime militar (1979-1985).

[11] Refere-se ao processo de ajuste estrutural da economia brasileira ocorrido no início da década de 1980.

[12] José Sarney de Araujo Costa (1930...): presidente do Brasil (1985-1990).

[13] Refere-se ao II Plano Nacional de Desenvolvimento, lançado no final de 1974. O II PND foi uma resposta do governo militar à 1ª Crise do Petróleo. O II PND tinha como objetivo realizar um ajuste estrutural na economia brasileira. Dentre as medidas do Plano, buscou-se diminuir a dependência do petróleo por meio do investimento em pesquisa, prospecção, extração e refinamento de petróleo dentro do Brasil, além de investimento em fontes alternativas de energia, como o álcool. Em outra frente, o Plano buscou dominar todo o ciclo produtivo industrial ao investir pesadamente nos setores de bens de capital e bens de produção.

[14] Ernesto Geisel (1907-1996): presidente do Brasil no regime militar (1974 e 1979).

[15] Os três países enfrentam questões fronteiriças desde o século XIX.

[16] José Maria da Silva Paranhos Júnior, Barão do Rio Branco (1845-1912), importante diplomata responsável pela consolidação das fronteiras brasileiras no final do século XIX e início do século XX, por meio de processos de arbitramento ou de negociações bilaterais.

[17] Otávio Gouveia de Bulhões (1906-1990): ministro da Fazenda (1954; 1964-1967); ministro da Indústria e Comércio (1964).

[18] Roberto de Oliveira Campos (1917-2001): presidente do BNDES (1958-1959); ministro do Planejamento (1964-1967); ministro da Fazenda (1964); senador pelo estado de Goiás (1983-1991).

[19] Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), plano de estabilização e de reformas institucionais concebido por Roberto Campos e Octavio Gouveia de Bulhões entre 1964 e 1967.

[20] A Constituição de 1967 buscou institucionalizar e legalizar o regime militar, aumentando a influência do Poder Executivo sobre o Legislativo e Judiciário e criando, desta forma, uma hierarquia constitucional centralizadora. As emendas constitucionais, que eram atribuições do Poder Legislativo, com o aval do Poder Executivo e Judiciário, passaram a ser iniciativas únicas e exclusivas dos que exerciam o Poder Executivo. Roberto Campos foi autor dos artigos econômicos da Constituição de 1967, entre os dispositivos anti-inflacionários inseridos, não era permitido ao Congresso Nacional a inserção de emendas ao orçamento que aumentassem os gastos públicos da União.

[21] Roberto Campos elaborou e executou uma reforma fiscal por meio da implementação de um novo Código Tributário Nacional, em 1966 (Lei n. 5.172/66, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios).

[22] Tancredo de Almeida Neves (1910-1985): eleito pelo Colégio Eleitoral presidente do Brasil em 1984, mas faleceu antes de assumir como presidente da República em 1985.

[23] João Leitão de Abreu (1913-1992): ministro do Supremo Tribunal Federal (STF); presidiu o Tribunal Superior Eleitoral (TSE); ministro chefe do Gabinete Civil da Presidência da República (1969-1974 e 1981-1985).

[24] Raúl Ricardo Alfonsín (1927-2009): presidente da Argentina entre 1983 e 1989.

[25] Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), união aduaneira entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai criada pelo Tratado de Assunção (1991).

[26] Rondon Pacheco (1919...): ministro chefe do Gabinete Civil (1967 e 1969); governador de Minas Gerais (1971-1975).

[27] Golbery do Couto e Silva (1911-1987): ministro chefe da Casa Civil (1974-1981); ministro do Planejamento (1979); ministro da Justiça (1980).

[28] Ibrahim Abi-Ackel (1927...): ministro da Justiça (1980-1985).

[29] Alfredo Buzaid (1914-1991): ministro da Justiça (1969-1974).

[30] Luiz Inácio Lula da Silva (1945): presidente do Brasil (2003-2010).

[31] Também conhecida por Dutch Disease. Nos anos 1960 os preços do gás exportado pela Holanda tiveram um grande aumento e, por essa razão, elevou-se a oferta de divisas externas no país, causando uma forte valorização da moeda holandesa. A valorização da moeda doméstica decorrente do aumento exagerado das receitas com as exportações de gás dificultou as exportações dos demais produtos. Em 1982, W. Max Corden e J. Peter Neary desenvolveram um modelo econômico para explicar a aparente relação entre a exploração de recursos naturais e o declínio do setor manufatureiro. De acordo com esse modelo um aumento de receita decorrente da exportação de recursos naturais irá desindustrializar uma nação devido à valorização cambial.

3. Depoimento do Prof. Dr. Arnoldo Wald[1] -[2]

Ao invés de iniciar exatamente em 1979, vou voltar para um passado um pouco mais remoto, apenas porque serve de base para o que pretendo dizer a seguir. Em 1953, eu me formei pela Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro, e minha tese[3] de doutorado foi sobre correção monetária: “A Cláusula de Escala Móvel”[4]. Esse trabalho foi produto de algumas conversas com o meu orientador, o professor San Tiago Dantas[5], em relação aos problemas das cláusulas ouro e de moeda estrangeira[6], que ainda se discutiam muito naquela época.

Posteriormente, no preparo da minha tese, passei um ano na França, onde pude participar do debate sobre a cláusula índice[7], ou seja, a cláusula de escala móvel, e não mais a cláusula ouro. Foi esse o assunto da minha tese que, a muitas pessoas, pareceu, na ocasião, um assunto um pouco esotérico, porque não se discutia muito a matéria nos meios acadêmicos. Mas na prática forense, na prática negocial, já havia cláusulas ligadas ao índice de custo de vida. Estou falando dessa tese de mais de 50 anos atrás, porque marcou toda a minha formação, no sentido de me colocar, desde aquela época, em uma área tangente entre o Direito e a Economia.

Posteriormente, montamos o CEPED[8], cuja finalidade era justamente aproximar o Direito da Economia. Foi uma iniciativa tomada por juristas como o meu amigo Trubek[9], Keith Rosenn[10], que foi meu assistente naquela época, Caio Tácito[11], Lamy[12], Silveira Lobo[13] e economistas liderados por Mario Henrique Simonsen[14].

Fizemos o CEPED na Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro, já que a de São Paulo ainda não tinha esse aspecto jurídico que tem hoje. Foi uma experiência muito interessante. Nessa ocasião, também veio dos Estados Unidos o professor Steiner[15]. A ideia que se tinha era fazer do CEPED não apenas uma escola de elite, mas também a semente para uma reformulação completa do ensino jurídico e da atuação do advogado dentro da nossa sociedade. Parti, no meu depoimento, dessa época porque o CEPED e o estudo da cláusula de correção monetária foram os primeiros contatos que tive com a relação entre Direito e Economia.

Em seguida, nos anos 1970, Mario Henrique, Julian Chacel[16] e eu fizemos um livro[17] a seis mãos sobre correção monetária. Lembro-me que, na ocasião, o ministro Seabra Fagundes[18] se encontrou comigo e me disse: “Mas, Arnold, você foi fazer um livro com economista? Que coisa esquisita!” O ministro Seabra Fagundes era um homem de uma grande inteligência e visão, um grande jurista, foi presidente do nosso Instituto e ministro da Justiça.

Essa estranheza expressada pelo ministro refletia muito bem o entendimento que existia, naquela época, sobre a relação entre Direito e Economia. Faço essa citação para mostrar que havia um divórcio ostensivo entre juízes e economistas. Essa era uma fase em que, deixando de lado alguns grandes economistas, o advogado via o economista como uma pessoa formada em uma escola técnica de contabilidade, portanto, com um conhecimento muito limitado. Assim, não se tinha uma noção muito clara do que poderia ser um eventual relacionamento entre a Economia e o Direito.

A partir do livro realizado em conjunto com meus colegas economistas tivemos uma grande aproximação tanto no tocante aos problemas monetários quanto aos problemas societários e, em seguida, aos problemas bancários. Aliás, desde os anos 70 eu me interessei pelo direito bancário. Essa foi a época da elaboração da Lei das Sociedades Anônimas[19] e o momento em que Mercado de Capitais, direito bancário e direito monetário passaram a ser cada vez mais relevantes. É dessa época também a discussão sobre a diferença entre crescimento e desenvolvimento, e da relação entre o modelo jurídico brasileiro e o modelo econômico vigentes.

A partir dessa época, o econômico e o jurídico passaram a se completar em várias áreas, mas em particular no direito monetário, direito bancário e até direito societário. Isso porque no mercado de capitais, tínhamos várias discussões, que não deixavam de ter um conteúdo econômico, sobre a situação do minoritário, do majoritário, do conceito de controle acionário etc.

Houve, assim, uma aproximação com Mario até seu falecimento e com Chacel até hoje. Chacel continua atuando e nós nos encontramos atualmente na arbitragem, onde também atua Ary Oswaldo[20]. A arbitragem não deixa de ser uma área de encontro de economistas e juristas, primeiro pela função que o instituto exerce e, também, pelo fato de haver, na arbitragem, um valor econômico diferente dos valores tipicamente jurídicos, que é o da eficiência. Prevalece a ideia de que temos que dar soluções eficientes, pragmáticas, e não apenas formais ou abstratas.

Por outro lado, a partir de 1986, começaram a surgir os planos econômicos. Lembro-me que, naquela época, um cliente me ligou, um dia, dizendo que queria conversar comigo a respeito de um problema de descasamento. Respondi que, na realidade, não advogava no Direito de Família. O cliente então esclareceu que não se tratava de Direito de Família, mas sim de descasamento entre depósitos e pagamentos a serem feitos: débitos e créditos bancários.

Na realidade, ainda na década de 1980, antes dos planos econômicos, participei em uma ação que talvez tenha sido a primeira na qual o Supremo Tribunal Federal discutiu a intervenção do Poder Judiciário no mercado bancário[21]. O Ministério Público propôs uma ação civil pública em que o juiz aceitou estabelecer uma regulamentação do cheque especial. Dessa forma, foi fixada a taxa de juros, que não poderia variar durante toda a vigência do contrato, a forma de emissão e a abertura do crédito em cheque especial. Uma verdadeira revolução.

Essa decisão foi dada em medida liminar, determinando que os bancos passassem a aplicar o novo sistema no prazo de cinco dias, sob pena de prisão administrativa dos presidentes dos Conselhos de Administração, que na época eram Amador Aguiar[22], Walter Moreira Sales[23], Olavo Setúbal[24] e outros. A decisão foi dada por um juiz do Rio de Janeiro e, à época, o governador do estado do Rio de Janeiro era o Brizola[25].

Fomos ao presidente do Tribunal no Rio de Janeiro, que nos disse: “Realmente, essa decisão é totalmente inviável, mas no momento não posso apreciá-la, porque acabo de receber uma ligação do governador dizendo que é a melhor decisão dada pela Justiça nos últimos 50 anos”. Fomos ao Supremo Tribunal Federal com o Conflito de Atribuições 35. Essa foi a primeira ocasião em que o Supremo teve o ensejo de dizer se o Poder Judiciário pode ou não intervir em matéria monetária fixando regras.

A nossa tese foi a da usurpação da competência do Banco Central e do Conselho Monetário pelo Poder Judiciário. Tratava-se, no fundo, de um problema econômico e jurídico. Isso porque, como as autoridades monetárias estabeleciam não só as taxas e o modo de captação e toda a regulamentação do sistema, evidentemente era muito difícil que se constituísse uma norma jurídica que não tivesse em conta toda a problemática econômica.

A decisão foi dada numa segunda-feira do mês de julho de 1987, e o prazo de cinco dias terminava na segunda-feira seguinte. Nós entramos com o Conflito de Atribuições, que era pouco conhecido na época, e no sábado de manhã conseguimos uma medida liminar dada pelo ministro Francisco Rezek[26], que era o único ministro que se encontrava em Brasília na ocasião, porque os demais estavam de férias. Depois, nós ganhamos esse conflito de atribuições em uma decisão de 6 a 4. O procurador-geral, na época, era o ministro Sepúlveda Pertence[27]. Esse foi um caso interessante porque se discutiu muita matéria econômica, inclusive citando economistas, o que não se costumava fazer naquela época.

Posteriormente, tivemos várias discussões referentes aos planos econômicos a partir dos Planos Cruzado e Verão[28], e, de modo mais completo, no caso do Plano Collor[29]. Nesse caso, tínhamos o problema do polo ativo e do polo passivo. De um lado, os mutuários queriam obter a devolução de uma parte de seus pagamentos e, de outro, os depositantes argumentavam que não tinham recebido a correção monetária completa.

Foram quase sete anos de julgamentos sucessivos em primeira e segunda instâncias e no Superior Tribunal de Justiça (STJ), com muitas discussões em relação à legitimidade do Banco Central e demais bancos. Isso porque a quase totalidade dos depositantes e mutuários queria acertar suas situações diretamente com os bancos, e não com o Banco Central. Mas, os bancos alegavam que o dinheiro, na sua maior parte, especialmente na parte em que se discutia a matéria, estava no Banco Central. Portanto, não havia só a discussão monetária em si, mas também a discussão sobre legitimidade.

No Plano Collor, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu no sentido de reconhecer a competência do Governo Federal para fixar o valor da moeda e poder combater a inflação com as medidas que julgasse cabíveis[30].

Participei também da discussão sobre Planos Econômicos e seus efeitos no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Nesse caso, alcançou-se uma solução relativamente salomônica. O problema foi encaminhado de modo que se observasse o caráter social do fundo, reconhecendo-se que se tratava de uma operação distinta daquelas outras do campo financeiro.

Posteriormente, rediscutimos a matéria sob três aspectos. Houve uma ADIN[31] no sentido de entender que não se deveria aplicar o Código de Defesa do Consumidor ao sistema financeiro justamente pelas suas peculiaridades econômicas, mas o Supremo não a acatou e reservou-se a possibilidade de examinar a matéria caso a caso.

Tivemos ainda o problema da constitucionalidade do Plano Real, quando entramos com uma ADPF[32] que acredito ter sido a primeira em matéria monetária, numa época em que a ADPF ainda não tinha toda a importância que veio a ter em seguida. Nesse caso, conseguimos uma medida liminar e o problema foi ao Plenário, onde está aguardando decisão final. Entretanto, repensar a constitucionalidade do Plano Real a esta altura dos acontecimentos parece física e materialmente impossível. Por fim, hoje estamos com outra ADPF[33] por meio da qual rediscutimos todos os efeitos desses planos monetários.

Desse modo, percebe-se que tem havido uma convivência entre economistas e juristas, porque uma grande parte dos fundamentos de todas essas ações foi baseada em pareceres econômicos, alguns ainda do Mario Henrique. Penso que Mario Henrique merecia ter um artigo intitulado “Mario Henrique: jurista”, pois tinha uma sensibilidade jurídica muito grande, e seus pareceres mereceriam ser publicados. Em outros casos, tivemos pareceres de numerosos economistas, como o Gustavo Loyola[34], o ministro Maílson[35] e outros tantos com os quais convivemos nesses casos.

Em certo sentido, a Economia e o Direito acabaram cruzando-se muito em nossa vida profissional, tanto minha quanto dos demais advogados, e tenho a impressão que no século XXI estamos chegando ao momento em que o divórcio que existia no passado está sendo realmente superado. Vários tribunais no Brasil já dão à Economia a devida importância.

Também considero que a Justiça deve ter um elemento de eficiência que, no passado, não era considerado tão importante. Houve épocas em que prevalecia o conceito contido na frase fiat justitia, pereat mundus, ou seja, “que a justiça prevaleça mesmo que o mundo pereça”. Entretanto, a ideia básica das Supremas Cortes hoje, tanto norte-americana como brasileira, é de que o Direito deve fazer o mundo viver, e não perecer, que as medidas fiscais e monetárias, por exemplo, devem garantir a sobrevivência das empresas, e não a sua sucumbência.

Também no plano acadêmico, tivemos, nos últimos dez anos, o surgimento de toda uma bibliografia tentando encontrar um denominador comum entre Direito e Economia. Entre uma eficiência injusta e uma Justiça ineficaz, é preciso encontrar a possibilidade de uma Justiça que seja eficiente, mesmo que não seja ideal.

Fala-se na Justiça do possível, na Justiça e na democracia que se pode ter, que envolve não a obediência do Direito à Economia, mas o conhecimento da Economia pelo jurista e a consideração, pelo advogado e pelo magistrado, das condições econômicas como um elemento indispensável para o julgamento.

Termos decisões judiciais que entram no âmbito econômico constitui um fato relativamente novo, dando relevância ao Judiciário na formulação, implementação e avaliação de políticas econômicas.

Talvez os planos econômicos possam ser vistos como um terremoto que permitiu criar um forte realismo econômico nos tribunais, com a ideia, não do consequencialismo[36], que tem os seus perigos, mas de que os valores econômicos devem ser importantes. Pode-se entender, por um lado, que o Poder Judiciário não tem competência para examinar as políticas econômicas, pois decorrem de atos do Executivo e/ou do Legislativo. Pode-se entender, também, no extremo oposto, que qualquer juiz singular tem o poder-dever de, em casos concretos, decidir se uma política pública pode ou não prevalecer. Essa é uma questão que considero muito relevante, e acredito que as duas afirmações são errôneas.

No nosso sistema constitucional de separação dos Poderes, cabe aos tribunais examinar a constitucionalidade das políticas, e essa constitucionalidade tem um aspecto que a doutrina considera dinâmico. O que era constitucional, ou o que era inconstitucional, em 1950, pode não sê-lo, necessariamente, em 2010, diante da evolução do contexto no qual se vive. Ao Poder Judiciário só cabe examinar a constitucionalidade, não a oportunidade das políticas públicas. Só que a constitucionalidade é um conceito relativamente subjetivo quando se examina o bem-estar social, a função social da propriedade e outros conceitos correlatos.

No que se refere à possibilidade de o Judiciário examinar políticas econômicas, acredito que essa função deva ser reservada ao Supremo Tribunal Federal, uma vez que a política deve ser uniforme e igualitária, aplicada a todo o País do mesmo modo, sob pena de criar desigualdades.

Há uma decisão recente do Supremo Tribunal Federal[37] determinando que as políticas públicas devem prevalecer sobre o direito do consumidor, numa fórmula de conciliação entre os princípios existentes. O Poder Legislativo aprovou o Código de Defesa do Consumidor, o Poder Legislativo e o Poder Executivo definem as políticas públicas, mas não se pode permitir, por exemplo, que o governo estadual ou municipal interfira na implementação de uma política pública nacional a pretexto de defender o consumidor por leis locais.

Exemplificando, não se concebe uma política pública relativa ao setor da habitação, saneamento ou energia elétrica não ser cumprida pela autoridade estadual ou municipal tendo como alegação o Direito do Consumidor. É necessário, portanto, concretizar a ideia do que é política pública e de quem é competente para apreciá-la. A política pública deve ser apreciada no plano jurídico, mas tendo em consideração todos os demais elementos sociais e econômicos.

É o que tem feito o Supremo Tribunal Federal, nas audiências públicas em que se discutiu, por exemplo – para sair do econômico propriamente dito – a questão da célula-tronco e as delimitações das regiões indígenas. Nessas audiências há elementos metajurídicos que só podem ser apreciados, no meu entender, por um tribunal competente para decidir a matéria para todo o país, de forma homogênea, até porque a Constituição garante, como cláusula pétrea, a igualdade de todos perante a lei.

Em relação ao consequencialismo, quando levado a extremos é perigoso porque, em um momento de crise ou de dificuldade financeira do Tesouro, pode levar os tribunais a afastar determinadas garantias básicas do contribuinte porque a União precisa de dinheiro. Mas há uma diferença entre o desconhecimento completo de todas as condições econômicas e sociais em que uma decisão vai ser aplicada e o consequencialismo propriamente dito.

O Estado de Direito não se compatibiliza com o consequencialismo, o que não quer dizer que as consequências efetivas não devam ser tomadas em consideração pelo magistrado. O juiz não pode proferir uma decisão que seja inexequível, pois tem a obrigação de dar uma decisão eficaz e eficiente, ou seja, uma solução real e justa aos problemas.

Desde o início, minha relação com os responsáveis pela área econômica sempre foi muito homogênea. Pode ser que tenha tido a felicidade de tratar com determinados economistas de convivência mais fácil. Um dos aspectos interessantes do livro que escrevemos, Mario Henrique, Chacel e eu, é que o leitor nem sempre descobre quem escreveu determinado capítulo. De vez em quando Mario e Chacel entram no campo do Direito e eu tenho as minhas eventuais incursões econômicas, com todo o respeito pela competência alheia e com o reconhecimento da minha própria ignorância.

Em 1966, escrevi o livro “Desenvolvimento, Revolução e Democracia”[38], no qual discutia essa questão de fazer do Direito um verdadeiro catalisador do desenvolvimento. Durante muito tempo, os economistas achavam que o jurista era um freio ao desenvolvimento, e alguns administradores também pensavam que o Estado de Direito não permitia que fizessem todas as loucuras que gostariam de fazer.

Acredito que o Estado de Direito é um elemento de desenvolvimento, mas considero que exige uma formação polivalente do jurista no sentido de entender a Economia, dialogar com os economistas, como também com todos os demais técnicos e especialistas das diversas matérias de que trata. Não podemos, por exemplo, ter um Código de Direito Sanitário feito por juristas que desconheçam os problemas de saúde e higiene do País.

Na realidade, a Economia está cada vez mais presente em todos os setores. Um escritor[39] chegou a dizer que hoje há um binômio mercado-Direito, e é preciso encontrar uma fórmula adequada para conciliar a possibilidade do mercado com os imperativos jurídicos. O ministro Delfim Netto[40] escreveu recentemente um artigo no “Valor Econômico”[41] a respeito do mundo político e do mundo econômico, no qual disse que o mundo político quer igualdade, enquanto o mundo econômico quer liberdade e eficiência.

Acredito que o mundo jurídico ultrapassou essas divergências ou metas distintas, permitindo que se possa ter a liberdade e um mercado com uma regulação suficiente para evitar desigualdades que impedem o progresso do País.

Nesse sentido, uma discussão em relação à eventual superioridade da common law sobre o Direito escrito, o Direito codificado, que antes da crise já tinha surgido tanto no campo do Direito propriamente dito quanto no campo da Economia, ressurgiu agora na discussão da recriação do capitalismo ou, ao menos, na regulação do sistema financeiro. Não há dúvida de que se trata de matéria na qual se tem que encontrar um equilíbrio. Acredito que uma das grandezas do Direito moderno é que nós adotamos algumas terminologias que não são puramente jurídicas.

Quando se fala, por exemplo, na equação econômico-financeira do contrato, recorre-se a uma noção matemática; quando se fala em equilíbrio, recorre-se a uma noção econômica ou até decorrente da física. Assim, acredito que a equação econômico-financeira e o equilíbrio entre princípios que devem ser respeitados constituem os aspectos mais importantes da criação jurídica no momento em que o jurista sai da sua torre de marfim para tornar-se um dos parceiros na construção do desenvolvimento.

Considerando as mudanças havidas no país nos últimos 30 anos, acredito que melhoramos, embora talvez não tenhamos melhorado tanto quanto gostaríamos. Essa melhora pode ser verificada especialmente em dois sentidos. O primeiro deles, na saída da ditadura para o Estado de Direito, o que foi certamente um progresso importante. O segundo, ao conseguirmos admitir uma Economia que tivesse o sentido profundo de que sua meta não é tão somente o crescimento, mas o desenvolvimento, não é tão somente aumentar o PIB ou a poupança, mas é, também, criar condições mais adequadas de vida para a população.

Ao mesmo tempo, o Direito deixou de ser o Direito puramente legalista, ou seja, o Direito de normas abstratas que não mudam no tempo e no qual o jurista fixa suas regras e a sociedade que tente conviver com elas.

Acredito que hoje o jurista entende que ele tem que dar soluções. Isso se aplica tanto ao advogado de empresa quanto ao magistrado, já que ambos atuam dentro do contexto do desenvolvimento de uma sociedade. Não vou chegar a uma definição recente segundo a qual o corporate lawyer[42] seria um engenheiro especializado em redução de custos de transação. Não chegaria a tanto, mas não há dúvida que, se considerarmos o custo de transação como um obstáculo ao desenvolvimento, então se pode dizer que o advogado, como construtor do Direito, é certamente um parceiro importante no sentido de dar mais eficiência às instituições. A questão da eficiência fica assim vinculada à finalidade de melhorar a qualidade de vida do maior número de pessoas dentro da sociedade.

Para finalizar, acredito que estamos melhorando, que trabalhos como os das faculdades que têm aproximado advogados e economistas, não só as faculdades tradicionais, que também já estão um pouco nesse caminho, como, especialmente, o trabalho feito pela Fundação[43] e pelo INSPER (ex-IBMEC)[44], por exemplo, são da maior importância.

Na época em que estudei na faculdade, a cadeira de Economia tratava da História da Economia Política no século XIX. Por essa razão, entendo que já conseguimos superar um pouco esses entraves e que os aspectos ideológicos também estão sendo superados pela necessidade de termos soluções pragmáticas, mas dentro de um pragmatismo ético.

[1] Sócio-fundador de Wald e Associados Advogados; advogado especializado em operações financeiras, direito civil, comercial, corporativo, administrativo, internacional e arbitragem, com diversos livros publicados.

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 6 de outubro de 2009.

[3] Publicada em 1956, em São Paulo, pela Max Limonad.

[4] A cláusula de escala móvel pode ser definida como cláusula que estabelece nos contratos a revisão de pagamentos a serem efetuados de acordo com as variações do preço de determinadas mercadorias, dos serviços, dos índices do custo de vida, dos salários etc.

[5] Francisco Clementino de San Tiago Dantas (1911-1964): deputado federal pelo estado de Minas Gerais (1958); ministro das Relações Exteriores (1961-1962); ministro da Fazenda (1963).

[6] Estipulação em que o valor da obrigação é expresso em ouro ou moeda estrangeira.

[7] Utilização de índices de inflação para correção monetária de contratos.

[8] O Centro de Estudos e Pesquisas no Ensino do Direito (CEPED), criado em 1966, foi fruto da insatisfação de um grupo de professores em relação aos métodos de ensino e do diálogo construtivo. O CEPED tinha como finalidade o aperfeiçoamento do ensino jurídico e a realização de pesquisas e estudos especializados no campo do Direito.

[9] David Trubek (1936): professor emérito de Direito da Universidade de Wisconsin-Madison. Lecionou na Yale Law School e na Harvard Law School, e seus principais interesses são estudos sociojurídicos e política econômica global.

[10] Keith Rosenn: professor na Universidade de Miami e autor de numerosos artigos sobre o direito brasileiro.

[11] Caio Tácito Sá Vianna Pereira de Vasconcellos foi o primeiro diretor do CEPED. Foi professor emérito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), consultor geral da República e subchefe do Gabinete Civil da Presidência da República do Governo Juscelino Kubitschek e membro do Conselho Federal de Educação (1978-1992). Tem diversos livros publicados.

[12] Alfredo Lamy Filho (1918): professor titular da Faculdade de Direito da PUCRJ e um dos redatores da Lei das Sociedades Anônimas (Lei n. 6.404, de 15-12-1976).

[13] Carlos Augusto da Silveira Lobo: sócio-fundador do escritório Lobo & Ibeas Advogados; procurador do estado do Rio de Janeiro.

[14] Mario Henrique Simonsen (1935-1997): ministro da Fazenda (1974-1979); ministro do Planejamento (1979).

[15] Henry J. Steiner (1930): professor emérito de Direito da Harvard Law School. Seus principais interesses de pesquisa são direitos humanos e direito internacional, com diversas obras publicadas.

[16] Julian Alfonso Magalhães Chacel: economista; ex-diretor do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas; atual diretor executivo da Câmara FGV de Conciliação e Arbitragem.

[17] CHACEL, J.; SIMONSEN, M. H.; WALD, A. A correção monetária. Rio de Janeiro: Apec Editora, 1970.

[18] Miguel Seabra Fagundes (1910-1933): governador do Rio Grande do Norte (1945-1946); ministro da Justiça (1954-1955).

[19] Lei n. 6.404, de 15-12-1976.

[20] Ary Oswaldo Mattos Filho (1940...): professor e diretor, de 2000 a 2011, da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – Direito GV; mestre em Direito pela Harvard Law School; mestre em direito comercial pela Universidade de São Paulo – USP; doutor em direito tributário pela Universidade de São Paulo – USP; sócio-fundador do Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr. e Quiroga Advogados; juiz do Tribunal de Impostos e Taxas; presidente da Comissão de Valores Mobiliários de 1990 a 1992; membro do Conselho Monetário Nacional de 1990 a 1992; presidente da Comissão Federal para Reforma Fiscal em 1992.

[21] Conflito de Atribuições 35, cujo acórdão foi publicado na RTJ 130/485 a 515.

[22] Amador Aguiar (1904-1991): empresário e diretor-presidente do Banco Bradesco.

[23] Walter Moreira Sales (1912-2001): embaixador do Brasil em Washington; ministro da Fazenda no Governo João Goulart (1961-1962).

[24] Olavo Egídio de Sousa Aranha Setúbal (1923-2008): prefeito da cidade de São Paulo (1975-1979); ministro das Relações Exteriores (1985-1986).

[25] Leonel de Moura Brizola (1922-2004): prefeito de Porto Alegre (1956-1958); governador do Rio Grande do Sul (1959-1963); governador do Rio de Janeiro (1983-1987 e 1991-1994).

[26] Francisco Rezek (1944): ministro do STF (1983-1990 e 1992-1997); ministro das Relações Exteriores (1990-1992); juiz da Corte Internacional de Justiça das Nações Unidas (1997-2006).

[27] José Paulo Sepúlveda Pertence (1937): ministro do Supremo Tribunal Federal (1989-2007).

[28] Plano Verão (1989), plano econômico lançado durante o governo de José Sarney no início de 1989, pelo ministro Maílson da Nóbrega.

[29] Plano Collor – plano de estabilização realizado durante o governo de Fernando Collor (1990-1992).

[30] Súmula 725 do STF.

[31] Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADIN 2.591.

[32] Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 77.

[33] Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF 165 MC/DF.

[34] Gustavo Loyola: presidente do Banco Central (1992-1993 e 1995-1997).

[35] Maílson da Nóbrega (1942): ministro da Fazenda (1987-1990).

[36] Consequencialismo: é a tese de acordo com a qual os tribunais devem julgar as causas tendo em vista exclusivamente as suas consequências econômicas, independentemente da Justiça.

[37] MC da ADIN 3322, j. 2-8-2006, publicada na Revista Interesse Público, n. 41, p. 159-191, jan./fev. 2007.

[38] Livro publicado em 1966, no Rio de Janeiro, pela Editora Fundo de Cultura.

[39] Alain Minc, Le capitalisme.

[40] Antônio Delfim Netto (1928...): ministro da Fazenda (1967-1974); ministro da Agricultura (1979); embaixador do Brasil na França (1975-1978); ministro do Planejamento (1979-1985); deputado federal pelo estado de São Paulo em diversas legislaturas.

[41] Artigo intitulado “Constituição” publicado no jornal Valor Econômico em 6-10-2009.

[42] Advogado corporativo.

[43] Refere-se à Fundação Getulio Vargas.

[44] O Instituto de Ensino e Pesquisa (INSPER), conhecido como IBMEC, é um centro de excelência em economia, negócios, direito, marketing, relações internacionais e logística, que teve origem nas atividades educacionais do Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais, fundado nos anos 1970.

4. Depoimento do Prof. Dr. Ary Oswaldo Mattos Filho[1] -[2]

Toda minha formação foi feita na área jurídica. Graduação, mestrado e doutoramento na Universidade de São Paulo, especialização e mestrado na Universidade de Harvard.

Meu contato com a área econômica deu-se a partir da minha entrada, em 1969, na Escola de Administração de Empresas da FGV quando, após concurso, me tornei professor de Direito Tributário, tarefa que exerci durante muitos anos. Entre 1982 e 1983, fiz um curso de verão sobre Direito dos Valores Mobiliários na Harvard Law School (HLS), mesma instituição em que havia obtido meu LLM no final dos anos sessenta. Em 1984 recebi um convite para voltar como Visiting Scholar da HLS e trabalhar com o professor Louis Loss[3] na disciplina Direito dos Valores Mobiliários.

Desde então comecei a advogar mais intensamente na área de mercado de capitais do que na área de direito tributário. Em janeiro de 1990 fui convidado para assumir a presidência da Comissão de Valores Mobiliários[4]. Ocupei esse cargo por dois anos, quando passei a coordenar o grupo do Governo Federal encarregado de produzir uma proposta de reforma fiscal para o País. Ao final de 1992, tendo sido terminado o trabalho desse grupo, regressei para a FGV e demais atividades profissionais no setor privado.

Em 2000 fui convidado pelo presidente em exercício do Conselho Diretor da Fundação Getulio Vargas, professor Carlos Ivan Simonsen Leal, para criar a Escola de Direito de São Paulo, da FGV, onde estou como diretor até hoje.

Vou começar pelas dificuldades das relações entre Direito e Economia que pude depreender a partir das experiências relatadas previamente.

Penso que a maneira pela qual o Direito é ensinado no Brasil, em sua forma tradicional, tem muito pouco contato com a realidade econômica do País. Essa falta de relação ficou muito patente quando fui fazer o mestrado na HLS nos Estados Unidos. Naquele país a conjunção entre Direito e Economia era e é muito mais forte do que aqui, como também é mais intensa a relação entre Direito e Administração.

Posteriormente, durante minha experiência na Comissão de Valores Mobiliários em que era um dos únicos bacharéis em Direito no grupo do Ministério da Fazenda, pude entender de maneira mais intensa a importância de poder se trabalhar com as duas linguagens: a jurídica e econômica. Ou seja, por um lado, não ficar preso somente à linguagem jurídica, hermética, e, por outro, buscar entender que o fenômeno jurídico deve evoluir em função da mudança da sociedade.

Nesse ponto, foi muito importante para mim não só o convívio que tive na Escola de Direito de Harvard com professores e colegas das áreas de tributação e finanças públicas, mas também a convivência diária durante muitos anos com os professores de Economia e Administração da FGV em São Paulo.

O universo de trabalho se amplia dramaticamente e as correlações são feitas de forma muito natural e constante quando se estabelece esse contato entre o Direito e a Economia. Mas, entendo que ainda há um grande distanciamento entre as duas ciências no Brasil. São dois universos que andam quase que em paralelo, a começar pela linguagem, passando pela diferença no campo de atenção.

Normalmente, o Direito se preocupa com a palavra escrita. E, uma vez estabelecida a lei, isto é, tendo a lei sido posta, deve-se aplicá-la de forma que a realidade influa de maneira muito tênue. Esse entendimento cria, então, esses dois universos paralelos: a realidade andando a uma velocidade muito maior do que a mudança formal do Direito.

No entanto, acredito que estamos vivendo, a partir da metade da década de 1960, uma aproximação de linguagem e de percepções, na medida em que houve uma mudança dramática na estrutura jurídica e estrutura de poder dentro do Governo Federal brasileiro. Nessa época, a estrutura jurídica foi alterada com a criação do Conselho Monetário[5], do Banco Central[6], do BNH[7] e com reformulação de várias leis de caráter econômico. Essas mudanças levaram para dentro da estrutura de governo uma grande quantidade de brilhantes economistas que começaram a estabelecer novos parâmetros de análise da realidade brasileira, bem como, também, o Congresso Nacional passou a contar com um número maior de economistas.

Penso que a partir de então começou efetivamente a mudança. É um processo em andamento. Em lugares como São Paulo, por exemplo, dado o alto processo de industrialização e a existência de um mercado financeiro extremamente sofisticado, os advogados têm sido conduzidos para utilização de uma linguagem mais comum ao mundo empresarial e, portanto, ao mundo econômico.

Além do mais, se considerado o processo de redemocratização do início da década de 1980 e toda a trajetória que o Brasil teve que percorrer para estabilizar preços e promover uma série de reformas estruturais, muito se avançou no sentido de diminuir a distância entre o Direito e a Economia.

Na década de 1980 a passagem do regime militar para o regime democrático, por meio da eleição de Tancredo Neves[8] e com a posse de Sarney[9], marcou o rompimento político e constituiu-se em passo importante no processo que mencionei. No entanto, o rompimento econômico só ocorreu de maneira mais nítida no momento em que o processo inflacionário foi controlado. A meu ver, a grande mudança ocorre com o Plano Real[10]. Até então, as tentativas de resolver o problema inflacionário fracassaram e, por essa razão, não se teve possibilidade de proceder a alterações significativas na economia.

A partir do Plano Real com a estabilização dos preços e consequente melhora do poder aquisitivo da população, principalmente com renda mais baixa, ocorreu aumento de consumo com decorrente elevação dos investimentos. A retomada da economia passou a exigir uma maior expertise dos advogados em assuntos relacionados ao mundo dos negócios. Por outro lado, a nova fase de crescimento da economia brasileira foi marcada pela necessidade de ajustamento do ente estatal. Um dos grandes beneficiários do processo inflacionário era o Estado, isto é a União, estados e municípios. Ao se interromper o processo inflacionário a reforma do Estado se impôs.

Surgem fatos novos importantes na tentativa de controlar a parte estatal, tais como a privatização no sistema bancário estatal e a Lei da Responsabilidade Fiscal[11]. Se bem que a desestatização ou privatização tenha começado um pouco antes da estabilização, foi apenas após o Plano Real que esse processo se intensificou.

Essas modificações, dentro de um processo doloroso para os entes políticos, começam a colocar ordem na economia, garantindo a estabilidade macroeconômica, estabilidade essa que passa a dar maior previsibilidade para o setor empresarial e contribuir para o crescimento do país.

É a partir da privatização do sistema financeiro, da busca da reorganização do controle do Estado e da Lei de Responsabilidade Fiscal que, a par da contenção do processo inflacionário, se redefine o papel do Estado e são estabelecidas as condições de retomada do desenvolvimento do Brasil. Paralelamente, foi possível observar a reorganização do mercado de valores mobiliários no Brasil. E, nesse sentido, temos quatro pontos fundamentais.

Até início da década de 1990, o mercado de capitais brasileiro – fundamentalmente o mercado acionário – era um mercado pequeno. Sem dúvida que a criação da Comissão de Valores Mobiliários em fins de 1976 contribuiu para melhorar esse mercado, contudo, tratava-se ainda de um processo embrionário. Alguns fatos ocorridos a partir da década de 1990 irão marcar o rompimento com o modelo anterior.

O primeiro fato relevante foi a abertura do mercado brasileiro para investidores estrangeiros[12], a princípio apenas aos investidores institucionais, para participar da compra/venda de ações e compra/venda de debêntures, o que até então era proibido. Nessa mesma época, permite-se aos empresários brasileiros lançar valores mobiliários de suas emissões no exterior, o que abriu um novo canal de capitalização. Mas isso, só, não resolvia, obviamente.

O segundo fator importante foi o crescimento dos investidores institucionais brasileiros como fundos de pensão e as companhias seguradoras. E, a par do seu crescimento, o desengessamento pela Secretaria da Previdência Complementar[13] dos investimentos que essas instituições poderiam fazer com a supressão de pisos mínimos de investimento por ativo, mas com estabelecimento de tetos. A participação de investidores institucionais trouxe mais profundidade ao mercado. Por outro lado, as modificações introduzidas pela Secretaria da Previdência Complementar eliminaram o tratamento heterodoxo entre os gestores dos fundos de investidores institucionais e as empresas emitentes.

O terceiro fato relevante foi a criação do Novo Mercado[14] composto da listagem de ações das companhias que, voluntariamente, aceitam adotar práticas de governança corporativa consideradas como sendo as mais adequadas. A partir desse momento, em que havia a distinção de preços, há a possibilidade que sejam premiadas empresas que tenham ações votantes, que tenham maior grau de disclosure de informações para o mercado, que tratam melhor seus acionistas etc.

A criação do Novo Mercado ocorreu no estágio mais sofisticado de abertura, ou aquele que tem que ter um volume mínimo de ações votantes junto ao mercado, ou seja, um controle. O mercado passou a brigar e a vencer a velha tradição brasileira de que a empresa deve ter, necessariamente, um grande controlador, como nos casos das empresas familiares. Ou seja, algumas empresas começaram – e esse processo continua – a ter o controle pulverizado do mercado.

Finalmente o quarto fator relevante é que o mercado de ações no Brasil passou a ter peso, de sorte que empresas estrangeiras começam a utilizar suas unidades no país para acessar o mercado primário no Brasil. É o caso do Santander, por exemplo, que utilizou o mercado acionário brasileiro para fazer uma importante oferta pública inicial em outubro de 2009[15]. Ou seja, atualmente o mercado acionário brasileiro tem uma agenda própria.

Como se pode observar, foram vários passos importantes para a constituição de um mercado de capitais no Brasil. A abertura do mercado brasileiro para o capital estrangeiro; o fortalecimento e o desengessamento dos investidores institucionais; a criação do Novo Mercado, valorizando mais as ações das empresas que dessem tratamento melhor para os acionistas e para os investidores e, agora, a vinda de mudanças de sedes para o Brasil, com lançamento, aqui, dentro do mercado primário brasileiro.

Como já mencionei, nesse meio tempo, ocorreram as privatizações. Por exemplo, a privatização da Companhia Vale do Rio Doce[16] proporcionou ao mercado de ações uma grande abertura. Dessa maneira empresas importantes, que eram estatais, tiveram o controle vendido, pulverizando as ações e dando densidade ao mercado acionário brasileiro.

Não obstante essa evolução em termos de ferramentas jurídicas, é necessário ressaltar o papel do Direito, ora como alavanca para esse desenvolvimento, ora como obstáculo. O Direito como criador de normas de conduta pode ser um estimulante ou uma trava ao processo de desenvolvimento.

Tradicionalmente, isto é, desde a década de 1950 o campo do desenvolvimento foi uma seara única dos economistas, cabendo ao Direito pura e simplesmente estabelecer normas sem prestar muita atenção na repercussão econômica dessa norma e na realidade social de um dado país.

Para nós da Direito GV, ao refletirmos sobre a interconexão entre Direito e desenvolvimento, buscamos entender qual tem sido o papel do Direito no desenvolvimento brasileiro, para o bem e para o mal. Além do mais o tema Direito e desenvolvimento tem uma abrangência muito grande. Abarca, por exemplo, as relações econômicas, mas também compreende direitos individuais e os direitos humanos.

A ideia é repensar os estudos de Direito e desenvolvimento feitos nos Estados Unidos, fundamentalmente na década de 1970 e, principalmente, refletir sobre a realidade brasileira. Apontar, por exemplo, que partes do sistema jurídico brasileiro estão ajudando ou prejudicando o desenvolvimento do País.

Para tanto, temos desenvolvido estudos tanto sobre sistema financeiro brasileiro quanto sobre as consequências da lentidão do Poder Judiciário na análise dos conflitos. Trata-se de um campo amplo. Creio que seja uma das raras vezes em que se considera o Direito para além de sua forma rígida e analisam-se as consequências da aplicação da norma.

No entanto, quanto à avaliação do futuro do Brasil, penso ser essa uma seara dos economistas e, melhor ainda, das pitonisas[17]. Como bacharel em Direito, não tenho condição, por exemplo, de aceitar ou rejeitar a teoria dos ciclos econômicos de Kondratiev[18].

Se Kondratiev tiver razão, o ciclo também deverá se repetir no Brasil. Evidentemente, cabe à arte e ao engenho dos economistas de, nos momentos de baixa, aplicar medidas anticíclicas e, nos momentos de alta, não se entusiasmarem com o sucesso político e evitar excessos.

A evolução econômica do Brasil desde a organização obtida por meio do controle da inflação e das reformas subsequentes tem se baseado bastante no desenvolvimento do agronegócio que não depende muito do Governo Federal ou de financiamento de bancos públicos como o Banco do Brasil.

Por exemplo, a rápida expansão da região centro-oeste deve-se ao agronegócio desenvolvido exclusivamente pela iniciativa privada. É verdade que há gargalos sérios na infraestrutura que depende de investimentos públicos. Para tanto, a contenção de gastos públicos federais é fundamental. Nos estados e municípios, por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal, o controle orçamentário tem sido mais eficaz.

Concluindo, acredito que mesmo com condições favoráveis o desenvolvimento futuro do Brasil continuará a depender da estrada que Brasília decidir percorrer. Por exemplo, evitar eventuais bolhas faz parte da arte e engenho dos economistas. Desde que os economistas não se politizem – o que não é fácil.

[1] Professor e diretor, de 2000 a 2011, da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – Direito GV; mestre em Direito pela Harvard Law School; mestre em direito comercial pela Universidade de São Paulo – USP; doutor em direito tributário pela Universidade de São Paulo – USP; sócio-fundador do Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr. e Quiroga Advogados; juiz do Tribunal de Impostos e Taxas; presidente da Comissão de Valores Mobiliários de 1990 a 1992; membro do Conselho Monetário Nacional de 1990 a 1992; presidente da Comissão Federal para Reforma Fiscal em 1992.

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 6 de maio de 2010.

[3] Louis Loss (1914-1997): professor de Direito na Universidade de Harvard, cuja obra é considerada como a pioneira em matéria de securities.

[4] Comissão de Valores Mobiliários (CVM) é uma autarquia vinculada ao Ministério da Fazenda do Brasil, instituída pela Lei n. 6.385/76.

[5] Conselho Monetário Nacional (CMN) é o órgão deliberativo máximo do sistema financeiro nacional. Ao CMN compete: estabelecer as diretrizes gerais das políticas monetária, cambial e creditícia; regular as condições de constituição, funcionamento e fiscalização das instituições financeiras e disciplinar os instrumentos de política monetária e cambial.

[6] Banco Central do Brasil (BC ou BACEN) é autarquia federal integrante do sistema financeiro nacional, sendo vinculado ao Ministério da Fazenda do Brasil.

[7] Banco Nacional da Habitação (BNH), banco público brasileiro voltado ao financiamento e à produção de empreendimentos imobiliários entre 1964 e 1984.

[8] Tancredo de Almeida Neves (1910-1985): eleito pelo Colégio Eleitoral presidente do Brasil em 1984, mas faleceu antes de assumir como presidente da República em 1985.

[9] José Sarney de Araujo Costa (1930...); governador do Maranhão (1966-1971); senador (1971-1985); presidente do Brasil (1985-1990); senador pelo Amapá (2003-atualidade); presidente do Senado Federal (2009...).

[10] Plano Real: plano de estabilização econômica instituído pela Medida Provisória n. 434/94, realizado durante o governo de Itamar Franco.

[11] Lei Complementar n. 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

[12] A Resolução do CMN n. 1.289/87 (e anexos) pode ser considerada o início do processo de abertura do mercado de capitais brasileiro.

[13] À Secretaria da Previdência Complementar (SPC) é atribuída a tarefa de dispor sobre as diretrizes básicas para o Sistema de Previdência Complementar brasileiro.

[14] Novo Mercado é a nomenclatura que se dá a um dos estágios de Governança Corporativa da Bovespa no qual as companhias se comprometem de forma voluntária a aderir a práticas de governança corporativa adicionais em relação ao que é exigido pela legislação.

[15] Em 28 de outubro de 2009 o Banco Santander realizou uma oferta pública inicial (IPO, na sigla em inglês) de 15% em novas ações de sua unidade brasileira.

[16] A Companhia Vale do Rio Doce é a segunda maior mineradora do mundo. É a maior produtora de minério de ferro do mundo e a segunda maior de níquel.

[17] Sacerdotisas do templo de Apolo, na Antiga Grécia, que se dedicavam a prever o futuro.

[18] Nikolai Dimitrievich Kondratiev (1892-1938): economista russo conhecido por ter sido o primeiro a tentar provar estatisticamente o fenômeno das “ondas longas”, movimentos cíclicos de aproximadamente 50 anos de duração, conhecidos posteriormente na Economia como ciclos de Kondratiev.

5. Depoimento do Prof. Dr. Carlos Ari Vieira Sundfeld[1] -[2]

Além do Direito, fiz um ano de Jornalismo na Escola de Comunicações e Artes[3], mas decidi abandonar o jornalismo antes do final do curso. Concluí a graduação em Direito no início da década de 1980, ou seja, fui estudante de graduação exatamente no período da redemocratização do Brasil. Essa foi uma experiência muito relevante para minha vida profissional.

Como se pode imaginar, ao começar a trabalhar como advogado e professor de direito administrativo no início dos anos oitenta as questões que eram importantes no Brasil naquele momento diziam respeito à estabilização da economia e ao controle de preços.

Naquela época o grande tema dos administrativistas que dominou a agenda e capturava toda a energia era a administração de preços: alguns de seus problemas específicos e a sua repercussão em contratos administrativos. O Estado tentou exercer alguns controles de modo especial, como, por exemplo, o das mensalidades escolares. Esse foi um aspecto importante, um ponto que trabalhei muito na década de 1980.

O segundo tema dos administrativistas foi a discussão sobre a construção do Sistema Brasileiro de Licitações e Contratações Públicas que, em 1986, foi reformado pelo famoso Decreto-lei n. 2.300[4]. Essa questão acabou dominando grande parte das discussões na minha área. Quem, como eu, estava atuando como professor naquele momento era sempre chamado para dar palestras e debater as mudanças de decretos-leis que eram editados. Dessa forma, acabamos participando das propostas de construção do novo marco legislativo sobre licitação.

O terceiro e grande evento da década de 1980 foi, obviamente, a Constituinte. Acredito que todos que atuavam diligentemente na área do direito administrativo tiveram oportunidade de participar dos debates, fazer contribuições, defender pontos polêmicos, ou seja, entrar na briga para valer. A redemocratização e, consequentemente, a Constituinte, permitiu essa intensa participação na construção do novo marco jurídico do país.

Esses foram os grandes temas com os quais me envolvi como participante, ainda muito jovem, que estava inserido em um ambiente de discussão sobre regras de estabilização da economia, construção de um marco regulatório para as licitações e de uma nova Constituição.

A década de 1990 pode ser resumida na expressão “Reforma do Estado”. A partir da metade dos anos 1990, estive envolvido no trabalho de construir algumas dessas reformas. Considero que minha principal atuação foi na desestatização do setor de telecomunicações, em que trabalhei como consultor jurídico principal, tendo feito a Lei Geral de Telecomunicações[5] editada em 1997.

Participei ainda da primeira fase da regulamentação da lei, no período entre sua edição e a privatização, que ocorreu um ano depois, em julho de 1998. Nesse período, trabalhei, portanto, diretamente com a construção de uma importante política de governo. Muitas outras participações se seguiram nessa linha de discussão de marco regulatório e de propostas para modificação desses marcos, mas, sem dúvida, telecomunicações foi a mais significativa.

Outro tema relevante da década de 1990 e em que estive envolvido desde o início foi a construção de uma legislação de Processo Administrativo no Brasil. A princípio, esse parecia ser um tema um pouco excêntrico, mas com as reformas e a introdução das leis de regulação acabou sendo considerado muito importante, dado que o trabalho de regulação pudesse ser juridicamente controlado por meio das regras de Processo Administrativo.

No início da década de 1990, fui autor do Projeto de Lei de Processo Administrativo feito para o governo do estado de São Paulo, projeto esse que foi enviado para a Assembleia e rapidamente aprovado pelo governo Covas[6] graças a uma ação do nosso colega Dalmo Nogueira[7]. Dalmo percebeu imediatamente a importância do assunto, empenhando-se para convencer o governador Mário Covas a encaminhar para a Assembleia e fazer as gestões políticas necessárias para a aprovação do projeto de lei. Assim foi criada a Lei Paulista de Processo Administrativo[8], que saiu um pouco antes da lei federal[9]. Essas foram transformações importantes que tiveram e têm muito impacto até hoje.

Acredito que esses últimos anos representam uma espécie de continuidade daquela reforma da década de 1990. Tenho me concentrado muito em participar da discussão de grandes mudanças, como a criação do Marco Regulatório do Saneamento Básico[10], da Agência Reguladora de Saneamento e Energia do estado de São Paulo (ARSESP)[11] e da Lei de Parceria Público-Privada, primeiro para o governo de Minas Gerais[12], depois para o Governo Federal[13].

Mais recentemente, experimentei um fracasso, que foi a minha proposta para o Marco Regulatório do Pré-sal, do petróleo, que o governo não utilizou e foi por outra linha. Enfim, não é só de sucessos, mas também de fracassos, que se faz a vida. Esse é o resumo dos grandes temas com os quais estive envolvido desde o início da década de 1980.

Quanto à relação com os profissionais da área econômica e administrativa, minha primeira grande experiência foi com o Plano Cruzado[14] de 1986. À época, prestava consultoria ao Grupo Associação das Escolas Particulares, que reunia as grandes escolas particulares de São Paulo.

O principal objetivo de meu trabalho era defender os interesses dos associados que estavam sendo ameaçados pelos planos de estabilização. Como se sabe, o Plano Cruzado foi o primeiro plano heterodoxo de estabilização. Mesmo antes do Cruzado já havia um controle de preços na área, mas, até então, por incrível que pareça, era feito pelo Conselho Estadual de Educação, que costumava aprovar as propostas de reajustes das escolas privadas.

Quando o Plano Cruzado foi criado o valor das mensalidades passou a ser controlado por meio das normas gerais editadas pelo Ministério da Fazenda. Como trabalhava para as grandes escolas de São Paulo, que eram entidades muito respeitadas e que lideraram o debate com o Governo Federal, comecei a frequentar o Ministério da Fazenda para negociar com os técnicos encarregados do setor.

Lembro-me bem de Cláudio Adilson Gonçalez[15], com quem acabei desenvolvendo uma boa relação. Essas foram minhas primeiras experiências de discutir com autoridade governamental, no calor da hora, como tomar medidas e, sobretudo, como corrigir falhas.

Naquele momento, o que acontecia é que o governo elaborava um decreto-lei com medidas de estabilização pensando num certo conjunto de problemas e, no início, não percebia como essas medidas estavam atingindo direta e indiretamente o conjunto da economia com todas suas especificidades.

Assim, os interessados ou seus representantes recorriam às autoridades, com as quais conversavam muito rapidamente, às vezes no corredor, dizendo que aquelas medidas estavam gerando efeitos inesperados e indesejados. Era uma coisa meio louca, tudo no calor da hora, as pessoas desesperadas tentando resolver problemas.

Nesse contexto, vinha a necessidade de formular soluções, pois as autoridades diziam: “Ah, está bom, eu compreendo, mas como é que faz? Proponha uma solução”. Essa foi uma experiência que se repetiu várias vezes, porque os planos econômicos se sucederam e acabou virando uma espécie de rotina. Nós tivemos que tentar montar estratégias para solucionar os problemas de curto prazo, tentando compatibilizar as propostas formuladas juridicamente com os objetivos da política econômica, levando em consideração as limitações existentes.

Em certo momento, chamei Eros Grau[16] para trabalhar comigo nesse assunto e, para mim, foi quem contribuiu muito na elaboração de saídas jurídicas para essas questões. Eros Grau era professor da São Francisco[17] e conhecia muito bem o assunto, tendo, inclusive, já escrito sobre controle de preços. À época passamos a atuar juntos como advogados. Eros não fazia a interface com o governo, mas nós trabalhávamos juntos na montagem de estratégias, inclusive na defesa de ações judiciais; era um trabalho que envolvia muitos aspectos.

Acredito que, naquele momento, as autoridades econômicas estavam descobrindo a existência do Direito. Tinha uma boa impressão quanto ao espírito público dessas autoridades, mas minha sensação era a de que estavam começando a se deparar com o Direito. Dessa maneira, ditavam textos normativos que eram concebidos por esses profissionais e corrigidos por um assessor jurídico que, na última hora, tentava dar àquilo certo contorno jurídico.

Posteriormente, as autoridades econômicas descobriram a existência de mecanismos mais ou menos organizados, jurídicos, por exemplo, a respeito de correção monetária, cláusulas de reajuste ou mesmo na legislação sobre contratos administrativos. Por essa razão, minha percepção à época era a de que essas autoridades econômicas apenas se davam conta da implicação jurídica após editar as medidas econômicas por meio dos decretos-lei.

Nós, do ponto de vista da advocacia, sobretudo do ponto de vista do debate acadêmico jurídico, também estávamos fazendo coisa semelhante, ou seja, descobrindo a existência da economia. O fato é que o debate que fazíamos até então sobre questões que, hoje, vemos como problemas, cuja compreensão exige algum tipo de conhecimento econômico, era um debate muito formal. Uma das razões era o fascínio que ainda existia com a ideia da autonomia do Direito.

Deve-se dizer que essa ideia foi muito forte no Brasil nas duas décadas anteriores, ou seja, nas décadas de 1960 e 1970. O conceito da autonomia científica do Direito e a necessidade de construir um método científico específico do Direito fizeram com que o mundo acadêmico jurídico se afastasse muito de outras áreas como da Ciência Política e da Economia. Não deixa de ser surpreendente, porque os grandes advogados e juristas, afinal, sempre trataram de questões complexas considerando a interface com profissionais de outras áreas, mas na academia o isolamento jurídico foi muito forte.

Quando, na década de 1980, os planos de governo surgiram e provocaram modificações jurídicas brutais, a primeira reação foi de espanto e de rejeição, mas o fato é que o espanto e a rejeição não geraram a eliminação das consequências dessas alterações bruscas.

Dizia-se: “É inconstitucional, é absurdo.”, mas uma medida desse tipo persistia por meses. É bem verdade que, muitas vezes, essas medidas econômicas polêmicas eram trocadas por outras parecidas e, afinal de contas, precisavam ser compreendidas juridicamente. Mas como compreender juridicamente algo que, até então, não estava nos nossos livros e nas nossas conversas na academia?

Naquele momento, passou a ser necessário prestar atenção ao que se passava no debate econômico. Acredito que esse foi o grande impulso para os juristas olharem o debate econômico e, eventualmente, a partir dali, terem uma simpatia por “teorias mistas”, entre Direito e economia.

Na década de 1990, ocorreu uma grande divisão na área pública – do direito público, direito administrativo e direito constitucional – que resultou na criação de dois grupos de pensamento e de ação. O grupo daqueles que se agarraram à Constituição de 1988 e imaginaram que o grande projeto dos juristas era construir jurisprudencialmente, por interpretação, um novo mundo a partir da Constituição de 1988.

Essa posição foi muito forte entre os constitucionalistas e uma parcela dos administrativistas contrários à reforma do Estado. Essa ruptura aconteceu, sobretudo, entre os administrativistas, porque, na construção das reformas, era preciso que as autoridades públicas tivessem assessoria jurídica provida por pessoas que conhecessem direito público e direito administrativo.

Uma parte dos administrativistas, os mais velhos naquela altura, a geração que tinha se formado na década de 1960, agarrou-se à Constituição: “Nós somos contra as reformas, estamos engajados em uma luta de manutenção da estrutura econômica que a Constituição previu, e somos contra as emendas constitucionais”.

Para esse grupo, todas as ideias que implicassem em reforma provinham de economistas que não entendiam nada de Direito, e, portanto, eram incompatíveis com o Direito, ou seja, inaceitáveis. Por outro lado, alguns deles foram chamados para participar da construção das reformas e passaram a interagir com aqueles que promoviam o debate sobre como as reformas deveriam ser feitas.

Diversos juristas contrários à reforma do Estado tinham participado muito ativamente da celebração da Constituição de 1988. Para se ter uma ideia dessa participação, basta lembrar que o governador Orestes Quércia inicialmente contatou Adilson Dallari[18], Celso Antonio Bandeira de Mello[19], Geraldo Ataliba[20] e Eros Grau para assessorar a bancada paulista na Constituinte.

Esses renomados juristas foram formal ou informalmente envolvidos pelo Governo do Estado, aumentando assim a legitimidade e influência desses juristas. Por exemplo, Michel Temer[21] era advogado e foi deputado constituinte; José Afonso da Silva[22], professor de direito constitucional, era assessor do Mário Covas; Sérgio Ferraz[23], que era professor de direito administrativo da PUCRJ[24], pertencente, mais ou menos, ao mesmo grupo, era assessor jurídico do Bernardo Cabral[25].

Desse modo, a geração de administrativistas que estavam por volta de seus 50 anos de idade participou intensamente da Constituinte, e sua influência nas soluções e no texto é visível. Por exemplo, na criação de um regime jurídico constitucional para as empresas estatais e na inclusão das ideias de monopólio.

As proposições tinham uma formulação jurídica muito sofisticada, pois se tratava da transposição para o texto da Constituição de temas que faziam parte do debate introduzido por esses juristas. Sem dúvida, foi uma contribuição importante dessa geração de administrativistas absorvida por um grupo político.

Assim, quando, logo depois, começou um processo de questionamento da Constituição, obviamente, houve oposição por parte desse grupo. Pode-se dizer que se agarraram à Constituição e disseram: “Morreremos com a Constituição de 1988”. Esse grupo se opôs radicalmente a qualquer mudança de texto, à reforma da estrutura do Estado e às mudanças de concepção jurídica que acabaram tendo de ocorrer para que as reformas se viabilizassem. Tratava-se de várias mudanças: da organização do Estado, das normas constitucionais e legais, e de concepção política.

Já a minha geração, que era uma geração mais jovem, não tinha o mesmo grau de paixão e apego pelo que tinha sido feito na Constituição de 88. Naquela altura, tinha por volta de 35 anos de idade, ou seja, era de uma geração de professores com alguma experiência e respeito acadêmico, mas sem o mesmo compromisso com as soluções constitucionais, dado que nossa participação na Constituição de 88 tinha sido periférica.

Definitivamente, com 26 anos de idade não tínhamos sido os personagens centrais nos debates que acompanharam a elaboração da Constituição de 88. Dessa maneira, as pessoas da academia que se envolveram com os economistas para tentar entender quais eram as reformas que necessitavam ser realizadas e, para tanto, construídas juridicamente na década de 1990, foram pessoas mais jovens. Por exemplo, o professor Luís Roberto Barroso[26], do Rio de Janeiro, meu contemporâneo, que trabalhou na produção do marco jurídico do petróleo naquela ocasião, eu, e outros professores que chamei, até mais jovens do que eu, das telecomunicações.

E há alguns setores em que a participação acadêmica foi baixa, como, por exemplo, na área de energia elétrica, em que a reforma não foi feita com uma assessoria jurídica mais consistente e acadêmica. Nesse setor, as reformas foram feitas naquela luta do dia a dia, pelos assessores da Eletrobrás[27] e do Ministério de Minas e Energia, que tentaram construir textos jurídicos que, por conta dessas circunstâncias, resultaram em textos confusos e passíveis de muitas críticas.

Do que pude observar a partir da minha experiência na década de 1990 o governo utilizou consultorias externas, tanto econômica quanto financeira no processo de reforma das telecomunicações. A consultoria econômica foi dada pela McKinsey[28], que capitaneava a discussão de modelo econômico para a exploração dos serviços de telecomunicações.

A participação das autoridades governamentais nesse processo foi feita de uma maneira muito curiosa: o ministro Sérgio Motta[29], dada sua grande ascendência, conseguia reunir vários ministros para discutir o projeto de lei para o setor de telecomunicações. Lembro que participei de uma reunião de discussão desse projeto de lei com os ministros Malan[30], Serra[31], Clóvis Carvalho[32] e o presidente do BNDES[33], todos juntos, economistas ou não, discutindo o novo modelo econômico.

Discutíamos também o modelo institucional, ou seja, a organização do aparelho do Estado. De qualquer maneira, as ideias sobre reforma dos serviços eram trazidas pela consultoria econômica. Por outro lado, o governo tinha dificuldades em trazer os seus atores mais qualificados, as autoridades mais poderosas, para participar de todo esse debate. Essa foi uma época de muitas reformas e desafios. As principais autoridades estavam muito ocupadas com as crises e as várias reformas ocorrendo ao mesmo tempo.

Portanto, a participação dessas autoridades foi relativamente limitada no debate específico de cada setor. Tratou-se de trabalho interno do Ministério das Comunicações, liderado pelo ministro Sérgio Motta e poucos assessores, com as consultorias externas trazendo as informações trabalhadas para discussões internas ao Ministério. Mas, dada a personalidade peculiar do min. Sérgio Motta, a dinâmica do setor de telecomunicações foi muito diferente da dinâmica de outros setores.

Penso que em outros setores o pessoal da área jurídica teve mais um papel de redator. Os juristas foram chamados no momento em que a discussão sobre o modelo já tinha caminhado e, simplesmente, colocaram em um texto jurídico o que havia sido decidido. Claro que nesses processos o assessor jurídico sempre tem alguma influência porque aponta questões que muitas vezes não foram sequer cogitadas pelos demais técnicos, mas a participação foi muito mais tímida do que no setor de telecomunicações.

Como mencionei anteriormente, o Ministério das Comunicações contratou, com igual status, consultorias econômica, financeira e jurídica que trabalhavam em paralelo. A consultoria financeira foi feita por Winston Fritsch[34], da Lehman Brothers[35], a McKinsey fez a consultoria econômica, e nós fizemos a consultoria jurídica. A consultoria econômica trazia um pouco do debate que, naquele momento, estava ocorrendo nos Estados Unidos e na Europa sobre a nova lei das telecomunicações e também algumas experiências de reforma que já tinham ocorrido.

Nós, consultores jurídicos, assistíamos a essas exposições e tentávamos compreender – para mim, isso foi um grande aprendizado – se aquelas ideias cabiam nos modelos jurídicos que conhecíamos. Se não cabiam, tínhamos que pensar nas modificações a serem feitas e se essas modificações faziam sentido. Nós discutíamos muito e tínhamos que ir construindo, juntos, novas categorias jurídicas que colocavam em debate as ideias com que tínhamos trabalhado até então, ou chamados grandes conceitos.

Para isso, usávamos referências, sobretudo do debate europeu, do Direito europeu, mais próximo a nós, e fomos fazendo as reformas enquanto íamos conhecendo quais eram as mudanças que estavam sendo cogitadas ou feitas no mundo. Uma parte do trabalho que fizemos, portanto, foi tentar construir, para o setor de telecomunicações, um novo modelo de serviço público: criamos a regulação do serviço público de telecomunicações com categorias novas que, até então, não se utilizavam no Brasil.

A premissa de que na reforma das telecomunicações deveríamos seguir um sistema mais concorrencial exerceu uma forte influência sobre nosso trabalho, pois, até aquele momento, havíamos trabalhado com a ideia de que o serviço público deveria garantir monopólios. Assim, para que a exploração fosse monopolista e regulada, o Estado concedia uma concessão, que era uma garantia de exclusividade, e fazia simultaneamente a regulação do monopolista.

O conceito de serviço público tinha a premissa da exclusividade ou monopólio. Naquele momento, a discussão era sobre a promoção da abertura e de flexibilização dessa exclusividade com a introdução de concorrência nos serviços públicos. Tínhamos, portanto, que transformar o conceito de serviço público usado para a regulação monopolista em um conceito que permitisse a regulação em regime de competição. Essa modificação foi uma parte do trabalho que fizemos.

Naquele momento, no Ministério das Comunicações, como em nenhum outro ambiente do governo, havia uma forte sensibilidade para a importância das instituições regulatórias. No primeiro dia em que conversei com o Min. Sergio Motta já havia clareza de que era necessário criar uma entidade autônoma que fosse imparcial e não funcionasse como a administração pública. Esse ideário estava presente e era forte no Ministério das Comunicações.

Evidente que muito trabalho tinha ainda que ser feito para dar substância a esse conceito inicial. Tanto é assim que a principal pergunta que nos colocaram foi: “Como é que se constrói uma instituição de Estado que seja capaz de produzir a regulação de maneira independente, imparcial?”.

Tinham certeza daquilo que queriam, mas não sabiam como fazê-lo. A nós caberia pesquisar a existência de experiências comparáveis em vários países para saber quais eram boas ou não, se era possível introduzi-las no Brasil, se precisavam ser adaptadas e nesse caso que adaptações seriam necessárias. Foi o que fizemos. Nós fomos os grandes responsáveis por trazer essas ideias novas sobre o aparato institucional.

Produzimos um modelo de agência regulatória independente para a Anatel[36] já na forma de projeto de lei e, em seguida, fomos discutindo com as autoridades para convencer de que aquela proposta era adequada aos fins pretendidos. O papel da área jurídica foi, portanto, muito forte no setor de telecomunicações. A questão mais institucional foi responsabilidade nossa, e acredito que saiu muito melhor porque as autoridades da área já tinham clareza do que queriam e de que deveriam ser os juristas os encarregados dessa tarefa. Essas pessoas dialogaram muito conosco, trazendo várias ideias interessantes. Nós não tínhamos um conceito pronto, tivemos que construí-lo.

Em relação às mudanças das concepções sobre serviço público, tivemos que elaborar uma construção jurídica sofisticada para viabilizar reformas e, no fundo, conceber as alternativas para introduzir competição e formas de avaliar resultados. Conforme mencionei anteriormente a ideia de conceber serviços públicos operando em regime de competição não foi introduzida pela consultoria jurídica. No entanto, havia o grande desafio de criar um modelo jurídico que viabilizasse essa nova forma de operação dos serviços públicos, tornando-o consistente e harmonioso.

A história dos desdobramentos da criação e funcionamento das agências reguladoras é heterogênea. Há várias agências e os casos são diferentes, mas acredito que, em geral, tivemos um grande avanço institucional. As agências progrediram muito; um exemplo disso é a ANAC[37], que foi a última a ser criada. Antes da sua criação existia um órgão, o DAC[38], que fazia a regulação do mercado aéreo. Mas, o DAC não tinha conjunto de normas e era um órgão imenso com grande número de funcionários. A quantidade de gente que trabalha na ANAC herdada do DAC é impressionante: 12 mil funcionários. Era uma estrutura administrativa gigante que regulava o setor, mas não tinha norma, e, nesses anos, a ANAC está aprendendo a estabelecer normas.

Pode parecer pouca coisa, mas não é. As várias agências reguladoras tiveram que passar por algo semelhante ao que a ANAC está passando e foram construindo sua experiência de montar processo, discutir em consulta pública a produção de normas e justificar as proposituras. Nesse sentido, tenho um balanço geral positivo em relação a esse aprendizado.

O que tivemos de negativo nos últimos anos foi que os críticos da autonomia das agências reguladoras estão no Governo Federal. Sempre houve críticos da autonomia da regulação. O ministro Serra, por exemplo, era contra a autonomia das agências reguladoras no debate do Governo Fernando Henrique, apesar de paradoxalmente ter criado, no governo de São Paulo, a Agência de Saneamento[39].

A tendência, nos últimos anos, tem sido de diminuir a importância das agências. Vejo como símbolo máximo dessa tendência a nova proposta do governo que está sendo votada agora para o petróleo, transformando a Agência Nacional do Petróleo em uma repartição de fiscalização de posto de gasolina. É um órgão de fiscalização e nada mais, mas isso, possivelmente, talvez seja um movimento pendular.

Observando os últimos 30 anos do Brasil pela ótica de um professor de Direito Público e um profissional de Direito Público, acredito que a redemocratização dominou a agenda nacional. Por mais que tivéssemos a questão da estabilização econômica como algo vital, o grande debate de fato baseou-se nos problemas relacionados à redemocratização do país.

Se comparada a América Latina ao Brasil em termos de institucionalização jurídica ligada à redemocratização, acredito que tivemos um sucesso muito grande. Faço parte da Associação de Direito Público do MERCOSUL[40], e há muitos anos nos reunimos anualmente para comparar os estágios em que estamos nos países do MERCOSUL e os agregados venezuelanos.

E a sensação que nós, brasileiros, temos é que o nosso processo de redemocratização acabou gerando instituições que foram capazes de enfrentar desafios variados, inclusive desafios da reforma econômica e da estabilização econômica, e essa foi uma grande vitória.

O desafio, para o futuro, é corrigir os problemas que foram gerados nesse processo. Esses problemas decorrem da Constituição, do modo como se aplica a Constituição, e da legislação que construímos ou das instituições que, com base constitucional, produzimos.

Diria que o nosso grande desafio é o da eficiência do Estado. Essa é a luta que está em todos os aspectos que são relevantes no debate jurídico público. Por exemplo: a) O controle do Tribunal de Contas sobre a ação governamental é excessivo? b) As empresas estatais devem ter mais flexibilidade para se expandir para o exterior, como a Eletrobrás? c) Vamos usar organizações sociais para a prestação de serviços sociais? d) Quais deveriam ser as características do regime jurídico de organizações sociais prestadoras de serviço público?

Todo esse debate é sobre um modelo jurídico que seja capaz de dar eficiência ao Estado, independentemente do tamanho que esse Estado venha a ter. Acredito que há um pêndulo que faz com que ora se caminhe para uma política de maior enxugamento da máquina estatal e ora para uma política de expansão dessa máquina. Acredito que o desafio que hoje empolga é o de reformar para tornar a ação do Estado mais eficiente, e há muitos elementos envolvidos nesse debate.

Acredito que o ponto em que mais avançamos até agora foi na criação de modelos contratuais novos para permitir que a eficiência do Estado seja obtida por meio de contratualização. Para tanto foi necessário desenvolver um marco regulatório das concessões do serviço público, a Lei de Concessões[41].

O processo também envolveu a criação da legislação para parceria público-privada, e outras leis que tratam de contratualização administrativa. Estamos trabalhando nesse assunto há mais de dez anos e avançamos bastante, mas ainda há muita coisa a ser feita. O pressuposto é que ocorra a superação de entraves colocada pela Constituição de 1988 e pela legislação decorrente elaborada durante o processo de redemocratização do país. Por que uma coisa tem a ver com a outra?

Porque a redemocratização requereu a criação de instituições autônomas como: Ministério Público, Tribunal de Contas, Controladoria Geral da União, Advocacia Pública. A redemocratização exigiu uma carga alta de juridicização da política. Essa juridicização foi importante para o processo de redemocratização, mas o funcionamento conjunto de instituições relativamente autônomas como as que mencionei pode levar à ineficiência total do Estado.

Há uma discussão genérica no sentido de que o Estado precisa ser mais eficiente, mas o que nós estamos trabalhando agora, uma das grandes preocupações nossas, é no sentido de desenvolver a capacidade de medir o funcionamento das instituições, dos processos, e dos modelos contratuais. Funciona bem ou funciona mal? Resulta bem ou resulta mal?

Por exemplo, a partir da década de 1980 decidimos mudar o Estado brasileiro baseados na ideia de termos que obrigar a administração a licitar. Foi um grande desafio nestes anos todos obrigar a administração pública a licitar, não foi fácil. Só que chegamos ao ponto em que estamos discutindo se a licitação que a administração pública está fazendo gera bons resultados. Perguntamos: as licitações estão permitindo economizar recurso público, gerando um mercado de empresas fornecedoras descentralizado ou concentrando ainda mais o mercado de fornecedores?

Estamos buscando avaliar o efeito da legislação e do funcionamento dessas instituições para poder discutir se devemos fazer com que o mercado seja mais ou menos concentrado para fazer com que os contratos sejam cumpridos com maior celeridade. Nos últimos anos a nossa preocupação é discutir como medimos o funcionamento das instituições que criamos.

Dessa forma, estamos discutindo o que é ser eficiente. Esse é o grande trabalho em que o Tribunal de Contas está envolvido hoje. É o caso, por exemplo, de medir a eficiência da ação administrativa na área da saúde pública para verificar se o modelo de organização social de saúde é adequado e se o modelo de serviço público de saúde prestado pela administração direta é aceitável. Por que se está fazendo isso?

Quando se passou a fazer o controle operacional, ou seja, a avaliar os dados econômicos, começou-se a tentar compreender como é que se podem medir os resultados das políticas públicas. Ao mesmo tempo, a Administração também está tentando criar mecanismos de avaliação da eficiência da sua própria máquina e dos entes controlados, como, por exemplo, as mencionadas organizações sociais. Esse é o grande debate atual.

A grande reforma, a última em que estive envolvido, foi a do projeto de lei de reorganização da administração pública brasileira. Esse projeto foi feito por uma comissão da qual participei e foi entregue ao Ministério do Planejamento no segundo semestre de 2009. Nesse caso também, a discussão que se tem é: quais são os modelos que vão determinar a reforma da administração brasileira para torná-la mais eficiente? A eficiência é a grande preocupação?

Os juristas se dividem sobre isso. Certamente o que está acontecendo não é que existem os xiitas da eficiência que estão querendo abandonar todo o modelo anterior na área do direito administrativo, não é bem isso. O que acontece é que surgiu uma preocupação em verificar se os grandes princípios que geraram as reformas a partir da década de 1980 funcionam como se acreditava, isto é, se a realidade é igual ao prognóstico. É simples, assim.

A grande reforma do setor de licitação, que ocorreu a partir do ano de 1986, começou a ser criticada na metade da década de 1990 com o argumento da ineficiência. Um modelo em que tudo deve ser licitado no Estado paralisa. Não se consegue fazer nada no âmbito estatal e, como não se consegue fazer nada, deve-se privatizar.

A questão que se coloca, portanto, é saber: será que não podemos garantir o princípio republicano ou garantir o controle da discricionariedade, mas com outro modelo de licitação? A criação do pregão eletrônico, que foi uma proposta minha, é um bom exemplo. A ideia de licitação continuou sendo essencial, mas com outro modelo. Felizmente, foi um sucesso. A discussão, hoje, é se há outras mudanças a fazer.

Em relação ao futuro do País, sou bastante otimista. A comparação com a América Latina é chocante. Quando se acompanha as mudanças no curso dos anos, passa-se a ter um referencial de prazo mais longo. Há 25 anos eu me reúno sistematicamente com os meus colegas da América Latina, e com maior frequência do que anual.

Nós nos reunimos formalmente em um evento que fazemos todo ano, mas, como relações de amizade se criaram, frequentamos muito os países uns dos outros. Por exemplo, sou sempre convidado para falar no Congresso da Associação de direito administrativo da Argentina e também convidamos colegas para nossas reuniões no Brasil. Temos longos anos de observação comum, e isso permite fazer uma avaliação desse ciclo, desses 25 anos. A diferença do Brasil é muito grande.

A sensação em relação aos outros países da América Latina é que esses países estão andando em círculos, às vezes roda um pouco para frente, mas, em geral, roda mesmo é para trás. A situação no Brasil é diferente, com todas as dificuldades.

[1] Advogado especializado em consultoria jurídica em direito público e regulação – Sundfeld Advogados; professor de direito administrativo da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas; professor da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUCSP); doutor e mestre em Direito Administrativo pela PUCSP.

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 10 de novembro de 2009.

[3] Refere-se à Escola de Comunicações e Artes da Universidade de São Paulo.

[4] Posteriormente revogado pela Lei n. 8.666/93.

[5] Lei n. 9.472/97.

[6] Mário Covas Júnior (1930-2001): deputado federal (1962-1969; 1983; 1986); senador pelo estado de São Paulo (1987-1994); líder da bancada do PMDB no Senado durante a Assembleia Constituinte de 1987; prefeito da cidade de São Paulo (1983-1985); governador do estado de São Paulo (1995-2001).

[7] Dalmo do Valle Nogueira Filho: secretário adjunto do Governo Mário Covas; secretário de governo no Governo Geraldo Alckmin; presidente da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP).

[8] Lei Estadual n. 10.177/98.

[9] Lei n. 9.784/99.

[10] Lei n. 11.445/2007.

[11] A Agência Reguladora de Saneamento e Energia do estado de São Paulo (ARSESP) foi criada pela Lei Complementar n. 1.025/2007.

[12] Lei Estadual n. 14.868/2003.

[13] Lei n. 11.079/2004.

[14] Plano Cruzado (1986-1987), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo Ministro Dilson Funaro durante o Governo Sarney (1985-1989).

[15] Cláudio Adilson Gonçalez participou da equipe econômica do Governo Federal entre 1985 e 1990.

[16] Eros Grau (1940...): professor titular da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo desde 1990; ministro do Supremo Tribunal Federal (2004-2010).

[17] Faculdade de Direito do Largo São Francisco da Universidade de São Paulo (USP).

[18] Adilson de Abreu Dallari: professor titular de direito administrativo da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUCSP).

[19] Celso Antonio Bandeira de Mello: professor titular de direito administrativo da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUCSP).

[20] Geraldo Ataliba: professor de direito tributário da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) e da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUCSP).

[21] Michel Elias Temer (1940...): deputado federal por São Paulo (1987-2010) e vice-presidente da República (2011...).

[22] José Afonso da Silva (1925...): secretário de Segurança Pública do estado de São Paulo (1995-1999).

[23] Sérgio Ferraz: advogado e consultor jurídico.

[24] Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.

[25] José Bernardo Cabral (1932...): deputado estadual e federal pelo estado do Amazonas (1962-1968 e 1987-1991); senador pelo estado do Amazonas (1995-2003); ministro da Justiça (1990).

[26] Luís Roberto Barroso (1958...): doutor em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); professor titular de direito constitucional da UERJ e da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ).

[27] Eletrobrás – Centrais Elétricas Brasileiras S.A., empresa de economia mista que atuava como uma holding, controlando empresas de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica.

[28] Renomada empresa de consultoria empresarial de origem nos EUA.

[29] Sérgio Roberto Vieira da Motta (1940-1998): ministro das Comunicações (1995-1998).

[30] Pedro Sampaio Malan (1943...): presidente do Banco Central (1993-1994); ministro da Fazenda (1995-2002).

[31] José Serra (1942...): deputado federal (1987-1995); senador (1995-2003); ministro do Planejamento e Orçamento (1995-1996); ministro da Saúde (1998-2002); prefeito de São Paulo (2005-2006); governador do estado de São Paulo (2006-2010).

[32] Clóvis de Barros Carvalho (1938...): ministro chefe da Casa Civil (1995-1999); ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior do Brasil (1999).

[33] Luiz Carlos Mendonça de Barros (1942...): presidente do BNDES (1995-1998); ministro das Comunicações (1998).

[34] Winston Fritsch: economista e diretor executivo da Lehman Brothers Holdings Inc. no Brasil.

[35] Lehman Brothers Holdings Inc. foi um banco de investimento e provedor de outros serviços financeiros, com atuação global, sediado em Nova Iorque.

[36] Agência Nacional de Telecomunicações.

[37] A Agência Nacional de Aviação Civil foi criada por meio da Lei n. 11.182/2005, vinculada ao Ministério da Defesa.

[38] Departamento de Aviação Civil, subordinado ao Comando da Aeronáutica.

[39] Refere-se à Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (ARSESP).

[40] Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), união aduaneira entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai criada pelo Tratado de Assunção (1991).

[41] Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

6. Depoimento do Ministro Guido Mantega[1] -[2]

Nos últimos 30 anos, principalmente após o término do regime militar, o Brasil passou por um importante processo de institucionalização marcado pelo avanço e consolidação das instituições e, portanto, da democracia.

No mercado de trabalho, por exemplo, essa institucionalização se expressa na formalização do trabalho. Formalização do trabalho e formalização também das empresas, que se traduz, por exemplo, em aumento da arrecadação do INSS[3] e aumento da arrecadação fiscal. Na verdade, é um período de formalização da sociedade. Mudam-se as regras, melhoram-nas e, ao mesmo tempo, tem-se um processo de formalização da sociedade.

Parte do aumento de arrecadação que ocorreu no período mais recente se deve ao aumento da formalização, inclusive a formalização do trabalho, no período mais recente. Em termos estatísticos pode-se consultar a “Carta Capital[4] ”, em que há uma discussão do Governo Fernando Henrique[5] e do Governo Lula[6]. Há dados também do aumento da carga tributária e, nesse sentido, há que distinguir o que foi aumento de tributos e o que é aumento de formalização.

Em qualquer área que nós examinemos, vamos perceber essa formalização que vai da administração pública ao mercado de capitais. Houve um avanço considerável.

Na área fiscal, por exemplo, tivemos a criação da Secretaria do Tesouro[7]. Foi durante a gestão do Funaro[8] em 1986, e representou um grande avanço. Tivemos também o aperfeiçoamento dos tribunais de contas, uma maior transparência nas contas públicas com a implantação do sistema informatizado de contas públicas[9]. Na área de mercado de capitais, a nova Lei das S/A[10]. Além disso, o avanço nas contas externas. O Brasil tem hoje um dos sistemas mais avançados de contas externas. O Siscomex[11] permite saber exatamente qual é o saldo comercial e de transações correntes via on-line.

E poucos países têm isso. Ao lado do Siscomex, que poucos países têm, estamos informatizando as operações de serviços com o exterior, no chamado Siscoserv[12]. Montamos um sistema que permitirá ao Brasil ser um dos poucos países do mundo a ter informações on-line sobre o movimento com o exterior, de todos os serviços, contabilidade on-line[13]. Nós divulgamos as reservas diariamente, dado esse que vários países não divulgam.

Houve um avanço importante na regulamentação bancária e, por essa razão, o Brasil é um dos países que tem uma das regulamentações bancárias mais avançadas e com transparência nas transações do mercado de derivativos[14]. O Brasil é um dos poucos países com marcação de mercado para hedge funds[15], aqui chamados de multimercado.

É sem dúvida um universo muito grande de ações que ocorreram nessa área de institucionalização, formalização e modernização.

No setor financeiro tivemos avanço não apenas nas regras, mas também em sistemas informatizados, como o sistema de contas do Banco Central[16], que desenvolveu um sistema de liquidação de contas dos mais modernos.

Continuando no âmbito financeiro, superamos várias deficiências e instabilidades jurídicas, como a da alienação fiduciária por meio do aperfeiçoamento da Lei da Alienação Fiduciária[17], que amarrava muito o setor imobiliário. No setor imobiliário, temos ainda o instituto jurídico do patrimônio de afetação[18]. Em função de casos como a falência da Encol[19], entendeu-se pela criação da Lei de Patrimônio de Afetação[20].

No âmbito fiscal, temos a Lei de Responsabilidade Fiscal[21] e toda a consolidação da dívida pública brasileira, o que representa também um forte avanço.

Recentemente, mudamos a contabilidade nacional e passamos a adotar normas internacionais. Em dezembro de 2008 foram aprovadas no Congresso as novas normas de contabilidade no Brasil, adotando critérios internacionais.

Posso citar outros casos de institucionalização. Criamos, recentemente, um novo modelo do setor elétrico e um novo modelo do setor de saneamento. Antes disso, no governo anterior, o Código de Telecomunicações[22]. Portanto, é impressionante o avanço institucional que o Brasil passou nesse período.

Houve uma modernização da estrutura institucional brasileira, e diria que do ponto de vista jurídico-institucional o Brasil, dentre os países emergentes dinâmicos, é o mais bem equipado. Essa institucionalização abriu o caminho para que o país pudesse ter um dinamismo maior, equiparando-se aos países mais avançados e modernos.

Quando se coloca o Brasil entre os BRICs[23], diria que o Brasil é um dos mais bem organizados em termos jurídico-administrativos. Do ponto de vista político também, porque considero que temos uma democracia bastante sólida e consolidada. A definição do papel dos três Poderes com consequente distribuição de responsabilidades e fiscalização permite-me fazer essa afirmação. Um observador interno pode pensar que não é assim devido aos conflitos. Mas os conflitos são próprios de qualquer democracia, isto é, fazem parte da democracia.

A consolidação da democracia tem criado um ambiente favorável para o desenvolvimento, pois a incerteza jurídica ameaça as atividades econômicas. Ao diminuirmos a incerteza jurídica, que era grande no passado, com regras mais claras, poderes definidos, direitos e deveres estabelecidos com mais clareza temos contribuído decisivamente para o desenvolvimento.

Até na área cambial avançamos. Fomos regidos por regras cambiais estabelecidas na década de 1930 até 1999 com o estabelecimento do regime de câmbio flutuante! E mudamos. Como sabemos, o Brasil tinha carência de capitais externos, e, por essa razão, as regras eram feitas para não deixar sair capital. Antigamente, os exportadores brasileiros eram obrigados a fazer o câmbio no Brasil, ou seja, era uma espécie de monopólio do Estado no câmbio. Esta prática foi eliminada. Atualmente, o exportador brasileiro pode ficar com o dinheiro no exterior. Diminuiu a intermediação. Essa é uma diferença enorme.

Temos progredido tanto no Direito quanto na Economia, e esses avanços criam as condições para que o Brasil possa exercer as suas potencialidades. O Brasil sempre foi um país de muita potencialidade. Mas todos os avanços citados permitiram que as potencialidades começassem a ser aproveitadas e concretizadas. De potencial passou a real.

O Brasil viveu essa transição exatamente nos últimos 30 anos. Do ponto de vista estritamente econômico vivemos uma longa crise nos anos 1980 e a década de 1990 também não apresentou crescimento expressivo, embora estivessem em curso todas essas mudanças que estamos vendo, isto é, o aperfeiçoamento da democracia, das instituições, do instrumental jurídico e do arcabouço jurídico.

Porém, foi no período da crise dos anos 1980 em que se exacerbaram certas distorções da economia brasileira. O Brasil era um país muito endividado que se defendia com a inflação. A inflação era um mal, porém um mal que teve certa funcionalidade, por exemplo, ajudava a acertar as contas públicas. Vivia-se com distorções. Tinham-se espasmos de crescimento, mas um crescimento que se dava acumulando desequilíbrios. Mudamos de fase e de patamar ao conseguir superar essa fase de desequilíbrios e, hoje, o Brasil consegue ter um crescimento sustentável.

O esforço de superação das dificuldades que se deu nesse período é que permitiu ao Brasil estar em outra fase, com um crescimento sólido e vigoroso. É verdade que o Brasil teve um crescimento forte no passado. O crescimento econômico brasileiro já teve vigor, principalmente do início do século passado até o final da década de 1970. Mas era um país subdesenvolvido e dependente.

Houve um salto qualitativo no período mais recente, principalmente nos últimos 15 anos, quando o Brasil deixou de ser um país subdesenvolvido. Essa palavra não existe mais no nosso vocabulário. Mudou-se de subdesenvolvido para emergente. Hoje somos um país emergente e dinâmico.

Se o país consegue crescer e exercer as suas potencialidades é porque reúne uma série de condições favoráveis: i) um forte produtor de alimentos, reservas minerais; ii) uma indústria relativamente sofisticada; iii) um mercado consumidor amplo; iv) uma estrutura governamental avançada; e v) uma mão de obra organizada cuja boa parte é qualificada.

Enfim, mudamos de patamar e, hoje, o Brasil consegue ter um desenvolvimento sustentável, de modo que é possível ter crescimento com as contas públicas equilibradas, a inflação sob controle e a vulnerabilidade externa reduzida.

Justamente porque conseguimos reduzir a nossa vulnerabilidade externa que deixamos aquela situação de coadjuvante no plano internacional, ou de o primo pobre que vai pedir empréstimos no exterior, para a condição de protagonista. Saímos da condição de devedor e passamos à condição de credor. E, com isso, e por tudo o que se mudou no país o Brasil passou a receber o respeito na comunidade internacional.

No passado, o Brasil era o país que sempre ia pedir um empréstimo, ou para poder impulsionar a economia, ou para cumprir a dívida, ou renegociar a dívida. Chegamos a ter um default em 1987[24]. Tudo isso virou passado e passamos a ter reservas altas e a ocupar um espaço maior nos organismos internacionais.

O Brasil participou ativamente da constituição do novo G-20[25] que substituiu o grupo originariamente criado em 1999, logo depois das crises asiática e russa, em uma tentativa de se entender o processo que levou àquelas crises financeiras. Porém, na ocasião o G-20 era mais um fórum de reflexão, em que os ministros da Fazenda dos países-membros que representavam cerca de 80% do PIB mundial reuniam-se uma vez por ano para trocar ideias.

Havia as comissões técnicas precursoras, que discutiam a pauta das agendas das reuniões anuais. Por acaso, em 2008, coube ao Brasil a presidência do G-20. A presidência do G-20 coube a mim, como ministro da Fazenda do Brasil, no momento imediatamente após a falência do Lehman Brothers [26].

Consideramos que o G-20 não era só fórum de discussão, mas também poderia ser um excelente instrumento de coordenação das políticas econômicas mundiais. O G-20 poderia ser um instrumento precioso se utilizado de forma mais produtiva do que tinha sido até então. Convenhamos reunir-se em novembro para discutir o que já tinha acontecido não era de muita utilidade.

Propus que o G-20 se transformasse em uma instituição ativa e que se reunisse mais vezes ao ano para discutir tanto os problemas comuns dos países quanto as questões internacionais e modos de enfrentamento. Nesse sentido, a crise nos ajudou porque, talvez, se não houvesse a crise financeira mundial os países não teriam percebido a necessidade de uma interlocução maior e de uma ação conjunta de política econômica. Quando estourou a crise houve pânico e a necessidade de ações conjuntas dos países. Dessa forma, o G-20 ganhou o status que nós vínhamos propondo.

Fizemos a proposta de que o G-20 tivesse o status de fórum de líderes com a participação de presidentes e/ou primeiros-ministros e não apenas de ministros da Fazenda e presidentes de bancos centrais. E foi o que aconteceu já no ano de 2009 em Pittsburgh[27].

Na reunião de Pittsburgh, os líderes Obama[28], Lula[29], Sarkozy[30], Angela Merkel[31], Singh[32], Hu Jintao[33] e Gordon Brown[34] consolidaram o G-20, que passou a ser uma instituição mais importante do que o G-7/G-8[35], com participação ativa do Brasil nesse processo.

Em 2009 o Brasil deixou a presidência do G-20, mas continuou fazendo parte da troika[36] composta do presidente anterior, do atual e do próximo do G-20. Mesmo depois que deixamos de fazer parte desse comitê continuamos a ter voz ativa em todos os eventos do G-20. Em geral, somos um dos leader speaker.

No Fundo Monetário Internacional (FMI) lideramos o movimento para a mudança do peso relativo dos países emergentes. Esse movimento tem dado resultado porque já se fez uma reforma de votos e voz. Assim, o Brasil já aumentou a sua cota no FMI e vamos partir para um novo aumento.

O grande feito nessa área é que emprestamos recursos para o FMI em abril de 2009. Fato bastante simbólico porque éramos devedores e nos tornamos credores: fazemos parte do Comitê de Credores do Fundo Monetário[37]. Como se sabe, no Fundo Monetário Internacional há países que são devedores e que pedem empréstimos. Nesses casos, como membro do Comitê de Credores, somos formalmente consultados sobre esses empréstimos.

Além disso, na criação do Financial Stability Board (FSB)[38] o Brasil passou a participar desse organismo que tem a função de pensar a regulação financeira internacional, incluindo normas contábeis e boas práticas. O FSB substituiu o Financial Stability Forum (FSF), órgão que não contava com a presença dos países emergentes. Na reunião do G-20 de novembro de 2008 em São Paulo aproveitei para sugerir que se o FSF tivesse a intenção de ter uma atuação relevante deveria incluir o Brasil e os grandes emergentes. Passamos a ser membros do FSB com igualdade de condições aos Estados Unidos.

No que diz respeito às regras, contábeis fazemos parte do IASB[39], que é um órgão internacional criado para desenvolver normas de contabilidade homogêneas, facilitando dessa forma a transparência e supervisão dos países e instituições financeiras. Também no Comitê de Basileia[40] passamos a ocupar posição de maior destaque. Esses movimentos fazem parte da institucionalização e projeção do Brasil em escala internacional.

Nesses últimos anos, o Fundo Monetário aceitou várias das recomendações e proposições que o Brasil fez. Por exemplo, a criação da linha de liquidez imediata que salvou México, Colômbia e Polônia recentemente.

Durante a crise, muitos países precisam de uma espécie de “cheque especial”. Abre-se crédito para um país para ser usado em caso de necessidade. Esse mecanismo dá segurança ao país, melhorando seu rating. Essa foi uma proposta que nós defendemos durante certo tempo e acabou sendo aprovada no Fundo, mostrando-se bastante útil nesse período de crise.

O Brasil é protagonista no Fundo Monetário, e as ideias desse organismo internacional têm convergido com as brasileiras. Recentemente, o FMI declarou-se favorável ao controle de capitais por parte dos países emergentes logo após termos implantado o IOF[41].

Não saberia precisar ao certo o grau de nossa influência nesse processo, mas certamente temos ampliado nossa capacidade de influir. Outro exemplo dessa convergência foi a declaração do FMI favorável a que os sistemas de metas de inflação não estabeleçam metas muito apertadas, posição defendida pelo Brasil, ou seja, há uma assimilação de medidas que estão sendo adotadas pelo Brasil por parte dos organismos internacionais. Há uma troca, portanto, importante, o que confirma nosso protagonismo.

O presidente Lula tem tido um papel de destaque nas reuniões do G-20, e ninguém questiona que talvez seja o líder mais importante. O presidente do Brasil tornou-se o líder mais importante nesses fóruns internacionais, reconhecido pelos seus pares, pelo desempenho e contribuição dada na ação internacional baseada na coesão das posições. O Brasil é considerado um dos países mais importantes do mundo e dos mais promissores.

Existe uma forte confiança em relação ao Brasil, tanto que o Brasil é considerado, hoje, um dos centros mais importantes para se fazer investimentos e transações de toda natureza.

O futuro chegou. Recebo um briefing de todas as publicações internacionais e o Brasil está citado em quase todos. Artigos, comentários e citações sobre o país ocorrem permanentemente em todos os veículos internacionais. E a maioria dos artigos é elogiosa sobre o Brasil. Basta acompanhar o The Economist[42] ou o Financial Times[43]. No passado essas publicações nem sabiam quem era o ministro da Fazenda nem o presidente do Banco Central do Brasil, que eram totalmente desconhecidos. Atualmente somos citados quase toda semana.

É claro que a crise nos ajudou, porque a crise pôs em evidência os avanços que haviam acontecido no país. Por exemplo, as mudanças de regulação do sistema financeiro brasileiro o tornaram muito mais sólido, as reformas na dimensão fiscal possibilitaram maior estabilidade ao sistema econômico do país e o acúmulo de reservas internacionais afastou a possibilidade de crise cambial. Todos esses progressos ocorridos na economia brasileira ficaram ainda mais evidentes na crise, ou seja, no momento em que se colocou à prova a estabilidade macroeconômica. Passamos pela crise muito mais suavemente do que outros países.

Os resultados podem ser vistos. Em 2009 o crescimento do PIB brasileiro ficou em torno de zero quando a esmagadora maioria dos países apresentou uma taxa de crescimento fortemente negativa.

Além disso, o Brasil descobriu uma reserva de petróleo muito grande, que é uma riqueza que está no subsolo brasileiro e poderá gerar muitos empregos e prosperidade no futuro. Enfim, estamos diante de um Brasil que se encontra em outro patamar.

Ressalto também que se trata de outro patamar de distribuição de renda. Esse ponto é fundamental porque durante muitos anos o Brasil até tinha dinamismo econômico, mas era muito injusto do ponto de vista social, pois o crescimento dava-se de forma desigual. Havia o segmento privilegiado da sociedade que se beneficiava e o segmento que ficava com as migalhas.

Conseguimos ter um crescimento integrado e inclusivo, em que a população de baixa renda – que é numerosa no Brasil – tem usufruído desse crescimento econômico. Estamos tendo crescimento com distribuição de renda.

É importante enfatizar o estilo de desenvolvimento que adotamos, gerador de emprego que estimula a agricultura familiar por meio de crédito, a construção civil e demais setores produtivos trabalho intensivo.

Mas, além disso, os programas sociais focados na miséria melhoram muito as condições de sobrevivência da população mais pobre. Resumindo, esse estilo de desenvolvimento está baseado na combinação de uma política econômica geradora de emprego, com o Estado tendo papel indutor de investimento, e de uma política social de transferência de renda do Estado para as populações.

No Brasil de 15 anos atrás, o nível de pobreza estava em torno de 25% da população. No governo Fernando Henrique esse número foi reduzido para 17%, e no Governo Lula baixamos para 8%. Ou seja, conseguimos antecipar as metas do milênio[44]. As metas do milênio eram 10% em 2015, de pobreza.

Economistas como o Paes de Barros[45], ou mesmo o Neri[46], da Fundação Getulio Vargas, afirmam que foi criada uma nova classe média no Brasil. Atualmente, mais de 50% da população brasileira é da classe média. Estamos falando de mais de 90 milhões de habitantes que viraram classe média e entraram no mercado de consumo. É esse o desenvolvimento.

Finalmente, alcançamos o desenvolvimento mencionado por Celso Furtado[47]: desenvolvimento com a participação da população e com distribuição de renda. O Brasil era campeão da desigualdade, mas essa desigualdade vem diminuindo. Mas se observado o gráfico do PIB e o índice de Gini[48] nota-se a redução da desigualdade. Desde o Governo Fernando Henrique essa desigualdade vem diminuindo. É o resultado de estabilização e do crescimento, porque não basta somente pautar-se em programas de transferência de renda. Trata-se, sobretudo, de um modelo de crescimento que gera mais emprego.

[1] Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão (2003-2004): presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (2003-2006); ministro da Fazenda (desde 2006).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 13 de março de 2010.

[3] Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia do Governo Federal do Brasil responsável pela manutenção do Regime Geral da Previdência Social.

[4] Carta Capital n. 586 – matéria assinada por Sergio Lirio.

[5] Fernando Henrique Cardoso (1931...): presidente do Brasil entre 1995-2002.

[6] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil entre 2003-2010.

[7] A Secretaria do Tesouro Nacional foi criada em 10 de março de 1986, conforme Decreto n. 92.452, unindo a antiga Comissão de Programação Financeira e a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda.

[8] Dilson Domingos Funaro (1933-1989): presidente do BNDES (1985); ministro da Fazenda (1985 e 1987).

[9] Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Modalidade de acompanhamento das atividades relacionadas com a administração financeira dos recursos da União, que centraliza ou uniformiza o processamento da execução orçamentária, recorrendo a técnicas de elaboração eletrônica de dados. O sistema foi desenvolvido pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e implantado oficialmente no ano de 1987.

[10] A Lei das Sociedades por Ações (Lei n. 6.404/76) sofreu profundas alterações após sancionada a Lei n. 10.303/2001.

[11] Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), lançado em 1993 e aperfeiçoado desde então, é um sistema informatizado responsável por integrar as atividades de registro, acompanhamento e controle das operações de comércio exterior, por meio de um fluxo único, computadorizado de informações. Desenvolvido inicialmente pelo Departamento de Informática do Banco Central, é, hoje, mantido pelo SERPRO.

[12] Sistema Integrado de Comércio Exterior de Serviços (SISCOSERV). O SISCOSERV se insere na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lançada em maio de 2008.

[13] Criada a Comissão do SISCOSERV, por Portaria Conjunta MDIC/MF/Bacen, e instituídos os Grupos Técnicos de Legislação, Desenvolvimento do Sistema e Nomenclatura para assessorar a Comissão (Portaria n. 170 – Portaria Comissão Administradora do SISCOSERV e Portaria n. 01, de 19-9-2008).

[14] Mercado em que se negociam ativos financeiros cujos valores derivam de outros títulos e/ou variáveis.

[15] Hedge Funds – fundos de investimento.

[16] Sistema de Informações Banco Central (SISBACEN) – concentra todas as informações e cadastros relativos às transações de importação, exportação e financeiras.

[17] Lei n. 9.514/97, que dispõe sobre o Sistema de Financiamento Imobiliário, institui a alienação fiduciária de coisa imóvel e dá outras providências.

[18] Afetação, v. infra.

[19] Encol S/A, empresa do setor de construção civil que entrou em concordata em 1997, seguida de falência dois anos depois, deixando mais de 700 edifícios inacabados no país.

[20] Lei n. 10.931/2004.

[21] Lei Complementar n. 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

[22] Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), estabelecido pela Lei n. 4.117/62, amplamente reformado pela Lei n. 9.472/97.

[23] Refere-se à sigla criada pelo Goldman Sachs para Brasil, Rússia, Índia e China, dado que esses países se destacaram no cenário mundial pelo rápido crescimento das suas economias em desenvolvimento.

[24] Em fevereiro de 1987, o Governo Sarney declara a suspensão dos pagamentos da dívida externa brasileira. A moratória acaba em setembro de 1988.

[25] O Grupo dos 20 (ou G20), formado pelos ministros de finanças e presidentes dos bancos centrais das 19 maiores economias do mundo mais a União Europeia.

[26] Lehman Brothers era um grande banco de investimento americano que foi à falência em 15-9-2008, provocando a maior crise financeira internacional desde a crise de 1930.

[27] Refere-se à reunião do G-20 ocorrida em setembro de 2009 na cidade de Pittsburgh nos EUA.

[28] Barack H. Obama (1961...): presidente dos EUA (desde 2009).

[29] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil (2003-2010).

[30] Nicolas Sarkozy (1955...): presidente da França (desde 2007).

[31] Angela Dorothea Merkel (1954...): chanceler da Alemanha (desde 2005).

[32] Manmohan Singh (1932...): primeiro-ministro da Índia (desde 2004).

[33] Hu Jintao (1942...): presidente da China (desde 2003).

[34] Gordon Brown (1951...): primeiro-ministro do Reino Unido (2007-2010).

[35] O Grupo dos Sete (G7) e a Rússia, mais conhecido como G8, reúne os sete países mais desenvolvidos: Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália, Canadá e Rússia.

[36] Troika é a palavra russa que designa um comitê de três membros.

[37] Em abril de 2009 o governo brasileiro aceitou o convite do Fundo Monetário Internacional (FMI) para se tornar credor da instituição, com um empréstimo de até 3, 41 milhões.

[38] O Financial Stability Board (FSB) substituiu o Financial Stability Forum (FSF) na reunião de abril de 2009 com a atribuição de coordenar o esforço das autoridades de países responsáveis pela estabilidade financeira em centros financeiros internacionais de relevância, instituições financeiras internacionais, representantes de bancos centrais e demais organizações. Fazem parte do FSB todos os países do G-20.

[39] As Normas Internacionais de Contabilidade International Accounting Standard (IAS), conhecidas como normas International Financial Reporting Standard (IFRS), são conjuntos de regras de contabilidade internacional, publicados e revisados pelo International Accounting Standards Board (IASB).

[40] O Comitê de Supervisão Bancária de Basileia (BCBS, sigla de Basel Committee on Banking Supervision) congrega autoridades de supervisão bancária, visando a fortalecer a solidez dos sistemas financeiros.

[41] O Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros (IOF) incide sobre operações de crédito, de câmbio e seguro e operações relativas a títulos e valores mobiliários.

[42] The Economist, revista semanal inglesa que tem como foco a política internacional e notícias do mundo dos negócios e econômico.

[43] Financial Times (FT), tradicional jornal inglês sobre economia e negócios.

[44] As Metas de Desenvolvimento do Milênio (ONU) estabelecidas em 2000 traz em uma série de compromissos concretos que, se cumpridos nos prazos fixados, segundo os indicadores quantitativos que os acompanham, deverão melhorar o destino da humanidade neste século.

[45] Ricardo Paes de Barros: economista, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA); professor da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUCRJ).

[46] Marcelo Neri: economista, chefe do Centro de Políticas Sociais da Fundação Getulio Vargas; professor da Escola Brasileira de Economia e Finanças e da Escola de Pós-Graduação em Economia da FGV.

[47] Celso Monteiro Furtado (1920-2004), considerado um dos mais importantes economistas brasileiros, ministro do Planejamento (1962-1964), embaixador do Brasil perante a Comunidade Econômica Europeia (1985), ministro da Cultura (1986-1988).

[48] O Coeficiente de Gini – criada por Corrado Gini, é utilizado para medir a distribuição de renda de um país.

7. Depoimento do Prof. Dr. Henri Philippe Reichstul[1] -[2]

Ante a amplitude do tema proposto, gostaria de começar dizendo que não me vejo como um policy maker de fato. Fiz parte de alguns times que atuaram no setor público tanto na esfera estadual quanto na federal, mas não vejo minha participação na concepção de políticas econômicas ou políticas de Estado. Sem sombra de dúvida, acredito ter colaborado no desenvolvimento de instrumentos de política econômica, bem como na execução dessas políticas. Tive três passagens no setor público: nos Governos Montoro[3], Sarney[4] e FHC[5].

No governo do estado de São Paulo, quando do mandato de Montoro[6], fiz parte da equipe econômica comandada por Sayad[7] e Serra[8], Secretários da Fazenda e do Planejamento, respectivamente.

Em 1983, o estado de São Paulo tinha mais de 25 empresas estaduais, 100% propriedade do estado e, como vinha trabalhando academicamente sobre empresas públicas, fui convidado para coordenar uma espécie de SEST[9] estadual. Na FEA/USP[10] havia trabalhado sobre investimento do setor produtivo estatal e o ciclo da economia brasileira e de que maneira as estatais poderiam ser utilizadas em uma política econômica anticíclica.

Lembro que naquele momento o estado de São Paulo tinha grandes empresas estatais como DERSA[11], FEPASA[12], VASP[13] e BANESPA[14]. A ideia da equipe econômica que assumiu era tratar essas empresas de uma forma homogênea e desenvolver uma estratégia comum. Para tanto, era preciso homogeneizar orçamentos, hierarquizar e aprovar investimentos, atuando de forma à semelhança da SEST.

Esse trabalho era importante para sanear as finanças estaduais, uma vez que a administração indireta representava uma parte significativa do setor público paulista. No entanto, existiam poucos mecanismos centrais de controle e acompanhamento. Por essa razão, montamos uma rede de informações e um sistema centralizado de aprovação de orçamento e acompanhamento de investimentos para poder atingir os objetivos propostos.

Minha segunda inserção na administração pública ocorreu a partir da eleição de Tancredo[15], quando Sayad foi convidado para ser ministro do Planejamento. Como se sabe, Tancredo não chegou a assumir a presidência e o vice-presidente, José Sarney[16], tornou-se presidente da República em março de 1985. Sarney manteve as escolhas ministeriais de Tancredo e, portanto, Sayad assumiu o Ministério do Planejamento.

Sayad, ao se transferir para Brasília, organizou um grupo de colaboradores da Secretaria da Fazenda de São Paulo como Luna[17], Calabi[18] e eu para enfrentar o desafio de conduzir a economia pós-regime militar. Tratava-se mesmo de um grande desafio, tanto pelas inúmeras dificuldades da economia brasileira quanto pelas enormes expectativas da população com a redemocratização do país.

Para o Ministério da Fazenda, Tancredo havia escolhido Francisco Dornelles[19], que também assumiu em março de 1985. De saída surgiu uma dificuldade de entrosamento entre as equipes devido à pouca afinidade entre as posições dos ministros da área econômica, obstáculo superado em agosto daquele ano com a substituição de Dornelles por Dílson Funaro[20]. Funaro trouxe uma turma grande de São Paulo, dentre eles: Belluzzo[21], João Manuel[22], Braga[23] na Fazenda e Bracher[24] no Banco Central. O Ministério da Fazenda era o grande parceiro ou opositor, dependendo das circunstâncias e das inúmeras divergências.

Como mencionei, o desafio econômico era grande, assim como as expectativas, e era natural que surgissem divergências. Grande parte da equipe econômica – Fazenda e Planejamento – tinha participado do processo de redemocratização do país e compunha o chamado grupo dos economistas da oposição.

No Planejamento trabalhei na SEST por um ano e na Secretaria Geral no segundo ano. Claramente, era um governo[25] reformista, assim como o Governo Montoro. A ideia era reformar os instrumentos de atuação do setor público brasileiro, dando mais agilidade e, cumulativamente, mais controle. Havia um esgotamento das formas tradicionais de atuação do setor público, especialmente na área da administração indireta.

Na área da administração direta, tinham questões macro, como criar a Secretaria do Tesouro[26] e evitar que a conta movimento do Banco do Brasil[27] continuasse sendo um orçamento paralelo. Dessa forma, pretendia-se iniciar um sistema de controle e disciplina do gasto público no Brasil.

Não só federal, mas dos estados e municípios também. Foi um longo movimento que acabou por ser coroado com a Lei de Responsabilidade Fiscal[28], um marco importante para a estabilidade macroeconômica do País, sem sombra de dúvida. O pano de fundo importantíssimo para a estabilidade que estamos vivendo nos últimos quinze anos.

Meu trabalho específico na SEST foi o de efetivar o controle e acompanhamento que o setor público tinha sobre as empresas públicas federais. Naquele momento, iniciamos alguns programas importantes de capitalização, por exemplo, das dívidas do setor siderúrgico, pois o setor não tinha capacidade alguma de pagar a dívida, acumulada na SIDERBRAS[29], além de tentar desenvolver instrumentos que pudessem incentivar essas empresas públicas a terem melhor desempenho. Por exemplo, uma das técnicas que usávamos era a de tirar a dívida com terceiros a fim de aclarar a situação operacional da empresa que levou a muitas surpresas.

Desde o início em março de 1985 o Ministério do Planejamento trabalhou com a ideia de um plano de estabilização heterodoxo. Sayad chamou o Pérsio[30] e pediu que fosse para Israel para ver o plano de estabilização que tinha acabado de ser realizado. Quando o Dílson chegou à Fazenda, passamos a trabalhar juntos para desenvolver o Cruzado[31]. Foi muito bem-sucedido no começo, muito mais do que esperávamos. O Cruzado foi a primeira tentativa de estabilização de uma forma heterodoxa cuja matriz subjacente culminou no Plano Real[32].

Quando Calabi foi para a recém-criada Secretaria do Tesouro, assumi a Secretaria Geral do Planejamento e continuamos a tentar fazer as reformas do setor público que considerávamos necessárias. Arquitetamos a Escola de Administração Pública[33] à semelhança do que há na França para valorizar as carreiras no setor público e atrair talentos para essa esfera. Em 1987, com a saída de Sayad do Ministério do Planejamento, também voltei para São Paulo e para a iniciativa privada.

Em 1999 aceitei o convite para presidir a Petrobras. Devo ressaltar que não participei como policy maker do processo de quebra do monopólio e nova regulamentação do setor de petróleo no Brasil, pois quando assumi a Petrobras esse trabalho já tinha sido realizado. Esse marco legal tinha sido estabelecido e votado no Congresso ainda no primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso[34].

Ao ser convidado para assumir a Petrobras em março de 1999 tinha como principal tarefa transformar a Petrobras[35] em uma empresa ágil e com condições de competitividade no mercado. Com a quebra do monopólio em 1997, a Petrobras passou a ter que concorrer com as maiores empresas de petróleo do mundo, que podiam se instalar no Brasil não só na área de produção, mas na área de refino e, principalmente, na exploração.

Durante minha gestão na companhia, de 1999 a 2002 trabalhei nesse novo paradigma de mercado para transformar a Petrobras em player nesse mercado internacional de energia. Mudamos toda a estrutura organizacional, o sistema de gestão e o sistema de avaliação. Fizemos uma reestruturação completa da companhia e, inclusive, com readequação de cargos e salários. Passamos a desenvolver o planejamento estratégico da companhia com o intuito de redefini-la como uma empresa de energia e líder regional no mercado global.

A estratégia internacional das concorrentes estava baseada no fato de que a quebra do monopólio naturalmente implicaria em perda da participação no mercado brasileiro por parte da Petrobras. Empresas que perdem participação e param de crescer tendem a “morrer”. Usava muito essa expressão. Costumava dizer ao staff da Petrobras que nós afundaríamos majestosamente em dez anos ou reagiríamos por desenvolver as mesmas capacitações de competitividade que os concorrentes mundiais possuíam.

Definimos que a internacionalização seria uma rota de crescimento para a companhia. Nessa expansão internacional poderia ser usado algum ativo que a Petrobras tinha no mercado brasileiro para poder fazer troca e instalar-se em outros países; ou mediante negociação baseada nas tecnologias desenvolvidas na Petrobras, principalmente aquela de prospecção em águas profundas, ou IPO[36] na Bolsa de Nova Iorque.

Se tive pouca participação na definição da política pública em relação ao setor petrolífero desenvolvida em uma batalha política acredito que tenha contribuído muito na implementação de uma nova gestão da Petrobras a partir da perda do monopólio. Enfrentei uma batalha para desenvolver capacitações e instrumentos que possibilitassem a Petrobras vencer em um ambiente concorrencial. Sei que a batalha política foi duríssima, mas a de gestão também não foi pequena.

Até o momento em que assumi a presidência da Petrobras a companhia não tinha uma forma de aferição de resultado por áreas, somente um resultado global. Por exemplo, não havia nem preços de transferência entre uma área que produz petróleo e a que refinava o preço de realização[37].

Em contraponto, passamos a organizar a companhia por unidades de negócio de modo a viabilizar a avaliação das performances e dos gestores. Amarrou-se esse tipo de gestão a um sistema de remuneração variável, ainda que não tão agressivo quanto o setor privado, mas que pretendia incentivar a obtenção de resultados para a companhia.

Na medida em que a companhia ia se internacionalizando deveria apresentar padrões de segurança e de preservação do meio ambiente iguais às melhores companhias do mundo, pois os praticados à época estavam aquém dos padrões exigidos mundialmente. Basta citar a série de acidentes ocorridos nos primeiros meses de minha gestão[38]. Esses acidentes mostravam uma companhia que subavaliava a importância da segurança e tinha parado de investir fortemente no componente ambiental.

Ambientalmente, uma companhia de petróleo é avaliada pelo investimento relacionado à questão de segurança. São os vazamentos – que são acidentes de trabalho – que geram danos ambientais. Desse modo, o mais importante para uma companhia de petróleo na área ambiental é manter um alto nível de segurança do trabalho e, portanto, baixo nível de acidentes, comparado com as melhores empresas do mundo. Essa é a principal variante ambiental, independentemente da atuação da companhia no Projeto TAMAR[39], ou, por exemplo, na Amazônia.

Tive essas participações no setor público, que foram intervenções com a finalidade de alterar a realidade econômica brasileira a partir do Estado brasileiro. Deixá-lo mais eficiente, menos carregado e, por fim, mais dinâmico. Muito rapidamente percebemos que nada disso seria possível sem contar com um grupo de juristas sensíveis ao novo paradigma. Afinal, para alterar posições estabelecidas a partir de um conjunto regras consolidadas e transformar do status quo deve-se estabelecer novas leis e novos regulamentos.

É necessário também estar permanentemente observando qual é a amplitude possível de atuação dentro das regras existentes. E essa amplitude depende de interpretações das normas. Na minha experiência da Petrobras foi complicado conseguir ser reformista sem “bater na trave” do Direito constantemente, e foi preciso construir um limite jurídico das atuações. Certamente, nas participações que tive dentro do Estado brasileiro sempre me cerquei de pessoas que tinham o conhecimento técnico necessário das leis para nortear decisões econômico-administrativas e tornar possível o diálogo entre Direito e Economia.

Em um Estado Democrático de Direito o aspecto jurídico é o fundamental a despeito de outros, como a mídia. De uma forma mais ampla, é o guardião de um sistema democrático.

Regras estabelecidas podem ser vistas como o elemento que atrapalha quando se quer mudar, mas é o que garante a permanência das alterações feitas. A conclusão é que é importante trabalhar com o arcabouço de regras disponível. O Direito é justamente o que nutre e cimenta a construção econômica.

Nesse sentido, o Direito pontua e induz a uma maior ponderação mediante o impedimento ou proibição de se tomar determinadas medidas até que se consiga um consenso maior explicitado no Poder Legislativo.

Os últimos 30 anos foram difíceis – estou falando mais como economista – pois passamos por uma crise severa, a qual quase levou a um esgotamento dos horizontes de crescimento da economia brasileira.

Acabado o “Milagre[40] ” e, com o esgotamento do processo de substituição de importações que dotou o país de completa estrutura de produção industrial e de serviços ainda que com falhas, ficou mais difícil definir os rumos da economia brasileira. Além do mais, com a crise da dívida do início dos anos 1980 a dependência do Brasil de financiamento externo teve que ser revista.

Uma vez completado o ciclo e encerrada a possibilidade de continuar a se financiar por meio de endividamento externo, pôs-se a questão de como ganharíamos eficiência e competitividade nessa nova etapa. Ganhamos um novo olhar para o mercado mundial: de um exportador de matérias-primas e poucos produtos manufaturados com o objetivo de viabilizar o processo de substituição de importações para um exportador com maior diversificação, agilidade e competitividade baseada no desenvolvimento tecnológico.

Foi necessário montar uma dinâmica de crescimento baseado no mercado interno e externo, mas que não era mais ditada pela substituição de importações. Em uma economia mais aberta não se pode dar o luxo de não ter competitividade, e, nesse sentido, os bens e serviços públicos são importantes para se alcançar essa competitividade.

Nesse contexto, as reformas do Estado passaram a ser importantes para a superação do modelo de desenvolvimento iniciado com o Vargas[41] e continuado por Juscelino[42] e que se esgotou no início dos anos 1980.

Se, por um lado, perdemos uma década tentando redefinir a atuação da economia brasileira, por outro lado, logrou-se a redemocratização do País com todos os interesses e tendências representados no jogo político. Esse foi um avanço muito forte destes últimos 30 anos que dá mais resiliência ao Brasil. A década de 1980 pode ter sido perdida do ponto de vista da economia, mas do ponto de vista político foi fundamental.

Com a estabilização econômica alcançada no Governo FHC o Brasil conseguiu montar uma dinâmica de crescimento que está baseada tanto no mercado doméstico como, também, na economia mundial. Apesar de o país não ser um ator preponderante, conseguiu se vincular ao processo de crescimento da economia mundial. Achou o seu caminho.

Recentemente, mesmo na crise dessa economia mundial, o país conseguiu desenvolver mecanismos para mitigar os efeitos negativos. Essa resiliência que a economia brasileira mostrou nesse período de crise decorre também da capacidade de sustentar o mercado doméstico.

O Brasil ainda é o grande reservatório de um volume enorme de recursos naturais e commodities muito importantes para o resto do mundo. Se for somado ainda o pré-sal[43], que é, de fato, uma dádiva e soubermos usar corretamente, teremos boas condições macroeconômicas de longo prazo da economia brasileira. Ou seja, é muito difícil imaginar, nos próximos 20 ou 30 anos, que essa economia tenha problemas de balanço de pagamentos e que entre em um ciclo pesado de desvalorizações e inflação como no passado recente.

Os debates que estão ocorrendo sobre o modelo regulatório do pré-sal no que toca às capacidades de encadeamento que o investimento nesse setor pode ter no resto da economia são exemplos de como o pré-sal pode trazer benefícios e gerar ciclos de crescimento e de indução de investimento, renda e emprego com alta tecnologia e escala para o Brasil nos próximos anos.

Há, todavia, ameaças: a doença holandesa[44] decorrente de um câmbio muito valorizado. Principalmente na área de manufaturados, em que um câmbio muito valorizado vai gerar novos desafios para o desenvolvimento da indústria brasileira e, principalmente, às exportações desses manufaturados. No entanto, esse câmbio sobrevalorizado não deverá afetar as commodities em que o Brasil é grande exportador e consegue compensar preços. Mas, a valorização do Real traz novos desafios e problemas para a economia brasileira.

Mas para além do pré-sal o mais importante é garantir que a estabilidade macroeconômica que o País alcançou seja mantida nos próximos 20 ou 30 anos. Essa estabilidade é que permitiu ao País se planejar, organizar seus investimentos e voltar a crescer. A história dos últimos trinta anos mostra como foi difícil para o Brasil atingir a estabilidade econômica; mantê-la, portanto, é essencial.

[1] Coordenador das Entidades Descentralizadas da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda de São Paulo (1982-1985); secretário da SEST/SEPLAN (1985-1986); presidente do IPEA (1986-1987); presidente da Petrobras (1999-2001).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 16 de setembro de 2009.

[3] Governo do estado de São Paulo durante a gestão do governador André Franco Montoro (1982-1986).

[4] Governo Federal na gestão de José Sarney (1985-1989).

[5] Governo Federal na gestão de Fernando Henrique Cardoso (1985-1989).

[6] André Franco Montoro (1916-1999): vereador por São Paulo (1947); deputado estadual (1950); deputado federal (1958, 1962, 1966, 1994 e 1998); senador (1970 e 1978); governador do estado de São Paulo (1982).

[7] João Sayad (1945...): ministro do Planejamento (1985-1987).

[8] José Serra (1942...): deputado federal (1987-1995); senador (1995-2003); ministro do Planejamento e Orçamento (1995-1996); ministro da Saúde (1998-2002); prefeito de São Paulo (2005-2006); governador do estado de São Paulo (2006-2010).

[9] Secretaria de Controle das Empresas Estatais do Ministério do Planejamento (SEST). Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da Presidência da República (SEPLAN), criada em 1980 e extinta em 1990.

[10] FEA/USP – Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo.

[11] Desenvolvimento Rodoviário S.A. (DERSA), empresa controlada pelo governo do estado de São Paulo.

[12] Ferrovia Paulista S.A. (FEPASA), empresa de estradas de ferro do estado de São Paulo.

[13] Viação Aérea São Paulo (VASP), empresa de aviação comercial do estado de São Paulo.

[14] Banco do Estado de São Paulo (BANESPA), banco comercial do estado de São Paulo.

[15] Tancredo de Almeida Neves (1910-1985): eleito pelo Colégio Eleitoral presidente do Brasil em 1984, mas faleceu antes de assumir como presidente da República em 1985.

[16] José Sarney de Araujo Costa (1930...): governador do Maranhão (1966-1971); senador (1971-1985); presidente do Brasil (1985-1990); senador pelo Amapá (2003); presidente do Senado Federal (2009...).

[17] Francisco Vidal Luna (1946...): secretário especial de assuntos econômicos do Ministério do Planejamento (1985-1987); secretário do Planejamento do município de São Paulo (2005-2007); secretário do Planejamento de São Paulo (2007-2010).

[18] Andrea Sandro Calabi (1945...): secretário-geral da Secretaria de Planejamento da Presidência da República (1985-1986); secretário do Tesouro (1986-1989); presidente do BNDES (1999-2000); secretário do Planejamento de São Paulo (2003-2005); secretário da Fazenda de São Paulo (desde 2011).

[19] Francisco Oswaldo Neves Dornelles (1935...): ministro da Fazenda (1985); ministro da Indústria, do Comércio e do Turismo (1996-1998); ministro do Trabalho (1999-2002); senador pelo Rio de Janeiro (desde 2007).

[20] Dilson Domingos Funaro (1933-1989): presidente do BNDES (1985); ministro da Fazenda (1985 e 1987).

[21] Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo (1942...): professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp); secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (1985-1987); secretário de Ciência e Tecnologia do estado de São Paulo (1988-1990); dentre outras posições.

[22] João Manuel Cardoso de Mello (1942...): assessor especial do Ministério da Fazenda (1985-1988).

[23] José Carlos de Souza Braga (1948...): secretário da Secretaria de Economia e Acompanhamento de Preços do Ministério da Fazenda (1985-1988).

[24] Fernão Carlos Botelho Bracher (1935...): presidente do Banco Central do Brasil (1985-1987).

[25] Governo do estado de São Paulo no mandato de Orestes Quércia (1987-1991).

[26] Secretaria do Tesouro Nacional (STN) é um órgão do Ministério da Fazenda do Brasil.

[27] Em 1986 foi extinta a conta movimento e a transferência de recursos do Banco Central para o Banco do Brasil passou a ser claramente identificada nos orçamentos das duas instituições.

[28] Lei Complementar n. 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

[29] Siderurgia Brasileira S.A., holding das empresas siderúrgicas estatais criada em 1973.

[30] Pérsio Arida (1952...): presidente do BNDES (1993-1995); presidente do Banco Central (1995).

[31] Plano Cruzado (1986/1987), Primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro durante o Governo Sarney (1985-1989).

[32] Plano Real: plano de estabilização econômica, instituído pela Medida Provisória n. 434/94, realizado durante o governo de Itamar Franco.

[33] Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), entidade vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Brasil.

[34] Primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998).

[35] Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras), empresa de capital aberto cujo acionista majoritário é o Governo do Brasil (União).

[36] Oferta pública inicial ou IPO (Initial Public Offering) é o evento que marca a primeira venda de ações de uma empresa no mercado de ações.

[37] É o valor que o produtor recebe pelo produto vendido ao distribuidor.

[38] O acidente mais sério ocorrido no período foi o da Plataforma P-36 localizada na Bacia de Campos (RJ), além de acidentes envolvendo vazamentos de óleo como o da Refinaria Presidente Getúlio Vargas, de Araucária (PR).

[39] Projeto TAMAR – projeto da Petrobras dedicado à preservação de espécies de tartarugas marinhas ameaçadas de extinção.

[40] O chamado “Milagre Econômico” ocorreu entre 1969 e 1973 após a estabilização dos preços internos e reformas estruturais promovidas pelo Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) concebido e executado durante o primeiro governo militar. O Milagre caracterizou-se por um crescimento acelerado da indústria, gerando empregos e aumento de renda de quase a totalidade da população brasileira. O PIB brasileiro cresceu a uma taxa média acima de 11% ao ano, a inflação oscilou entre 15% e 20% ao ano. Durante essa fase, o maior responsável pela administração e execução dessas políticas foi o ministro Antônio Delfim Netto.

[41] Getúlio Vargas (1882-1954): presidente da República (1930-1945 e 1951-1954).

[42] Juscelino Kubitschek (1902-1976): prefeito de Belo Horizonte (1940-1945); governador de Minas Gerais (1951-1955); presidente do Brasil (1956-1961).

[43] Pré-sal: área de reservas petrolíferas de águas profundas ao longo do litoral do Brasil.

[44] É um conceito econômico, desenvolvido em 1982 pelos economistas W. Max Corden e J. Peter Neary, que tenta explicar a relação entre a exploração de recursos naturais e o declínio do setor manufatureiro.

8. Depoimento do Prof. Dr. Luciano Coutinho[1] -[2]

No início do Governo Tancredo-Sarney[3], em meados dos anos 80, tive uma instrutiva experiência de política pública[4]. Era um período que chamaria de estertor de um regime de regulação e de relação entre Estado e Economia que ingressava em uma fase de crise.

Nos anos 90, a relação entre o Estado e a Economia — e, por consequência, entre Direito e Economia — sofreu uma transformação, e o Brasil se inclinou na direção da privatização e da redução do papel do Estado na área empresarial numa tentativa de mudança de paradigma. Durante toda essa fase, estive fora de funções públicas, tendo atuado como professor e como consultor, exercendo um papel crítico da forma como esse processo foi encaminhado.

Somente retomei uma posição pública no segundo mandato do Presidente Lula[5], no BNDES[6], que corresponde a uma nova etapa de reconstrução da relação entre o Estado e a Economia e, consequentemente, entre Direito Econômico e Economia. Nessa etapa, está se buscando encontrar uma nova estruturação dessas relações, visando alcançar uma nova síntese entre o papel do Estado e o do mercado ou do setor privado e procurando corrigir as graves falhas na forma como o processo foi encaminhado nos anos 90. Essa tentativa de construção não é uma negação da privatização, mas, sim, uma reconstrução desse processo de forma eficiente, porque acredito que foi feito de forma ineficiente e destituído de uma estratégia de longo prazo.

Penso que as principais falhas do processo de privatização dos anos 90 foram a falta de estratégia de longo prazo e o fato de ter descolado o papel do sistema empresarial brasileiro do papel do Estado, privilegiando, de maneira improvisada e apressada, alguns arranjos muito precários.

O que estamos buscando é um novo caminho que (i) restaure a importância do planejamento de longo prazo; (ii) reveja e revisite o escopo e a missão do sistema de regulação, bem como (iii) busque fortalecer o setor privado, de tal maneira que esses três elementos se complementem no sentido de criar incentivos fortes ao investimento, seja em infraestrutura, seja em outras áreas. A orientação estratégica, portanto, é buscar uma estruturação das relações que seja pró-investimento.

Lembro-me muito claramente, nos velhos tempos do Ministério da Ciência e Tecnologia, da importância do consultor jurídico e de como é relevante, dentro do sistema público brasileiro, o modus faciendi em conformidade com a lei. Se a observação do arcabouço jurídico não for bem equacionada, pode gerar ineficiência de resultados ou até resultados perversos.

Por outro lado, muitas vezes, há a necessidade de ajustar ou de mudar o marco jurídico. O que é muito frequente e normal, mas requer um entendimento com o Legislativo. Participei, indiretamente, dessas discussões por conta da Constituinte de 88, que me levou a ter um intercâmbio muito intenso no que toca ao Capítulo da Ordem Econômica. Não só eu, mas todas as lideranças que participaram da redemocratização.

O relator geral da Constituição de 1988 foi Mário Covas[7], sendo que o relator do capítulo tributário foi José Serra[8]. O Senador Severo Gomes[9] e o Deputado Nelson Jobim[10] eram sub-relatores. Naquele momento, foram feitas muitas discussões sobre a relação entre o Direito e a Economia, entre o Estado e a Economia. As discussões sobre o regime de concessão, sobre o estatuto da empresa de capital nacional etc. me propiciaram ter um contato muito estreito com grandes homens públicos e grandes advogados.

Dentre esses últimos, destaco os Drs. José Afonso da Silva, Fabio Konder Comparato e Eros Roberto Grau. Recordo-me, também, da construção de determinados diplomas legais quando interagi com o Consultor Geral da República, Dr. Saulo Ramos[11]. Toda essa experiência me levou a conviver e a entender minimamente dos principais diplomas legais e da sua importância, embora, obviamente, não seja, nem de longe, versado profundamente no assunto.

Dessa forma, entendo que a lei existe para ser observada com rigor, mas pode ser mutável, quer dizer, não deve ser uma camisa de força. É sempre possível colocar o Direito a serviço do interesse público e do interesse do desenvolvimento, o que requer a capacidade de reformular os instrumentos, ou, quando cabível, interpretar o quadro à luz do interesse público que, naquele momento, prevalece em determinada direção. Isso porque as conjunturas políticas mudam, e o alinhamento de objetivos pode mudar requerendo ajustes dentro da lei.

Muitas vezes, a interpretação essencial é que deve prevalecer e, aí, há toda uma discussão de quais são os princípios fundamentais que estão na Constituição, os princípios pétreos, os princípios mais essenciais, as diretrizes que estão em leis complementares e, dentro disso, é necessário ter o bom senso e a lucidez para encontrar interpretações que sirvam ao desenvolvimento, sirvam ao interesse público. Esse é um campo de reflexão muito fértil, muito importante. Não é só ciência, é ciência e arte.

No meu entender, a recente crise internacional foi muito relevante para desnudar toda a ideologia do paradigma neoliberal que, no Brasil, foi levado a determinados extremos em certas áreas. Muitos acreditavam que o mercado seria capaz de resolver tudo e dar racionalidade de longo prazo, o que não é absolutamente verdadeiro. O mercado lida muito mal com o longo prazo e não consegue enfrentar externalidades sem ajustes muito fortes. O exemplo mais óbvio é o do meio ambiente. Outro exemplo evidente é o da inovação financeira desregulada — que pode ser desastrosa como, de fato, ficou absolutamente inequívoco depois da crise de 2008.

Essas lições são importantes para o Brasil. O País tem, na área bancária e financeira, uma estrutura de regulação com um único regulador, o Banco Central, com poderes muito fortes e abrangentes sobre todas as formas de intermediação financeira. Um dos princípios propostos para a reforma da regulação internacional é exatamente este: o de fortalecer a regulação por meio de uma única autoridade, um único regulador, e um regulador com poderes abrangentes.

É o modelo que existe no Brasil. Mas isso era considerado anacrônico até pouco tempo atrás. A regulação brasileira, até antes da crise, era considerada atrasada e, de repente, porque ficou atrasada e refletiu o velho paradigma, tornou-se virtuosa. Com efeito, as virtudes do velho paradigma de regulação abrangente e baseada em normas de cautela ante riscos foram iluminadas agora, depois da débâcle do liberalismo exacerbado. Enfim, acredito que a crise teve esse condão elucidativo.

Do ponto de vista das políticas que me dizem respeito mais de perto, que são as políticas de desenvolvimento, a crise também teve o condão de derrubar vários dos preconceitos vigentes. O governo americano estatizar a GM[12] foi um exemplo emblemático de política industrial impensável, até mesmo no Brasil de hoje.

Quando o BNDES produz uma operação de suporte, via mercado, para evitar a falência de uma grande empresa de interesse do País, os setores liberais tendem a fazer uma crítica ideológica a esse tipo de intervenção, sem atentar para a qualidade de uma intervenção de matiz pró-mercado. Se replicássemos, aqui, o que o Governo Obama[13] fez nos Estados Unidos tal como a estatização temporária de empresas, seríamos duramente criticados.

É claro que o governo americano não vai permanecer no médio prazo, como controlador da GM. Sem dúvida pretende criar condições para uma saída via mercado. Não obstante foi uma intervenção de grande escala e de risco elevado da qual o governo não conseguirá sair antes de dois a três anos.

A lição a ser retida é a seguinte: na hora em que o risco sistêmico ameaça não só o sistema bancário mas também o sistema empresarial estratégico para os interesses nacionais das principais economias, o pragmatismo prevalece e as crenças ideológicas são descartadas. Diria que, na Europa, onde esse tipo de intervenção é mais aceito e menos anatemizado, a crise também reforçou várias dessas intervenções, não só na área bancária, mas também no sistema empresarial não bancário.

O momento da crise é, portanto, um momento histórico rico do qual deveríamos extrair lições. Por exemplo: como fazer intervenções de uma maneira eficiente, sem cair na reles estatização que, no caso brasileiro, em função da herança portuguesa de patrimonialismo, implica em sérios riscos. As intervenções, portanto, devem ser feitas com critérios de eficiência de mercado. O que não se deve é ficar de braços cruzados permitindo falências que podem ser evitadas. Mas é essencial engendrar soluções eficientes e sustentáveis que permitam preservar e fortalecer o sistema empresarial, com mudança dos controladores insolventes por novos investidores habilitados. A crise de 2008-2009 criou oportunidades para uma ação positiva no sentido de buscar fazer do “limão, limonadas” e criar soluções afirmativas. O fato de que uma parte relevante do sistema empresarial exportador ficou fortemente machucada por perdas com derivativos cambiais, criou essa oportunidade de estruturar empresas mais fortes.

Não há nada mais precioso para um país em desenvolvimento do que ter empresas capacitadas e competitivas. Sem grandes empresas e sem empresas eficientes, não existe mercado, não existe competitividade, não existe projeto de desenvolvimento para o país.

Conseguir reunir o lado bom dos dois paradigmas e descartar o lado ruim é o segredo. É isso que estamos tentando implementar. A crise trouxe esse novo ingrediente, embora acredite que o Governo Lula já o havia amadurecido.

O setor elétrico é um exemplo interessante para perceber como é possível estruturar uma relação profícua entre concessão ao setor privado com regulação pró-mercado de modo a incentivar investimentos, superando-se a grave crise resultante da forma como o sistema foi privatizado nos anos 90. O setor elétrico foi reorganizado entre 2003 e 2005 por meio da criação de um modelo de incentivos pró-investimento que se revelou muito bem-sucedido: os investimentos foram destravados, o fantasma de escassez de energia de médio prazo foi afastado, e hoje o sistema está em plena expansão.

Acredito que a minha experiência no BNDES, nesse momento, tem sido extremamente rica por ter me permitido exercitar uma política inovadora que observe uma síntese de lições do passado.

A compreensão é que o Estado deve ter uma participação indutora intensa na Economia sem desfigurar o mercado, ao contrário, fazendo com que o mercado funcione de maneira mais eficiente, ou até criando o mercado onde não existe.

O BNDES teve um papel de liderança no período mais agudo da crise recente. Nos meses subsequentes à crise, detonada em 15 de setembro de 2008 pela quebra do Lehman Brothers, o BNDES foi o primeiro banco que expandiu fortemente o crédito e buscou encontrar formas alternativas de oferecê-lo ao mercado. Em seguida, sob a orientação direta do Presidente Lula, os bancos públicos, o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, atuaram, também, de maneira muito intensa para expandir a oferta de crédito.

O BNDES tem um papel muito especial porque a expansão do crédito é principalmente para investimento. Embora tenhamos ofertado um pouco de crédito para capital de giro, o grosso do esforço do Banco se concentra na viabilização de investimentos. O BNDES foi fundamental para sustentar o investimento em infraestrutura – não permitindo a paralisação dos investimentos que vinham acontecendo – e para estimular o investimento em petróleo e gás. Foi, também, relevante para endereçar a questão das empresas que entraram em curso problemático, evitando uma quebradeira daquelas que já tinham sido machucadas por operações imprudentes com derivativos cambiais.

Esse processo de suporte foi feito sem que se tenha caído no erro da socialização dos prejuízos. Em nenhum momento, patrocinamos o resgate do controlador que cometeu os erros. Ao contrário, buscamos solução de mercado em que os empresários saudáveis foram o canal de solução dos problemas. Houve uma coordenação muito intensa, porém não visível, entre o BNDES e o sistema bancário privado.

Sem a nossa coordenação, o sistema bancário privado teria agido na base do “cada um por si”, o que teria produzido um estresse muito grave sobre muitas empresas, e, em certos setores, a quebra de uma empresa grande resultaria em risco para o setor inteiro. Tivemos um trabalho muito intenso, e posso dizer, depois de um ano de crise, que só agora se conseguiu resolver, em estreita cooperação com os bancos privados, os problemas que foram provocados pela crise.

É importante destacar que esse resultado só foi possível graças a um exercício de coordenação cooperativa com a banca privada na busca de soluções construtivas. Para criar soluções construtivas, é preciso coordenação, é preciso ter projetos consistentes e é preciso restaurar a confiança no sistema empresarial.

É claro que, em alguns setores, essa coordenação, essa intervenção, foi muito mais leve, mas foi necessária, de toda forma. A solução dos problemas provocados pela crise passou pela combinação desses processos: medidas tributárias, medidas financeiras e de crédito, medidas regulatórias, medidas monetárias e intenso exercício de coordenação.

O BNDES conseguiu, também, ter um canal direto e construtivo com o Ministério da Fazenda. Em poucos momentos no Brasil, houve uma coordenação tão próxima e tão construtiva entre o principal banco de fomento do país e o Ministério da Fazenda. O sucesso dessa coordenação se deveu, em grande medida, ao fato de o Ministro Guido Mantega[14] ter sido Presidente do BNDES e por ter uma visão desenvolvimentista.

Isso nos aproximou bastante e facilitou muitíssimo o processo de construção coordenada de alternativas contando, ainda, com o firme apoio da Ministra Chefe da Casa Civil. Registre-se o fato de que o Governo dotou o BNDES de recursos adicionais de grande escala, o que nos permitiu, individualmente, agregar 2,4 pontos de percentagem do PIB[15] em desembolso adicional em 2009, quer dizer, em gasto produtivo, principalmente investimento. A atuação anticíclica do BNDES obteve amplo reconhecimento positivo inclusive internacional.

Houve um incremento, na margem, de demanda efetiva, o que não teria ocorrido se não existisse o crédito do BNDES. Esse é o papel moderno do banco de desenvolvimento no plano microeconômico: atuar junto ao sistema empresarial em coordenação com o sistema bancário privado. Essa coordenação é muito importante porque feita em parceria com o mercado — o que é novo —, e não de maneira apartada e discricionária. A atuação em parceria tem a vantagem de assegurar que o setor privado se engaje na solução e a torne muito mais leve para o Estado.

De uma perspectiva histórica, é possível afirmar que o ano de 1979 – com a subida do juro internacional decorrente do choque monetário produzido por Paul Volcker[16] – marcou o início da crise de um paradigma que dominou o desenvolvimento brasileiro desde os anos 30, paradigma esse que foi muito bem-sucedido, mas que, ao entrar em colapso, produziu um grande desarranjo.

Penso que os últimos 30 anos foram de desconstrução e de crise desse paradigma. De 1979 até 2005, a crise se arrastou sem que fossem criadas condições para a superação do que sobrou do velho paradigma, substituído afinal por outro projeto liberalizante (e inconsistente) nos anos 90. A incapacidade de superar a crise, apesar dos avanços obtidos com grande sacrifício pelo Plano Real, radicava na grande vulnerabilidade cambial que tornava a economia brasileira extremamente vulnerável a choques externos. Somente depois de 2005 é que se processou um ajuste absolutamente crítico para o País, que foi a acumulação de reservas externas a partir da obtenção de significativos superavits comerciais e a consequente desdolarização da dívida mobiliária doméstica.

Não se deve diminuir o mérito da Lei de Responsabilidade Fiscal[17] e do esforço para a organização da disciplina fiscal (que tem toda uma história que vem desde meados dos anos 80, com a organização da Secretaria do Tesouro, o fim da conta-movimento[18], entre outros). Entretanto, é lícito afirmar que o fator crítico de mudança de paradigma foi a acumulação de reservas com desdolarização da dívida doméstica. Foi esse robustecimento macroeconômico que permitiu construção, de 2004 para 2008, de condições mínimas para resgatar o raio de manobra e autonomia do Estado – o que se revelou essencial para o enfrentamento da mais grave crise desde a Depressão dos anos 30.

Essa é uma história interessante. O Brasil foi salvo pelo gongo, na última hora, no apagar das luzes de um longo período. No decorrer desse longo período de 30 anos, foi possível apenas nos últimos quatro anos criar fundamentos mínimos de recomposição da capacidade e da autonomia do Estado para regular a Economia. É uma história instigante, e o processo de crise deflagrado em setembro de 2008 representou um desafio extraordinário.

O ano de 2009 foi um ano de experimento inusitado para o Brasil. O raio de manobra, recém-obtido, logo foi posto em teste. A lição que se deve ressaltar diz respeito à importância de se ter um balanço de pagamentos sólidos baseados numa posição de reservas firme e grande. Seja escusado registrar a inconveniência de um processo de dependência exagerada de poupança externa e de endividamento acelerado em moeda estrangeira que desfaça essa solidez.

O pensamento liberal aponta apenas para o fundamento fiscal. Sem fazer pouco caso da importância do fundamento fiscal, é imprescindível compreender a relevância do fundamento cambial. Caso contrário, estar-se-ia ignorando um fator crítico que permitiu ao Estado ganhar autonomia para superar a crise, e que coloca desafios capitais para o futuro.

Uma avaliação de nossa história econômica nestes últimos 30 anos deve recolher todas as lições. Enfrentamos uma grave crise de endividamento externo, conseguimos superar a ameaça da hiperinflação, conseguimos sair das armadilhas produzidas pela política vulnerável de estabilização e pelo paradigma liberal inconsistente. O robustecimento cambial foi um fator-chave neste processo. Estaríamos jogando no lixo da História lições preciosas que não devem ser esquecidas, pois são utilíssimas para o futuro.

Temos, sim, condições de construir um novo paradigma de desenvolvimento com sustentabilidade para o País, mas é preciso ter clareza sobre a importância da estabilidade e da saúde fiscal-financeira, a relevância da robustez cambial, a importância de se ter um balanço de pagamentos sustentável a longo prazo, a importância de ter competitividade, no que toca à estrutura industrial e de serviços do País.

Para tanto, devemos enfatizar a relevância da inovação tecnológica, da regulação financeira e a da parceria estreita entre o Estado e o setor privado, que nunca foi praticada de maneira eficiente e construtiva no Brasil. Essa relação foi paternalista e discricionária no passado, tendo o Estado o papel de demiurgo e criador da estrutura empresarial privada.

No período autoritário, o sistema privado era visto como vassalo do Estado e/ou de grandes sistemas estatais. Depois, houve um longo período de crise em que se desestruturou tudo e passou-se a ter um tipo de crença cega na eficiência do mercado, sem olhar para as estratégias.

Somente agora é que está sendo possível construir efetivamente uma parceria entre o sistema empresarial e o Estado em novas bases, que respeitam as regras essenciais de retorno e risco do sistema privado e reconhecem as virtudes do mercado enquanto alocador eficiente de capital. Mas, ao mesmo tempo, ao perceber as falhas do mercado, inclui como elemento-chave a presença do Estado como coordenador, como solucionador das externalidades negativas e no caso do Brasil, na medida em que não existe um sistema financeiro desenvolvido, como um financiador de longo prazo e financiador da inovação. Acredito que esta seja uma síntese dos últimos 30 anos. Nós podemos construir o futuro, mas não está predeterminado que acontecerá de forma virtuosa se não conservarmos as grandes lições. Neste sentido, a reflexão sobre a evolução da relação histórica entre Estado e Economia é essencial para quem quer transformar o Direito em ferramenta de promoção do desenvolvimento com dinamismo econômico e equidade social.

[1] Secretário-executivo do Ministério de Ciência e Tecnologia (1985-1988); coordenador do Estudo de Competitividade da Indústria Brasileira (1994); presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (desde 2007).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia Padua Lima, em 23 de outubro de 2009.

[3] Tancredo de Almeida Neves (1910-1985): eleito pelo Colégio Eleitoral presidente do Brasil em 1984, mas faleceu antes de assumir como presidente da república em 1985.

[4] Entre 1985 e 1988, Luciano Coutinho foi secretário-executivo do Ministério de Ciência e Tecnologia, participando da estruturação do Ministério e da concepção de políticas voltadas a áreas de alta complexidade, como biotecnologia, informática, química fina, mecânica de precisão e novos materiais.

[5] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil (2003-2010).

[6] Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES): banco de investimento público criado em 1952.

[7] Mário Covas Júnior (1930-2001): deputado federal (1962-1969; 1983; 1986); senador pelo estado de São Paulo (1987-1994) e líder da bancada do PMDB no Senado durante a Assembleia Constituinte de 1987; prefeito de São Paulo (1983-1985); governador do estado de São Paulo (1995-2001).

[8] José Serra (1942...): deputado federal (1987-1995); senador (1995-2003); ministro do Planejamento e Orçamento (1995-1996); ministro da Saúde (1998-2002); prefeito de São Paulo (2005-2006); governador do estado de São Paulo (2006-2010).

[9] Severo Fagundes Gomes (1924-1992): ministro da Agricultura (1966-1967); ministro da Indústria e do Comércio (1974-1977); senador pelo estado de São Paulo (1983-1991).

[10] Nelson Jobim (1946...): deputado federal pelo Rio Grande do Sul (1987-1991 e 1991-1995); ministro da Justiça (1995-1997); ministro do Supremo Tribunal Federal (1997-2007); ministro da Defesa (desde 2007).

[11] José Saulo Pereira Ramos (1929...): ministro da Justiça (1989-1990).

[12] General Motors Corporation (GM), segunda maior montadora automobilística do mundo que no final de 2008 recebeu US$ 13,4 bilhões para resolver seu problema de liquidez. Em abril de 2009, a GM recebeu US$ 15,4 bilhões em empréstimos do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, dentro do programa TARP (Troubled Assets Relief Program).

O TARP é o principal componente do pacote de medidas do governo americano para combater a crise financeira de 2008-2009 e se destina a promover a compra de ativos e ações de instituições financeiras, visando fortalecer o setor.

[13] O Governo Obama teve início em 20 de janeiro de 2009.

[14] Guido Mantega (1949...): ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão (2003-2004); presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (2003-2006); ministro da Fazenda (2006-).

[15] Produto Interno Bruto.

[16] Referência à decisão do Presidente do Banco Central norte-americano de elevar a taxa de juros, que atingiu 21% em 1981. Essa medida provocou um grande aumento da dívida externa brasileira.

[17] Lei Complementar n. 101/2000.

[18] A conta-movimento foi criada na década de 60 e encerrada em 1986. Tratava-se de um passivo do Banco do Brasil em relação ao Banco Central. Esse instrumento foi criado devido à falta de infraestrutura da autoridade monetária para poder desempenhar seu papel. Era para ser uma conta provisória, mas acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que estes constassem no orçamento do governo.

9. Depoimento do Ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira[1] -[2] >

Este é um livro sobre a economia, o desenvolvimento econômico e o Direito. Ocorre-me o capítulo final do “Os Donos do Poder”[3] em que Faoro[4] menciona a ideia de uma volta redonda que o Brasil teria dado. Creio que também dei uma volta redonda na minha relação entre o Direito e a Economia.

Meu pai era advogado e sempre tive uma clara inclinação para as Ciências Sociais, desde quando estudava no Colégio São Luiz, onde fiz os meus oito anos de curso secundário. Ainda no Colégio, entrei para a Ação Católica e, com isso, passei a fazer parte de um grupo de amigos católicos progressistas na linha do Alceu Amoroso Lima[5], que era a nossa referência principal no Brasil.

Naquela época, fazer Direito era o destino natural dos jovens de famílias de classe média alta como a minha. Além de minha inclinação pelas ciências sociais era filho de advogado. Dessa forma, não tive nenhuma dúvida em escolher o Direito como profissão. Em 1953 fui aprovado na Faculdade de Direito do Largo São Francisco da Universidade de São Paulo.

No início de 1955, já estava muito interessado pelas questões econômicas e políticas, mas de uma maneira ainda não orientada. Em janeiro daquele ano, por meio do contato com os amigos da Ação Católica, caiu-me nas mãos o número quatro da revista “Cadernos do Nosso Tempo”[6], revista do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política (IBESP), criado em 1953.

A revista, que teve cinco números, é um marco na história do pensamento intelectual brasileiro. No número quatro da revista, li artigos do Hélio Jaguaribe[7] e outros – não tenho certeza se estavam também, naquele mesmo número, o Guerreiro Ramos[8] e o Ignacio Rangel[9] –, que me deram uma visão completamente nova da História do Brasil e da política brasileira. Esses autores me mostraram que o Brasil, embora independente em 1822, tinha sido uma semicolônia até 1930 quando sob a liderança de Getúlio Vargas[10] começou a revolução nacional brasileira. Vargas construiu uma grande aliança desenvolvimentista e um pacto político, unindo a burguesia industrial, os trabalhadores e a burocracia pública. Era um texto nacionalista e desenvolvimentista e fiquei absolutamente fascinado por aquelas ideias.

Foi nesse momento que fiz uma virada, porque até então tinha uma visão muito utópica e vaga do Brasil. Depois de ler toda a revista, disse para mim mesmo que não seria mais juiz de direito – minha decisão interna até aquela hora – seria sociólogo ou economista. Mais do que isso, naquele momento, tomei uma decisão: não seria somente economista e sociólogo do desenvolvimento, mas, no plano político, daria apoio a um governo que fosse não apenas democrático, mas também nacional-desenvolvimentista.

Não obstante, continuei na Faculdade de Direito, porque mudar de faculdade, naquela época, era muito complicado, especialmente porque já estava noivo. De qualquer forma, comecei a estudar Sociologia e Economia por minha conta.

Passei a trabalhar em jornalismo e, depois, em publicidade, rigorosamente para sobreviver e poder casar. No entanto, minha decisão era não fazer a carreira de Direito, mas, em seguida à colação de grau, procurar uma pós-graduação que permitisse me encaminhar para a Economia, a Sociologia e o desenvolvimento econômico.

Foi o que, afinal, consegui em 1958 – depois de várias tentativas não concretizadas – quando apareceu a oportunidade de fazer o concurso para ser professor de administração da Escola de Administração de Empresas de São Paulo Fundação Getulio Vargas (FGV-EAESP) – não era para ser professor de Economia nem de Sociologia, mas, evidentemente, era uma oportunidade que aproveitei. Naquela época, os professores aprovados no concurso da FGV-EAESP ficavam um ano no Brasil e depois faziam um MBA[11] nos Estados Unidos.

No primeiro ano na FGV-EAESP, escrevi meu primeiro paper em inglês, “The Rise of Middle Class and Middle Management in Brazil”[12], que era sobre o desenvolvimento econômico e o surgimento de uma nova classe média profissional ou tecnoburocrática[13] no Brasil.

Começava nesse momento minha carreira acadêmica. Fui fazer meu MBA nos Estados Unidos sendo nacionalista, desenvolvimentista e estruturalista latino-americano.

Minha formação econômica era estruturalista baseada em Celso Furtado[14] e Ignácio Rangel. Em Sociologia minha formação também era estruturalista orientada por Guerreiro Ramos, e a análise política do Brasil que fazia era baseada em Hélio Jaguaribe. Fui para os EUA armado com essa formação para me defender das influências que sofreria.

O texto mais importante, nesse ponto de vista, era o livro do Guerreiro Ramos, “A Redução Sociológica”[15], porque era uma extraordinária e brilhante crítica ao funcionalismo americano. Crítica semelhante que depois foi feita, com muito brilho também, pelo Wright Mills[16] em um livro que ficou famoso chamado “The Sociological Imagination”[17].

De qualquer forma, não passei incólume aos meus 18 meses de Estados Unidos. Aprendi a Sociologia funcionalista americana e a forma de pesquisa em Sociologia dominante na época, o que me permitiu, depois, fazer a minha tese de doutorado na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA) da Universidade de São Paulo (USP). Nos EUA fiz uma tese de Sociologia chamada “Mobilidade e Carreira dos Dirigentes das Empresas Paulistas”.

Quando voltei ao Brasil tinha uma série de ideias novas e conhecendo muito mais Max Weber[18] e Schumpeter[19]. Logo após voltar ao Brasil escrevi um artigo sobre Schumpeter discutindo a inovação feita não por empresários, mas por administradores profissionais.

Naquele momento, também comecei a fazer uma pesquisa sobre as origens étnicas e sociais dos empresários paulistas. Estava decidido a fazer um doutorado e, por essa razão, fui bater na porta do Florestan Fernandes[20] pedindo que fosse meu orientador. Florestan não mostrou o menor interesse por um jovem formado em Direito e com MBA nos Estados Unidos. Era outubro de 1962, e tinha chegado dos Estados Unidos em setembro.

Em janeiro de 1964 assisti um seminário internacional de economia, patrocinado pela UNESCO, do qual participaram Nicholas Kaldor[21], Tinbergen, [22] Kaletsky[23] e Allais[24], com a coordenação do Delfim.[25] O jovem Delfim era naquela época um gordinho rápido e brilhante. Pedi para que fosse meu orientador e ele aceitou. Comecei então a fazer meu doutorado na FEA-USP. Só completaria o doutorado 12 anos depois, pois ao mesmo tempo dava aulas de Administração de Empresas na FGV e trabalhava no Pão de Açúcar[26].

Em 1965, criei na FGV-EAESP o primeiro curso de mestrado em Administração de Empresas do Brasil de que tenho notícia. Dois anos depois passei para o Departamento de Ciências Sociais, onde estava a Economia. Em 1970 Ary Bouzan[27] e eu fundamos o Departamento de Economia, separando-o do das Ciências Sociais. Durante todo esse período, trabalhava como professor da Escola[28] e, também, como coordenador de toda a pós-graduação da Escola, cargo que ocupei durante dez anos. Com tantas atividades, não tinha muito tempo para fazer a tese de doutorado, por isso demorei tanto para completá-la.

O fato de ter trabalhado meio período na Escola e meio período no Pão de Açúcar foi, para mim, muito enriquecedor. Eram quase dois trabalhos de tempo integral porque, na Escola, coordenava e ensinava. No Pão de Açúcar era diretor administrativo e diretor de marketing, sendo o segundo homem da empresa durante período de grande expansão – o primeiro era o Abílio[29].

Essas duas atividades foram muito enriquecedoras para mim. Minha experiência no Pão de Açúcar foi duplamente enriquecedora: permitiu-me construir uma base econômica bem satisfatória e conhecer muito sobre empresas na prática. Durante todo esse período, fiquei fora da política.

No ano de 1955, havia eleição para presidente da República. Todos os meus amigos estavam no Partido Democrata Cristão (PDC), inclusive André Franco Montoro[30], da Ação Católica. Fiquei aguardando a definição do PDC, e, quando o partido decidiu apoiar o Juarez Távora[31] e não o Juscelino Kubitschek[32], rompi com o partido. Dessa forma, em 1958, quando meus amigos do PDC participaram do Governo Carvalho Pinto[33] em São Paulo, também fiquei de fora, ainda que não tivesse nenhuma relação com o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ou com o Partido Social Democrata (PSD), partidos ligados a Vargas e ao getulismo[34].

Quando veio o regime militar, continuei de fora, ainda por melhores razões. Só comecei a voltar à política quando meu amigo Plínio de Arruda Sampaio[35] voltou do Chile e o convidei para dar aula na FGV. Plínio é um político por natureza e, lá por volta de 1976, nós conversamos sobre quem poderia ser o segundo nome da chapa nas eleições de 1978 para o Senado.

Naquela época, o primeiro nome seria o Montoro, certamente. Devia ser um candidato que representasse a esquerda democrática no Brasil. Nós chegamos à conclusão de que esse nome era o de Fernando Henrique.[36] Quando Fernando Henrique se candidatou ao Senado em 1978, eu o apoiei. A eleição do Fernando Henrique foi uma das minhas primeiras ações políticas.

Em 1982, fui convidado pelo Montoro, não pelo Fernando Henrique, para ajudar na campanha para governador. Naquela época, já tinha me tornado uma pessoa bem conhecida. Tinha publicado alguns livros, dentre os quais o “Desenvolvimento e Crise no Brasil”[37], em 1968, que havia sido um enorme sucesso, e também escrevia regularmente na “Folha” [38], onde fazia a crítica do regime militar.

Dessa forma aceitei naturalmente o convite do Montoro para participar da campanha e depois do governo. Meu primeiro cargo político foi o de presidente do Banespa[39], que ocupei durante dois anos e, nos dois últimos anos desse governo memorável que foi o Governo Montoro, fui Chefe da Casa Civil.

Em todo esse período, era no plano teórico um estruturalista latino-americano, heterodoxo, portanto, e, no plano da estratégia, um desenvolvimentista. Mas tinha também aprendido macroeconomia observando e analisando a economia brasileira. Nakano[40] e eu fizemos durante vários anos um boletim de conjuntura no Pão de Açúcar, que interessava muito ao Abílio dado que havia se tornado membro do Conselho Monetário Nacional e era muito amigo de Mario Henrique Simonsen[41].

Aquele boletim nos ajudou muito a pensar o Brasil mais objetivamente e menos ideologicamente. Seja por esse motivo, seja por qualquer outro, em todo esse período estava desenvolvendo minha visão da economia, estruturalista e keynesiana, mas muito crítica em relação a déficits públicos crônicos para sustentar a demanda efetiva, diferentemente da opinião generalizada de meus amigos economistas. O acerto de minha visão se comprovou nos dois primeiros anos depois da democracia.

Nos anos 1970, desenvolvi as minhas teorias sobre a tecnoburocracia, ou seja, a classe média profissional, uma terceira classe que surgiu no capitalismo, além da classe capitalista ou burguesa e da classe trabalhadora. Foi um debate grande com meus amigos marxistas, particularmente um debate muito interessante com Belluzzo[42] e Luiz Antônio Oliveira Lima[43].

Em 1977, comecei a fazer a análise da transição democrática no Brasil por meio de uma série de artigos que escrevi na “Folha” sobre a ruptura da aliança que a burguesia brasileira havia feito com os militares. Essa burguesia brasileira, que fora nacional no período Vargas e até 1960, diante da crise política do início dos anos 1960, acabou se reunificando com a burguesia financeira e grande exportadora que patrocinaram o golpe de 1964. Entretanto, a partir do pacote de abril de 1977[44], essa burguesia – e acredito ter sido o primeiro a perceber – começou a romper essa aliança.

Nesse momento, o medo do comunismo tinha acabado. Devo dizer que um fato fundamental para acabar com o nacionalismo desenvolvimentista da burguesia do início dos anos 1960 foi a Revolução de Cuba e o medo do comunismo que surgiu a partir de então. Mas, passado o medo do comunismo, a burguesia começou a se tornar crítica do governo militar e a perceber que um governo democrático seria mais interessante para seus interesses. A mudança de posição da burguesia era, para mim, o fato histórico novo que iria determinar, necessariamente, a transição democrática.

O Brasil que saiu da transição democrática foi um Brasil fortemente populista no plano da política econômica. A burguesia não compreendia que o Estado brasileiro estava ameaçado de crise fiscal e que precisava pôr ordem na casa. O Plano Cruzado[45] reflete esse fato e o colapso do Plano Cruzado, no final de 1986 e começo de 1987, não é apenas uma crise econômica e financeira.

É, também, uma grande crise política, porque a grande aliança popular e democrática unindo empresários, trabalhadores e classes médias, que havia começado no ano de 1977, depois do Pacote de Abril, que havia se manifestado por meio da campanha das “Diretas Já”[46], entrou em colapso com o Plano Cruzado e abriu as portas para o neoliberalismo no Brasil, que veio a ser implantado a partir de 1991.

Em abril de 1987 fui convidado para ser ministro da Fazenda, quando o país estava em absoluta crise. A inflação explodindo novamente, o país em moratória e as reservas internacionais acabando. As empresas falidas e os estados falidos, porque as suas receitas haviam aumentado brutalmente em 1986 e, depois, caído verticalmente no início do ano de 1987, com o colapso do Cruzado.

A situação era realmente caótica, e essa situação levou a que os empresários industriais – a famosa burguesia nacional brasileira – pela primeira vez, desde 1930, deixassem de fazer parte do pacto político dominante. Vivenciamos um período de quatro anos de vácuo político semelhante ao que aconteceu entre 1960 e 1964, até a eleição do Collor[47].

O primeiro ano do Governo Collor foi confuso, com certas posições já neoliberais e outras ainda desenvolvimentistas, sob o comando da Zélia[48]. A partir de Marcílio Marques Moreira[49] o Brasil fez a abertura financeira e se entregou a Washington e a Nova Iorque, sem que, no entanto, tivesse resolvido o problema da alta inflação.

Desde 1980, também estive profundamente envolvido com o debate sobre o combate à alta inflação. Em 1980, fundei a “Revista de Economia Política” e, no primeiro número da revista, publiquei meu primeiro artigo sobre a teoria da inflação inercial. Em 1983, publiquei com Nakano meu segundo artigo, “Fatores Aceleradores, Mantenedores e Sancionadores da Inflação”[50], que era realmente o artigo fundador. Em seguida, apareceram outros trabalhos, especialmente de economistas, na época, da Pontifícia Universidade Católica (PUC) como Bacha[51], Chico[52], Pérsio[53] e André[54].

Associei-me a esses economistas para promover um plano de estabilização que usasse a teoria da inflação inercial. Mas, infelizmente, fracassou no Plano Cruzado e voltou a fracassar no Plano Bresser[55]. Aliás, a ideia do Plano Bresser era de um plano provisório que teria que ser reproduzido um ano depois no final do governo[56]. Mas essa teoria deu em 1984 a base para o Plano Real[57] com a neutralização da inércia por meio da URV[58], ao invés de um congelamento de preços com tablita.

No início do governo da transição democrática iniciado em 1985, Dílson Funaro[59], no Ministério da Fazenda, e João Sayad[60], no Ministério do Planejamento, apoiados por dois grupos de economistas – da Universidade de Campinas (Unicamp) e da PUCRJ – tiveram a missão de combater a inflação e promover as condições de retomada do desenvolvimento.

O grupo da PUCRJ, que defendia a teoria da inflação inercial, queria fazer congelamento e tablitas, que era a forma de neutralizar a inércia segundo essa visão. Já o grupo da Unicamp, identificado com o nacional-desenvolvimentismo, não concordava com o congelamento de preços e pretendia resolver o problema da inflação e melhorar distribuição de renda simultaneamente. Esses dois grupos fracassaram com o Plano Cruzado.

Do ponto de vista econômico, havia um forte clima populista dos dois primeiros anos de governo durante o Plano Cruzado. Quando cheguei ao Ministério da Fazenda, no início de maio de 1987, uma das primeiras coisas que disse foi que a situação externa era insustentável. Apesar da altíssima inflação, fiz logo uma depreciação cambial de 10%, para, minimamente, restabelecer o fluxo de exportações brasileiras, uma vez que o Cruzado estava muito apreciado.

Em segundo lugar, disse que precisava começar um processo de ajuste fiscal. Com isso, a chamada bancada econômica do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) – que era o meu partido – foi me visitar para protestar e articular minha expulsão do PMDB, porque estava patrocinando o ajuste fiscal. Essa era a única crítica que esse grupo do PMDB tinha em relação a mim. O clima em que houve a transição democrática no plano da política econômica era baseado na ideia de que Keynes[61] teria pregado o déficit público em qualquer circunstância econômica, o que era um absurdo.

Quatro anos depois, escrevi um artigo[62] com o Fernando Dall’Acqua[63], que está publicado no “Journal of Post Keynesian Economics”, defendendo o Keynes contra esse tipo de visão. Além da questão fiscal, Nakano e eu tínhamos desenvolvido, antes do pessoal da PUC, a teoria da inflação inercial. Sabia que, para acabar com a inflação, tinha que ser com congelamento e tablita, ou, então, com a URV, que também neutraliza a inércia.

A loucura populista no país era tão violenta naquele período, que para conversar com o FMI – nunca tive a menor simpatia pelo FMI – era preciso fazê-lo secretamente. Depois decidi: “Não vou fazer secretamente, coisa nenhuma”.

Ao chegar ao Ministério da Fazenda disse que precisava de um plano de estabilização da economia, porque a situação da inflação e das contas externas era absolutamente insustentável. Embora estivesse sendo violentamente pressionado pelo governo americano no sentido de fazer um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), estava decidido a não fazer nenhum acordo enquanto não tivesse uma solução para o problema da alta inflação e, principalmente, para o problema da dívida externa, que era impagável.

Dado isso, pedi ao Nakano, que era meu Secretário de Política Econômica, que convocasse um grupo de economistas para formular um plano de estabilização que tivesse algumas características de um plano de estabilização do FMI, mas que fosse bem diferente.

Esse grupo se reuniu e usamos o primeiro modelo macroeconômico que havia sido feito no Brasil por Adroaldo Moura da Silva[64]. Com base na nossa análise e nesse modelo, escrevemos o “Plano de Controle Macroeconômico”. Também estava sendo fortemente pressionado para ir aos Estados Unidos, mas disse que só iria aos Estados Unidos e pensaria em sair da moratória depois que esse plano estivesse pronto, quando tivesse desenvolvido um plano que garantisse o retorno da taxa de crescimento de 7% ao ano.

Ao mesmo tempo em que se fazia o Plano de Controle Macroeconômico tomei a decisão de fazer o plano que depois passou a ser chamado de Plano Bresser. A situação da inflação era caótica e era preciso fazer alguma coisa. Criei o Plano Bresser ajudado principalmente pelo Chico Lopes. Nakano, Chico Lopes e eu fizemos o plano originalmente, depois abrimos para o grupo.

Durante minha permanência no Ministério da Fazenda tive dois grandes problemas: estabilizar a inflação e equacionar o problema da dívida externa.

Não consegui estabilizar a inflação com o Plano Bresser porque os preços relativos estavam muito desequilibrados no momento do plano. A situação era, realmente, caótica, de forma que a tablita não neutralizaria totalmente a inércia. Esse fato já tornava a sorte do plano muito discutível no quadro da teoria da inflação inercial.

O outro fator fundamental era o fato de que o presidente Sarney[65] não se dispunha a fazer ajuste fiscal e, sem esse ajuste, não via condições de estabilizar a economia. Foi a convicção de que o presidente não faria o ajuste fiscal que, afinal, me levou a tomar a decisão de me demitir em dezembro daquele ano.

Quanto à dívida, a condição imposta por mim para sair da moratória era a de ter uma solução para a questão da dívida. Coloquei toda minha inteligência em busca de uma solução. Conversei com Deus e o mundo: banqueiros nacionais e estrangeiros, economistas e empresários. Trabalhei duramente, conversando com pessoas, para saber o que fazer. Até que surgiu uma ideia, que me foi trazida pelo Roberto Giannetti[66].

Roberto relatou que um banqueiro tinha falado sobre uma experiência na cidade de Nova Iorque nos anos 1970 de solução da crise da dívida da cidade por meio de securitização. Não entendia nada daquilo, mas fiquei interessado, e comecei a consultar outras pessoas para entender o processo de securitização de dívida. Depois de algum tempo, decidi que seria esse o caminho que tomaríamos e que essa era uma solução não apenas para a dívida externa do Brasil, mas para a dívida externa em geral.

Fernão Bracher[67], meu consultor para a dívida externa, Fernando Milliet, [68] presidente do Banco Central, e Nakano me apoiaram. Pedi ao Fernão que contratasse dois bancos internacionais – First Boston[69] e Warburg[70] – para nos assessorar na elaboração de nosso plano. Esse plano envolvia a securitização da dívida e propus que uns 20% da dívida – não sei exatamente quanto – fosse securitizada obrigatoriamente, e o resto de forma voluntária no mercado.

O plano estava ficando pronto, quando recebi um telefonema do Secretário do Tesouro Americano, James Baker[71]. Tinha vazado alguma notícia a respeito do plano e o secretário queria saber do que se tratava. Esse fato aconteceu no fim de agosto. Combinei em ir visitá-lo no dia 8 de setembro de 1987.

Antes de ir a Washington iria a Viena para participar de um grande seminário patrocinado pelo Senado americano e, especificamente, pelo Senador Bradley[72]. Esse senador havia manifestado interesse em uma solução heterodoxa ou nova para a dívida externa e percebia que a posição adotada pelo Governo Reagan[73] era insustentável.

Pouco antes de minha viagem para Viena a notícia vazou por meio de uma entrevista que o presidente Sarney deu a Eliane Cantanhêde[74]. Mas o vazamento foi malfeito porque o presidente não sabia bem como era o plano. O “Wall Street Journal” que tampouco sabia do que se tratava fez uma matéria muito violenta contra o plano.

Rapidamente, em seguida, um jornalista do “Wall Street” veio me entrevistar quando ainda estava no Brasil, antes de embarcar para Viena. Expliquei tudo da melhor maneira possível, mas não adiantou nada. A matéria publicada por esse jornalista não explicou direito qual era o plano e continuou a pauleira do Wall Street Journal em cima do plano.

Esses fatos ocorreram nos dez dias anteriores à minha chegada a Washington para a entrevista com o Baker no dia 8 de setembro de 1987. O sistema adotado por Baker foi de uma conversa comigo de uma hora a sós, marcada às nove horas no Tesouro. Reuniram-se após essa primeira hora as duas equipes, com os respectivos ministros, em uma grande mesa. Na reunião pessoal expliquei qual era o plano. Baker me disse que uma securitização obrigatória de 20% era um non-starter[75].

Argumentei que esse ponto não era fundamental para mim e continuamos a conversar muito amavelmente. Expliquei que o que me interessava era que o governo americano aceitasse a ideia da securitização, e uma relative delinking ou desconexão relativa no processo de negociação entre o Fundo Monetário Internacional (FMI) e os bancos comerciais.

Essa desconexão era importante, pois toda vez que se começava a negociar com os bancos comerciais argumentavam que primeiro era preciso falar com o FMI, e vice-versa. Era impossível de se negociar. O Baker concordou com o ponto, o que me fez muito feliz.

No entanto, na reunião geral, os assessores do Baker para assuntos de dívida externa, principalmente Dallara[76], se opuseram fortemente às ideias constantes no meu plano. Opuseram-se à securitização e, mais violentamente ainda, à relative delinking da negociação entre o FMI e os bancos comerciais. Insisti que as ideias eram boas e que o ministro Baker, ali presente, estava de acordo. Baker reafirmou sua posição. Ao final da reunião, ao meio-dia, Baker perguntou quem falaria com os jornalistas; disse que falaria.

Aliás, meu carro estava fora do Tesouro, não estava nas garagens, e teria que descer a escadaria onde estavam os jornalistas esperando terminar a reunião. Na minha saída do Tesouro expliquei direitinho aos jornalistas tudo o que tinha sido combinado, tanto em inglês quanto em português. Estava feliz e me sentindo perfeitamente vitorioso. Os 20% de securitização compulsória não era ponto obrigatório e, portanto, o veto de Baker sobre esse aspecto não teria muita importância.

Fui almoçar na Embaixada brasileira e, enquanto estava almoçando, recebi a notícia de que o Baker estava muito aborrecido porque a “Reuters”[77] noticiara que o Tesouro havia aceitado integralmente as propostas do Brasil. Propostas que estavam condenadas ao fogo do inferno pelo Wall Street Journal que, apesar de desconhecer a proposta, tinha feito críticas sem trégua. Telefonei imediatamente para o Baker, que me disse para não me preocupar porque já tinha dado uma nota à imprensa esclarecendo.

Pensei que estava tudo ótimo, pois acreditei que seria uma nota honesta, reportando o que tínhamos conversado naquela manhã. Logo depois do almoço, às duas horas, saindo da Embaixada, dirigi-me ao Federal Reserve Bank (FED), pois tinha uma entrevista agendada. Percebi que me olhavam de uma maneira esquisita, mas não sabia o porquê. Do FED fui direto para o aeroporto para voltar ao Brasil. Na manhã seguinte chegamos ao Galeão, e devo lembrar que naquela época não tinha celular, portanto, nós não tínhamos conhecimento de mais nenhuma notícia desde a saída de NY.

Ao sair do aeroporto logo notamos que as manchetes dos jornais brasileiros diziam em letras garrafais que Baker havia rejeitado a proposta. Ao ler a nota de esclarecimento que Baker enviara percebi que os jornais brasileiros tinham toda razão, porque nessa nota de três ou quatro linhas estava dito que o secretário Baker havia recebido o ministro Bresser-Pereira e dito que a proposta brasileira para a solução da dívida era um non starter. Fiquei indignado; eu estava diante de uma crise.

Roberto Giannetti, que tinha dado a ideia, já era um líder empresarial naquela época e promoveu uma reunião de empresários para me apoiar. Tive esse apoio, que me ajudou um pouco. Já no Ministério em Brasília recebi um telefonema de Baker querendo falar comigo outra vez. Informei que iria à reunião do FMI em duas semanas e que poderíamos conversar na ocasião, caso quisesse, mas que não iria ao Tesouro de jeito nenhum.

Nesse ínterim, tinha proposto a criação do G3, um grupo formado pelo Brasil, México e Argentina, para discutir a dívida externa. Primeiro fui a Nova Iorque para participar da reunião desse G3. Em NY fui abordado por um jornalista do “O Estado de S. Paulo”[78], que me viu na rua por acaso me falou sobre as muitas mudanças ocorridas naquelas duas semanas. Eu perguntei o porquê disso, mas não pudemos falar muito.

De fato, tudo tinha mudado, porque os bancos tinham entendido, afinal, do que se tratava a proposta brasileira e percebido o que era securitização voluntária e que isso interessava muito a eles. Essa proposta envolveria um desconto, evidentemente, mas esse desconto já estava dado; na prática, os balanços já tinham jogado em lucros e perdas. Com a adoção da proposta, os bancos poderiam voltar a fazer negócios, porque todo o sistema financeiro estava paralisado.

Dívidas enormes de um lado e créditos podres de outro impediam negociações. Transformados aqueles créditos em títulos com valor de mercado, voltava-se à vida financeira – e, quem sabe, à festa financeira, que é outra história. Não imaginava que a securitização por mim proposta daria na festa financeira e no fator fundamental dessa monumental crise de 2008.

O fato é que quando cheguei a Washington o vice-diretor do FMI quis falar comigo e pediu-me para falar no comitê interino e na Assembleia Geral sobre a proposta brasileira. A repercussão favorável dos bancos comerciais tinha colaborado para o FMI gostar da história. O FMI também faz relações públicas e perceberam que aquela proposta daria força para a reunião.

De fato, a reunião foi muito interessante, e só se falou na minha proposta. Os argentinos apoiaram entusiasticamente. Os mexicanos não tanto, porque já estavam se submetendo a Washington de alto a baixo e saindo do G3 – saíram no final do ano e o G3 deixou de existir.

Entretanto, dois meses depois do sucesso dessa reunião no FMI acabei pedindo demissão. Não por causa da dívida externa, e não tenho nenhuma crítica ao presidente Sarney em relação a esse assunto, que sempre apoiou minhas propostas, algumas bem arriscadas. Eu me demiti porque não tinha apoio do presidente para fazer o ajuste fiscal e a reforma tributária que queria fazer a um só tempo.

Dezoito meses depois da reunião de setembro de 1987, o governo dos Estados Unidos passou para o comando de George Bush[79], que escolheu como secretário do Tesouro americano Nicholas Brady[80], autor do Plano Brady[81], logo no início de sua administração. O plano era quase que, letra por letra, o meu projeto.

Era a securitização e desvinculação relativa. Mas o plano foi, em parte, maculado pelo México, que assinou um, dentro do Plano Brady, com um desconto muito baixo. De qualquer forma, assim se encaminhou a solução da dívida externa.

Esse caso ilustra bem como é que o imperialismo trabalha, e o profundo desprezo que nos dedicam. Tenho essa história contada em inglês em um paper, “A Turning Point in the Debt Crisis: Brazil, the US Treasury, and the World Bank” (1995), publicado na “Revista de Economia Política”. Uma coisa interessante é que, depois que saí do Ministério, um representante da “Reuters” veio mostrar a notícia que haviam veiculado logo após a famosa reunião de setembro. A notícia era absolutamente fiel ao ocorrido.

Em 1993, Mário Covas me convidou para ser candidato a deputado. Naquele momento, estava saindo do Pão de Açúcar, uma vez que já equacionara minha vida financeira. Depois de muito pensar e considerar a opinião de uma amiga e um genro de que a minha contribuição para o país poderia ser maior como intelectual do que como deputado, resolvi não ser candidato. Mas, em seguida, meu amigo Fernando Henrique[82] primeiro me convidou para ser tesoureiro da sua campanha e, após sua vitória, convidou-me para ser ministro da Administração.

O meu contato com Fernando Henrique era antigo, desde 1970, quando da fundação do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP). Por indicação do queridíssimo amigo Antonio Angarita[83], Fernando Henrique me colocou como membro do Conselho de Administração do CEBRAP e, depois disso, nos tornamos amigos. Subestimei nossas diferenças de posições porque havia pleno acordo em relação ao problema da democracia e ao problema da justiça social.

O CEBRAP, naquela época, era formado por um grupo de esquerda lutando pela justiça social e pela democracia, ideais pelos quais também lutava. Mas, em relação ao problema do desenvolvimento econômico, a posição da teoria da dependência associada que Fernando patrocinava era violentamente contra a ideia de uma burguesia nacional e de um acordo entre empresários nacionais, trabalhadores e burocracia pública, que acreditava ser fundamentalmente necessário para o desenvolvimento brasileiro. Minimizei nossas diferenças ao tirar o aspecto político e colocar o problema em termos intelectuais, ou seja, de distinções de enfoque analítico.

O erro do Fernando Henrique e de toda a teoria da dependência era não só não reconhecer que havia acontecido o pacto nacional desenvolvimentista do Vargas, como não reconhecer, também, que fatos históricos novos, especialmente na última metade dos anos 1950, haviam levado esse pacto ao colapso. Se tivesse percebido não ficaria simplesmente negando a existência desse pacto, como faziam na época.

Faltava a Fernando a ideia dos fatos históricos novos, que é um método fundamental meu de pensar. Desse modo, quando fui convidado por Fernando Henrique, aceitei participar do seu governo certo de que participaria de uma experiência extraordinária que mudaria a História do Brasil, mas, no plano econômico, percebi, depois de algum tempo, que isso não era verdade.

Quando vi a taxa de câmbio se apreciar fortemente, eu, insistentemente, falei para o presidente que era preciso resolver esse problema. E escrevi, inclusive, uma carta para o presidente. Fernando sempre foi muito amável, mas não concordava comigo. Percebi que havia uma discordância muito grande entre nós, e os resultados não foram bons. Hoje, quando avalio o Governo Fernando Henrique admito que foi um governo muito bom no plano político, ético e social, mas, no plano econômico e da afirmação do desenvolvimento nacional não tenho a mesma opinião.

Inicialmente, fui ministro da Administração. O presidente mudou o nome da Secretaria da Administração Federal, que passou a ser chamada Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). Certamente, meu Ministério vai ficar na história da administração pública brasileira devida à Reforma do aparelho de Estado por mim promovida.

Pensei um pouco e concluí que não faria a reforma do Estado, mas sim a reforma do aparelho do Estado. Tentaria fazer a reforma da administração pública, do aparelho do Estado, e não da ordem jurídica, porque o Estado é a ordem jurídica e a administração pública o aparelho que garante essa ordem jurídica.

O Estado não é apenas o aparelho. Reformar o Estado significa mudar toda a Constituição e todos os Códigos brasileiros. Isso estava absolutamente além das minhas possibilidades e interesses. Não considerava necessário, apesar de não ter aprovado a mudança na ordem econômica que houve logo no começo do Governo FHC. Mas reformar o aparelho do Estado considerava que podia porque o meu conhecimento de administração de empresas me fazia entender que a forma pela qual se administrava o Estado brasileiro era muito antiquada.

Por outro lado, a leitura de um livro de administração pública, “Reinventando o Governo”[84], que havia feito muito sucesso no início dos anos 1980, informava que se podiam aplicar muitas das ideias da administração de empresas na gestão pública. Foi essa ideia – e mais a experiência que já tinha do setor público de São Paulo e federal – que me levaram a aceitar o convite de Fernando Henrique. O Brasil, naquela época, estava sob a égide das reformas. A primeira coisa que foi feita e que era fácil, a meu ver equivocada, foi permitir a entrada de capitais estrangeiros nos setores de serviços públicos monopolistas.

Quando disse ao presidente que queria fazer a reforma da administração pública fui informado que esse ponto não estava na agenda. De fato, não estava, mas o presidente não me impediu que começasse a trabalhar no assunto.

Para começar queria mudar a Constituição para flexibilizar o estatuto da estabilidade. O presidente não me impediu de fazê-lo, mas se resguardou o direito de decidir um pouco mais tarde se levaria o projeto de Emenda Constitucional para o Congresso ou não.

Ao começar a falar sobre o assunto houve uma tempestade geral sobre mim, mas que decorria, em grande parte, do fato de as pessoas não estarem entendendo o que estava dizendo. Um exemplo interessante e significativo foi o caso da Lúcia Hipólito, que, duas semanas depois da minha entrada no Ministério, fez um artigo violento contra mim, no “O Globo”.

Ao ler o artigo notei que no primeiro parágrafo era uma pauleira em cima de mim, no segundo começava a diminuir, e, no terceiro, Lucia passava a dizer o que achava que devia ser feito. O interessante que o proposto pela jornalista era mais ou menos o que eu estava propondo fazer. Seis meses depois, Lucia Hipólito estava entusiasmada com a minha reforma.

Mudanças desse tipo aconteceram muito genericamente, mas nem todos mudaram. O Partido dos Trabalhadores (PT) ficou sempre contra, não quis nem conversar. Entretanto, o que, para mim, era fundamental, que era a alta administração pública brasileira, essa eu conquistei, em grande parte, no decorrer daqueles anos.

Do ponto de vista político, percebi que quem realmente me dava apoio eram os governadores e prefeitos de grandes cidades que estavam muito interessados na minha reforma. Esse apoio foi o que, afinal, convenceu o Fernando Henrique a apoiar minha proposta. O PT era contra a reforma porque dizia que era neoliberal. Não sou um neoliberal, sou um crítico muito forte do neoliberalismo.

O que posso dizer, entre muitas outras coisas, para deixar claro que não era neoliberal, é que quem ficou responsável, desde o Plano Baker de 1985, pelas reformas neoliberais no mundo, foi o Banco Mundial, e o Banco Mundial foi contra a minha reforma o tempo todo.

Onde obtive apoio foi no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)[85], do Iglesias[86], especificamente. Lembro que, no final do primeiro ano do governo, fiz uma conferência em Washington e o diretor da área de reforma do Estado, ou coisa que o valha, do BID, disse: “Que bom, agora nós temos um modelo de reforma que o Banco Mundial não tem”. Tratava-se de uma briguinha interna deles.

O que me interessava, fundamentalmente, era ter um Estado forte, capaz de promover o desenvolvimento econômico e a justiça social no Brasil, no quadro da democracia. Estava convencido – estou convencido – de que, para ter um Estado forte, primeiro é preciso ter uma ordem jurídica legítima, com legitimidade política. Não era essa a minha tarefa. Segundo, é preciso ter um Estado fiscalmente sadio.

Um Estado “quebrado” não é forte nem é capaz. E, terceiro, é necessário ter um Estado administrativamente efetivo e eficiente. O eficiente é especialmente importante para o Estado que deixa de ser um Estado liberal e passa a ser um Estado social. Sou violentamente a favor do Estado social e não do Estado liberal.

No Governo Federal, duas áreas me interessavam: o Sistema Único de Saúde (SUS) e a universidade. Esses eram os dois grandes programas na área social do governo naquela época. Universidade não é bem social, é social-científico. Em termos de orçamento, os dois grandes orçamentos sociais do governo são a universidade e o SUS.

Dessa forma, na primeira reunião da Câmara de Reforma do Estado, fiz a seguinte afirmação: “Eu tenho um Ministério muito pequeno e vou tentar desenvolver um modelo de reforma gerencial do Estado brasileiro, mas, ao mesmo tempo, quero ajudar – essa é a minha função também – administrativamente os Ministérios. No Governo Federal existem três tipos de Ministérios: os econômicos, que têm muito economista, muito dinheiro e que já sabem o que fazer, não posso ajudá-los; os de infraestrutura, que também têm bastante dinheiro, bastantes engenheiros, não creio que possa ajudar muito; e os ministérios da área social. Esses Ministérios são muito importantes, não têm dinheiro e são mal administrados, não têm carreiras e não têm nada. São esses que quero ajudar”.

Em relação ao Ministério da Educação, a minha tentativa foi a de propor a transformação das universidades federais em organizações sociais, ou seja, em entidades paraestatais, públicas não estatais, que continuariam sob o controle administrativo do Estado, mas que ganhariam autonomia administrativa completa. Os novos professores passariam a ser contratados no regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).[87] Essa proposta foi inicialmente aceita pelo Paulo Renato[88], mas, depois, diante da reação dos reitores, o ministro recuou.

O meu outro problema fundamental e concreto era o SUS. Desenvolvi uma ideia nova de como organizar o SUS. Naquela época, o SUS era organizado de acordo com a Norma Operacional Básica (NOB) de 1993[89] do Ministério da Saúde. Juntando as minhas ideias gerenciais com o meu municipalismo de base montorista[90] – temos que respeitar as pessoas com quem aprendemos e nos formamos na vida –, desenvolvi uma proposta para o SUS, baseada no que tinha visto na Inglaterra e na Espanha.

A ideia era criar um sistema em que descentralizasse fortemente os serviços, mas onde se mantivesse um controle centralizado dos recursos, e um sistema no qual se separasse o sistema de demanda do de oferta.

O sistema de demanda representado pelos recursos do Estado e pelos centros de saúde e médicos de família responsáveis pela triagem das pessoas e eventual encaminhamento para hospitais.

O sistema de oferta representado pelos hospitais. Dessa forma, resolveria, inclusive, o problema dos municípios brasileiros que não tinham hospitais e que ficavam em uma situação muito ruim em relação aos municípios que tinham hospitais, porque todas as autorizações de internações hospitalares (AIHs) eram dadas pelos municípios com hospitais.

É evidente que os prefeitos privilegiavam seus próprios munícipes no momento de conceder AIHs, o que criava uma situação insustentável. Propus esse sistema, escrevi um texto a respeito e disse que queria fazer uma conferência no Ministério da Saúde sobre o assunto. A conferência resultou em uma pauleira em cima de mim, porque fui tido como neoliberal.

Falei com o Jatene[91] três vezes, que dizia que era exatamente aquilo que estava fazendo. Assim, morria a ideia. Fiz uma conferência sobre o assunto em agosto durante uma grande reunião sobre a Seguridade Social brasileira no auditório do Senado. Outra vez, pauleira em cima de mim. Estava quase derrotado quando resolvi lançar minha última cartada. Telefonei para o José Carlos Seixas, secretário-executivo da Saúde e vice-ministro – meu velho amigo do Governo Montoro, grande médico sanitarista e grande personalidade pública – e disse que o ministro Jatene estava me desclassificando, porque já havia exposto diversas vezes a minha proposta alternativa, e o ministro repetia que era exatamente aquilo que estava fazendo.

Falei ainda que entendia a posição do ministro, que estava preocupado em ter verba, porque o SUS só sairia do buraco quando tivesse recursos, mas era preciso mudar, também, a forma de organizar o sistema. Expliquei que estava cansado de ouvir afirmações como as de um empresário em um debate público no Rio de Janeiro que não queria pôr dinheiro bom em cima de dinheiro ruim, e o dinheiro ruim era o Sistema Único de Saúde (SUS).

Acredito que o SUS seja algo fundamental no Brasil. Desde o Governo Montoro eu já lutava pelo SUS, que, na ocasião, era o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS). Disse ao Seixas que queria que reservássemos uma tarde inteira para uma conversa, para que pudesse convencê-lo do meu projeto. Nós conversamos e Seixas ficou convencido. Disse que, a partir daquele momento, levaria adiante o projeto e indiquei um assessor meu, Luiz Arnaldo[92], para acompanhá-lo.

Decidi não aparecer, decidi ficar por trás, porque eu era tido como neoliberal. Mas em algumas oportunidades fui chamado para ajudar a resolver certos problemas. Um ano depois, o ministro Jatene assinou a NOB 96[93] quando de sua saída do Ministério. A NOB 96 reformou todo o SUS e é a base de toda a organização que existe, e foi um fator fundamental – junto com os recursos – para tornar o SUS a maior realização da democracia brasileira.

É verdade que a democracia vale por si própria, mas o SUS reformulado representou uma grande contribuição na área social e para a democracia. A coisa mais extraordinária sobre esse projeto é o fato de que um país com renda per capita como a nossa tenha um sistema universal de saúde.

O Brasil deve ter o maior sistema universal de saúde do mundo, uma vez que China, Índia e Estados Unidos não têm. São países maiores do que o Brasil, em termos de população, e não têm um sistema de saúde universal como o brasileiro. Acredito que o primeiro grande país que passou a ter um sistema universal de saúde foi a Alemanha.

O que é importante é a reforma gerencial, a reforma burocrática. Entendo que essa é a segunda reforma administrativa do Estado capitalista. O Estado moderno começa absoluto e patrimonialista. No século XIX, faz-se a reforma burocrática, ou reforma do serviço civil, que, no Brasil, é realizada nos anos 30 por Getúlio Vargas e Simões Lopes[94]. Mas isso era uma reforma para um Estado liberal, que tinha entre 5 e 10% do PIB de carga tributária.

Na segunda metade do século XX, o Estado passou a ter entre 40 a 50% PIB de carga tributária e se transformou em Estado social nos países ricos, especialmente da Europa. Para levar adiante um Estado social, é preciso que o Estado, além de efetivo no sentido de garantir a lei, ofereça serviços sociais e científicos que sejam mais eficientes do que se fossem providos privadamente e financiados por salários mais altos.

A reforma gerencial, que começou na Inglaterra, mas, hoje, tomou conta de todo o Norte da Europa e se verificou, também, em outros países, é a reforma que nasce do Estado social, é a reforma que nasce para viabilizar e legitimar o Estado social. É possível imaginar que não seja uma reforma agradável para os neoliberais.

Os neoliberais preferem dizer que o Estado é ineficiente por natureza e, portanto, tendem a reduzir o Estado ao mínimo e privatizar todos os serviços sociais e científicos. Essa é a solução neoliberal e eu, absolutamente, não tenho essa solução. Acredito que as organizações sociais são um instrumento importante, ao lado da reforma gerencial, pois representam uma forma por meio da qual é possível diminuir o número de servidores públicos.

Para mim, o número de servidores públicos deve ser pequeno, e esses funcionários devem ser bem selecionados, altamente treinados e bem pagos, muito bem pagos. Esses servidores exercem atividade exclusiva do Estado, que envolve o poder do Estado. Por essa razão, são muito parecidos com os políticos. Aliás, os dois juntos, políticos e servidores públicos, formam o que chamo de oficiais públicos.

Desse modo, o Estado que sai de uma reforma gerencial é um Estado pequeno em termos de pessoal. Entretanto, em termos de carga tributária, deve ser muito grande. Por quê?

Porque financia universidades que são públicas e não estatais e hospitais. As organizações sociais são o grande sucesso na área médica em São Paulo, pois são hospitais muito mais baratos e eficientes com excelente qualidade médica.

Mesmo depois de ter saído em 1999 do Ministério da Administração continuei muito interessado pela área, inclusive publiquei um livro na Inglaterra que, agora, saiu publicado pela Fundação Getulio Vargas, “Construindo o Estado Republicano”. Trata-se de um livro de Teoria Política e Administração Pública.

No meu programa é preciso ter um Estado forte ou capaz, no plano democrático, fiscal e administrativo, porque o Estado é o instrumento de ação coletiva, por excelência, da nação. O Estado já foi o comitê executivo da burguesia, mas não é mais. Marx[95] não previa um Estado Democrático como nós temos.

Claro que os interesses dos mais poderosos ainda continuam sendo mais bem representados no Estado, isso é inevitável, mas houve uma democratização forte da sociedade civil e da Nação brasileira graças, em grande parte, ao desenvolvimento econômico e à educação.

Dessa forma, um Estado forte é o grande instrumento por meio do qual a nação ou a sociedade civil – para mim, são duas formas da sociedade politicamente organizada – realizam seus grandes objetivos políticos de segurança, liberdade, desenvolvimento econômico, justiça social e proteção do ambiente.

Desde que voltei para a vida privada, além de continuar interessado em administração pública, voltei a me interessar fortemente pelo meu problema fundamental do desenvolvimento econômico. Também me interesso pelo desenvolvimento político e social, mas tenho especial atenção pelo desenvolvimento econômico. Aí está o meu papel de economista.

Estou cada vez mais convencido de que o mau êxito econômico do Governo Fernando Henrique se deveu, essencialmente, ao fato de que os brasileiros, desde os anos 1970, e agravando-se nos anos 1990, perderam a ideia de Nação, e, portanto, perderam a capacidade de competir economicamente no mundo global.

O Estado-Nação passou a ter um papel estratégico no plano econômico, não menor, mas muito maior do que tinham antes da globalização. Mesmo que os países tenham se tornado mais interdependentes, essa interdependência decorreu do grande aumento da competição entre eles. A competição não é apenas, como dizem os neoliberais, entre empresas, a competição é entre Estados-Nação também. Um governo democrático é bem-sucedido se promove um desenvolvimento econômico melhor do que os outros países.

Desenvolvi um modelo mais geral e analítico que faz parte de um programa de pesquisa na área econômica que tenho trabalhado nestes últimos dez anos e que chamaria de programa da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, que tem como política econômica ou estratégia de desenvolvimento o novo desenvolvimentismo. Continuo sendo um estruturalista, como foi Raúl Prebisch[96] ou Celso Furtado.

Mas acredito que uma coisa foram os anos 1940 e anos 1950 do século XX, quando as ideias estruturalistas foram desenvolvidas fundamentalmente por esses dois economistas, e outra coisa muito diferente são os anos 2000 quando os países latino-americanos e, particularmente, o Brasil, já se encontram em outro estágio. Naquela época, estavam começando o seu processo de revolução industrial capitalista.

Hoje, nós já completamos essa revolução há muito tempo, mas temos um problema de competição internacional muito séria porque o imperialismo continua forte e firme.

Segundo o modelo que desenvolvi, o Brasil cresceu de forma extraordinária entre 1930 e 1980 com base em uma estratégia nacional, que era o nacional-desenvolvimentismo, tendo como base teórica o estruturalismo cepalino[97].

Eu entendo que, nos anos 1980, há uma crise muito grave desse modelo e, nos anos 1990, o Brasil se entrega ao Consenso de Washington ou à ortodoxia convencional. As taxas de crescimento, evidentemente, baixaram muito, ou melhor, estavam baixas desde a crise dos anos 1980 e continuaram baixas na década de 1990. Relaciono esse desempenho ruim da economia brasileira exatamente com esse abandono dos interesses nacionais, que teve dois anos de exceção, que foram os anos do governo de Itamar Franco, um respeitável presidente.

Por outro lado, estou convencido de que, para que se possa entender a mudança dos anos 1940 e 1950 do século XX para hoje, é preciso ter em mente que não só essa realidade mudou, mas a Teoria Econômica que se faz necessária é uma teoria diferente. Essa teoria está baseada não na tendência à deterioração dos termos de intercâmbio, mas na tendência de apreciação da taxa de câmbio dos países em desenvolvimento. Essa teoria, portanto, procura compreender os fatores que pressionam a taxa de câmbio para sobreapreciação, principalmente a doença holandesa[98] e a política de crescimento com poupança externa. Esse é o novo desenvolvimentismo.

O que acontece no Brasil a partir da eleição do Lula[99] é um processo de reversão dessa política de depreciação nacional, mas que realmente só ganha força quando Guido Mantega[100] se torna ministro da Fazenda e Luciano Coutinho[101] se torna presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento – BNDES[102]. A partir de então, ainda que se mantivesse, no Banco Central, uma política ortodoxa e antinacional, há uma mudança importante, e o país volta a crescer a taxas expressivas.

A ordem jurídica é a parte fundamental do Estado. O Estado é a ordem jurídica, e a administração pública é que garante essa ordem. O problema da relação do Direito com o desenvolvimento econômico é, essencialmente, o problema da relação entre o Estado e o desenvolvimento econômico.

Há toda a discussão sobre as instituições e o desenvolvimento. O Estado é a principal instituição de uma sociedade e, além disso, é a matriz das demais instituições formais da sociedade. Mas, a instituição fundamental para o desenvolvimento econômico é uma estratégia nacional de desenvolvimento. O que é uma estratégia nacional?

É um conjunto de leis, entendimentos, valores e políticas mais específicas que buscam criar oportunidades de investimento lucrativas para os empresários, graças a uma taxa de cambio competitiva – que é a variável fundamental para que se tenham oportunidades de investimento lucrativas voltadas para a exportação – e que buscam, também, fazer com que os salários cresçam com a produtividade – que é a variável fundamental para que se tenha crescimento do mercado interno.

Nesse contexto, o crescimento ocorre. Essa é uma visão do ponto de vista da demanda. Claro que a visão do ponto de vista da oferta também é importante, mas nem tanto. É preciso investir em educação, em ciência e tecnologia, em boas instituições, mas o essencial é do lado da demanda. Isto quer dizer garantir a demanda interna por salários crescendo com a produtividade, e a demanda externa por taxas de câmbio decentes. Todas essas minhas ideias sobre Economia e Desenvolvimento estão no meu livro “Globalização e Competição”[103], publicado no Brasil, na França e nos Estados Unidos.

[1] Presidente do BANESPA (1983-1985); secretário de estado do governo de São Paulo (1985-1987); ministro da Fazenda (1987); ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (1995-1998); ministro da Ciência e Tecnologia (1999).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 15 de outubro de 2009.

[3] Obra que teve sua primeira edição publicada em 1959.

[4] Raymundo Faoro (1925-2003): membro da Academia Brasileira de Letras; presidente da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB (1977-1979).

[5] Alceu Amoroso Lima (1893-1983): crítico literário; professor; escritor; líder católico.

[6] Cadernos do Nosso Tempo, Revista publicada entre 1953 e 1956 pelo Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política (IBESP) que reunia ensaios sociais e econômicos.

[7] Hélio Jaguaribe (1923...): sociólogo; cientista político e escritor. Foi um dos fundadores do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política (IBESP).

[8] Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982): sociólogo e um dos fundadores do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB).

[9] Ignácio Rangel Mourão (1914-1994): economista e membro da Academia Maranhense de Letras. Um dos maiores analistas do desenvolvimento econômico brasileiro e autor do livro A dualidade básica da economia brasileira.

[10] Getúlio Vargas (1882-1954): presidente da República (1930-1945 e 1951-1954).

[11] Master in Business Administration (MBA).

[12] “The Rise of Middle Class and Middle Management in Brazil”, texto publicado em 1962 no Journal of Inter-American Studies.

[13] Conceito desenvolvido pelo professor Bresser-Pereira e desenvolvido em seu livro A sociedade estatal e a tecnoburocracia, 1981.

[14] Celso Monteiro Furtado (1920-2004): considerado um dos mais importantes economistas brasileiros, ministro do Planejamento (1962-1964); embaixador do Brasil perante a Comunidade Econômica Europeia (1985); ministro da Cultura (1986-1988).

[15] Obra publicada em 1958.

[16] Charles Wright Mills (1916-1962): sociólogo americano.

[17] Obra que teve sua primeira edição publicada em 1959.

[18] Max Weber (1864-1920): jurista alemão e um dos fundadores da Sociologia.

[19] Joseph Schumpeter (1883-1950): um dos mais importantes economistas do século XX.

[20] Florestan Fernandes (1920-1995): sociólogo; deputado federal (PT) (1986-1994).

[21] Nicholas Kaldor (1908-1986): economista húngaro.

[22] Jan Tinbergen (1903-1994): prêmio Nobel de Economia (1969).

[23] Anatole Kaletsky (1952...): jornalista; economista inglês.

[24] Maurice Félix Charles Allais (1911-2010): economista francês; prêmio Nobel de Economia (1988).

[25] Antônio Delfim Netto (1928...): ministro da Fazenda (1967-1974); ministro da Agricultura (1979); embaixador do Brasil na França (1975-1978); ministro do Planejamento (1979-1985); deputado federal.

[26] Grupo Pão de Açúcar, fundado pela família Diniz em 1948, pioneiro no setor varejista de alimentos no Brasil.

[27] Ary Bouzan (1932-1973): professor da Fundação Getulio Vargas – SP.

[28] Refere-se à FGV-EAESP.

[29] Abílio dos Santos Diniz (1936...): é empresário e acionista da Companhia Brasileira de Distribuição, que inclui a rede de supermercados Pão de Açúcar, Extra, CompreBem, Sendas e Ponto Frio (Globex).

[30] André Franco Montoro (1916-1999): vereador por São Paulo (1947); deputado estadual (1950); deputado federal (1958, 1962, 1966, 1994 e 1998); senador (1970 e 1978); governador do estado de São Paulo (1982).

[31] Juarez do Nascimento Fernandes Távora (1898-1975): ministro dos Transportes (1930/1964-1967); ministro da Agricultura (1932-1934); chefe do Gabinete Militar (1954-1955).

[32] Juscelino Kubitschek (1902-1976): prefeito de Belo Horizonte (1940-1945); governador de Minas Gerais (1951-1955); presidente do Brasil (1956-1961).

[33] Carlos Alberto Alves de Carvalho Pinto (1910-1987): governador de São Paulo (1959-1963); ministro da Fazenda (1963); senador (1966).

[34] Refere-se aos partidos e simpatizantes políticos de Getúlio Vargas.

[35] Plínio de Arruda Sampaio (1930...): deputado federal (1963-1964/1985-1991).

[36] Fernando Henrique Cardoso (1931...): presidente do Brasil entre 1995-2002.

[37] Obra que teve sua primeira edição publicada em 1968.

[38] Referência ao jornal Folha de S.Paulo.

[39] Banco do estado de São Paulo, privatizado pelo Governo do estado de São Paulo e vendido ao Banco Santander em 2000.

[40] Yoshiaki Nakano (1944...): professor de Economia; diretor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas.

[41] Mario Henrique Simonsen (1935-1997): ministro da Fazenda (1974-1979); ministro do Planejamento (1979).

[42] Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo (1942...): professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp); secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (1985-1987); secretário de Ciência e Tecnologia do estado de São Paulo (1988-1990), dentre outras posições.

[43] Luiz Antonio Oliveira Lima: professor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas.

[44] Pacote de Abril, nome dado pela imprensa ao conjunto de leis outorgado em 13 de abril de 1977 pelo General Geisel, presidente da República do Brasil, que, dentre outras medidas, fechou temporariamente o Congresso Nacional.

[45] Plano Cruzado (1986-1987), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro durante o Governo Sarney (1985-1989).

[46] “Diretas Já” foi um movimento civil de reivindicação por eleições presidenciais diretas no Brasil ocorrido em 1983-1984.

[47] Fernando Affonso Collor de Mello (1949...): governador de Alagoas (1987-1989); presidente do Brasil (1990-1992); senador (2007-2010).

[48] Zélia Cardoso de Mello (1953...): ministra da Fazenda (1990-1991).

[49] Marcílio Marques Moreira (1931...): ministro da Fazenda (1991-1992).

[50] BRESSER-PEREIRA, L.C.; NAKANO, Y. Fatores aceleradores, mantenedores e sancionadores da inflação. Revista de Economia Política 4(1), p. 5-22, jan./mar. 1984.

[51] Edmar Lisboa Bacha (1943...): presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES (1995).

[52] Francisco Lopes: assessor da Secretaria de Planejamento da Presidência da República (1986); assessor do ministro da Fazenda (1987); diretor de política econômica do Banco Central (1995-1998); presidente do Banco Central (1999).

[53] Pérsio Arida (1952): presidente do BNDES (1993-1995); presidente do Banco Central (1995).

[54] André Pinheiro de Lara Resende (1951...): participou do Plano Cruzado (1986) e do Plano Real (1994); diretor do Banco Central do Brasil (1985-1986); presidente do BNDES (1998).

[55] Plano Bresser (1987): plano de estabilização heterodoxo conduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira durante o Governo Sarney (1985/1989).

[56] Refere-se ao Plano Verão realizado no final do Governo Sarney (1985-1989).

[57] Plano Real: plano de estabilização econômica, instituído pela Medida Provisória n. 434/94, realizado durante o governo de Itamar Franco.

[58] Unidade Real de Valor, instituída por meio da Medida Provisória n. 434/1994. Foi um índice que procurou refletir a variação do poder aquisitivo da moeda, servindo apenas como unidade de conta e referência de valores.

[59] Dilson Domingos Funaro (1933-1989): presidente do BNDES (1995); ministro da Fazenda (1985-1987).

[60] João Sayad (1945...): ministro do Planejamento (1985-1987).

[61] John Maynard Keynes (1883-1946), economista inglês considerado o economista mais influente do século XX.

[62] BRESSER-PEREIRA, L. C.; DALL’ACQUA, F. The economic populism versus Keynes: reinterpreting budget deficit in Latin America. Journal of Post Keynesian Economics, 14(1); p. 29-38, 1991.

[63] Fernando Dall’Acqua (1950): professor da Fundação Getulio Vargas – SP.

[64] Adroaldo Moura da Silva: professor de Economia da USP.

[65] José Sarney de Araujo Costa (1930...): governador do Maranhão (1966-1971); senador (1971-1985); presidente do Brasil (1985-1990); senador pelo Amapá (2003-atualidade); presidente do Senado Federal (2009-atualidade).

[66] Roberto Giannetti da Fonseca: diretor do Departamento de Relações Internacionais e Comércio Exterior da FIESP.

[67] Fernão Carlos Botelho Bracher (1935...): presidente do Banco Central do Brasil (1985-1987).

[68] Fernando Milliet (1942): presidente do Banco Central do Brasil (1987-1988).

[69] Grande banco internacional criado em 1932, que agiu como consultor.

[70] Grande banco internacional criado em 1798, que agiu como consultor.

[71] James Addison Baker III (1930...): secretário do Tesouro dos Estados Unidos (1985-1988); secretário de Estado (1989-1992).

[72] William Warren Bradley (1943...): senador pelo Partido Democrata do estado de New Jersey/EUA (1979-1997).

[73] Ronald Reagan (1911-2004): presidente dos EUA entre 1981 e 1989.

[74] Eliane Cantanhêde: colunista da Folha de S.Paulo desde 1997. Foi colunista do Jornal do Brasil e do O Estado de S. Paulo.

[75] Non-starter, termo inglês usado para dizer que algo ou alguém não são produtivos ou efetivos.

[76] Charles H. Dallara (1945...): representante do governo americano no FMI e assistente na Secretaria U. S. Treasury (1987-1991).

[77] Referência à agência de notícias Reuters.

[78] Referência ao jornal O Estado de S. Paulo.

[79] George H. W. Bush (1924...): vice-presidente dos Estados Unidos (1981-1989); presidente dos Estados Unidos (1989-1993).

[80] Nicholas Frederick Brady (1930...): secretário do Tesouro dos Estados Unidos (1988 a 1993).

[81] O Plano Brady foi um plano de reestruturação da dívida externa para países em desenvolvimento lançado no final da década de 1980.

[82] Fernando Henrique Cardoso (1931...): presidente do Brasil entre 1995-2002.

[83] Antonio Angarita da Silva (1925): professor fundador das Escolas de Administração de Empresas e de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas; secretário de Governo do estado de São Paulo (1994-2000).

[84] OSBORNE, David; TED, Gaebler. Reinventando o governo. MH Comunicação, 1992.

[85] O Banco Interamericano de Desenvolvimento, criado em 1959, apoia iniciativas de países da América Latina e Caribe em busca de desenvolvimento.

[86] Enrique Valentín Iglesias García (1931...): presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (1988-2005).

[87] A Consolidação das Leis do Trabalho foi aprovada pelo Decreto-lei n. 5.452, de 1º de maio de 1943.

[88] Paulo Renato Souza (1945...): ministro da Educação (1995-2002); secretário da Educação de São Paulo (2009-2010).

[89] Portaria n. 545, de 20 de maio de 1993. Disponível em: siops.datasus.gov.br/Documentacao/Portaria%20545_20_05_1993.pdf.

[90] Alusão a André Franco Montoro.

[91] Adib Domingos Jatene (1929...): ministro da Saúde (1992-1993 e 1995-1996).

[92] Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Jr.: especialista em gestão pública; consultor do Ministério do Planejamento e Orçamento e Gestão (MPOG).

[93] Norma Operacional Básica do SUS n. 01/96. Disponível em: www.sjc.sp.gov.br/sms/downloads/nob.pdf.

[94] Luís Simões Lopes (1903-1994): oficial de Gabinete da Secretaria da Presidência da República (1930-1937); presidente da Fundação Getulio Vargas (1944-1992).

[95] Karl Marx (1818-1883): filósofo alemão e principal crítico da Economia Política, base para formulação do Socialismo Científico.

[96] Raúl Prebisch (1901-1986): secretário-executivo da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL); secretário-geral da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) (1964-1969).

[97] Referência à Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

[98] Doença holandesa, conceito econômico desenvolvido em 1982 pelos economistas W. Max Corden e J. Peter Neary que trata da relação entre a exploração de recursos naturais e o declínio do setor manufatureiro.

[99] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil (2003-2010).

[100] Guido Mantega (1949...): ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão (2003-2004); presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (2003-2006); ministro da Fazenda (2006...).

[101] Luciano Galvão Coutinho (1948...): secretário-executivo do Ministério de Ciência e Tecnologia (1985-1988); coordenador do Estudo de Competitividade da Indústria Brasileira (1994); presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (2007...).

[102] Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Empresa pública federal cujo principal objetivo é apoiar projetos que visem o desenvolvimento do Brasil.

[103] BRESSER-PEREIRA, L. C. Globalização e competição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.

10. Depoimento do Prof. Dr. Luiz Gonzaga Belluzzo[1] -[2]

Sou formado em Direito, estudei Ciências Sociais na USP[3] até o quarto ano. Não concluí o curso por causa de uma matéria – acho que foi Geografia Econômica – e, depois, fiz pós-graduação em Economia. Mas o meu bacharelado é em Direito, na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

Como secretário de Política Econômica tive dois anos de experiência intensa, em um período bastante conturbado, em que o País tinha acabado de sofrer os efeitos da crise da dívida externa, a situação fiscal era terrível, a economia estava muito indexada e a inflação caminhando para uma situação de hiperinflação. Tivemos que adotar um choque heterodoxo, um congelamento de preços com todas as implicações que isso tem sobre os contratos.

As consequências jurídicas, no caso desse primeiro plano[4], não foram tão graves, porque, no fundo, foi uma intervenção unilateral do Estado, nas relações de débito e crédito, nas relações de contratos de trabalho etc. Mas nem por isso deixou de ser muito traumático. Esse tipo de intervenção se repetiu depois, em outros planos, como no caso do Plano Bresser[5], Plano Verão[6] e mesmo o Plano Collor[7], planos de estabilização que tiveram consequências jurídicas que estão se estendendo até hoje.

Existe a contestação dos poupadores sobre as mudanças de indexadores nos planos, o que configura uma situação de claro conflito entre a Economia e o Direito. Os poupadores alegam desrespeito aos contratos e mudanças nas regras contratuais de uma maneira abrupta. Mas, por outro lado, o cumprimento desses contratos chocou-se com a prerrogativa soberana do Estado para administrar a moeda.

Houve um claro conflito entre os direitos privados e essa prerrogativa que o Estado tem, como dizia o Keynes[8], “não apenas de impor o uso do dicionário, mas também a escrevê-lo”, ou seja, de exercer essa sua função soberana na gestão monetária.

O que não se pode esconder é que esse tipo de episódio mostra a natureza contraditória da gestão capitalista, da relação entre a lei e a Economia, ou seja, entre o Direito e a Economia. Trata-se, no fundo, se analisado do ponto de vista estritamente jurídico, de um conflito entre um princípio indelegável da soberania e os direitos individuais. Essa relação coloca a nu a natureza dessa sociedade e da liberdade que é concedida nas economias de mercado.

Nesse sentido, cito Michel Foucault[9], em seu notável livro “Nascimento da Biopolítica”[10]. O nome não reflete muito bem o que o autor estava querendo dizer, mas trata das condições da governabilidade liberal, mostrando que essa governabilidade está eivada de problemas que frequentemente os economistas tentam simplificar com pressupostos bastante artificiais sobre o funcionamento da economia e da sociedade. Foucault procura analisar na história a partir de conceitos abstratos como liberdade e está constituída a governabilidade liberal.

Foucault analisa o princípio da soberania, um princípio quase absoluto no período do mercantilismo, sobretudo nos regimes de despotismo esclarecido. É um equívoco dizer que não havia lei nos Estados absolutistas. Ao contrário, havia um excesso de regulamentação. Basta verificar os códigos do período para se ter uma ideia dessa pletora de regras.

Por outro lado, a economia política nasce como um contraponto a esse excesso, como uma tentativa de impor ao Estado limitações para interferir na liberdade de comprar e vender, de contratar e de atuar dos agentes econômicos, o que significa que a economia política, como campo de conhecimento autônomo constituído no final do século XVIII, nasce como um critério de restrição à ação do Estado. Essa é a conclusão mais brilhante de Foucault que para tanto remeteu-se aos textos clássicos de Adam Smith[11]. Diga-se que Smith tem também textos jurídicos muito importantes.

A limitação à interferência sem limites do Estado que é imposta pela economia política baseava-se no princípio da racionalidade do uso de recursos escassos. Esse é um princípio originário da constituição, da ordem jurídica e econômica capitalista. Os economistas são reducionistas, querem reduzir esse princípio a uma lei natural.

Aliás, querem reduzir o funcionamento do sistema econômico às leis naturais. Foucault diz muito bem que não se percebe que se trata de um naturalismo fora de lugar porque o capitalismo é, cada vezes mais, uma sociedade artificial. Essa sociedade tem seu funcionamento que depende crescentemente da juridificação, ou seja, da interferência do Estado, que vai invadindo a esfera privada, ao mesmo tempo em que a economia vai se intrometendo também na definição dos direitos e deveres. Esse é o jogo capitalista.

Um jurista italiano chamado Guido Rossi[12] escreveu, recentemente, três livros importantes. Em um desses livros, Il Gioco delle Regole[13], Rossi procura mostrar a natureza do processo de produção legiferante que se dá ao mesmo tempo em que, por paradoxal que possa parecer, ocorre o auge do período chamado neoliberal. A produção abundante de legislação não significa aumento da intervenção, mas delimitação dessa intervenção, o que repõe a discussão da relação entre o Direito e a Economia, ou, se quiser, entre o Estado e o mercado.

Ressalvo que essa discussão não tem nada a ver com a liberdade dos indivíduos, com os direitos individuais. É um mero jogo político-econômico entre o Estado e o mercado que se faz a partir de critérios que dizem ser perfeitos aos interesses puramente materiais. Enfatizo que não tem nada a ver com a discussão sobre direitos individuais e direitos coletivos. Esse assunto está em outra esfera e se refere à democracia, ou melhor, ao avanço da democracia.

Durante minha experiência a relação entre os economistas e os juristas sempre foi muito conflituosa e nada harmoniosa. No meu entender, esse conflito ocorre com as burocracias que cuidam dos procedimentos dentro do Estado devido ao fato de não se conseguir conviver com a ambiguidade da relação entre Estado e mercado.

Lembro que estou me referindo às burocracias que são cruciais, como é o caso dos que cobram impostos e dos que estão encarregados de vigiar e punir. Esses burocratas não suportam essa ambiguidade e, muitas vezes, não têm noção de que o Direito é uma mediação necessária para que esse conflito irredutível possa se encaminhar.

Como diz Guido Rossi, o comando da vida moderna está no processo econômico que é muito mutável e transforma rapidamente as relações, por exemplo, as relações de trabalho. Certamente, as relações de trabalho no início do século XXI não são as mesmas da época em que foi feita a legislação trabalhista brasileira.

Um desdobramento desse exemplo são as obrigações previdenciárias que foram concebidas a partir de uma dada estrutura de emprego e em um momento em que o padrão era o de repartição simples.

Como consequência, os tribunais do trabalho tomam decisões absurdas e prejudiciais ao funcionamento da Economia. Prejudiciais, inclusive, àqueles que seriam objeto dessa proteção. Há que se alterar a regulamentação do mercado de trabalho. Mudar, sem desproteger os assalariados, esse é o desafio. Do ponto de vista do mercado, muitos analistas não percebem que boa parte da estabilidade da sociedade decorre dessa proteção ao trabalho. Basta lembrar que o consumo depende em certa mediada dessa proteção.

Temos aí outra ambiguidade difícil de ser suplantada. Deverá ser administrada e ser levada adiante com uma inteligência mínima da situação. É evidente que não se pode mais financiar a Previdência, por exemplo, exclusivamente em cima da folha de salários. Deve ser criado um imposto geral que sinalize a solidariedade de todos com todos e que desmonte esse sistema corporativista.

Hoje cada corporação tem o seu sistema previdenciário e isso não dá mais certo. E não funciona mais porque o capitalismo fez duas coisas: fracionou e, ao mesmo tempo, deixou todos na mesma condição. Não interessa se a pessoa é assalariada, terceirizada ou autônoma. Todos são subordinados e desprotegidos, ou seja, a maioria das pessoas é subordinada e dependente dos que detêm o comando do capital.

Certo que os vínculos trabalhistas não são os mesmos: há diferenças se o indivíduo é empregado de uma empresa, ou terceirizado, ou um consultor autônomo. Mas a situação de subordinação e dependência é a mesma. A Economia é muito despótica e o Direito precisaria corrigi-la. Cabe também mencionar alguns aspectos da crescente imersão da Economia no Direito.

Do meu ponto de vista, o aumento de demandas econômicas torna as práticas e o julgamento pelos tribunais impossível. A maioria dos casos que vai ao juízo trata de questões relativas ao que se poderia chamar do campo vasto do direito econômico.

No entanto, o juiz não tem preparo algum para tratar desse tipo de demanda. Nesse particular, os juízes não entendem nada dos problemas econômicos que estão decidindo, e são cometidas as maiores barbaridades. Por outro lado, os economistas não entendem nada do marco jurídico dentro do qual estão operando e também cometem atrocidades.

É um desastre.

Não só comete absurdos econômicos como se invade o campo do Direito. Por exemplo, o decreto do Plano Cruzado foi complicado de se redigir porque tínhamos que interferir nos contratos e estabelecer as tablitas. Carl Schmitt[14] denomina isso regime de exceção. Está-se impondo o Direito fora do Direito. Nunca me senti tão preocupado quanto naquele momento do Plano Cruzado devido às consequências de um decreto desse tipo.

Gostaria de voltar à questão da convivência com as burocracias. Como disse, as burocracias não reconhecem a ambiguidade entre Estado e mercado e consideram que representam o interesse geral. Como Marx[15] dizia, as burocracias imaginavam representar a alma da sociedade, mas não representam o interesse geral. A função das burocracias é tentar compor os interesses dado que se trata de uma sociedade de interesses.

Não se pode suprimir os interesses. Aquele que reivindica estar falando em nome do interesse geral é um falsário e aproveitador. O interesse geral é um processo de formação que se dá na esfera legislativa. A esfera legislativa pode ser representada pelo Congresso Nacional ou por um déspota. Mas a sociedade não pode funcionar sem a esfera legislativa, sem essa normatização. Não adianta. Não importa a origem. O que estou dizendo é que, mesmo nos regimes totalitários, se tem que contar com uma instância que faça essa mediação. Essa mediação é o Direito, é a lei. Não importa qual seja a origem.

As burocracias – estou falando do Ministério Público, da Receita Federal e outros – consideram que são a alma das leis, mas não são. Precisam reconhecer que os interesses, como a ideia de se perseguir o lucro e obter vantagens, não serão superados pela ação deles. Este comportamento está inscrito no DNA dessa sociedade. Toda vez que se quer suprimir a essência das sociedades capitalistas sem alterar as relações de produção e agir em nome do interesse geral acaba-se cometendo uma barbaridade.

Vou citar o exemplo de um caso recente: a Operação Satiagraha[16]. Pode-se fazer a persecutio criminis, como se diz, de uma maneira em que se porte dentro da lei. Mas quando se quer colocar acima da lei, seja qual for o grau de periculosidade do criminoso, está-se cometendo um crime contra a ordem jurídica.

No meu entender, o problema da discussão do Satiagraha não é se o Daniel Dantas[17] cometeu o crime ou não. É a forma como tentaram incriminar o acusado, usando essa postura de que está acima da lei. A justificativa é: vale a pena fazer Justiça acima da lei.

E isso é grave, é uma visão que é comuníssima nesta sociedade, é a visão do fascismo. A visão fascista é justamente que se tem que integrar os interesses particulares no interesse geral, sem medição. Uma coisa meio rousseauniana[18], um fascismo de raízes rousseaunianas que é a tragédia contemporânea. Mas são processos que fazem parte da dificuldade de se resolver ambiguidade entre Estado e mercado.

Vou repetir mais uma vez: não tem nada a ver com a liberdade do indivíduo e com seus direitos individuais. O cidadão tem que defender sua liberdade, seu direito à vida, seu direito a comer, seu direito de expressão, enfim, o que define a própria cidadania. Essas burocracias, tampouco a alta classe do mercado, não vão defender o cidadão, e não se trata de uma questão só do Brasil.

Em minha opinião, o Brasil fez progressos nos últimos 30 anos, mas é um país que ainda tem desequilíbrios sociais graves. Mesmo assim não pode mais ser considerado um país de Terceiro Mundo. Hoje, o Brasil é outro país: não só pelo o que conseguiu evoluir nesses anos, mas pelo que pode ser no futuro próximo. E isso foi obra de muitas gerações, não foi obra de um governo só. O que foi feito na esfera financeira e fiscal nos anos 1990 lançou as bases para se poder avançar em outras direções.

Independentemente do exagero ideológico, por exemplo, do presidente do Banco Central, Gustavo Franco[19], se os produtores brasileiros estão descontentes, que vão produzir na Ásia.

Do ponto de vista institucional, independente desses exageros, tivemos muitos avanços, inclusive nas políticas sociais. Nas políticas sociais cito os programas da Ruth Cardoso[20] até os programas do Lula[21]. E no Brasil teve-se a sorte de ter ocorrido uma mudança na divisão internacional do trabalho que nos favoreceu e para a qual não concorremos muito. É verdade que temos uma dotação de recursos extremamente favorável e um agronegócio muito forte, mas fomos beneficiados pelo surgimento da China como grande potência industrial.

Minha maior preocupação atual é que o Brasil torne-se uma espécie de Arábia Saudita dos trópicos, ainda mais com o pré-sal[22], que pode se tornar uma coisa avassaladora, permitindo que o Brasil mantenha uma situação de balanço de pagamentos muito folgada. Tenho também preocupações institucionais relacionadas com o Estado de Direito em decorrência desse crescimento sem controle das burocracias.

Por exemplo, a Receita Federal é um órgão muito sério que deve ser o mais republicano possível, pois afeta a vida de milhões de cidadãos. A Receita Federal não pode se portar como um militante sindical. Aliás, nenhum órgão pode. E, da mesma forma, nenhum funcionário público pode atuar como militante quando está no governo.

Como diz Kant[23], o funcionário público pode exercer a sua liberdade apenas quando está em sua casa. Nos últimos anos, tenho notando que essa recomendação está escapando ao controle diante da perda de prestígio das instituições, sobretudo o Legislativo, o que me preocupa, por ser muito grave.

Finalmente, outra questão que me preocupa e que está muito ligada aos problemas contemporâneos é a liberdade de informação. Essa é uma liberdade sagrada do indivíduo moderno, tanto a liberdade de informação quanto a de opinião. Mas essa liberdade não é distribuída de uma maneira equilibrada.

Uns têm mais direito de informar e de opinar do que outros. A predominância da televisão e a falta de disciplina na internet colaboram para essa assimetria. A internet, que deveria ser um ambiente de liberdade, passou a ser um lugar em que a opinião livre não pode ser acobertada pelo anonimato, pois se a opinião é anônima, ela é clandestina e não é livre. Tem-se uma ideia totalmente equivocada de que não é preciso ter uma Lei de Imprensa. Claro que é preciso, até para proteger os órgãos de informação de arreganhos autoritários.

Concluindo, penso que o Brasil tem chances de virar um país mais equilibrado e com um período longo de crescimento. Mas para tanto irá depender da ação humana. Não há milagres.

[1] Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp); secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (1985-1987); secretário de Ciência e Tecnologia do estado de São Paulo (1988-1990), dentre outras posições.

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 14 de agosto de 2009.

[3] Universidade de São Paulo.

[4] Plano Cruzado (1986-1987), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro durante o Governo Sarney (1985-1989).

[5] Plano Bresser (1987), plano de estabilização heterodoxo conduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira durante o Governo Sarney (1985-1989).

[6] Plano Verão (1989), plano estabilização realizado pelo ministro Maílson Ferreira da Nóbrega durante o Governo Sarney (1985-1989).

[7] Plano Collor, plano de estabilização realizado durante o governo de Fernando Collor (1990-1992).

[8] John Maynard Keynes (1883-1946): economista inglês considerado o economista mais influente do século XX.

[9] Michel Foucault (1926-1984): importante filósofo francês do século XX.

[10] FOUCAULT, Michel. Nascimento da biopolítica. São Paulo: Martins Fontes, 2008.

[11] Adam Smith (1723-1790): economista inglês considerado o fundador da economia política.

[12] Guido Rossi (1931...): advogado; jurista; professor emérito da Università Luigi Bocconi (Milano/Italia).

[13] GUIDO, R. Il Gioco delle Regole. 2. ed. Adelphi, 2006.

[14] Carl Schmitt (1888-1985): considerado um dos mais importantes especialistas em direito constitucional e internacional da Alemanha do século XX.

[15] Karl Marx (1818-1883): filósofo alemão; principal crítico da economia política, base para formulação do socialismo científico.

[16] A Operação Satiagraha foi uma operação da Polícia Federal brasileira contra o desvio de verbas públicas, a corrupção e a lavagem de dinheiro desencadeada em princípios de 2004 e que resultou na prisão de vários banqueiros, diretores de banco e investidores.

[17] Daniel Dantas (1954...): banqueiro dono do Grupo Opportunity que foi preso na Operação Satiagraha.

[18] Relativo à vida e à obra de Jean-Jacques Rousseau, filósofo nascido em Genebra, Suíça (1712-1778).

[19] Gustavo Franco (1956...): presidente do Banco Central (1993-1999).

[20] Ruth Cardoso (1930-2008): primeira-dama (1995-2003), criou e comandou o Programa Comunidade Solidária entre 1995-2002 durante o Governo FHC.

[21] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil (2003-2010). Durante seu governo foi instituído o Bolsa Família, que congregou uma série de programas de transferência de renda criados no Governo FHC e foi bastante ampliado durante os oito anos do Governo Lula.

[22] Refere-se a um conjunto de reservatórios de petróleo em águas profundas existentes no Brasil.

[23] Immanuel Kant (1724-1804): filósofo prussiano e influente pensador.

11. Depoimento do Ministro Marco Aurélio Mello[1] -[2]

Antes de ser juiz, fui Procurador do Trabalho e, em 1978, tornei-me juiz do Tribunal Regional do Trabalho da Primeira Região, no nosso querido Rio de Janeiro, na Cidade Maravilhosa. Em 1981, fui guindado ao Tribunal Superior do Trabalho com a idade mínima constitucional, de 35 anos, sendo que, em 1990, cheguei ao Supremo Tribunal Federal como o primeiro egresso da Justiça do Trabalho. Venho atuando, desde 1970, nesse campo que revela uma missão sublime, que é a de julgar conflitos de interesse, buscando restabelecer a paz social, momentaneamente abalada pelo conflito, afastando-o do cenário jurídico.

Nós vivemos em um sistema em que é princípio básico do Estado, da Nação, a segurança jurídica. E aí nós temos vários temas a serem considerados. Quando nós versamos a segurança jurídica, é a prevalência do direito posto, ou seja, leis são editadas para serem observadas.

Isso é o que viabiliza uma certeza mínima quanto ao que pode ou não ocorrer no dia a dia na sociedade, no dia a dia do comércio, não só do cidadão, como também da atividade econômica como um todo. Quando se tem um conflito de interesses que abala a paz social, tudo recomenda que esse conflito seja afastado em um prazo razoável. Hoje, nós temos até uma cláusula constitucional[3] que assegura ao cidadão o desfecho do processo em um tempo minimamente razoável.

Acontece que a nossa Justiça está sobrecarregada – porque o brasileiro, quando tem um descompasso na área do entendimento, não acredita em outra solução, senão a solução jurisdicional.

Dessa forma, tudo acaba chegando ao Judiciário. A Justiça brasileira se tornou morosa ante esse aspecto e, também, ante alguns aspectos ligados à área da estrutura e do funcionamento. Essa morosidade não coabita o mesmo teto da segurança jurídica porque acaba grassando a incerteza. E, evidentemente, o desenvolvimento pressupõe certeza, segurança no caminhar.

A primeira condição da segurança jurídica é a irretroatividade da lei. As leis são editadas para viger de forma prospectiva, ulterior, para o futuro e não para alcançar períodos pretéritos. Porque, se digo que a lei visa justamente proporcionar alguma segurança, alguma certeza quanto ao que pode ocorrer, evidentemente, se ela retroagisse para alcançar direito adquirido, situações aperfeiçoadas segundo a regência pretérita, nós teríamos a Babel[4], nós teríamos a intranquilidade generalizada.

O nosso Judiciário é uno, mas está organizado em patamares que visam à racionalização dos trabalhos, visam ter a almejada celeridade. Já dizia Ruy Barbosa[5] que Justiça que tarda não é Justiça, é injustiça manifesta. E o cidadão, ou mesmo a pessoa jurídica, quando têm um processo, ficam ansiosos para lograr a solução desse mesmo processo.

Nós continuamos, no Brasil, com o vezo de acreditar que poderíamos ter melhores dias editando novas leis, falando em uma nova constituinte. Não é bem assim. O arcabouço normativo, a ordem jurídica, já é suficiente para avançarmos. O que nós precisamos de fato é de um aprimoramento cultural, perceber que os diplomas legais não são simplesmente líricos, formais. Apresentam eficácia, apresentam concretude. Diria que o aperfeiçoamento da legislação é constante.

Mas aperfeiçoamento, e não tentativa de mudanças substanciais. Porque isso, inclusive, gera um sentimento nefasto. Alguns que têm, por exemplo, uma obrigação a cumprir poderiam deixar de cumpri-la imaginando que, no futuro, haveria a possibilidade de vir uma frente que desse o dito pelo não dito, o certo pelo errado. Não é bem assim.

Primeiro, porque a nova lei não terá eficácia retroativa. Segundo, o que nós precisamos, no Brasil, é de um avanço, como eu disse, via educação, um avanço cultural para observarmos um pouco mais a legislação. Para termos certeza que a legislação editada pela casa legislativa, por quem de direito – e, geralmente, é o Congresso Nacional – é uma legislação que é para vigorar e submeter a todos, como submete a todos, indistintamente, a Constituição Federal.

O que ocorreu com a nossa Constituição Federal, que se mostrou uma Constituição Federal analítica? O que nós tivemos nesses 21 anos? Até o momento já tivemos a edição de 62 emendas constitucionais.

E, evidentemente, isso é péssimo porque os cidadãos, em geral, não chegam a conhecer bem a própria Constituição. Um documento que deveria ser estável para vigorar por prazo indeterminado acaba se transformando em um documento praticamente periódico.

Não se avança em termos culturais, em termos de desenvolvimento. Não se alcança desenvolvimento dessa forma, à base de solavancos, de sobressaltos. Todos nós almejamos uma estabilidade, e a estabilidade passa pela sedimentação do arcabouço normativo com alterações apenas setoriais desse arcabouço normativo e, mesmo assim, quando a alteração seja exigida pela própria sociedade, pelas circunstâncias reinantes.

Não me refiro, aqui, à política governamental, porque todos que chegam ao poder têm o plano milagroso para alcançar melhores dias no Brasil, mas não se pode potencializar esse plano em detrimento de valores que devem ser permanentes.

Que tomemos gosto por essa estabilidade. A quadra é uma quadra que, infelizmente, é de perda de parâmetros, é de abandono de princípios, é de inversão de valores. É uma quadra em que se dá o dito pelo não dito, o certo pelo errado. E não sei quanto tempo nós vamos levar para recuperar o que seria desejável, talvez isso seja até para os nossos descendentes.

Entretanto, precisamos atuar com otimismo, cada qual fazendo a sua parte, cada qual, evidentemente, buscando a observância do direito alheio e até mesmo a composição, quando houver descompasso de entendimentos sobre a incidência de uma regra na relação jurídica mantida.

O Judiciário é a última trincheira do cidadão e tem como atribuição substituir a vontade das partes. As partes não chegam a um acordo e, evidentemente, não se pode continuar com um conflito de interesses latente e tampouco fazer justiça pelas próprias mãos. É crime fazer justiça pelas próprias mãos.

Então se aciona o Estado juiz e o Estado juiz atua. Deve atuar de maneira a manter segurança jurídica que visa preservar a dignidade do homem, de forma vinculada à legislação de vigência da matéria. É claro que essa legislação reclama um ato de vontade que é a interpretação, mas a interpretação não pode descambar para a adoção até mesmo do que seria o Direito alternativo, fixando-se o critério de plantão.

Nós temos leis justamente para que as pessoas percebam o que pode ou não ocorrer na vida gregária, na vida em sociedade, que é muito rica, é muito dinâmica. O Judiciário tem, portanto, um papel fundamental. Mais fundamental ainda é o papel do Supremo, já que acima do Supremo não se tem uma corte para corrigir as decisões que prolata.

Desse modo, temos que atentar para essa nossa função, que é uma função inerente à política institucional, aos destinos da própria Nação, e atuar com absoluta segurança a partir de nossa ciência e consciência.

No que é possível decidir-se, considerado o objeto da norma, em prol do futuro do País, da segurança para os cidadãos em geral, da segurança para quem está no comércio, na vida econômica, que, diga-se é impiedosa. Entretanto, o que nós não podemos, de forma alguma, é nos substituir ao Congresso.

Os Poderes da República são harmônicos e independentes, e a área de atuação de cada qual está na Constituição Federal que, como disse, submete a todos, indistintamente, inclusive ao Supremo. É claro, que quando se julga uma causa, se tem presente o objeto do pronunciamento e, tanto quanto possível, devemos implementar a solução mais justa para o conflito.

Não podemos, evidentemente, bater carimbo. Se o julgamento fosse algo exato, nós deixaríamos por conta da computação, e, aí, evidentemente, os conflitos seriam solucionados em tempo recorde. A Justiça é obra do homem, é passível de falhas, sim, mas devemos evitar essas falhas.

Acredito que a medula da atuação do Estado juiz é a independência daquele que personifique o Estado juiz. O convencimento é formado segundo os dados do processo, os elementos coligidos, a prova, a verve dos advogados. Idealiza-se a solução mais justa para o caso e depois se vai à dogmática, à legislação, buscar o apoio.

Nós tivemos, com a Emenda n. 45/2004[6], uma tentativa de racionalização dos trabalhos para evitar que o direito uno tivesse consequências diversificadas conforme o órgão julgador. Atribuiu-se ao Supremo a possibilidade de editar verbetes de súmula com consequência vinculante para os órgãos da Administração e para os demais órgãos do Judiciário, mas não para o Legislativo, porque aí invadiríamos uma seara que não é nossa, a seara de legislar.

Essa edição é que não pode ser uma edição precipitada porque o fato consumado, no Brasil, tem uma envergadura enorme e poucos são aqueles que se mostram realmente bastante seguros para dar a mão à palmatória e evoluir. A modificação de um verbete vinculante é muito difícil.

Por isso é que o verbete vinculante reclama reiterados pronunciamentos do Supremo, amadurecimento da matéria, e sedimentação da jurisprudência. Somente assim é que podemos imaginar um verbete vinculante que praticamente passa a ter força normativa, obrigando a administração pública, obrigando os cidadãos comuns, as pessoas naturais, pessoas jurídica, obrigando os demais órgãos do Judiciário. A nossa responsabilidade passa a ser enorme. Não somos infalíveis, mas devemos procurar marchar com segurança.

Considerando o processo de desenvolvimento do País nos últimos 30 anos e as perspectivas para futuro, entendo que nós estamos avançando. Temos um País, em termos de natureza, maravilhoso. Entretanto, precisamos de um aprimoramento, precisamos conceber que, principalmente no setor público, há muito a corrigir, e, aí, refiro-me aos políticos em geral, àqueles que ocupam cargos públicos.

O cargo público é ocupado não para a pessoa, aquele que o ocupe, se servir dele, mas para servir aos concidadãos. E digo que a sociedade não é vítima, é autora, porque somos nós os responsáveis pelos políticos que temos. E, no caso, precisamos conceber – já que se avizinha, inclusive, uma eleição[7] – a valia do voto.

O voto é uno para o cidadão, mas se soma a tantos outros e resulta na escolha dos nossos parlamentares, na escolha dos nossos dirigentes. Por que não fazer – mediante uma conscientização maior do eleitor, mostrando sua responsabilidade – uma revolução pelo voto? Somente assim nós vamos avançar.

Aproveitemos este parque industrial maravilhoso que temos no Brasil, o fato de sermos a décima economia, para melhorarmos também aqueles que personificam as pessoas que devem representar o Estado. Melhorar a escolha dessas pessoas, e isso passa pelo cidadão comum.

Paga-se um preço por se viver numa democracia e em um Estado de Direito, e esse preço é módico. Que preço é esse? É o respeito às regras estabelecidas, que cada qual saiba até onde pode ir, conheça o direito próprio e respeite, acima de tudo, o direito alheio.

[1] Presidente do Tribunal Superior Eleitoral (1996-1997); presidente do Supremo Tribunal Federal (2001-2003); ministro do Supremo Tribunal Federal (desde 1990).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 1º de outubro de 2009.

[3] Refere-se ao art. 5º, inciso LXXVIII.

[4] Referência à Torre de Babel, Gênesis 11:1-9.

[5] Ruy Barbosa de Oliveira (1849-1923): ministro da Fazenda (1889-1891); ministro da Justiça (1889); fundador da Academia Brasileira de Letras (1897); presidente da Academia Brasileira de Letras (1908-1919).

[6] Refere-se à Emenda Constitucional n. 45, de 30-12-2004, que realizou a reforma do Judiciário.

[7] Refere-se às eleições presidenciais de outubro de 2010.

12. Depoimento da Dra. Maria Helena Santana[1] -[2]

Sou economista de formação, mas não tenho uma carreira nem acadêmica e nem profissional construída com planejamento e coerência. Diria que minha carreira foi acontecendo por acaso. Até nem me formei no tempo regulamentar porque tinha abandonado a universidade para fazer política. Voltei depois de vários anos para me formar.

Meu primeiro contato com os assuntos do mercado, em que trabalhei durante 12 anos e aprendi muito, foi na Bolsa[3]. Inicialmente em uma área de desenvolvimento de projetos. Depois passei a trabalhar na criação e na estruturação da área de relações com empresas, sendo encarregada da supervisão rotineira das companhias listadas, principalmente do ponto de vista da entrega de informações para abastecer o mercado e os sistemas da Bolsa. Tinha também a tarefa de atrair novas empresas para a Bolsa. Nesse caso específico, participei da fase do projeto do Novo Mercado[4] e fui encarregada de colocar o Novo Mercado em pé, trazendo novas empresas para a Bolsa, especialmente empresas com melhor governança e capazes de ser mais atraentes para os investidores. Em 2006, fui para o Colegiado da CVM[5], ficando um ano como diretora, e, depois, com a saída do Marcelo[6], tornei-me presidente.

A criação do Novo Mercado veio responder a uma necessidade e a uma grande demanda por parte do público investidor. Do lado dos empresários, havia uma insatisfação e reticência em relação ao lançamento de ações em Bolsa. Os motivos alegados para tanto eram muito difusos, mas, em geral, alegava-se, principalmente, o custo. Acredito que não havia muita reflexão para se ter um melhor diagnóstico sobre qual era o problema que afastava os empresários de se interessarem pelo mercado. Do lado dos investidores, havia uma insatisfação muito grande com o grau de proteção que o ambiente legal e regulamentar dava para o capital que era investido em ações. Ocorreram muitos episódios bem problemáticos de alienação de controle com prêmios gigantescos, de fechamento de capital a preços aviltados, e até mesmo de reestruturações de empresas que prejudicavam muitos minoritários, e esse tipo de experiência era objeto de muita reclamação.

Na década de 1990, quando do início da vigência do Anexo IV[7], tivemos um grande influxo de capital estrangeiro, isto é, de investimento estrangeiro em ações na Bolsa no Brasil. Esses investidores estrangeiros, habituados com um ambiente de mercado um pouco mais amigável, em que tinham acesso a informações melhores e a um grau de proteção que julgavam superior – quer fosse da regulamentação do próprio mercado, quer fosse do Judiciário – estavam, também, muito insatisfeitos e foram grandes motivadores para que alguma coisa fosse feita entre Bolsa, CVM, Banco Central, BNDES[8], Fazenda[9], ou seja, reguladores e formuladores de política naquele momento, além do próprio mercado.

O mercado se mobilizou, juntamente com esses órgãos do governo, para reformar a Lei das S/A[10] a fim de garantir alguns direitos. Entretanto, a reforma ficou bem aquém do que se pretendia, já que o projeto do deputado Kapaz[11] foi bastante diluído e vários dos direitos importantes que se queria escrever na lei ficaram de fora. Mesmo antes de se concretizar a reforma, de ser aprovada a mudança, já estava claro que seria uma mudança insuficiente. Naquele momento, o Conselho da Bolsa, em que essa demanda do mercado e dos investidores tinha bastante eco, contratou uma consultoria liderada por profissionais com experiência e capacitação que teria a função de propor medidas que pudessem ser adotadas no âmbito privado para melhorar esse ambiente regulatório ou autorregulador. A proposta foi a da criação de um segmento de listagem, para adesão voluntária por parte das empresas interessadas, que pudesse dar ao investidor maior segurança e garantir ao empresário uma maior receptividade por parte do mercado e uma precificação melhor. A Bolsa trabalhou no detalhamento do projeto, novamente com a CVM, o BNDES, e o Banco Central, que participaram dando sugestões. Os próprios investidores também foram ouvidos sobre quais seriam as regras específicas que fariam diferença para mudar a percepção sobre o mercado brasileiro, e sobre como distinguir o que era principal de secundário para escolher e colocar em um contrato aquilo que fosse, de fato, necessário.

Concluído o formato básico, a Bolsa também teve o desafio de encontrar uma solução para o seu estoque, para todas as empresas listadas que não necessariamente teriam interesse ou condição de, imediatamente, ir para o Novo Mercado. Criou-se, então, uma escada: o nível dois e o nível um. O Novo Mercado foi lançado no fim de 2000, e, por azar, enfrentou os difíceis anos de 2001 e 2002, que reforçaram o ceticismo existente. Diziam: “A Bolsa foi muito ousada, isso é demais, não se coaduna com a cultura do empresariado brasileiro, nunca vai decolar, já deu errado”. A luta da Bolsa foi, ao longo desse tempo, combater esse tipo de percepção tão definitiva para algo que não tinha sido sequer testado.

A Bolsa foi trabalhando, criando factoides para não deixar a ideia morrer e conseguiu manter seu prestígio por meio de várias iniciativas como a divulgação de seus progressos e aprimoramento de várias questões bem mais estruturais até que, quando a Economia melhorou, o modelo se mostrou muito adequado e o mercado pôde contar com um contrato e uma regra do jogo que permitiu o crescimento que vimos.

Acredito que devemos regular aquilo que se entende que é necessário regular, em que há um consenso de que precisa de lei e de regulamentação específica. No entanto, ao se tentar regular, por meio da mudança legal, determinados direitos de minoritários e determinadas alterações importantes na Lei das S/A, não houve consenso para se conseguir, no Congresso, uma correlação de forças que aprovasse essa mudança. Diante desse impasse, o setor privado está certíssimo ao tomar as iniciativas e propor arranjo baseado em contrato. Se fosse suficientemente benfeito e conseguisse conquistar credibilidade, como foi o caso, cumpriria um papel igualmente importante.

É preciso ter arranjos de enforcement[12] para que se possa acreditar que irá funcionar e também sistemas de governança interna, o que, aparentemente, estava em pé, tanto é que funcionou. A autorregulação que temos no Brasil é de dois tipos: a por delegação legal, que é a das Bolsas em relação aos seus mercados e seus participantes, e a do próprio mercado, de forma voluntária, na decisão de fazer mais do que a lei e a regulamentação já exigem, ser mais transparente, dar mais direitos, como no caso do Novo Mercado ou no caso da ANBID[13] e seus códigos.

O arranjo também deve regular condutas e permitir o disclosure[14] em relação a várias outras atividades, indo além do que a lei exige e em um nível de detalhes que seria totalmente contraproducente escrever em norma legal, porque o mercado evolui de modo muito rápido. Acredito, portanto, que a autorregulação feita pelo mercado em um patamar mais exigente do que a regulamentação e a lei só pode ajudar. Se essa autorregulação for feita de forma séria, responsável, se tiver accountability[15], se, de fato, tanto os órgãos públicos quanto o próprio mercado responderem pela efetividade do seu funcionamento, deve ser estimulada. Não vejo a menor razão para importarmos preocupações que não sejam nossas. Isso porque nenhum dos problemas do tipo que levaram as críticas[16] aos Estados Unidos estava existindo aqui no Brasil. Pelo contrário, temos um ambiente bastante regulado, e todo o mercado enxerga dessa maneira. O mecanismo de autorregulação é adequado dado o nível de detalhamento da regulamentação que o mercado decidiu fazer de forma consensual e voluntária. Em situações desse tipo, a autorregulação do mercado pode ser muito mais efetiva do que a regulação estatal.

Para analisar o mercado de 1970/1971 e comparar com a bolha que tivemos em 2007, uma vez que em 2007[17] também tinha algumas características de exagero, acredito que se deva olhar para o pano de fundo dos dois momentos. Por exemplo, o fato de que, em 1970/1971, existiam mecanismos artificiais, os incentivos fiscais, estabelecidos para estimular o mercado de capitais. Depois, ainda na década de 1970, existiam os mecanismos de alocação compulsória mínima em ações por parte de fundos de pensão, ou seja, existia todo tipo de distorção: a empresa ia para o mercado pelo motivo errado, atrás de incentivo fiscal em vez de ir atrás de sócios e de capital; o investidor ia para o mercado pelo motivo errado, atrás de incentivo fiscal em vez de ir atrás de um investimento escolhido conscientemente, ou cumprindo obrigações legais impostas. Naquela época, nosso mercado de capitais estava em um estágio ainda bem inicial, pouco maduro, não tinha um regulador próprio, era regulado dentro do Banco Central nas condições em que era possível fazer, subordinado a um objetivo mais relevante para esse órgão que era, obviamente, a estabilidade do sistema financeiro. A partir daquela crise[18] e dos seus desdobramentos, o Brasil reagiu, fez a Lei das S/A e a Lei do Mercado de Capitais[19], criou um órgão ao qual deu independência, com um corpo técnico próprio, especializado, e passou a apostar na especificidade, na importância de se dar uma atenção ao mercado de capitais. Tivemos uma trajetória que, obviamente, teve altos e baixos, na medida em que a própria institucionalidade do País e sua Economia passaram por momentos muito difíceis desde aquela época até hoje. O País foi se arrumando, foi saneando as contas públicas, acabando com a conta movimento[20], formalizando muito mais a disciplina fiscal, estabilizando a Economia até chegar ao ponto da Lei de Responsabilidade Fiscal[21].

Em 2001, houve um avanço muito grande quando se colocou todos os fundos de investimento e todos os mercados, inclusive os de derivativos[22], sob a competência da CVM, de forma que o órgão regulador voltado para a proteção do investidor pudesse, também, olhar esses outros produtos do ponto de vista da divulgação de informações e da proteção ao investidor. Do lado do Banco Central, a legislação do sistema de pagamentos tornou o sistema financeiro muitíssimo mais seguro, melhorando a gestão de riscos, e tornou mais seguras também as clearings[23]. Criou-se assim toda uma infraestrutura para que o mercado pudesse se desenvolver.

Em 2007, por mais que se pudesse enxergar sinais de exageros no mercado, havia informações de muito boa qualidade à disposição dos investidores. Diga-se que eram informações que seguiam o padrão mundial. Havia empresas com regras de governança no também padrão mundial e, em alguns casos, bem mais avançado do que o próprio mercado americano. Conselho de Administração com membros independentes para fazer o contraponto tão necessário na fiscalização da gestão e na cobrança de resultados. A maioria das ações que foi colocada nesse período foi para investidores institucionais, brasileiros e estrangeiros, que eram perfeitamente capazes de analisar as informações que estavam sendo colocadas à disposição na hora de tomar suas decisões. A parcela distribuída para o varejo era pouco relevante para o resultado das colocações, e o preço era estabelecido pelos investidores institucionais no book building[24]. Não podemos dizer que houve exatamente uma bolha.

Acredito, portanto, que não há o que comparar. Existia um processo de liquidez internacional muito abundante, resultado de política monetária frouxa e de capacidade de alavancagem brutal, o que se refletiu no preço dos ativos, inclusive das ações brasileiras; pelo menos dessa vez participamos um pouquinho da festa. Todos que participaram, inclusive acionistas, empreendedores que tinham suas empresas e fizeram uma colocação parcialmente secundária vendendo as ações que já tinham, monetizaram aqueles ativos a um múltiplo que era o valor que o investidor estrangeiro estava disposto a pagar. Esse dinheiro voltou para a Economia de algum jeito, seja por meio da aplicação em outros veículos de investimento, seja fazendo outra empresa, seja pagando impostos. A arrecadação da Receita Federal em 2007, segundo declaração do próprio secretário[25] no final do ano, deveu-se em parte às operações secundárias com ações e ao pagamento do imposto sobre ganho de capital. Acredito, portanto, que houve um processo extremamente virtuoso, embora tenha saído gente chamuscada e ninguém gosta. Tivemos alguns casos de governança das empresas, ou no próprio modelo de negócios, talvez fruto da falta de diligência dos investidores no final desse processo. Mas os agentes evoluem dessa forma: aprendendo com os erros.

Ao pensar na nossa relação com os profissionais da área jurídica nesse processo de mudanças, a primeira coisa que me vem à cabeça é a experiência na discussão com aquelas companhias que queríamos convencer a aderir, e a discussão com o mercado no próprio processo de formatação das regras. Os advogados eram os mais conservadores e reticentes no sentido de fazer algumas mudanças, de assumir alguns compromissos. Tanto os advogados das companhias quanto os advogados militando no mercado. Acredito que o pessoal da área administrativa e financeira tinha mais receptividade para o tema, motivados pela crença de que uma governança melhor seria capaz de melhorar as condições de captação de recursos para aquelas companhias, e, principalmente, o custo de capital. Faltava para os advogados a motivação, pois, só estavam vendo o risco e não estavam percebendo o retorno. Às vezes, não se chega a um consenso porque os advogados barram usando um tipo de colocação muito alarmista, e conseguem impedir que o processo avance.

Fazendo um balanço dos últimos 30 anos, acredito que avançamos bastante, e muitos têm responsabilidade por termos chegado até aqui e termos um futuro tão promissor diante de nós. Minha geração, particularmente, foi penalizada pelos excessos do passado e pagou uma conta alta. Por mais de 20 anos desde que saí da universidade o país não cresceu. Por essa razão, acredito que é muito importante que a geração atual também seja responsável pelo futuro em todas as dimensões que são importantes. Nessa trajetória de 30 anos, estou convicta de que o mais importante, a base de tudo, foi a redemocratização. Não se pode exigir accountability de empresas e nem mercado baseado em respeito aos contratos e aos direitos dos que aportam recursos se, na sociedade, não se tem o respeito ao Estado de Direito, não se tem a prestação de contas dos governantes para a sociedade e a alternância de poder, ou seja, a capacidade de os eleitores mudarem quem está no poder. Acredito que, sem isso, não havia milagre capaz de fazer com que a cultura empresarial mudasse para chegar ao patamar em que estamos, e que podemos evoluir ainda mais. Depois da redemocratização, vieram as tentativas de estabilizar a Economia, de, finalmente, resolver os problemas que foram herdados dos excessos das décadas anteriores. Nesse sentido, o Plano Real foi um sucesso, apesar do custo elevadíssimo, custo social, inclusive, mas esse era um custo que já vinha sendo carregado pelo País e que, sem uma medida como aquela, seria carregado indefinidamente, não havia solução à vista que não fosse muito dolorosa.

A partir da estabilização da Economia, foi possível avançar mais um passo muito grande no sentido da institucionalidade, também, dos mecanismos do sistema financeiro, da governança do Estado, do Mercado de Capitais. Começamos a ter um horizonte de tempo mais longo, não temos que ficar girando no curto prazo, passamos a ter um orçamento nacional que quer dizer alguma coisa e temos uma legislação que determina a responsabilidade e o compromisso com esse orçamento devidamente aprovado pelo Parlamento. Não estou dizendo que esse mecanismo funcione perfeitamente, mas foram avanços gigantescos que permitiram que outras mudanças fossem implementadas no nível microeconômico e que fizeram tanta diferença, mas ainda há muito a ser feito. Coisas sobre as quais não faria nem sentido pensar sem tirar o peso que impedia a nossa economia de se organizar minimamente. O que temos visto é uma trajetória de integração, de compromisso do país com padrões melhores, alguns copiados de mercados de países que cresceram e que deram certo enriquecendo assim a sua população. A certa altura, demonstrou-se que o descompromisso com a necessidade de regular, de manter sob os olhos do poder público o funcionamento de determinados produtos, mercados, e participantes, era uma decisão errada, e isso está sendo corrigido.

Minha preocupação quanto ao futuro é de que nós não saquemos contra o futuro novamente. É importante que façamos, de forma sustentável, o melhor que pudermos hoje, e que cresçamos de forma responsável, sem destruir essas conquistas tão importantes. Acredito que, certamente, há variações e políticas econômicas e monetárias com nuances importantes que podem afastar da gestão econômica do país um pouco daquilo que vem sendo feito nos últimos anos, eventualmente sem comprometer esse pilar básico da responsabilidade fiscal e do controle da inflação, que, no meu entender, são importantes para que a renda da população mais pobre continue crescendo. Mas os compromissos fundamentais não deveriam ser abandonados.

O mercado se mostrou completamente adequado para funcionar, seja no auge, em direção à bolha que vivemos em 2007, seja no período de crise. No auge da crise do segundo semestre de 2008[26], nossos mercados funcionaram com uma volatilidade brutal, com um risco enorme sendo administrado por meio dos mecanismos de mercado que nós, felizmente, temos aqui. Tanto é assim que as empresas voltaram a captar muito rapidamente, primeiro por meio de dívida e depois por meio de ações, e estão aí rodando de novo. Compreendo que nós estamos perfeitamente capacitados e, sobretudo, consigo ver hoje que, tanto do lado do regulador quanto do lado dos autorreguladores, existe a mesma disposição de continuar melhorando, de olhar para a crise, ver o que deveria ter funcionado diferente, e aperfeiçoar; de olhar para a crise e aprender com problemas que não aconteceram aqui, mas lá fora, e que nós não queremos que um dia venham a acontecer aqui; e de olhar para a nossa agenda, para a nossa dívida histórica de correção de distorções e buscar melhorias que sempre se julgaram necessárias, e continuar trabalhando.

[1] Presidente da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) (desde 2007).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 27 de novembro de 2009.

[3] Bolsa de Valores de São Paulo, Bovespa. O processo de fusão da Bovespa com a BM&F, ocorrido em 2008, deu origem à BM&FBovespa, terceira maior bolsa do mundo em valor de mercado.

[4] O Novo Mercado foi lançado pela Bovespa em 2001. Trata-se de um sistema em que são listadas ações de empresas que se comprometem, voluntariamente, a adotar práticas de governança corporativa mais rígidas do que as cobradas pela legislação brasileira com o objetivo de dar maior segurança aos investidores a partir da adoção de melhores práticas de governança corporativa e maior transparência das informações.

[5] A Comissão de Valores Mobiliários é uma autarquia administrativa ligada ao Ministério da Fazenda cuja principal função é fiscalizar as atividades do mercado de valores mobiliários.

[6] Marcelo Fernandez Trindade (1964...): presidente da CVM (2004 a 2007).

[7] O Regulamento “Anexo IV”, integrante da Resolução n. 1.289/87 do Conselho Monetário Nacional, disciplinou a criação e a administração de carteira de valores mobiliários mantida no Brasil por investidores internacionais constituídos no exterior.

[8] Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), banco público de investimento criado em 1952.

[9] Ministério da Fazenda.

[10] Lei n. 6.404/76. Foi alterada pelo Decreto-lei n. 2.287/86, pelas Leis n. 7.730/89, n. 8.021/90, n. 9.457/97, n. 10.194/2001, n. 10.303/2001, n. 11.638/2007, pela Medida Provisória n. 449/2008 e pela Lei n. 11.941/2009.

[11] Emerson Kapaz (1955...): deputado federal pelo estado de São Paulo (1999-2003).

[12] Garantia de que o compromisso será cumprido.

[13] Associação Nacional dos Bancos de Investimento.

[14] Dar conhecimento dos riscos e benefícios envolvidos numa determinada atividade com o objetivo de permitir que decisões esclarecidas sejam tomadas.

[15] Expressão em inglês que, embora não tenha tradução para o português, remete à obrigação de prestar contas e à possibilidade de ser responsabilizado por atos praticados em desacordo com o que for estabelecido.

[16] A entrevistada refere-se às críticas que culpavam o sistema de funcionamento do mercado financeiro norte-americano pela grave crise econômica que se iniciou em setembro de 2008.

[17] Refere-se aos booms da Bolsa brasileira nos anos de 1970/1971 e em 2007.

[18] Refere-se à crise do mercado de capitais brasileiro no início dos anos setenta.

[19] Lei n. 6.385/76.

[20] A conta movimento, criada com a promulgação da Lei n. 4.595/64 e extinta em 1986. Tratava-se de um passivo do Banco do Brasil em relação ao Banco Central que foi criada devido à falta de infraestrutura da nova autoridade monetária (Conselho Monetário Nacional) para poder desempenhar seu papel. Destaca-se que era para ser uma conta provisória, mas acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que estes constassem no orçamento do governo.

[21] Lei Complementar n. 101/2000.

[22] De maneira geral, pode-se afirmar que um derivativo é um contrato definido entre duas partes no qual se definem pagamentos futuros baseados no comportamento dos preços de um ativo de mercado.

[23] Clearings são câmaras ou prestadoras de serviços de compensação e liquidação de ordens eletrônicas de débito e crédito; de transferências de fundos e de outros ativos financeiros; de compensação e de liquidação de operações realizadas em Bolsas de Mercadorias e de Futuros e de compensação envolvendo operações com derivativos.

[24] Processo no qual o coordenador da oferta avalia, junto aos investidores, a demanda pela operação.

[25] O então secretário da Receita Federal do Brasil era Jorge Antônio Deher Rachid.

[26] Refere-se à crise financeira global de 2008/2009.

13. Depoimento do Ministro Nelson Jobim[1] -[2]

Em 1987, vivenciei minha primeira experiência nacional ao ingressar como deputado no Congresso Nacional. Quando se elaborou a Constituição Federal de 1988, havia uma grande demanda reprimida de pretensões de toda natureza, e essa demanda reprimida situava-se na área daquilo que poderíamos chamar de direitos a uma prestação.

O desenvolvimento da cidadania passou por três momentos. O primeiro foi o dos direitos civis, com a Revolução Francesa no século XVIII, como, por exemplo, o direito de ir e vir. Depois, houve o movimento dos direitos políticos, que foi a característica do final do século XIX, como é o caso do direito de votar e de ser votado. Tanto os direitos civis quanto os políticos são direitos que se satisfazem pelo mero exercício, independentemente de custos.

E, ao final, vêm os chamados direitos sociais, que são uma série de direitos cuja satisfação depende de uma prestação do Estado, como, por exemplo, o direito à educação, o direito à saúde, o direito à moradia.

Em 1987, a percepção das pessoas ligadas à área jurídica era a dos direitos fundamentais absolutos, e não dos direitos relativos a uma prestação. Tudo era visto como direito absoluto. Não havia nenhum problema em satisfazer um direito civil ou um direito político, pois sua satisfação independe de custos. Assim, esses direitos eram considerados direitos fundamentais absolutos insuscetíveis de restrições.

Quando surgiu a questão dos direitos sociais, a área jurídica começou a tratá-los da mesma maneira que tratava os direitos civis e políticos em razão daquela pressão que vinha do passado, colocando tudo dentro do pacote dos direitos absolutos, sem se dar conta de que se estava tratando de um novo tipo de direito fundamental, que era o direito a uma prestação.

E, aí, acabou-se criando, inclusive, uma série de mecanismos para a satisfação desses direitos a uma prestação, independentemente de preocupações sobre como financiá-los. Essa foi, aliás, uma característica de todo o século XX, quando houve uma mudança substancial na representação política em face da existência desses direitos sociais.

A representação política era basicamente uma representação do século XIX, uma representação dos contribuintes, que discutiam, com o Executivo ou com o Rei, quanto é que dariam ao Rei para que sustentasse sua estrutura; e os direitos civis eram garantidos, independente de despesa.

Quando entramos no século XX, continuamos tratando as coisas dessa forma e, com isso, a democracia entrou em déficit, porque não percebíamos o relacionamento entre Direito e Economia. Não percebíamos que aqueles conteúdos políticos novos dependiam de uma estrutura desenvolvimentista. Em 1987, conforme já foi mencionado, não existia essa preocupação. A Assembleia Constituinte de 1987 era uma assembleia de reivindicantes, ou seja, de beneficiários.

Nesse contexto, aconteceu algo curioso: o voto universal trouxe para o cenário político não mais só contribuintes, mas também reivindicantes, que passaram a ser maioria. Esses reivindicantes começaram, então, a transformar as suas reivindicações em direitos positivos, ou seja, direitos que foram constitucionalizados, como o direito à saúde e uma série de outros direitos sociais que estão na Constituição Federal de 1988.

Durante todo o período em que fiquei no Congresso, até o final de 1994, que foram os oito anos em que atuei como deputado, fui evoluindo no sentido de perceber que tínhamos um problema: de um lado, havia o discurso reivindicatório, satisfatório desses direitos e, de outro lado, não havia nenhuma preocupação com receita.

Em outras palavras, havia os que queriam que o Estado satisfizesse direitos e havia aqueles que teriam condições de financiar o Estado, que seriam os contribuintes. Surgiu, então, uma aliança curiosíssima, porque, ao mesmo tempo em que se queria que o Estado crescesse no sentido de satisfazer esses direitos, também se apoiava o não aumento da carga tributária.

Isso criou uma contradição brutal, uma aliança entre quem queria receber com quem não queria pagar, mas ninguém estava se dando conta disso. Essa era uma conta que não fechava. O Ary Oswaldo[3] participou muito claramente do processo de percepção desse problema quando presidiu uma comissão de reforma tributária no Governo Collor[4], tendo feito um trabalho muito bom.

No Governo Collor, essa confusão toda era possível, era viável, porque existia um fog, e ninguém via nada, porque não dava para enxergar. Lembro-me das conversas que tínhamos, de que o governo resolvia esse problema “na boca do caixa”: atrasava o cumprimento da obrigação, a obrigação não era indexada, mas a receita era.

O governo caminhava dessa maneira: atrasava o cumprimento da obrigação, a obrigação depreciava por causa da inflação, ao mesmo tempo, a receita era indexada e, assim, ia tocando as coisas. Surgem as complicações em 1993 quando o Fernando Henrique, que era ministro da Fazenda[5] naquele momento, concebe o Plano Real[6].

No momento da criação do Plano Real, tenho absoluta clareza de que o Fernando estava isolado dentro do governo, pois tinha uma posição da formação do Plano Real que enfrentava objeções dentro do Governo Itamar[7]. No momento de iniciar o Plano Real, a objeção que ficou mais nítida foi quanto ao primeiro elemento fundamental do plano, que era o Fundo Social de Emergência[8].

O Plano Real foi criado exatamente na revisão constitucional, quando fui relator. Naquela época, o Fernando Henrique nos procurou para tentar resolver o problema do Plano Real, que eu ainda não conhecia. Houve uma reunião na liderança do PMDB[9] no Senado para discutir o Fundo Social de Emergência que, na perspectiva dos economistas do Fernando Henrique, era o elemento vital do plano. Tudo isso estava em segredo.

Eu era muito ligado ao Fernando Henrique desde 1987, desde a época da Constituinte, e era relator da revisão constitucional quando aprovamos esse Fundo Social de Emergência em 1994. Naquele momento, os dois líderes do governo, o senador Pedro Simon[10] e o meu querido Roberto Freire[11], eram contra o fundo. Na reunião, senti um ambiente que mostrava que havia uma objeção, uma divergência do governo em relação àquilo.

O fato é que o fundo foi aprovado e, então, começou o processo do Real. O processo do Real foi uma ventania que começou a soprar e fazer desaparecer o fog, que era a inflação, que começou a baixar. Naquele momento, começou-se a enxergar coisas que não se enxergava, tendo surgido um problema.

Antes do Plano Real, os governadores dos estados, por exemplo, vinham administrando os estados com a inflação. A nova geração de governadores, que eram governadores pós-Real, começou a administrar os estados sem resolver suas questões estruturais, mas vendendo ativos. Esse foi o grande momento da privatização nos estados, e, com os ativos, faziam os pagamentos, porque a indexação tinha desaparecido ou tinha sido reduzida.

Eu, que fui ministro do Governo Fernando Henrique de 1995 a 1997[12], entrei no Supremo em 1997 com toda essa soma de erros cometidos, depois de ter vivido todos esses momentos. Entrei tendo uma visão clara de que era preciso ter uma noção das consequências políticas e econômicas das decisões tomadas na área jurídica.

Estabeleceu-se, no Supremo, uma imensa discussão, inclusive, daí porque os setores fundamentalistas do Direito (leia-se: a esquerda da Avenida Paulista) começaram a me acusar de ser o líder do Governo Fernando Henrique dentro do Supremo. Tudo isso porque comecei a ter uma visão pragmática, porque saí do fundamentalismo e das posições que pregam a interpretação do direito a partir de pressupostos principalistas.

Comecei a examinar as consequências econômicas principalmente das questões tributárias e econômicas que eram levadas ao Supremo. Tivemos certas discussões, em plenário, em que fazia algumas perguntas e os colegas não respondiam. Então pedia vistas para consultar um contador porque queria saber como é que determinada questão funcionava, e meus colegas ficavam furiosos.

Queria saber qual era o estado da arte, do que se tratava, e a discussão que se costumava fazer no Supremo partia da perspectiva da dogmática jurídica, da estrutura dos textos jurídicos. Não se falava no mundo, mas queria saber o é que acontecia no mundo para saber qual seria a consequência da minha decisão.

Estabeleceram-se, então, duas correntes no Supremo: de um lado, eu, com essa visão consequencialista, e, de outro lado, os principistas, que seguiam a linha dos princípios. Para esse grupo, o ideal era julgar com base em princípios, sem nenhuma responsabilidade com as consequências de suas decisões. Consegui adeptos para a linhagem do consequencialismo dentro do tribunal e, quando tomei posse como presidente do Supremo[13], procurei expressar com veemência e força essa linha consequencialista nas decisões que tomava, atentando para a relação entre Direito e Economia.

Comecei a estudar Economia, coisa que nunca tinha estudado. Contratei a professora Maria de Lourdes Mollo[14], uma excelente professora, que era marxista e tinha feito mestrado com o Malan[15], esposa do Mollo[16], o atual presidente do Sindicato Nacional das Empresas Aéreas (SNEA). Fiz aula de Economia e, paralelamente, estudei muito a Escola de Chicago[17], o Law and Economics[18], e passei a assinar a revista da Universidade de Chicago[19].

Minha preocupação era distinguir o verdadeiro do falso. Quando morava em Santa Maria (RS), antes, portanto, de 1987, ano em que vim para Brasília, fiz curso de Filosofia, e a minha linha era a Filosofia Analítica e a Lógica Matemática, razão pela qual opero até hoje com Lógica Matemática.

Com isso, acabei não confiando em soluções definitivas e formulo a tese de que as escolas ou as soluções são historicamente vigentes, em determinados momentos funcionam e, em outro momento, deixam de funcionar. Nós temos que ter a lucidez de saber acolhê-las e abandoná-las dentro da sequência do processo histórico.

Comecei a estudar Economia, portanto, para entender os problemas econômicos, entender as brigas dos neokeynesianos[20] com os ortodoxos. Gostava de provocar o Bresser-Pereira[21], que era meu colega, que pegava fogo rápido. Havia, também, um autor chamado Medema[22], que tinha algumas coisas setoriais. A vantagem da revista de Law and Economics é que ela tem artigos específicos, ou seja, trata de temas específicos. Não me interessava muito discutir a tese acadêmica, eu queria saber como é que aquilo funcionava.

Usei esses princípios em um caso no Supremo e funcionou. Houve, no Governo Fernando Henrique, uma alteração na Previdência[23], o que fez surgir a seguinte situação: havia sido posto o limite do benefício[24] e havia um problema que era a licença-maternidade.

A pergunta era se o limite se estendia ou não à licença-maternidade. Na época, o limite de todo o benefício era de R$ 1.200,00. Coloquei a questão: “Se nós aplicarmos o limite de R$ 1.200,00 na licença-maternidade, o que é que vai acontecer?”. Isso porque, como o limite era R$ 1.200,00, se se contratasse uma mulher por R$ 2.000,00, a diferença tinha que ser paga pelo empregador e não pela Previdência, que só pagaria até R$ 1.200,00.

Entretanto, como a Constituição Federal de 1988 garantia o direito pleno, havia uma garantia de que, na licença-maternidade, a mulher tinha direito ao emprego e ao salário. Esse salário, que vinha sendo pago, antigamente, pela Previdência, agora teria que obedecer ao limite posto. Ponderei o seguinte: “Se nós estabelecermos que o limite se estende também para licença-maternidade, a consequência disso é a do desemprego das mulheres ou a redução do salário das mulheres porque, evidentemente, o empregador vai prefixar isso: ‘Eu não vou pagar mais de R$ 1.200 porque, se a mulher ficar grávida, vou ter que pagar a diferença’”. Minha posição no Tribunal era muito clara nesse sentido[25].

É em razão de casos como esse que entendo que precisamos ter essa lucidez. Isso passa em dois grandes campos: nos chamados direitos sociais e no problema da tributação. Há, nesse caso, uma aliança espúria, porque todos aqueles que defendem os direitos sociais também defendem, ao mesmo tempo, a baixa do sistema tributário, e não sei como é que essa conta fecha. Em várias vezes, tentei mostrar isso. No Supremo, por exemplo, alguns ministros eram brutalmente defensores da amplitude e fundamentalidade desses direitos sociais, e, ao mesmo tempo, eram brutalmente favoráveis ao contribuinte, e eu não conseguia fazer com que eles entendessem que uma coisa estava imbricada na outra.

Analisando os acontecimentos dos últimos 30 anos no Brasil e falando do que vivi, acredito que nós temos um marco, que foi o Plano Real. Claro que tivemos, também, o Plano Cruzado[26], que foi a primeira tentativa, quando se começou a formular plano de estabilização heterodoxo. Ocorreram “n” tentativas e equívocos posteriores a esse plano. Não acredito, entretanto, que o Plano Real pudesse ter sido formulado se não tivesse, atrás de si, os erros e equívocos que ocorreram nos planos anteriores. Ou seja, não caiu do céu. O que se tinha no Plano Real era uma formulação atenta aos erros cometidos no passado.

O Plano Real, para mim, foi um marco porque, naquele momento, havia uma sombra imensa, um fog imenso, que era a inflação, e não se enxergava nada. Não se viam os problemas porque os problemas se resolviam de outro jeito. Nós encontramos a correção monetária, que foi um instrumento para tentarmos sobreviver com a inflação, e nos habituamos àquilo. Tanto é assim que qualquer país que não tinha alta inflação na economia ficava horrorizado, nos perguntando: “Como é que vocês vivem?” “Vivemos bem. Damos um jeito e vamos vivendo”. O fato é que o Plano Real cortou isso e, então, começou o círculo virtuoso.

Atrás dessa brincadeira toda, tem um personagem em minha vida que é o José Serra[27]. Quando vim para Brasília, em 1987, eu era um advogado do interior do estado do Rio Grande do Sul que tinha formação jurídica razoável, mas para a formação de advogado. Ou seja, o advogado é culto na medida das ações que teve. Se teve poucas ações, é menos culto, se teve mais ações, é mais culto, e o seu conhecimento está restrito ao tipo de demanda a que se dedica.

Cheguei aqui e, por uma dessas casualidades, acabei me tornando muito amigo do Serra. Certo dia eu o encontrei e disse: “Serra, preciso entender essa porcaria de Economia”. E, aí, o Serra me deu uma lista de livros que tinha que ler. “Você tem que ler este, primeiro. Vou mandar você ler um certo livro, que é para você sentir do que se trata e, depois, aprofundar”. E o primeiro livro que me deu para ler contava a história de uma forma literata: História da Riqueza do Homem, de Leo Humberman[28]. Eu li todos os livros que o Serra mandou ler, e aprendi.

Fui lendo aquelas coisas todas e me interessei em entender como é o funcionamento da moeda. Por essa razão, passei a ler os livros sobre moeda, mas sempre tentando imbricar isso com o problema jurídico. Foi essa a formação que o Serra conseguiu me proporcionar, e o Serra era chato, porque me cobrava como é que estava a minha leitura. Um dia, tentei enganá-lo dizendo que já tinha lido um determinado livro e ele me fez uma pergunta que eu não sabia responder. Então disse: “Mas você está mentindo?”, e eu tive que me comportar.

Minha vivência sobre a temática específica desse livro, que é o diálogo entre Direito e Economia, foi uma vivência claramente experimental, não tem nada de formulação teórica. Nunca tive formação teórica sobre esse assunto, recorria à literatura não para formular teorias e para saber o que estava acontecendo. Ou seja, era uma experiência, uma definição de adições, a partir de situações.

Quando me aposentei no Supremo[29], voltei para a vida privada e fiquei um ano e meio na advocacia quando aconteceu o terrível acidente da TAM[30]. O presidente Lula[31], por cinco vezes, convidou-me para assumir o Ministério da Defesa. Não aceitei e, na sexta vez, a minha mulher mandou que eu aceitasse. Acabei vindo.

Quando cheguei ao Ministério da Defesa me defrontei com o fato de que não sabia nada disso. Eu pressupunha, mas não conhecia nada de Defesa. Falavam comigo e não entendia coisa nenhuma de estratégia. Fui estudar e comecei a trabalhar no tema. Foi quando percebi que tivemos um problema sério na área, que também criou dificuldades de natureza econômica.

Quando o regime militar terminou, todos os civis que vieram para o governo tinham ficado afastados de experiência de Executivo durante o período militar, desde 1964, estavam por fora e eram todos expectantes. Entraram com aquela euforia, sem nenhuma experiência de Executivo. Essa foi, inclusive, uma das causas do problema da Constituição de 1988. Ninguém queria tratar do assunto Defesa, porque identificávamos Defesa com repressão política. Assim, a discussão, na época da Constituição, era uma discussão setorial sobre o assunto, sobre a função das Forças Armadas, participei muito desse debate com o Fernando Henrique.

Embora digam que tenha sido um personagem influente na Constituinte, na verdade, não era assim. Fui um amanuense. Examinava o problema, formulado por grande staff do PMDB, que eram as pessoas que decidiam: Ulysses[32], Mário[33], Fernando[34], Richa[35], Celso Furtado[36], Renato Archer[37]. Levava para eles as soluções jurídicas possíveis, e dizia: “As alternativas possíveis são essas”, e o grupo é que decidia qual era a melhor alternativa. Não participava do núcleo decisório, participava da estruturação para que a decisão fosse tomada. Depois da decisão tomada, era eu que redigia novamente.

Quando vim para a Defesa, eu me dei conta de que, após o movimento militar[38], houve dois eixos no governo em relação à questão da segurança nacional. O primeiro era o da transição democrática dentro das Forças Armadas. O curiosíssimo dessa transição democrática é que teve uma colaboração do Castelo Branco[39], porque foi o Castelo que primeiro se preocupou, nas Forças Armadas, em afastar os militares da política.

Castelo agiu em dois pontos. Um ponto interno, em que acabou com o líder militar ao limitar o generalato a um período de, na época, 13 anos. Hoje, um general só pode ficar no generalato por 12 anos e, depois, vai para a reserva, não importa a idade. Pode acontecer, inclusive, que um general nem fique 12 anos, porque o Castelo criou outra emenda, também, para minar as lideranças militares individualizadas, ao estabelecer que 25% do Alto Comando das Forças Armadas, Exército, Marinha e Aeronáutica têm que ser renovados. Dessa maneira desapareceram os líderes militares, os generais de 20, 30 anos.

O melhor exemplo é o Cordeiro de Farias[40], parece-me, que ficou 25 anos como general. O Castelo bateu por dentro, acabou com os líderes militares. E a segunda coisa que Castelo fez e que pouca gente sabe foi a parte externa ao criar, em 1967, o domicílio eleitoral, que, naquela época, era de dois anos[41].

Com isso, atingiu os personagens que queria atingir. Na verdade, não queria atingir os personagens, em si, mas queria era evitar que os militares se assenhoreassem dos cargos políticos. Com isso, impediu que o Amaury Kruel[42] fosse governador de São Paulo, que Lott[43] fosse governador do Rio de Janeiro, que Justino Alves[44] fosse governador de Pernambuco. Ou seja, Castelo promoveu uma degola geral nas pretensões políticas de seus colegas líderes militares.

A transição militar na democracia teve uma colaboração forte no Governo Sarney[45] por meio do General Leônidas[46], um personagem importante, que consolidou o afastamento dos militares da política e a impossibilidade de os militares vetarem as decisões políticas dos civis. Até então os militares tinham esse poder de veto. A legislação do Governo Collor[47] também colaborou para o afastamento dos militares da política.

Fundamental mesmo foi a ação do Governo Fernando Henrique que por meio da Lei Complementar n. 97 criou o Ministério da Defesa em 1999. É verdade que o Ministério da Defesa foi criado dentro das possibilidades políticas do momento que implicaram em uma série de concessões políticas. No período Fernando Henrique, consegue-se, progressivamente, afastar os oficiais militares das atividades administrativas civis. A Infraero[48] saiu da Força Aérea e foi criada a Agência Nacional de Transporte Aquaviário, retirando-se assim a Aeronáutica e a Marinha do controle, que passou para os civis. Houve, portanto, uma progressão de atos que encerraram a transição militar.

O segundo eixo é inclusão da agenda militar na agenda nacional. Atualmente estamos no momento da consolidação dessa transição militar e da junção da agenda militar na nacional. Tenho trabalhado com muita força nesses objetivos. Essa consolidação passa pelo fortalecimento do Ministério da Defesa, para que o Ministério da Defesa seja o formulador das políticas militares.

O primeiro ato que fizemos, trabalhando com o Mangabeira[49], inclusive, foi a formulação da Estratégia Nacional de Defesa, com o apoio do presidente Lula. Porque quando aceitei o Ministério da Defesa disse ao presidente: “Olha, presidente, nesse negócio de aviação civil cada órgão tem sua própria agenda: a Infraero tem uma agenda, a ANAC[50] tem outra agenda e cada diretor tem a sua própria agenda. Assim não é possível. Quem manda é o Ministro e pronto”. Tanto é assim que ajudamos muito a colocar ordem na casa.

Quando se formulou a Estratégia Nacional de Defesa fui entendendo e tendo muito clareza sobre esse assunto. A Defesa é um assunto civil. Ou seja, o que é assunto militar é como agir nas ações concretas de defesa. Entretanto, a definição dos objetivos de defesa é uma definição civil, do governo civil, e não dos militares. Os militares sabem como fazer, mas quem tem que definir o que fazer é o civil, que é o formulador da política.

Na formulação da Estratégia Nacional de Defesa havia uma decisão politicamente assumida. O que tínhamos, tradicionalmente, era uma relação promíscua entre militares e civis no que diz respeito ao orçamento. Os militares pediam 50 e os civis davam 25. Os militares tinham que se acomodar com o que era dado no orçamento. Acontece que os militares, habituados com esse procedimento, passaram a engordar os pedidos e assim fazer um colchão para os cortes de orçamento. Disse que não podia continuar dessa forma.

E, mais que os programas, as despesas militares e os projetos eram decididos exclusivamente pelos militares, sem nenhum comprometimento dos civis. O que acontecia era que a parte civil do governo não tinha nenhum compromisso com o projeto militar de, por exemplo, construir blindados ou de ter navio. Mostrei que tínhamos que fazer com que esses programas fossem decididos, pactuados, e assumidos pelo governo civil. Não se criaria nenhuma objeção se esses programas se tivessem sido decididos pelos civis e, portanto, fossem assumidos pelos civis.

O problema que se colocava era como fazer para que o poder civil compreendesse a necessidade dos programas militares e que os programas militares, a defesa do país, passassem a ser da agenda nacional e não só da agenda militar.

Para enfrentar esse problema, viajei o País todo e fiz o levantamento daquilo que chamei de estruturas críticas nacionais e de estruturas críticas regionais. Tenho um PowerPoint em que apresento todas essas estruturas críticas, que são energia, produção de petróleo, poços de petróleo, linhas de transmissão de energia, dutos, linhas de estradas de ferro, enfim, vou montando esse mapa, pulverizo esse mapa todo, e mostro do que se trata. Coloco a alocação das forças militares de hoje em cima do mapa e mostro que sua estruturação não tem nada que ver com aquelas estruturas críticas, que ficaram descoladas.

Agora é preciso fazer uma rearticulação dessas forças por meio de um programa ou um plano diretor em uma linguagem de administração pública. Deve ser um plano diretor de 20 anos sobre a articulação das forças, esclarecendo qual é o nosso problema: temos 4, 5 milhões de km² de águas sob a jurisdição do Brasil e o projeto LEPLAC[51]; temos 8,5 milhões de km² de área imersa; temos 4, 5 milhões de km² de área emersa; e temos, ainda, 16.866 km de fronteira seca. Nesse contexto, começam a surgir os projetos militares que são decisões a partir do governo civil.

Não se pode descolar a defesa do desenvolvimento, pois a defesa é o escudo do desenvolvimento. Portanto, os programas de defesa têm que responder ao programa de desenvolvimento. Disse aos militares que, para que um equipamento “x”, um submarino, por exemplo, ou uma brigada “x”, seja criada, nós temos três perguntas a fazer que devem ser respondidas positivamente.

Primeiro, é preciso saber se tem necessidade estratégica, segundo, é preciso saber se o determinado equipamento ou brigada serve à Força, e, por fim, qual é a contribuição do mesmo ao desenvolvimento da indústria brasileira. Se uma das respostas a essas questões for negativa, está afastada a criação do equipamento. Desse modo, estou ligando a economia à defesa, também.

[1] Deputado federal pelo Rio Grande do Sul (1987-1991 e 1991-1995); ministro da Justiça (1995-1997); ministro do Supremo Tribunal Federal (1997-2007); ministro da Defesa (desde 2007).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 1º de outubro de 2009.

[3] Ary Oswaldo Mattos Filho (1940...): professor e diretor, de 2000 a 2011, da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – Direito GV; mestre em Direito pela Harvard Law School; mestre em direito comercial pela Universidade de São Paulo – USP; doutor em direito tributário pela Universidade de São Paulo – USP; sócio-fundador do Mattos Filho, Veiga Filho, Marrey Jr. e Quiroga Advogados; juiz do Tribunal de Impostos e Taxas; presidente da Comissão de Valores Mobiliários de 1990 a 1992; membro do Conselho Monetário Nacional de 1990 a 1992; presidente da Comissão Federal para Reforma Fiscal em 1992.

[4] Fernando Affonso Collor de Mello (1949...): governador de Alagoas (1987-1989); presidente do Brasil (1990-1992); senador (2007-2010).

[5] Entre os anos de 1993 e 1994, durante o Governo Itamar Franco.

[6] Plano Real: plano de estabilização econômica, instituído pela Medida Provisória n. 434/94, realizado durante o governo de Itamar Franco.

[7] Itamar Augusto Cautiero Franco (1930...): vice-presidente do Brasil (1990-1992); presidente do Brasil (1992-1995); governador de Minas Gerais (1999-2003); senador por Minas Gerais (2011-2019).

[8] O Fundo Social de Emergência foi instituído por meio da Emenda Constitucional de Revisão n. 1, de 1994, com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica.

[9] PMDB: Partido do Movimento Democrático Brasileiro.

[10] Pedro Jorge Simon (1930...): ministro da Agricultura (1985-1986); governador do estado do Rio Grande do Sul (1987-1990); senador pelo estado do Rio Grande do Sul (desde 1991).

[11] Roberto João Pereira Freire (1942...): deputado estadual (1974-1978); deputado federal (1979-1994 e desde 2002); senador (1995-2002).

[12] Ministro da Justiça.

[13] Presidente do Supremo Tribunal Federal de 2004 a 2006.

[14] Maria de Lourdes Rollemberg Mollo: professora titular da Universidade de Brasília, tem publicações e pesquisas nas áreas de Economia Monetária, Economia Política e História do Pensamento Econômico.

[15] Referência a Pedro Malan (1943...): ministro da Fazenda (1995 a 2002).

[16] Referência a José Márcio Monsão Mollo: advogado, já exerceu as funções de consultor da República e da União na Advocacia Geral da União.

[17] A Escola de Chicago é uma escola de pensamento econômico que defende o mercado livre e que foi disseminada por alguns professores influentes da Universidade de Chicago: George Stigler e Milton Friedman, ambos laureados com o Prêmio Nobel de Economia. Suas ideias são associadas à teoria neoclássica da formação de preços e ao liberalismo econômico, refutando e rejeitando o keynesianismo em favor da teoria das expectativas racionais.

[18] O Law and Economics ou a Análise Econômica do Direito, define-se como o emprego dos instrumentais teóricos e empíricos econômicos e ciências afins para expandir a compreensão e o alcance do Direito, aperfeiçoando o desenvolvimento, a aplicação e a avaliação de normas jurídicas, principalmente com relação às suas consequências. A maior parte dos trabalhos acadêmicos sobre Law and Economics se insere na tradição econômica neoclássica ou na neoinstitucionalista, daí a sua relação com a Escola de Chicago.

[19] Refere-se ao The Journal of Law and Economics.

[20] O neokeynesianismo é uma linha do pensamento econômico desenvolvido com base nas obras de Keynes.

[21] Luiz Carlos Bresser-Pereira (1934...): presidente do BANESPA (1983-1985); secretário de Estado do Governo de São Paulo (1985-1987); ministro da Fazenda (1987); ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (1995-1998); ministro da Ciência e Tecnologia (1999).

[22] Steven G. Medema: professor da Universidade de Colorado em Denver; pesquisador em história do pensamento econômico, Law and Economics, e economia pública; coautor do livro Economics and the Law: from posner to post modernism and beyond.

[23] Referência à reforma promovida na Previdência Social por meio da Emenda Constitucional n. 20/98.

[24] Art. 14 da EC 20/98: “O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social que trata o art. 201 da Constituição Federal é fixado em R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), devendo, a partir da data da publicação desta Emenda, ser reajustado de forma a preservar, em caráter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social”.

[25] O Tribunal julgou parcialmente procedente o pedido formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 1.946-DF ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), que teve como relator o ministro Sydney Sanches, para dar interpretação conforme a Constituição Federal sem redução de texto ao art. 14 da Emenda Constitucional n. 20/98, excluindo a aplicação do limite à licença-maternidade.

[26] Plano Cruzado (1986-1987), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro durante o Governo Sarney (1985-1989).

[27] José Serra (1942...): deputado federal (1987-1995); senador (1995-2003); ministro do Planejamento e Orçamento (1995-1996); ministro da Saúde (1998-2002); prefeito de São Paulo (2005-2006); governador do estado de São Paulo (2006-2010).

[28] HUMBERMAN, L. História da riqueza do homem. São Paulo: LTC, 1986.

[29] Ministro do Supremo Tribunal Federal de 15-4-1997 a 30-3-2006.

[30] Referência ao acidente aéreo com o voo 3054 da TAM ocorrido no Aeroporto Internacional de Congonhas (São Paulo/SP) em 17-7-2007, estopim da crise no setor de transporte aéreo.

[31] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil (2003-2010).

[32] Ulysses Silveira Guimarães (1916-1992): ministro da Indústria e Comércio (1961-1962); deputado federal pelo estado de São Paulo (1951-1995), não tendo terminado o último mandato; presidiu a Assembleia Nacional Constituinte de 1987.

[33] Mário Covas Júnior (1930-2001): deputado federal (1962-1969; 1983; 1986); senador pelo estado de São Paulo (1987-1994) e líder da bancada do PMDB no Senado durante a Assembleia Constituinte de 1987; prefeito da cidade de São Paulo (1983-1985); governador do estado de São Paulo (1995-2001).

[34] Referência a Fernando Henrique Cardoso.

[35] José Richa (1934-2003): prefeito de Londrina (1973-1977); senador pelo estado do Paraná (1987); governador do Paraná (1983-1986).

[36] Celso Monteiro Furtado (1920-2004): considerado um dos mais importantes economistas brasileiros, ministro do Planejamento (1962-1964): embaixador do Brasil perante a Comunidade Econômica Europeia (1985); ministro da Cultura (1986-1988).

[37] Renato Bayma Archer da Silva (1922-1996): deputado federal pelo estado do Maranhão (1954-1968); ministro da Ciência e Tecnologia (1985-1987); ministro da Previdência Social (1987-1988).

[38] Referência ao golpe militar de 1964 que depôs o presidente João Goulart.

[39] Marechal Humberto de Alencar Castelo Branco (1897-1967): primeiro presidente do regime militar (1964-1967) instaurado pelo golpe militar de 1964.

[40] Referência a Osvaldo Cordeiro de Farias (1901-1981): militar que participou ativamente do golpe militar de 1964.

[41] O domicílio eleitoral foi criado por meio da Constituição Federal de 1967. “Art. 146. São também inelegíveis: II – para Governador e Vice-Governador: e) quem, à data da eleição, não contar, nos quatro anos anteriores, pelo menos dois anos de domicílio eleitoral no Estado; III – para Prefeito e Vice-Prefeito: b) quem, durante os últimos quatro anos anteriores à data da eleição, não contar pelo menos, dois anos de domicílio eleitoral no Estado ou Território; IV – para a Câmara dos Deputados e o Senado Federal: b) quem, durante os últimos quatro anos anteriores à data da eleição, não contar pelo menos, dois anos de domicílio eleitoral no Estado ou Território; V – para as Assembleias Legislativas: b) quem não contar, pelo menos, dois anos de domicílio, eleitoral no Estado.”

[42] Amaury Kruel (1901-1996): chefe do Gabinete Militar (1961-1962); ministro da Guerra (1963).

[43] Henrique Batista Duffles Teixeira Lott (1894-1984): ministro da Guerra (1954-1960).

[44] Joaquim Justino Alves Bastos: militar.

[45] Governo Sarney (1985-1989).

[46] Leônidas Pires Gonçalves (1921...): comandante do Regimento Deodoro (1969-1971); ministro do Exército (1985-1990).

[47] Governo Collor (1990-1992) – Lei Complementar n. 69, de 23 de julho de 1991.

[48] Empresa pública nacional, vinculada ao Ministério da Defesa, que é responsável pela administração dos aeroportos brasileiros.

[49] Roberto Mangabeira Unge (1947...): ministro extraordinário de Assuntos Estratégicos (2007-2009).

[50] Agência Nacional de Aviação Civil, agência reguladora criada por meio da Lei n. 11.182/2005.

[51] O Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC) é o programa do governo brasileiro, instituído pelo Decreto n. 98.145/89, cujo objetivo é estabelecer, no seu enfoque jurídico, o limite da Plataforma Continental além das 200 milhas da Zona Econômica Exclusiva (ZEE), em conformidade com os critérios estabelecidos pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), que foi assinada e ratificada pelo Brasil.

14. Depoimento do Ministro Pedro Malan[1] -[2]

Meu pai trabalhou no Ministério da Fazenda durante 30 anos. Também fui servidor público por 37 anos dos quais servi durante oito anos como ministro da Fazenda – o segundo de mais longa permanência no cargo desde 1808. O recordista nesse período foi Arthur de Souza Costa, que ocupou o cargo de 1934 a 1945 – sendo oito anos sob o Estado Novo, de modo que, em plena vigência do regime democrático, tenho o privilégio, por enquanto, de ser o de mais longa permanência no cargo.

Não há nenhum mérito pessoal nisso. Isso se deve ao apoio do presidente Fernando Henrique Cardoso, que nunca me faltou, e a uma extraordinária equipe de colaboradores. Essa equipe incluiu, na Fazenda, entre outros da mesma estirpe, nomes como Pedro Parente[3], Amaury Bier[4], Everardo Maciel[5], Murilo Portugal[6], Eduardo Augusto Guimarães[7], Fabio Barbosa[8], Eduardo Guardia[9], Joaquim Levy[10], Marcos Caramuru de Paiva[11], Eliana Cardoso[12], Cláudio Considera[13], Bolívar Moura Rocha[14], Luiz Paulo Vellozo Lucas[15]; no Banco Central, Pérsio Arida[16], Gustavo Loyola[17], Gustavo Franco[18], Francisco Lopes[19] e Armínio Fraga[20]. Uma equipe extraordinária, constituída de pessoas competentes, profissionais de grande integridade de caráter e espírito público.

No conjunto, nós tínhamos uma ideia sobre o Brasil, sobre o mundo, e sobre o Brasil no mundo do século XXI. Por que digo século XXI? Porque concordo inteiramente com um dos grandes historiadores contemporâneos, Eric Hobsbawm[21], que se referiu ao século passado como “o curto século XX”.

Na verdade, o século XX teve início com a Primeira Grande Guerra, entre 1914 a 1918, e terminou na virada dos anos 1980 para os 1990 devido a eventos como: i) a queda do Muro de Berlim e a unificação da Alemanha; ii) o colapso da União Soviética e a fragmentação do seu vasto império em cerca de duas dezenas de países legalmente soberanos; iii) a clara emergência da China já no início de 1990 como uma potência global, após a morte de Mao e mais de dez anos de reformas liberalizantes de Deng Xiaoping; iv) a resolução da crise da dívida externa e o início das reformas na Índia; v) o extraordinário avanço europeu na direção da consolidação da sua integração representado pelo Acordo de Maastricht, em dezembro de 1991, e o claro cronograma de lançamento do euro, ainda nos anos 1990, como de fato aconteceu.

Todos esses eventos proporcionaram uma extraordinária redução da aversão ao risco na economia mundial, e a um extraordinário desenvolvimento do mercado internacional de capitais com decorrente expansão do investimento direto no mundo.

Nós tínhamos uma ideia de que iria começar um período de oportunidades, mas que, no Brasil, por várias razões, corria-se o risco de não serem totalmente aproveitadas. Vou me ater neste ponto, entre essas várias razões, falarei sobre duas em cuja superação estive mais diretamente envolvido. Considero que são elementos importantes para entender a natureza dos desafios no meu período no Ministério, de janeiro de 1995 a dezembro de 2002.

Um primeiro problema era a dívida externa. Tive a honra e o privilégio de, a convite do ex-ministro Marcílio Marques Moreira[22], chefiar a equipe negociadora da reestruturação da dívida entre meados de 1991 e meados de 1993, quando aceitei o convite do então ministro Fernando Henrique Cardoso para passar a dirigir o Banco Central.

A superação desse problema foi importante, porque o nosso relacionamento com a comunidade financeira internacional foi marcado por uma grande tensão ao longo praticamente de toda a década dos 1980 e início dos anos 1990, o que nos prejudicou, a meu ver, de maneira significativa.

A normalização do nosso relacionamento com a comunidade financeira internacional entre final de 1993 e início de 1994 representou um passo importante, na medida em que passamos a ser vistos como um país mais normal tanto por credores privados quanto por credores do setor público, já que renegociamos a dívida também com o Clube de Paris.

Mas o grande problema que tínhamos, em termos de imagem, visão e percepção do resto do mundo, era a inflação. Não sei quantos brasileiros, hoje, se lembram da verdadeira “marcha da insensatez” que foi a evolução do processo inflacionário no Brasil ao longo das décadas que antecederam o lançamento do real, em 1994. Nós passamos, para arredondar, de 20% ao ano na virada dos anos 1960 para os 1970, para 40% ao ano em meados dos 1970; de 100% na virada dos 1970 para os 1980 a mais de 200% em meados dos 1980; a 1.000% no final dos 1980; e a 2.500% em 1993.

O Brasil tem o não honroso título de ter sido o campeão mundial da inflação nas três décadas que vão de 1963 a 1993. Nós éramos vistos pelo resto mundo, e não completamente sem razão, como um país meio bêbado, meio drogado, dependente da droga da inflação, nela viciado e com dificuldade de resolver problemas que havia muito tinham sido resolvidos no mundo minimamente organizado: um processo inflacionário fora de controle, uma inflação alta, crônica e crescente, com todas as suas implicações econômicas e sociais.

Não foi por acaso que a distribuição de renda teve seus piores indicadores quando a inflação bateu 1.000% ao ano pela primeira vez, em 1988 e 1989, e ultrapassou 2.500%, em 1993. Portanto, esse era um grande desafio a enfrentar.

Tenho certeza de que os outros entrevistados já devem ter prestado seus depoimentos sobre o processo inflacionário no Brasil, mas quero dizer que tive orgulho de participar de uma extraordinária equipe, junto com veteranos do Plano Cruzado[23], como Edmar Bacha, Pérsio Arida e André Lara Resende, com um extraordinário talento, que pesquisou tudo sobre derrotas de hiperinflações no mundo e programas de estabilização, que é Gustavo Franco, e ainda com outros competentes economistas que Fernando Henrique Cardoso conseguiu juntar em torno de si quando assumiu o Ministério da Fazenda em maio de 1993, como o quarto ministro antes que o Governo Itamar Franco completasse os primeiros oito meses dos 27 do seu mandato.

Foi a massa crítica, a coesão, a confiança entre seus membros que permitiu a essa equipe avançar e anunciar a URV em dezembro de 1993, lançá-la formalmente em 1º de março de 1994, presidir um processo de recontratação em URV e finalmente transformar a URV no Real, quando lhe foi conferida a característica e a propriedade de meio de pagamento, em 1º de julho de 1994. E o Real foi um extraordinário sucesso de público imediatamente.

Quero lembrar aqui que nós aproveitamos, e muito, as experiências que infelizmente não deram o resultado esperado, do Plano Cruzado, em 1986; do Plano Bresser[24], em 1987; do Plano Verão[25], em 1988; do Plano Collor[26], em 1990.

Foram planos que enfrentaram dificuldades e depois de alguns meses se transformaram em pálidas lembranças daquilo que poderiam ter sido como planos de estabilização. Sempre há um aprendizado coletivo, e aprendemos com os acertos e erros do passado, nossos e de outros países que derrotaram a hiperinflação, como conseguimos fazer com o Real.

Menciono esses problemas porque têm importância para o período em que vou entrar agora. Eu não poderia começar dizendo: cheguei ao Ministério da Fazenda em 1º de janeiro de 1995. E aí? E aí que, para nós, era a continuação de um processo. Havia uma agenda pós-hiperinflação, e é sobre ela que quero falar, dizendo que há três dimensões dos desafios que enfrentei em minha gestão perante o Ministério.

Em relação à primeira dimensão, não vou entrar em detalhes por ser conhecida: o Brasil é como se fosse um enorme navio em alto-mar, sujeito a mudanças de correntes, mudanças de ventos, e tendo que ser operado no dia a dia. Existem problemas de gestão do dia a dia da economia, que ocupam o ministro da Fazenda e sua equipe, e não quero mencionar porque é o normal das preocupações. Não são triviais, mas fazem parte. Mas havia duas outras ordens de desafios absolutamente relevantes.

Para começar, era preciso lidar com as consequências da derrota da hiperinflação – e vou me referir a algumas das áreas em que isso assumiu uma especial dimensão. Uma dessas dimensões derivava do fato de a inflação ser uma espécie de zoeira, de zumbido, uma poeirada que impedia que o país entendesse a verdadeira natureza de alguns problemas, que ficava mascarada. Por exemplo, havia um desequilíbrio estrutural nas finanças públicas brasileiras – Governo Federal, estados e municípios – que a inflação mascarava, no seguinte sentido: como havia algum tipo de indexação nas receitas, e as despesas não eram indexadas, era possível mostrar, ao final do exercício, um resultado fiscal que parecia não ser tão negativo assim.

Mas na verdade era terrivelmente negativo, pelo seguinte: quando a inflação estava em 20%, 30% ao mês, era fácil retardar a liberação de um recurso por 30 dias, e em termos reais aquela liberação não era mais de 100, era de 80, ou de 70. Retardando-se dois meses, era como se a liberação de recursos fosse reduzida, em termos reais, à metade do inicialmente imaginado.

Portanto, a inflação permitia que nós não nos déssemos conta da verdadeira natureza dos desequilíbrios fiscais ex ante que existiam no Brasil. Não foi fácil superar essa questão. Foi um longo processo, que só se resolveu com a reestruturação das dívidas de 25 estados e de 180 municípios, feita entre 1995 e 1997; com a Lei de Responsabilidade Fiscal[27], que seria aprovada em maio de 2000; com toda uma tentativa de reconhecimento de “esqueletos”, e com o ajuste fiscal. Foi um desafio extraordinário que tivemos que enfrentar ao longo de boa parte do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso[28].

Uma segunda área tinha a ver com o fato de que o nosso sistema bancário, público e privado, havia se acostumado a décadas de receita inflacionária, o chamado float. Parte dessa receita o governo se apropriava via imposto inflacionário[29], e parte era apropriada pelos bancos.

Quando a inflação desabou com o lançamento do Real, muitos bancos experimentaram problemas sérios de liquidez, derivados da abrupta queda da sua receita inflacionária, e experimentaram também problemas de solvência, porque as suas receitas operacionais, sem a receita inflacionária, não tinham condições de cobrir os custos administrativos excessivos e as despesas de toda ordem que normalmente têm certos tipos de bancos públicos, não só federais como estatais.

Foi um enorme desafio lidar com problemas de liquidez, imediatamente após o lançamento do Real, principalmente no setor público, e com problemas de solvência, que exigiram que o setor bancário brasileiro se reduzisse em mais de um terço. Muitos bancos não tiveram condições de sobreviver a um período prolongado de inflação controlada.

Felizmente, alguns dos maiores haviam aprendido, com as experiências do Plano Cruzado e outros, que um dia o Brasil conseguiria organizar a sua desordem e derrotar a hiperinflação, e que, nesse dia, eles teriam problemas, ficariam privados abruptamente da sua receita inflacionária e teriam que ser administrados de maneira mais eficiente em termos de geração de receitas e administração de custos.

De modo que nós tínhamos bancos em boa situação, mas também tínhamos muitos outros, no setor privado – alguns, de grande porte – e no setor público, que emprestavam para governos e para empresas estatais, que não lhes pagavam. Alguns tinham mais de 80% das suas operações de crédito com seus respectivos governos e empresas e, portanto, viviam em estado de pré-insolvência, com reestruturações que permitiam considerar os ativos como bons, quando na verdade não o eram.

Nós lançamos o Proer[30], Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional, em 1995, para lidar com esse problema; e também o Proes[31], Programa de Incentivo à Redução do Estado na Atividade Bancária, para bancos estaduais, em 1996.

Ambos os programas foram extraordinariamente bem-sucedidos, no sentido de que hoje o sistema financeiro brasileiro é um sistema sólido, consolidado e respeitado internacionalmente pela sua eficiência. Mas não foi fácil. Foram precisos muitos anos de esforço e capitalização no Banco do Brasil, na Caixa Econômica Federal, mudanças na governança corporativa de bancos estaduais e uma redução dos bancos estaduais comerciais de 30 para pouco mais de meia dúzia, dado que esses bancos não tinham condições de sobreviver em um regime de estabilidade de preços.

Houve ainda uma terceira ordem de desafios, que tinha a ver com a nossa percepção de que a agenda pós-derrota da hiperinflação se confundia com a própria agenda do desenvolvimento econômico e social do Brasil.

Essa agenda exigia que houvesse um aumento da poupança e do investimento no país. A inflação produz um extraordinário estreitamento do horizonte de tempo que é contemplado por poupadores e investidores. Trabalha-se com o mais curto dos prazos.

Um país mais estável, que controlou a sua inflação, na medida em que há uma expectativa de que essa vitória seja definitiva e não apenas passageira, começa gradualmente a alargar os horizontes de tempo em que as decisões de investimento e de poupança têm lugar, como vem acontecendo há 15 anos no Brasil.

Houve um momento em que a nossa avaliação dizia que o Brasil, para crescer, tinha a necessidade de investimentos em infraestrutura, telecomunicações, energia, transportes, portos, mineração, petróleo, gás, e que simplesmente era inviável imaginar que os investimentos necessários pudessem ser feitos pelo setor público e por suas empresas.

Portanto, era uma visão de longo prazo que nós tínhamos: era uma exigência do país, e não uma questão político-ideológica do Governo Fernando Henrique Cardoso, que nós abríssemos a possibilidade de o investimento privado nacional e estrangeiro participar de uma expansão de investimentos em infraestrutura que o país demandava e demandaria, numa perspectiva de longo prazo.

Isso nos colocou outro grande desafio, que era mudar a nossa Constituição, para alterar as vedações, proibições e restrições que havia à participação do setor privado nessas áreas. O capítulo da Ordem Econômica da Constituição foi alterado, não por qualquer razão de natureza ideológica ou política, mas porque achávamos que o Brasil necessitava da alteração.

E se hoje nós temos uma melhor infraestrutura, principalmente em algumas áreas em que houve um extraordinário sucesso, como telecomunicações, isso se deveu ao fato de termos enfrentado esse desafio com todas as consequências, inclusive dispêndio de capital político. Foi um desafio importante.

Já mencionei a metáfora do grande navio em mares que às vezes se tornam encapelados, como está acontecendo agora[32]. Tivemos várias crises internacionais no período: em 1995, a crise do México, onde o PIB caiu mais de 5%, afetou o nosso importante parceiro comercial, que era a Argentina, cujo PIB também caiu 5%, e fez com que o nosso crescimento, que tinha sido expressivo em 1993, muito expressivo em 1994, de quase 6% do PIB, e deveria ser expressivo em 1995, ficasse apenas perto de 4,5%. Essa retração aconteceu por conta de uma diminuição significativa da atividade em um importante parceiro comercial do Brasil.

Em 1997, a economia estava rodando a mais de 4,5% e cresceríamos bem naquele ano não fora o fato de que, em 2 de julho, iniciou-se a crise da Ásia, com a desvalorização do baht tailandês, a que se seguiram os problemas da Malásia, Indonésia, Filipinas, Hong-Kong e Coreia. Ao longo de 1998 o PIB caiu nesses países de 7% a 12%. E, quando parecia que a crise estava sendo minorada, eclodiu a crise russa e ocorreu o grande episódio de um hedge fund americano que faliu[33], surgiram dúvidas sobre se outros também entrariam em falência, preocupações de ordem sistêmica, o que também representou um grande desafio.

Essa situação levou à adoção de um programa trienal fiscal do governo para 1999 a 2001 e à flutuação cambial em janeiro de 1999, tendo para tanto o apoio do Fundo. Mas já em 1999 o problema foi equacionado, e em 2000 crescemos de maneira expressiva.

Quero mencionar que o nosso interesse àquela época – como, presumo, seja o interesse dos responsáveis pela condução da política econômica do governo atual – foi olhar à frente, com o farol alto, sabendo que o diabo está nos detalhes. Uma coisa que aprendi na minha longa vida de servidor público – e isso vale para uma pessoa, para uma empresa, uma instituição, um país –, é que a nossa capacidade de olhar à frente, de encarar os desafios, os riscos, e principalmente as oportunidades que o futuro sempre encerra, depende em larga medida da qualidade do nosso entendimento sobre os processos através dos quais chegamos à situação atual. Um bom entendimento do que nos trouxe até a situação em que estamos constitui um enorme ativo para perceber riscos, desafios e oportunidades.

Nós estamos em 2010. Estou querendo olhar à frente, mas também estou pensando: o que temos hoje? Temos mais de 16 anos de inflação civilizada; temos 17 anos de resolução de problemas da dívida externa do setor público e de normalização do nosso relacionamento com a comunidade financeira internacional; temos 17 anos de autonomia operacional de facto, ainda que não de jure, do Banco Central na condução da política monetária; temos mais de 17 anos desde um salto importante no processo de abertura da economia brasileira para a economia internacional na dimensão comercial, financeira, de investimento direto; temos mais de 17 anos de um movimento importante na direção da privatização da economia brasileira em setores-chave para o seu desenvolvimento futuro; temos mais de 17 anos de investimento direto estrangeiro na economia, cerca de US$ 280 bilhões até agora, que são expressão de confiança no Brasil e no seu futuro; temos mais de 13 anos desde que resolvemos os problemas de liquidez e solvência no setor bancário brasileiro; temos mais de 13 anos desde que resolvemos os problemas de insolvências de 25 estados e de 180 grandes municípios brasileiros; temos 10 anos de um regime de taxa de câmbio flutuante; temos mais de 10 anos de um regime monetário de metas de inflação; temos mais de 10 anos de aprovação da crucial Lei de Responsabilidade Fiscal; temos mais de 10 anos do início de um processo de transferência direta de renda para populações mais pobres no Brasil.

Não quero diminuir os méritos do atual governo[34], mas o Brasil e o atual governo beneficiaram-se, e muito, dessa herança, que em minha opinião – outros podem discordar – nada tem de maldita, pelo contrário, é uma herança benigna, de avanços institucionais, de mudanças estruturais. Além dessa herança, nos beneficiamos de um contexto internacional extraordinariamente favorável. O ciclo de expansão que a economia mundial experimentou entre 2003 e final de 2007 foi o mais forte, o mais longo e o mais amplamente disseminado da história moderna.

Isso fica cada vez mais evidente, na medida em que a crise que estamos vivendo agora vai mostrando a sua verdadeira natureza. É uma crise cíclica, que será superada em algum momento, mas os próximos anos não serão iguais àqueles que passaram, como na velha marchinha dos carnavais de outrora.

Além da herança e do contexto internacional, há um terceiro elemento que acho que é importante: quero aqui fazer justiça ao Governo Lula, e ao ministro Palocci[35] em particular, pela transição civilizada que tivemos de 2002 para 2003. Nós perdemos a eleição[36], mas houve uma transição extraordinariamente civilizada e um diálogo aberto entre o governo que saía, particularmente na minha área, e o governo que estava entrando.

Isso foi muito importante para o Brasil, porque configurou uma percepção de que o país podia mudar politicamente, com a decisão de eleger um presidente de outra corrente, mas de que talvez nós tivéssemos chegado a um grau mais elevado de maturidade político-institucional e de racionalidade na discussão macroeconômica.

Isso, junto com as outras coisas que mencionei anteriormente, permitiu que começássemos a ser vistos gradualmente como um país mais normal, no sentido de mais previsível, mais confiável, como um país em que as coisas não estão sujeitas a súbitas tentativas de reinvenção da roda, a grandes experimentos heterodoxos nunca antes experimentados em nenhuma parte do mundo, a rupturas abruptas com o modo pelo qual se conduzia a política.

Penso que essa percepção de um país mais confiável, mais previsível, mais normal é extremamente importante para o Brasil e seu futuro, e espero que isso tenha sido um dos legados da forma pela qual enfrentamos os desafios nos 8 anos em que estive à frente do Ministério da Fazenda.

Para concluir, gostaria de fazer uma observação. Todo governo, em qualquer parte do mundo, sem exceção, por mais dificuldades que tenha em reconhecê-lo de público, constrói, sim, sobre a base de avanços institucionais, de mudanças estruturais, que foram conseguidas na vigência de administrações anteriores – uso o plural aqui deliberadamente. Cada uma delas teve a sua cota de acertos. Teve também a sua cota de erros.

Todo governo, em qualquer parte do mundo, sempre tem uma cota de acertos e uma cota de erros. O que é obrigação de qualquer governo é entregar o país a seu sucessor um pouco melhor do que recebeu daqueles que o antecederam, como fez o Governo Fernando Henrique Cardoso e como fará o Governo Lula. Isto é uma obrigação da qual ninguém tem o monopólio.

[1] Presidente do Banco Central (1993-1994); ministro da Fazenda (1995-2002).

[2] Depoimento baseado em discurso do ministro Pedro Malan nas comemorações do bicentenário do Ministério da Fazenda e cedido à professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima.

[3] Pedro Pullen Parente (1953...): ministro chefe da Casa Civil (1999-2003); ministro do Planejamento (1999); ministro de Minas e Energia (2002).

[4] Amaury Bier: economista chefe do Ministério do Planejamento (1996-1998); secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (1998-1999); secretário-executivo do Ministério da Fazenda (1999-2002).

[5] Everardo Maciel (1952...): secretário da Fazenda e Planejamento do Distrito Federal (1991-1994); secretário-executivo dos Ministérios da Fazenda (2002), do Interior (1987) e da Educação (1985); secretário da Receita Federal (1992-2002).

[6] Murilo Portugal (1948...): vice-diretor-gerente do FMI (2006-2011).

[7] Eduardo Augusto Guimarães (1946...): diretor de pesquisa do IBGE (1986-1987); diretor geral do IBGE (1987-1988); presidente do IBGE (1990-1992).

[8] Fabio de Oliveira Barbosa (1960...): ex-secretário do Tesouro Nacional (1999); ex-diretor executivo de finanças da Vale.

[9] Eduardo Refinetti Guardia (1966...): secretário do Tesouro Nacional (2002); secretário da Fazenda do estado de São Paulo (2003-2006).

[10] Joaquim Levy (1945...): economista chefe do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2001-2002); secretário da Fazenda e do Tesouro Nacional do Rio de Janeiro (2006-2010).

[11] Marcos Caramuru de Paiva: cônsul do Brasil na China (2009...).

[12] Eliana Cardoso: economista chefe no Banco Mundial (1993-1995); economista sênior no FMI (1996-1998); gerente do Departamento da América Latina e Caribe do Banco Mundial (1998-2000); professora titular da Escola de Economia de São Paulo – EESP (2004...).

[13] Cláudio Monteiro Considera: secretário de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (1999-2002).

[14] Bolívar Moura Rocha (1964...): chefe de gabinete do ministro da Fazenda (1995-1996); secretário de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (1996-1998); secretário-executivo do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio; presidente do Conselho de Administração do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES (1999).

[15] Luiz Paulo Vellozo Lucas (1956...): prefeito de Vitória (1997-2004); deputado federal pelo Espírito Santo e presidente do Instituto Teotônio Vilela.

[16] Pérsio Arida (1952...): presidente do BNDES (1993-1995); presidente do Banco Central (1995).

[17] Gustavo Loyola: presidente do Banco Central (1992-1993 e 1995-1997).

[18] Gustavo Franco (1956...): presidente do Banco Central (1993-1999).

[19] Francisco Lopes: assessor da Secretaria de Planejamento da Presidência da República (1986); assessor do ministro da Fazenda (1987); diretor de Política Econômica do Banco Central (1995-1998); presidente do Banco Central (1999).

[20] Armínio Fraga (1957...): presidente do Banco Central (1999-2003).

[21] Eric Hobsbawm (1917): historiador marxista; escritor; autor do livro A era dos extremos.

[22] Marcílio Marques Moreira (1931): ministro da Fazenda (1991-1992).

[23] Plano Cruzado (1933-1989), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro (1933-1989) durante o Governo Sarney (1985-1989).

[24] Plano Bresser (1987), plano de estabilização heterodoxo conduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira durante o Governo Sarney (1985-1989).

[25] Plano Verão (1989), plano de estabilização realizado pelo ministro Maílson Ferreira da Nóbrega durante o Governo Sarney (1985-1989).

[26] Plano Collor, plano de estabilização realizado durante o Governo Fernando Collor (1990-1992).

[27] Lei Responsabilidade Fiscal – conhecida também como Lei Complementar n. 101, tenta controlar os gastos dos estados e dos municípios, baseado na arrecadação de tributos dos mesmos. Essa lei iniciou um processo de transparência nas contas e gastos dos estados e municípios.

[28] Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998).

[29] Imposto inflacionário – transferência de renda do setor privado para o governo em decorrência da inflação.

[30] Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER), criado no governo de Fernando Henrique com a função de recuperar instituições financeiras que enfrentavam problemas de ordem econômica.

[31] Programa de Apoio à Infraestrutura Econômica e Social (PROES). Tem como objetivo o desenvolvimento da Amazônia Ocidental.

[32] Refere-se à crise financeira global iniciada em setembro de 2008.

[33] Refere-se à falência em 1998 do Long-Term Capital Management (LTCM), que perdeu US$ 4,4 bilhões.

[34] Refere-se ao Governo Lula (2003-2010).

[35] Refere-se a Antonio Palocci (1960...): ministro da Fazenda (2003-2006).

[36] Refere-se à eleição para presidente ocorrida em outubro de 2002.

15. Depoimento do Prof. Dr. Pérsio Arida[1] -[2]

O assunto é longo. Vou começar contando uma parte da minha história de vida para ilustrar as superposições entre Economia e Direito.

Em 1982, André Lara Resende[3] e eu escrevemos um paper[4] com uma proposta de política econômica que foi apelidada por Rudiger Dornbusch como Plano Larida[5]. A principal ideia do paper era resolver o problema da inflação brasileira por meio da criação de índice abstrato, que chamamos ORTN pro rata die.

O nome é esquisito, mas fácil de entender. A ORTN (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional) era um papel do Tesouro Nacional, que rendia correção monetária todo final de mês. A ORTN pro rata die seria um índice (não um passivo do Tesouro) corrigido diariamente de acordo com a inflação. O índice serviria como uma moeda virtual para denominação de contratos. A sociedade escolheria livremente entre ter contratos na moeda em cursos legal, corroída pela inflação no seu poder de compra, ou denominar os contratos na moeda virtual.

A moeda virtual asseguraria que, quaisquer que fossem a data e a periodicidade dos reajustes, um contrato nela denominado teria o valor real das obrigações contratuais preservado. Imaginávamos que não duraria muito até que houvesse uma adesão generalizada à contratação na moeda virtual. Uma vez consolidada a fase de adesão, ocorreria a Reforma Monetária com a emissão de uma nova moeda de curso forçado. A conversão dos contratos na moeda virtual para a nova moeda seria automática: uma unidade da nova moeda seria igual a uma ORTN pro rata die. A conversão dos preços e dos contratos remanescentes na antiga moeda seria feita pela cotação ORTN pro rata die da véspera da Reforma Monetária.

O Plano Larida, como se sabe, foi o esqueleto do Plano Real – a ORTN pro rata die foi rebatizada como URV[6] e a nova moeda de curso foi o Real. Na época, era uma ideia original e única. Mas o motivo pelo qual tínhamos escrito o paper do Plano Larida não foi porque gostássemos de inovar, mas, sim, porque o problema brasileiro era também original e único. O Brasil tinha uma inflação retroalimentada por correção monetária e indexação forçada de contratos[7]. Nossa singularidade vinha da parte legal, pois a correção monetária era um instituto legal que obrigava que parte significativa dos contratos fosse obrigatoriamente indexada, como salários e aluguéis.

É que o Brasil havia se acomodado à alta inflação tratando de tentar preservar o valor real dos contratos por lei. Essa opção tinha prós e contras. Penso que tinha mais prós do que contras. A alternativa para ter um padrão estável de valor em tempos de alta inflação teria sido recorrer à moeda estrangeira, ou à dolarização, como no caso da vizinha Argentina. A peculiaridade do sistema brasileiro demandava um tipo de solução de estabilização diferente das constantes em livro-texto.

Era nosso intuito implementar o Plano Larida em 1986, quando do Plano Cruzado[8], a primeira tentativa de estabilização no Brasil, mas enfrentamos dificuldades no âmbito legal. Saulo Ramos[9], então consultor geral da República, fulminou a ideia: “O Brasil só tem uma moeda. Não podem existir duas moedas no Brasil”. A moeda virtual, segundo Saulo Ramos, não vai vingar, será derrubada no Supremo[10] porque no Brasil os contratos têm que ser denominados na moeda corrente do país. Saulo, na verdade, escreveu todo o decreto do Plano Cruzado em dois dias. Foi muito impressionante: entendeu do que se tratava e o escreveu em apenas dois dias. No entanto, dois dias foi tempo exíguo demais para viabilizar um índice como referência de moeda para os contratos.

Não havia o que ser feito. O Plano Cruzado era para ter sido o Larida, mas acabou sendo um choque heterodoxo baseado no congelamento temporário de preços e salários. Ambos, o choque heterodoxo e o Larida, eram planos para promover uma desinflação rápida, supondo que a inflação tivesse um componente inercial forte derivado da correção monetária. A grande vantagem do Larida era evitar as distorções de preços relativos inerentes a qualquer congelamento de preços e salários. Mas, sendo o Larida impossível, ficamos com o second best, o choque heterodoxo. Talvez o Cruzado pudesse ter dado certo se tivesse sido acompanhado de políticas monetárias, fiscais e creditícias adequadas; planos similares deram certo em outros países, como Israel, mas não é esse o tópico desta conversa.

Depois do Cruzado, fiquei cismado em resolver o problema de assegurar, do ponto de vista jurídico, a convivência por um período de tempo indefinido de duas moedas, a efetiva e a virtual. Tinha confiança absoluta de que uma Reforma Monetária baseada no Plano Larida resolveria o problema da inflação brasileira, apesar de nunca ter sido implementada em lugar nenhum do mundo. Topava o risco de me expor, mesmo sabendo que minha reputação seria destruída se desse errado, mas nada seria possível sem encontrar antes uma solução jurídica satisfatória. E eu não estava minimamente capacitado para isso.

Um dia encontrei um antigo colega do colégio de Aplicação, naquela altura já professor da São Francisco[11] de Direito Econômico, Tadeu de Chiara[12]. Expliquei o Plano Larida e lhe perguntei: “Você conseguiria desenvolver um argumento defensável juridicamente que me permitisse escrever numa lei que os contratos podem ser denominados em uma moeda virtual?”. Tadeu estava fazendo sua tese de doutorado na FGV sobre moeda, tinha um bom conhecimento de Economia. Ele entendeu exatamente a lógica do Plano Larida e ficou de pensar no assunto.

Quando tive minha segunda participação no Governo, dessa vez como Presidente do BNDES, bem antes de 1995, quando me tornei o Presidente do Banco Central, tinha em mente o roteiro a ser seguido e tratei de convencer as pessoas-chaves do Governo e da equipe econômica, nem que fosse por exaustão e ausência de alternativas, de que o Plano Larida era o caminho. Contei desde logo com o apoio do Ministro da Fazenda, Fernando Henrique[13]. Convencer o Presidente Itamar[14] foi difícil, porque ele queria congelar preços, houve muitas idas e vindas e sobressaltos, eu estive apenas algumas vezes com ele, mas, no final, ele deu a “luz verde” para seguirmos adiante, certamente mais pela capacidade de persuasão de Fernando Henrique do que pela de qualquer um de nós.

O Plano não continha nenhum segredo, todo mundo sabia como iria se desdobrar. O problema era ter um documento juridicamente válido abrindo a possibilidade de refazer os contratos privados em termos da moeda virtual. A meu pedido, Tadeu fez a redação dos artigos iniciais da Medida Provisória criando a moeda virtual. O advogado-geral da União, Geraldo Quintão[15], terminou concordando com o texto, embora não sei se realmente convencido do argumento. Alguns artigos na imprensa questionaram a legalidade da Medida Provisória, mas Tadeu respondeu às críticas de forma convincente, e havia uma enorme boa vontade da sociedade. O País ansiava pela estabilidade de preços.

Veja a importância da imbricação entre Economia e Direito. Na raiz da inflação brasileira, havia uma distorção no plano normativo causada pelo instituto da correção monetária obrigatória para salários, aluguéis e demais contratos. Portanto, a solução tinha que passar também pelo plano normativo. Era um problema diferente dos convencionais, em que a solução é ou de caráter administrativo (taxa de juros, alíquotas tributárias, isenções fiscais), ou de demanda de articulação política em instrumentos jurídicos simples (como cortes de gastos e criação de novos impostos). Resolver a inflação brasileira exigia corrigir de forma inovadora a distorção criada pela correção monetária generalizada.

O pano de fundo do Plano Real[16] foi uma espécie de pacto social tácito, tínhamos o apoio da sociedade e da classe política a um plano cujas características ninguém entendia bem, mas que renovava a esperança coletiva na obtenção da estabilidade de preços. Na verdade, foi o Cruzado, lançado oito anos antes, que inscreveu no imaginário coletivo a ideia da estabilidade de preços. Antes do Cruzado ninguém gostava de inflação, todos reclamavam da carestia, termo comum na época, o sentimento era de resignação diante de um problema que parecia insolúvel ou, na melhor das hipóteses, somente passível de solução a longuíssimo prazo. O Cruzado mudou isso firmando no imaginário coletivo a noção de que uma desinflação rápida e radical era possível. O Cruzado não deu certo, mas fez surgir na população o anseio por um Plano que trouxesse de volta a estabilidade de preços, tornou o combate à inflação uma prioridade política e, com isso, preparou o terreno, por assim dizer, para as tentativas subsequentes.

O erro foi tentar fazer muitos outros Cruzados depois do primeiro, tentar implementar o mesmo plano só que corrigido para ajustar o que tinha dado errado. O erro foi tentar de novo um choque heterodoxo do congelamento. E infelizmente foi um erro repetido por muitas vezes.

A razão é que uma precondição de um choque heterodoxo é o fato de a inflação ter um componente forte de inércia. Quando há uma expectativa de um congelamento antes do Plano, a inflação se acelera porque os empresários querem construir uma “gordura” para poder absorver o impacto do congelamento de preços. Uma vez perdido o componente inercial, uma vez instaurada uma dinâmica perversa puxada por expectativas de um congelamento próximo, não adianta mais combater a inflação com terapias para uma inflação inercial. O Cruzado, justamente por ter fixado no imaginário nacional o desejo político e social da estabilidade de preços, acabou por gerar expectativas de que seria repetido. Todos os agentes econômicos pensavam: mais cedo ou mais tarde, vão fazer de novo. Se a inflação subir, o próximo Ministro da Fazenda, o próximo governo, vai fazer novo congelamento. Os empresários tratavam então de implementar reajustes preventivos de preços, baseados não na realidade dos custos e da demanda do momento, mas, sim, na expectativa de um congelamento que reduziria margens no futuro próximo se não houvesse uma boa gordura para enfrentá-lo.

A profecia se autorrealizava. Os agentes aumentavam os preços antecipando o congelamento que iria acontecer na frente. A aceleração da inflação gerava uma pressão política para que algo fosse feito – um novo congelamento, por falta de melhor ideia. Quando vinha um novo plano heterodoxo e o novo congelamento era anunciado, ratificava-se a expectativa anterior. Na saída do congelamento, o processo se repetia porque sempre haveria um novo congelamento à vista. De inercial a inflação não tinha nada.

Por que o Cruzado deu errado? As análises enfatizavam uma ou várias explicações ao mesmo tempo: câmbio excessivamente valorizado na partida, taxas de juros muito baixas, liquidez excessiva, déficit público muito alto e congelamento temporário que acabou se dilatando no tempo. O diagnóstico sobre o Cruzado ditava como deveria ser o Cruzado “certo”: com o câmbio valorizado, taxas de juros altas, restrição de liquidez, controle de contas públicas. O Plano Verão era um Cruzado com taxas de juros altas. O Plano Collor era um Cruzado sem o excesso de liquidez. E assim por diante.

Eram todas tentativas de repetir o Cruzado expurgado de seus supostos erros. Foram inúmeras, entre o Cruzado e o Real, e todas equivocadas, porque uma condição necessária para que um choque heterodoxo seja bem-sucedido, a saber, que a inflação tenha um forte caráter inercial, não estava presente.

Depois de tantas tentativas de repetir a mágica, de fazer um Cruzado que desse certo, sobreveio um sentimento coletivo de horror diante dos choques heterodoxos. Foi o período do Ministro Marcílio[17], pós-Plano Collor II. O sentimento nacional era expulsar os mágicos, os planos de congelamento de preços anunciados de surpresa e, com eles, as tentativas de promover uma rápida desinflação.

A rejeição coletiva aos congelamentos heterodoxos ajudou, ainda que de forma paradoxal, a criar o ambiente em que seria possível lançar um plano de estabilização bem-sucedido. Sem a expectativa de um congelamento geral de preços e salários no horizonte, a inflação voltou a ter o componente de inércia derivado da indexação generalizada. Ninguém mais precisava ajustar preços acima da inflação vigente para ter margem suficiente para aguentar um congelamento. A inflação passou a acelerar um pouco, não era integralmente inercial, mas o componente de aceleração era relativamente pequeno. Uma das condições críticas para o Larida foi assim atendida.

Durante os meses de preparação do Plano Real, tivemos uma preocupação obsessiva em desarmar as expectativas de um congelamento. Todos os planos anteriores – o Plano Cruzado, o Plano Bresser[18], o Plano Verão[19], o Collor I, o Collor II[20] – tinham recorrido ao congelamento. Até mesmo o Plano Collor, baseado em uma drástica redução compulsória da massa de ativos financeiros, impôs um congelamento de preços, embora, como se percebeu de imediato, o congelamento fosse supérfluo, porque ninguém tinha dinheiro para comprar nada. Para afastar surpresas, resolvemos preanunciar as fases do Plano Real, exigindo que houvesse um ajuste fiscal prévio e dando tempo para que o mercado, espontaneamente, convertesse os contratos para moeda virtual.

A medida provisória criando a URV, a moeda virtual, não foi o único documento legal do Plano Real. Tivemos que enfrentar outras questões jurídicas para fazer o ajuste fiscal. Como boa parte das despesas era vinculada, a única maneira de poder cortar despesas era suprimir a vinculação. Para isso, foi necessário fazer uma emenda constitucional e aprovar uma lei complementar. A discussão no Congresso foi dura, tivemos que dobrar a oposição interesseira daqueles que se beneficiavam dos gastos a serem cortados e enfrentar a oposição ideológica do PT[21], mas o desafio era político, não de engenhosidade jurídica.

Em todas as fases do Plano Real, trabalhamos intensamente com os procuradores do Banco Central e da Fazenda. A Procuradoria da Fazenda é um mundo à parte, mas encontramos procuradores com afinidade com a agenda econômica. Escrever as medidas provisórias do Plano Real exigia traduzir o intuito econômico baseado na lógica dos mercados para o plano normativo. O economista normalmente não está equipado para avaliar se o efeito econômico de artigos ou parágrafos de uma lei é aquele que pretende atingir. O economista depende da profundidade da compreensão pelo jurista ou advogado do efeito econômico desejado. Tivemos durante todo o Plano Real sempre dois ou três procuradores que entendiam exatamente o sentido da Reforma Monetária, entre os quais se destacava José Coelho, do Banco Central. Sem a ponte para o mundo normativo feita pelos procuradores, não teria sido possível ter o Plano Real.

A transformação do Brasil em 1994 e nos anos seguintes foi extraordinária. A inflação acumulada nos 12 meses anteriores ao Plano Real foi de quase 5.000%. Com o Plano Real, a inflação finalmente voltou para um dígito ao ano de forma permanente. Foram duas décadas e meia de alta inflação. Na verdade, por um processo histórico complexo – que não é o caso de analisarmos aqui, a alta inflação foi acabando no mundo todo, cada país com suas peculiaridades, em seu momento e dentro das suas características. O Brasil foi infelizmente o último da lista. Nossa história registra também outro recorde a ser lamentado, o de ter sido o último país do mundo a terminar com a escravidão.

Sobre o futuro, eu observaria que os dividendos da estabilização estão longe de se exaurir. O fim da alta inflação, além de permitir visualizar melhor a constelação de preços relativos, aumentando assim a eficiência da alocação de recursos, leva gradativamente à normalização do funcionamento do setor financeiro, fazendo com que os prazos de financiamento voluntário se alonguem e caia o prêmio de risco requerido para que as pessoas não troquem ativos financeiros por bens reais. A normalização dos mercados financeiros é um processo, estamos a meio caminho, e nesse sentido os dividendos da estabilização ainda não foram todos extraídos. Ainda estamos longe, por exemplo, de ter um mercado de hipotecas na dimensão que se esperaria do nosso estágio de desenvolvimento, para não falar das taxas de juros reais e nominais ainda muito altas. Para chegar à normalização completa dos mercados financeiros, precisamos de tempo para consolidar a confiança na estabilidade. Confiança, é sempre bom lembrar, não se ganha por decreto. A confiança coletiva nos fundamentos da estabilidade só pode ser alcançada pela consistência de políticas econômicas ano após ano, pela observância dos mesmos princípios de política econômica por diferentes governantes.

Há um lado bom e um lado ruim no fato de os dividendos da estabilização ainda não terem se esgotado. O lado bom é que o processo de normalização financeira – juros reais e nominais mais baixos, crescimento do crédito em termos reais, ampliação de prazos de financiamento – traz um potencial de crescimento expressivo independentemente das reformas estruturais. Não que elas sejam desimportantes, mas o fato é que o País pode continuar crescendo por um bom tempo independentemente delas. O lado ruim é que esse potencial endógeno de crescimento não mobiliza a classe política e seus dirigentes para enfrentar reformas estruturais.

Em outras palavras, o fato de a economia ter esse dinamismo interno, causado pelo processo de normalização financeira ainda em curso, leva a uma atitude leniente por parte do sistema político. Por que um governo vai enfrentar, por exemplo, o desgaste político de uma complicadíssima reforma do setor público, com desoneração fiscal e corte de gastos, se a economia cresce mesmo sem isso? É claro que poderíamos crescer mais ainda do que estamos crescendo se fizéssemos as reformas estruturais, mas, do ponto de vista político, o incentivo para enfrentar o desgaste da aprovação das reformas virá apenas quando o crescimento econômico perder vigor, quando os dividendos da estabilização estiverem esgotados. Hoje, o incentivo político para a reforma do Estado é muito reduzido.

Minha visão da classe política é realista. Os políticos reagem a incentivos de natureza política. A maior parte da classe política apoiou o Plano Real porque anteviu o sucesso e o apoio do eleitorado. Quem não o apoiou, como foi o caso do PT, amargou uma derrota eleitoral. Hoje, o próprio PT já se apercebeu da importância da estabilização. Lula[22] colocou Meirelles[23] no Banco Central, e não alguém do PT, e colocou Palocci[24], o menos petista dos petistas, na Fazenda porque corretamente intuiu que, se modificasse o curso da política econômica, perderia votos e comprometeria seu objetivo de governar o País por um longo período. Consolidar a confiança na estabilidade e assegurar assim a gradual normalização dos mercados financeiros são o nosso passaporte para o estágio de país desenvolvido.

[1] Presidente do BNDES (1993-1995); presidente do Banco Central (1995).

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 8 de outubro de 2009.

[3] André Pinheiro de Lara Resende (1951...): participou do Plano Cruzado (1986) e do Plano Real (1994); diretor do Banco Central do Brasil (1985-1986); presidente do BNDES (1998).

[4] Trata-se do paper “Inertial Inflation and Monetary Reform in Brazil” apresentado em 1984 na conferência “Inflation and Indexation” organizada por John Williamson no Institute of International Economics, Washington, D. C. ARIDA, P.; RESENDE, A. L. Inertial inflation and monetary reform in Brazil, 1985. 24p. (publicado em CHACEL, Julian et al. (ed.) Brazil’s economic and political future. London: Westview Press, 1988, p. 27-41).

[5] Em 1984, o economista Rudiger Dornbusch teria apelidado de Larida a proposta apresentada por Pérsio Arida e André Lara Resende na conferência “Inflation and Indexation” organizada por John Williamson no Institute of International Economics, Washington, D. C.

[6] Unidade Real de Valor (URV), unidade de conta com variação diária. Entre fevereiro e julho de 1994, a URV teve curso juntamente com o Cruzeiro Real (CR$) até ser completado o novo padrão monetário: Real (R$) em 1º de julho de 1994.

[7] Correção monetária foi uma das alterações no sistema financeiro brasileiro introduzida pelo Programa de Ação Econômica (PAEG) do primeiro governo militar (1964-1967).

[8] Plano Cruzado (1986-1987), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro durante o Governo Sarney (1985-1989).

[9] José Saulo Pereira Ramos (1929...): ministro da Justiça (1989-1990).

[10] Refere-se ao Supremo Tribunal Federal (STF).

[11] Refere-se à Faculdade de Direito do Largo de São Francisco da Universidade de São Paulo.

[12] José Tadeu De Chiara (1952...): professor doutor da área de direito econômico e economia política na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco da Universidade de São Paulo.

[13] Fernando Henrique Cardoso (1931...): presidente do Brasil entre 1995-2002.

[14] Itamar Augusto Cautiero Franco (1930...): vice-presidente do Brasil (1990-1992); presidente do Brasil (1992-1995); governador de Minas Gerais (1999-2003); senador por Minas Gerais (2011-2019).

[15] Geraldo Magela da Cruz Quintão (1935...): advogado-geral da União (1993-2000); ministro da Defesa (2000-2002).

[16] Plano Real: plano de estabilização econômica, instituído pela Medida Provisória n. 434/94, realizado durante o governo de Itamar Franco.

[17] Marcílio Marques Moreira (1931...): ministro da Fazenda (1991-1992).

[18] Plano Bresser (1987), plano de estabilização heterodoxo conduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira (1934...) durante o Governo Sarney (1985-1989).

[19] Plano Verão (1989), plano de estabilização realizado pelo ministro Maílson Ferreira da Nóbrega durante o Governo Sarney (1985-1989).

[20] Planos Collor I e II, planos econômicos lançados em 1990 e 1991 respectivamente durante o Governo Collor (1990-1992).

[21] Partido dos Trabalhadores (PT), fundado em 1980.

[22] Luiz Inácio Lula da Silva (1945...): presidente do Brasil (2003-2010).

[23] Henrique de Campos Meirelles (1945...): presidente do Banco Central (2003-2010).

[24] Antonio Palocci Filho (1960...): deputado estadual (1990-1992); ministro da Fazenda (2003-2006); deputado estadual por São Paulo (1999-2000 e 2007-2011); ministro chefe da Casa Civil (2011).

16. Depoimento do Prof. Dr. Yoshiaki Nakano[1] -[2]

Sou formado em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas e fiz pós-graduação em Economia. Tive experiência de governo, área de Economia, no Ministério da Fazenda, quando fui secretário de Assuntos Econômicos no período em que Bresser[3] foi ministro da Fazenda. Fui também secretário da Fazenda do governo do estado de São Paulo entre de 1995 e 2001. Essa é, basicamente, a minha experiência na área pública.

Começo com um exemplo. Apesar de não ser especialista na área de política tributária, acredito que no Brasil a formulação da política na área tributária possui um erro grave. Para começar, os órgãos de arrecadação no Brasil têm sido responsáveis pela formulação de políticas na área tributarista e têm um poder muito grande e concentrado. Esse excesso de poder distorce totalmente o sistema tributário, porque a visão de um órgão arrecadador é sempre arrecadar o máximo possível e ponto final.

Em 1987, quando estava no Ministério da Fazenda, a discussão sobre a reforma tributária já estava em andamento. Trouxemos alguns especialistas do exterior e fiquei convencido de que eram necessárias duas coisas fundamentais para fazer uma boa reforma tributária.

Primeiro, ter um órgão independente da Receita Federal formado por policy makers para pensar a questão tributária em termos de longo prazo, congruentes com os objetivos de país de crescimento e de alocação de recursos; portanto, não o pensamento imediato de ampliar a arrecadação. E, em segundo lugar, juristas experts em tributação que dariam a forma jurídica adequada aos objetivos econômicos de longo prazo. Como se trata de assunto essencialmente econômico, entendo que teria que ter economistas formulando inicialmente aquilo que seria ótimo, do ponto de vista do crescimento, da distribuição de renda, e alocação de recursos, para depois os juristas elaborarem um arcabouço jurídico adequado aos objetivos a serem alcançados. Portanto, seria um trabalho conjunto entre economistas e juristas.

O exemplo da área tributária ilustra a relação permanente entre Direito e Economia. Qualquer medida de política econômica que seja tomada deve ser transformada em uma lei, um decreto ou uma norma. O trabalho do especialista em Direito é fundamental tanto pelo crivo pessoal de que tem outros conceitos quanto pela necessária formulação jurídica. Penso que é da junção dessas visões que surge uma boa política econômica.

Em junho de 1987, participei do Plano Bresser[4] desde a concepção, conversão em normas legais e, finalmente, implementação. A participação dos juristas foi fundamental. Uma vez formulado o Plano, isto é, uma vez elaborada a parte das ideias econômicas – frear a inflação com menor interferência possível nos contratos e com aceleração mínima possível – nós tivemos que sentar com os advogados para fazer os decretos-leis e as mudanças nas normas. Normalmente, na elaboração de políticas que seguem o padrão vigente não se tem muito problema de conflito entre juristas e economistas. Mas, quando se quer fazer alguma mudança e introduzir uma inovação, a relação fica bem mais difícil.

Quando se trata de reformar um arcabouço jurídico, com implicações econômicas, entendo ser essa uma questão política. Estou pensando, por exemplo, quando implantamos em São Paulo a Bolsa Eletrônica de Compras[5] e muitas outras modificações. Era preciso fazer essas alterações de acordo com a Lei de Licitação[6] do país.

Para viabilizar as mudanças decidi convidar um especialista da área de Direito que entendia muito bem da Lei de Licitação para trabalhar junto com o pessoal que estava concebendo a nova ideia, por exemplo, desenvolvendo a Bolsa Eletrônica.

Dessa maneira era mais simples obter o aval da Procuradoria Geral do Estado. Simples em termos. Eram necessárias várias reuniões, mas conseguíamos chegar a um acordo. Não só porque trabalhávamos desde o início com uma pessoa da área jurídica para ajudar a cumprir a lei em todos os seus detalhes, mas, também, para convencer a Procuradoria.

No caso da Bolsa eletrônica tínhamos de provar que, apesar de ser algo completamente novo, uma forma não prevista na lei – por ser eletrônica –, era perfeitamente possível cumprir a lei. Da mesma forma, o Tribunal de Contas costuma estar preocupado não só com a legitimidade, mas também com a legalidade.

No caso do Plano Bresser, em que se previa uma modificação com interferência nos contratos privados, foi mais complicado. Contudo, houve um aproveitamento daquilo que tinha sido feito no Plano Cruzado[7]. Procuramos fazer o mínimo de interferência reduzindo em todos os aspectos a intervenção, pois tínhamos uma referência, que era o Plano Cruzado. No momento de elaborar o decreto-lei a partir da minuta feita pelo grupo de economistas tinha-se essa experiência do Cruzado. A redação final foi feita pelo Dr. Saulo Ramos[8], consultor-geral da República, que já tinha redigido o Cruzado.

Gostaria de voltar à reforma tributária que desde meados da década de 1980 tem sido estudada e discutida, e, em minha opinião, não se caminhou quase nada. Ao contrário, acredito que tivemos um retrocesso.

A legislação de ICMS[9], por exemplo, que conheço um pouco melhor, é algo maluco. Praticamente cada setor, cada empresa e cada produto têm uma norma. Foram se acumulando tantas exceções ao longo do tempo, que se tornou uma selva de legislação que poucos têm condições de entender na sua totalidade.

Considero ser realmente necessário refazer todo o sistema tributário buscando um novo sistema bem mais simplificado e com normais mais gerais. O sistema existente está repleto de exceções. Ao longo do tempo, cada estado foi apresentando isoladamente propostas de incentivos aprovadas pelo CONFAZ[10], e montou-se uma legislação infernal.

É certo que ocorreram alguns avanços. Por exemplo, em 1996 foi aprovada a Lei Kandir[11], que resultou em um grande conflito entre os estados e a Federação. Participamos diretamente da elaboração do conteúdo dessa lei. Boa parte dessa lei foi escrita em São Paulo. Naquele momento, a preocupação do Governo Federal – uma parte do Governo Federal – era de que o câmbio estava apreciado, e, portanto, seria preciso estimular as exportações. A Lei Kandir foi uma forma encontrada para estimular as exportações ao eliminar uma coisa absurda que existia no Brasil e na tributação, particularmente, dos produtos intermediários.

A outra medida de conteúdo econômico era a desoneração dos investimentos em bens de capital. Como se tratava de medida de política econômica, o Governo Federal prometeu que haveria ressarcimento. Por essa razão, fizemos o projeto. E essa lei foi um avanço no sentido não só de desonerar as exportações, mas também de desonerar os bens de capital. É verdade que os bens de capital, por pressão dos outros estados, não foram desonerados totalmente. Esse foi um avanço que gerou uma simplificação porque adotamos o princípio financeiro, isto é, tributar o valor agregado de uma forma geral.

Naquele momento, no Congresso já havia propostas de reforma tributária em andamento. Atualmente, estão no Congresso propostas de reforma tributária. Não estou acompanhando por ter absoluta certeza de que não vai sair nada.

Há grandes dificuldades nessa reforma tributária porque existem algumas questões maiores que precisam ser discutidas antes. Uma delas é o problema da Federação e, particularmente, da relação de cada estado com a União. Essa relação é complicada. Não temos uma verdadeira federação, temos uma falsa federação neste país.

Por exemplo, o CONFAZ é um órgão presidido pelo secretário-executivo do Ministério da Fazenda. Não conseguimos ainda introduzir a ideia de um sistema mais descentralizado. No conceito atual tributa-se uma mercadoria ao longo do processo produtivo, e esse processo pode ultrapassar o limite territorial de um estado ou mesmo de muitos estados.

A cobrança do imposto estadual é uma aberração. Imposto de valor agregado, por sua natureza, deveria ser imposto federal. No Brasil, o ICMS é a principal receita do estado. Mas o estado não tem poder para decidir nada sobre o ICMS e, assim, fazer a sua política tributária. Os estados têm poder residual em relação à União. Há conflitos de diversas naturezas e um problema seriíssimo, que é o da guerra fiscal.

A guerra fiscal foi mais aguda nos anos 1990. Não foi resolvida, mas recentemente houve uma melhoria no âmbito do Judiciário que diminuiu o problema. A guerra fiscal é absolutamente ilegal e era praticada por muitos estados, com exceção de São Paulo.

Ao longo dos últimos anos, as decisões do Supremo Tribunal Federal contribuíram para que ocorresse uma diminuição dessa prática. Existe uma lei complementar[12] que caracteriza de uma forma muito clara o que é guerra fiscal, ou seja, o que os estados não podem fazer e, mais do que isso, define claramente quais são as penalidades.

Talvez as penalidades sejam muito fortes porque o governador que praticasse a guerra fiscal poderia até ser destituído do cargo. Coibir a guerra fiscal deveria ser obrigação do Ministério da Fazenda e do Tribunal de Contas da União. Infelizmente, nunca foi tomada nenhuma providência, o que gerou um estrago imenso.

Há ainda certa cobiça por parte do Governo Federal em querer se apropriar do controle do imposto de valor agregado, que é considerado um imposto moderno. No Governo Federal o imposto de valor agregado deveria ser o IPI[13]. Os industriais, por exemplo, veem o IPI como imposto contra a industrialização e a indústria, porque só a indústria paga, e quanto mais valor agregado é gerado, mais penalizado o industrial é.

É, portanto, um problema extremamente complexo. Enquanto resolvermos dar encaminhamento à questão da Federação será muito difícil reformar o sistema tributário brasileiro. Existe um contraste regional muito grande.

Pelo menos dois terços da arrecadação da receita do fundo de participação dos estados e municípios vêm de receitas de estados do Sudeste – São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. O grosso dessa receita vai para os estados do Nordeste. Cerca de 50% de toda a arrecadação feita pela Receita Federal vem do estado de São Paulo. Inclusive da Previdência.

Quando era secretário da Fazenda de São Paulo alguns anos atrás a Receita Federal arrecadava em São Paulo 49% do total da arrecadação e Previdência, 53% do total. A Previdência gasta menos de 50% em São Paulo e a receita que volta para o estado pelo fundo de participação é praticamente nula.

Criou-se um mecanismo de conflito. De um lado, estados do Norte e Nordeste que, ao invés de se preocuparem com o seu desenvolvimento, preocupam-se em tirar o máximo possível do fundo de participação e das transferências federais. E, do outro lado, estados que produzem são penalizados, porque não recebem quase nada de volta. Além do mais, os estados receptores não se desenvolvem porque o fundo de participação não tem por objetivo promover a igualdade regional financiando projetos de investimentos como deveria ser. Cria-se uma situação de conflito ou quase de guerra.

A burocracia federal aliada aos estados do Norte e Nordeste vê São Paulo praticamente como inimigo que só interessa como base de arrecadação. O lugar onde se arrecada é visto como inimigo. Os aliados são os estados do Norte e Nordeste. Essa dinâmica se repete no Congresso, uma vez que a representação não é proporcional, o Norte e Nordeste dominam e controlam a Câmara e o Senado.

Representantes do Norte e Nordeste compõem a maioria do Congresso Nacional. O Sudeste tem pouca força diante da representação de pequenos estados do Norte e Nordeste. Evidentemente esse é um grave problema porque ao discutir a reforma tributária no Congresso Nacional os representantes do Norte e Nordeste têm um conceito antigo de que aquilo que é bom para São Paulo é ruim para o país. E o que for ruim para São Paulo é bom para o país. Esse é o raciocínio feito.

Qualquer coisa que se imagina poder favorecer São Paulo é barrada. Nesse sentido, há uma desconfiança muito grande e lógicas diferentes. A lógica do estado de São Paulo é a de promover o crescimento, avançar mais na industrialização e exportar. Para tal é preciso de um Estado que estimule a produção e não penalize a produção como no sistema tributário brasileiro.

Nessa configuração política que temos, os estados do Norte e Nordeste não veem o estimular da produção como algo importante, pois preferem continuar a receber as transferências do Governo Federal, seja via fundo de participação dos estados e municípios ou processo orçamentário.

Entre 1979 e 2009 vivemos períodos bem distintos. Do meu ponto de vista, essa data de 1979/1980 tem um significado importante, pois marcou o fim do processo de industrialização periférica, projeto esse que foi concebido na segunda metade do século XX com o início da urbanização e da transição da sociedade rural para a sociedade urbana moderna e capitalista.

No século XX, teve outro marco histórico importante, que foi a Revolução de 1930[14], que incorporou a industrialização como elemento básico para promover o crescimento econômico. Essa mudança significou trazer o polo dinâmico da economia do exterior – mercado de café – para dentro do país por meio da industrialização. Mas esse processo se encerrou em 1980. A sociedade brasileira foi incapaz de projetar o passo seguinte, que deveria ser a transição para país desenvolvido. Bastava o país pensar: o que nós precisamos para ser um país desenvolvido? E nós fomos incapazes de elaborar esse projeto. Conseguimos, contudo, desenvolver um projeto de urbanização, de sociedade, de mercado de trabalho livre, de industrialização.

A crise da dívida da década de 1980, chamada de década perdida, quebrou o ânimo do país. Essa crise coincidiu com o processo de globalização e o ressurgimento da nossa “mentalidade colonial”. Não prevaleceu o espírito de construir uma nação desenvolvida, independente, com indústria própria e com uma estrutura produtiva, competitiva, mas sim o de valorizar o consumo imediato ao invés de estimular a produção. Ou seja, houve um longo período de crise empresarial e de desânimo empresarial. Por essa razão nos tornamos cada vez mais dependentes.

A década de 1990 e o início dos anos 2000 foram marcados pelo aumento da dependência do que acontecia lá fora. Caímos na ilusão de que se atraíssemos fluxo de capital do exterior poderíamos nos desenvolver. Os fatos mostraram uma coisa muito simples: o capital veio porque passamos a praticar taxas de juros muito elevadas com câmbio apreciado, características que faziam parte exatamente da política do modelo primário exportador.

Por exemplo, no caso do café, tudo dependia das condições externas. Se a situação internacional estivesse bem, tanto melhor: uma vez colhido o café fazia-se uma boa receita. O cafeicultor não era exatamente um empresário, estava mais próximo de ser um rentista. Dependia das condições naturais e da loteria do mercado internacional. O cafeicultor preferia o câmbio apreciado porque dessa maneira poderia importar mais e ter um padrão de vida equivalente ao do exterior. Com sorte, poderia, inclusive, viver em Paris ou Londres.

Essa era a aspiração econômica do cafeicultor. Os juros altos cabiam perfeitamente dentro da lógica do cafeicultor: uma vez colhido e vendido o café, para ter uma remuneração melhor poderia aplicar esses recursos no mercado financeiro. Foi exatamente esse mecanismo que voltou na década de 1990 neste país. Por isso afirmei que houve um retorno da “mentalidade colonial”.

A captação de recursos externos nos anos noventa provou que quando se tinha um pequeno surto de entrada de capital a economia se recuperava. Mas, em seguida, se ocorresse alguma parada súbita devido a eventos externos, tínhamos uma crise. Assim, a década de 1990 foi marcada por esse ciclo sucessivo de recuperação-crise.

Os sucessivos eventos externos: crise do México[15], crise da Ásia[16], crise da Rússia[17], crise do Brasil[18], crise da Argentina[19], crise da Turquia[20], crise da Bolsa de Nova Iorque[21], quebra da NASDAQ[22] provocaram paradas súbitas no fluxo de capital e, em seguida, a economia brasileira mergulhou em uma nova crise.

A resposta do governo foi a elevação da taxa de juros para continuar tentando atrair capital. A partir de 1999, com o câmbio flexível, a taxa de juros alta foi usada para debelar problemas de inflação também. Nesse período tornamos deliberadamente a nossa economia muito mais dependente. Porque o conceito que prevaleceu nesse período é de que um país como o Brasil deve ter um crescimento dependente e associado. Esse termo foi até o título de um artigo[23] muito conhecido do sociólogo Fernando Henrique Cardoso[24].

Em seguida, passamos por um período em que tivemos muita sorte porque a economia mundial entrou em um boom com aceleração muito forte do crescimento e elevação de preços de commodities. Com isso, tivemos um aumento forte da demanda externa que ajudou a estimular a retomada da industrialização.

Entre 2006-2007 tivemos também uma mudança muito importante no fluxo de capital que passou a entrar no país por meio do mercado de capitais. Criou-se, assim, uma série de novos instrumentos financeiros e novas instituições financeiras.

Nesse período, o capital veio a um custo muito menor, para financiar os investimentos produtivos. Dessa forma, a taxa de investimento começou a aumentar significativamente. Consequentemente, a taxa de crescimento da economia brasileira aumentou. Como resultado, tivemos, até 2008, antes da crise global, uma taxa de crescimento médio que se aproximava a 5%, comparado a 2% e 3% dos períodos anteriores.

O ânimo dos empresários voltou, a taxa de investimento começou a aumentar e, com isso, estamos passando por um processo fundamental para retomar o crescimento, que é a ampliação do horizonte temporal, não só do empresariado, mas da sociedade como um todo.

O empresário, como voltou a investir, descobriu que há amplos setores da economia brasileira que demandam massivos investimentos e que podem manter essa economia por décadas. Existe a preocupação de que a infraestrutura está estrangulando a economia. Precisamos como país exportador integrar o país – Minas Gerais, Goiás, Tocantins, Sul do Maranhão, Mato Grosso – o sistema produtivo a uma logística completamente nova e diferente. Isso não existe neste país.

Já foram consumidos centenas de milhões de dólares de investimento para desenvolver essa infraestrutura e realmente integrar o país, mas continuamos sem ter a infraestrutura de que necessitamos. O lado positivo é que se trata de um segmento muito grande a ser desenvolvido. Temos a tecnologia mais avançadas na área de cana-de-açúcar e a vantagem do etanol, com amplas áreas de terras agriculturáveis fora da Região Amazônica. Sabemos que habitação pode ter um imenso potencial de investimento e geração de emprego. E, como se não bastasse, descobrimos o pré-sal[25].

Todos esses elementos esticaram muito o horizonte do empresariado e mesmo do governo, que veio com uma miniatura de projeto[26]. Infelizmente, a crise financeira[27], por barbeiragem do Banco Central, atropelou o processo, ainda que a economia já esteja se recuperando.

Acredito que essa crise financeira internacional vai gerar uma oportunidade nova para o Brasil voltar a pensar a longo prazo. E, quando se pensa a longo prazo, a etapa seguinte é claramente tornar-se um país desenvolvido. Deve-se pensar o que o Brasil precisa fazer para se tornar um país desenvolvido.

Para mencionar, um avanço estrutural fundamental similar ao da crise de 1930[28] que estamos tendo agora é, que se o polo do crescimento estava localizado fora do país, baseado no fluxo de capital, após a crise foi deslocado para dentro do país.

Nesse sentido, estamos recebendo a bonificação de uma mudança demográfica muito importante que aconteceu no início dos anos 1980 quando a taxa de natalidade teve uma inflexão, ou seja, uma queda muito forte a partir de 1984.

Estamos agora, em função desse bônus demográfico, jogando no mercado de trabalho um contingente menor de pessoas, e a dinâmica do mercado de trabalho mudou totalmente a partir de 2002.

Esse fato começou a aparecer muito claramente em 2005, quando passamos a criar muito mais emprego formal do que informal e geramos empregos nas faixas de salários mais baixos, ampliando as camadas C e D de renda. É uma mudança fundamental, pois foi possível alcançar um contingente de mais do que 50% da população brasileira e incorporar essa parte da população ao mercado de consumo.

A conjugação da mudança demográfica com a retomada do crescimento trouxe uma clara percepção – para o setor industrial principalmente – de que o fator dinâmico, no Brasil, é exatamente a classe “C” e “D” constituída por mais de 100 milhões de pessoas.

Com isso, costura-se um dos elementos fundamentais de uma economia desenvolvida, que é a capacidade de gerar dinamismo internamente, ampliando mercado e incorporando inovação tecnológica, o que acredito que temos hoje. Mas, ainda faltam algumas coisas para o Brasil se tornar um país desenvolvido.

Na crise financeira global ainda em andamento o governo americano e dos demais países avançados têm injetado uma grande liquidez no sistema. As instituições financeiras desses países que sobreviveram à crise e têm captado toda essa liquidez a taxas muito baixas e estão à busca de ativos com preços baixos. As Bolsas, tanto dos países emergentes quanto a Bolsa de Nova Iorque, estão com preços baixos; commodities cujo preço tinha despencado durante o auge da crise.

Além disso, algumas moedas entraram no portfolio dessas instituições, que é principalmente moeda commodity. Com a crise a moeda brasileira acabou entrando definitivamente nesse portfolio. É por isso que o Real está apreciado. Dessa forma, os bancos de investimento captam milhões de dólares com juro praticamente zero e injetam em alguns poucos mercados, commodities, Bolsas e algumas moedas.

Presenciamos assim as minibolhas. Digo minibolhas, porque não necessariamente irão estourar. Pode ter um colapso na Bolsa de algum país emergente e esse episódio desencadear problemas. O Real já apreciado irá se apreciar mais ainda. Mas em algum momento esse processo se reverterá. Os mais competentes e espertos sairão antes da reversão, ou seja, dos preços caírem. Entendo que estamos sujeitos a uma enorme instabilidade.

É uma longa estrada pelo seguinte: para que se elimine definitivamente a possibilidade de bolhas e crises, é preciso fazer uma nova regulação. Essa nova regulação deverá impor um mínimo de controle nesse sistema de geração de crédito chamado shadow banking[29], promovendo um enxugamento muito forte de liquidez. O excesso de liquidez que caracterizou as últimas décadas vai desaparecer de uma hora para outra.

Por outro lado, a crise afetou o lado real das economias e as exportações despencaram. E, mais do que isso, os Estados Unidos, que eram importadores de última instância, sustentavam as exportações chinesas e da Ásia, vão deixar de ser porque terão que ajustar a conta corrente.

O cenário que teremos é de fluxos de comércio e de capitais muito menores. Lembrando que, como os países desenvolvidos têm um enorme déficit público, a necessidade de financiamento dos governos, tanto da Europa como Estados Unidos, vai aumentar.

Certamente, os recursos disponíveis vão ser muito menores do que no passado. Nesse quadro em que o comércio vai cair por longo período e o protecionismo está de volta, o dinamismo do mercado interno passa a ser estratégico para o Brasil, um grande trunfo nosso para voltar a crescer.

Existem ainda dois problemas que não resolvemos. Aprendemos a controlar a inflação e fomos obrigados a aprender com a crise de 1999 a controlar a dimensão fiscal. Resta resolver dois grandes problemas que realmente freiam o projeto. O primeiro refere-se à carga tributária muito alta, que o governo entre tributos e taxas se apropria de 40% do PIB, sendo que a despesa de juros representa mais de 20% do PIB. Do valor agregado o que sobra para a parte mais dinâmica da economia é espremido. Como não há perspectiva de redução da carga tributária, temos um grande freio ao desenvolvimento. A parcela de renda que o governo se apropria não é investida – o investimento público, no Brasil, é muito baixo, não chega a 3% do PIB – e o setor mais dinâmico da economia, que é o setor privado, tem sua renda disponível reduzida, diminuindo as possibilidades de investimento e consumo. Dessa forma, há um estrangulamento do consumo e do investimento.

E o segundo problema é o câmbio, pois o modelo voltado para o dinamismo do mercado interno só se viabiliza, a longo prazo, se houver uma abertura maior da economia. Nesse modelo o aumento de produtividade é vital. Caso não haja um aumento da produtividade, não é possível aumentar os salários e, consequentemente, não se amplia o mercado.

Assim, a produtividade é fundamental. Para um país como o Brasil, que está longe da fronteira tecnológica, a produtividade pode ser aumentada por meio de importações. No entanto, para manter equilíbrio na Balança Comercial o país deverá compensar o aumento das importações com o crescimento das exportações. A competitividade das exportações, por sua vez, depende de vários fatores dentre os quais o câmbio é um dos mais relevantes. Portanto, para continuar a crescer o país precisa resolver a questão fiscal e cambial.

[1] Diretor e professor da Escola de Economia da Fundação Getulio Vargas em São Paulo (FGV-SP); administrador de empresas formado pela FGV-SP, com mestrado em Economia pela Cornell University (Estados Unidos); foi secretário da Fazenda do estado de São Paulo (1995-2001); secretário especial de Assuntos Econômicos do Ministério da Fazenda; consultor do Banco Mundial; secretário-adjunto do governo do estado de São Paulo e da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia.

[2] Entrevista realizada pela professora Maria Lúcia L. M. Padua Lima, em 24 de setembro de 2009.

[3] Luiz Carlos Bresser-Pereira (1934...): presidente do BANESPA (1983-1985); secretário de estado do governo de São Paulo (1985-1987); ministro da Fazenda (1987); ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (1995-1998); ministro da Ciência e Tecnologia (1999).

[4] Plano Bresser (1987), plano de estabilização heterodoxo conduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira (1934...) durante o Governo Sarney (1985-1989).

[5] Trata-se de um sistema informatizado para apuração do melhor preço de materiais e serviços adquiridos pelo setor público, cujas compras são realizadas por meio de pregões eletrônicos na internet.

[6] Lei n. 8.666/93.

[7] Plano Cruzado (1986/1987), primeiro plano de estabilização heterodoxo liderado pelo ministro Dilson Funaro (1933-1989) durante o Governo Sarney (1985-1989).

[8] José Saulo Pereira Ramos (1929...): ministro da Justiça (1989-1990).

[9] Refere-se ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS). Trata-se de um imposto estadual instituído pelo art. 155, II, da Constituição de 1988.

[10] Conselho Nacional de Política Fazendária. A aprovação de qualquer tipo de incentivo que o estado pretenda conceder tem que passar pelo CONFAZ.

[11] Refere-se à Lei Complementar n. 87/96. Dispõe sobre o imposto dos estados e do Distrito Federal, nas operações relativas à circulação de mercadorias e serviços – ICMS. Dentre seus dispositivos, a Lei Kandir isenta do tributo ICMS os produtos e serviços destinados à exportação. Seu objetivo último é esclarecer e facilitar a execução da Constituição Federal sobre o ICMS.

[12] Lei Complementar n. 24/75.

[13] Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). É um imposto federal definido nos termos do art. 153, IV, da Constituição Federal. Suas disposições estão descritas no Decreto n. 4.544/2002 (Regulamento do Imposto sobre Produtos Industrializados – RIPI), incidindo sobre produtos industrializados, estrangeiros e nacionais.

[14] A Revolução de 1930 foi liderada por Getúlio Vargas e pôs fim à chamada República Velha (1889-1930) conduzida pelas elites agrárias de São Paulo e Minas Gerais ao destituir o presidente em exercício e impedir a posse do presidente eleito. A partir desse golpe, Getúlio Vargas governou o país até 1945, quando o país foi redemocratizado. Getúlio Vargas voltou ao poder em 1950 por meio de eleições diretas e governou o país até seu suicídio em 24 de agosto de 1954.

[15] Crise do México (1994): crise econômica de repercussão mundial provocada pelos resultados negativos de Balanço de Pagamentos que causou a desvalorização da moeda mexicana e o desequilíbrio econômico mexicano.

[16] Crise da Ásia (1997): crise financeira iniciada na Tailândia e que atingiu grande parte da Ásia, provocada pela desvalorização acentuada da moeda tailandesa.

[17] Crise da Rússia (1998): crise financeira que resultou na desvalorização da moeda (rublo) e na declaração de moratória por um período de 90 dias para renegociação da dívida externa do país. A crise foi agravada pelo reinício dos conflitos entre o governo russo e os separatistas chechenos.

[18] Crise do Brasil (1999): crise monetária de desvalorização da moeda (Real), obrigando o Banco Central a abandonar o sistema de câmbio fixo e a adotar o regime de câmbio flutuante.

[19] Crise da Argentina (1999-2001): crise financeira decorrente da contaminação gerada pelas crises da Ásia, da Rússia e finalmente do Brasil. Com a desvalorização do Real a Argentina foi fortemente atingida, dada a paridade cambial da moeda argentina com o dólar. O Brasil gerou um superávit comercial elevado, colaborando para que a Argentina tivesse que abandonar o sistema de currency board adotado em 1991.

[20] Crise da Turquia (1994): crise financeira criada pela tentativa do controle da taxa de juros e da taxa de câmbio que acabou provocando a desvalorização da moeda (lira).

[21] Crise da Bolsa de Nova Iorque (2001): a Bolsa de Valores de Nova Iorque sofreu uma forte queda nos índices de negócios, após ter ficado fechada por uma semana devido aos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001. O fechamento da Bolsa de Valores foi o mais longo desde a crise de 1929. Em sua reabertura, o índice Dow Jones sofreu a maior perda em pontos de sua história.

[22] Bolsa de Valores eletrônica, com mais de 3.200 ações de diferentes empresas de alta tecnologia. Em 2000 a NASDAQ vive sua grande crise, apresentando uma sucessão de quedas nos seus índices que repercute em todo mercado de tecnologia digital.

[23] CARDOSO, Fernando Henrique. Desenvolvimento associado-dependente e teoria democrática. In: STEPAN, Alfred (Org.). Democratizando o Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988, p. 443-482.

[24] Fernando Henrique Cardoso (1931...): presidente do Brasil entre 1995-2002.

[25] Refere-se a jazidas de petróleo em águas profundas ao longo do litoral brasileiro.

[26] Refere-se ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

[27] Refere-se à crise financeira global que assumiu forma aguda após a falência do Lehman Broters em setembro de 2008.

[28] Refere-se à Grande Depressão ou Crise de 1929.

[29] Shadow banking system – termo cunhado por Hyman Minsky para designar o conjunto de instituições financeiras americanas que atuavam fora do controle das autoridades monetárias graças ao processo de desregulamentação financeira dos anos 1980 e 1990.

PARTE II
DIREITO E ECONOMIA:
UMA COMPLEXA RELAÇÃO

1 ECONOMIA E DIEITO: |  UM DIÁLOGO:  ENTRE IGUAIS

Bernardo Gouthier Macedo

Doutor em Economia pela Unicamp; economista; sócio-diretor da LCA
Consultores, responsável pela área de Economia do Direito; membro do
Conselho Deliberativo do Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrência,
Consumo e Comércio Internacional – IBRAC.

1.1 Introdução

Este artigo tem como objetivo apresentar alguns enfoques analíticos que permitem estabelecer um diálogo teórico e aplicado entre a Economia e o Direito. A tese principal é a de que este é um diálogo entre iguais – vale dizer: não é o Direito que deve estar a serviço da Economia, como quer o enfoque Law and Economics, em suas duas versões (neoclássica e neoinstitucionalista). Para criticar essa tese, o artigo propõe revisitar a influência recíproca entre Direito e Economia Política – voltando, em seguida, ao debate contemporâneo, para validar o novo-institucionalismo e o enfoque evolucionário como veículos importantes para este diálogo.R

1.2 O debate histórico: a influência do direito sobre a economia política

A interação entre Direito e Economia é muito anterior ao debate contemporâneo, que se situa no âmbito da “nova” disciplina denominada Law and Economics. De fato, o Direito foi influência muito importante para a própria constituição da Economia como um campo específico do conhecimento – então denominada Economia Política. Mais especificamente, autores como Adam Smith, a figura mais importante, sofreram grande influência da Escola do direito natural – por meio de autores como Locke e Hobbes.

De forma bem simplificada, essa escola sustentava que o Direito deveria se basear no método racional e ter como veículo o discurso demonstrativo – tal como as ciências naturais. A razão permitiria alcançar, de maneira científica, a “natureza das coisas” – na qual o Direito deveria então se sustentar (BOBBIO, 1986).

Essas teses chocavam-se frontalmente contra a escola dominante da filosofia do direito, que proclamava, desde Aristóteles, que o Direito seria antes de tudo baseado na tradição histórica. Nesse modelo, o jurista seria “um comentador de textos”. Sua conclusão seria baseada não na demonstração, mas antes na interpretação – sendo seu veículo a retórica como arma de persuasão[1].

Não é difícil enxergar, no arcabouço metodológico do direito natural, uma grande sintonia com a nascente Economia Política – que também se baseava no método racional de compreender a sociedade moderna que se construía:

A ideia da existência de uma natureza humana, que pode ser conhecida pela razão, interessa à economia. O racionalismo jusnaturalista[2] aponta, ao se propor a conhecer e normatizar a ação humana, para uma noção de natureza humana decisiva na constituição da economia política. De fato, a subordinação da ação humana às ideias de regularidade e causalidade permite submeter as relações econômicas ao caudal reflexivo do racionalismo. O “homem econômico”, assim como a natureza humana, serão um dado da razão. Mais precisamente, um dado da razão jusnaturalista (COUTINHO, 1993, p. 24).

Em realidade, o uso da razão como base da ciência e da eficiência como desiderato da sociedade, que se desvencilhava das injunções patriarcais e servis, permitia constituir uma nova sociedade econômica – mais precisamente, a economia capitalista. Esses temas estavam na ordem do dia no século XVIII, como caldo histórico de cultura no qual se formaram e avançaram novas formulações dos autores que aqui mencionamos. Esses autores eram os representantes mais importantes de escolas de pensamento que dominaram a cena intelectual da época, ao mesmo tempo refletindo e influenciando a intensa transformação do mundo em direção ao mundo industrial.

No entanto, a tese prevalecente pelo menos na vertente neoclássica da Law and Economics – que será tratada mais à frente – é de que esses temas se situam exclusivamente no território econômico, e, portanto, seriam os economistas que teriam a prerrogativa de ensinar – cabendo aos advogados e juristas, aprender e aplicar. Contudo, como vimos, o Direito, por intermédio da Escola do direito natural, foi também um pioneiro na formulação de temas como razão e eficiência – a respeito dos quais a Economia Política teve muito o que aprender.

Há, ainda, outro conjunto de temas que fazem interface entre Direito e Economia – mais afeito à vertente institucionalista da Law and Economics. Trata-se do debate acerca de “Estado e instituições”, no qual a Economia também reclama primazia. Nesse caso, contudo, a primazia do Direito é evidente: pode-se afirmar, sem exagero, que a matéria-prima básica desse debate é o sistema legal, objeto precípuo do Direito desde tempos pré-modernos.

Aqui, também, identifica-se a influência decisiva dessa vertente do Direito, mais tradicional, na constituição da Economia Política – que, em seus primórdios, e notadamente com os Mercantilistas[3], foi erigida como a disciplina das coisas públicas ou, mais propriamente, do Tesouro público e da tributação. Não seria exagero dizer, nesse sentido, que a Economia se constituiu como disciplina eminentemente institucional.

A clivagem que ainda hoje se observa entre Direito e Economia remonta às trajetórias que ambas encetaram desde o século XIX. Desde então, as duas disciplinas passaram a caminhar em raias mais paralelas que convergentes. O Direito voltou a se aproximar de sua tradição aristotélica, consolidando sua especificidade na visão histórica e interpretativa. A Economia Política, por sua vez, conformou-se, já no século XX, como Economics – uma disciplina cada vez mais distante da História e autorreferenciada, que tem o chamado “homem econômico” e sua racionalidade estrita como objeto, e a eficiência como móvel.

No entanto, ao longo do século XIX e início do século XX, antes que essas raias se consolidassem – para se fundirem, na sequência, na disciplina Law and Economics –, diversos autores e escolas contribuíram para a elaboração de temas comuns às duas disciplinas, especialmente no terreno do debate sobre Estado e instituições.

Hovenkamp (1995) realiza um excelente survey histórico sobre os antecedentes da Law and Economics nos Estados Unidos – país no qual esse debate se trava com maior intensidade. Na retrospectiva proposta por Hovenkamp, a nova disciplina possui alguns antecedentes ilustres já na primeira metade do século XIX[4], mas remonta, sobretudo, aos autores da chamada Era Progressista e aos primeiros Institucionalistas, no início do século XX. Mais precisamente, na visão de Hovenkamp, esses antecedentes foram os autores norte-americanos que, naquela época, preconizavam intervenção e regulação estatal na economia, com foco em tributação, mas também na concepção da firma como instituição, na relação entre contrato e propriedade legal e distribuição de renda[5].

Nas décadas seguintes – grosso modo, dos anos trinta aos cinquenta –, com a dominância da economia neoclássica a aposta na intervenção estatal refluiu e cedeu lugar a um enfoque que via no mercado a referência exclusiva para a dinâmica econômica. A Economia, então, apartou-se decididamente das demais ciências humanas, em particular do Direito.

1.3 Law and Economics: as duas vertentes do debate recente

1.3.1 A Escola de Chicago e a visão neoclássica

Há consenso entre todos os participantes do debate recente que o seu marco inaugural é a publicação do seminal trabalho de Ronald Coase – “The Problem of Social Cost” (COASE, 1960). Embora Coase seja um crítico dos mais importantes da economia neoclássica, figurando como um dos fundadores e patronos da chamada Nova Economia Institucional (NEI), seu trabalho é tido como referência canônica também pela vertente neoclássica do debate – conhecida como Escola de Chicago, que se apoia em premissas estritas de maximização de utilidade e de lucro, e domina o debate norte-americano (HOVENKAMP, 1995, p. 334). Sua figura de proa é o misto de juiz e economista Richard Posner[6].

O argumento básico da Escola de Chicago, identificado com o programa neoclássico, é de que o sistema legal deve ser construído de forma a prover a eficiência alocativa – no sentido de Pareto[7] –, e a aplicação das leis deve ter esta diretriz como bússola:

O programa neoclássico, como se sabe, julga a norma a partir de seu efeito sobre a alocação de recursos. Normas indutoras de formas de comportamento que levam ao ótimo de Pareto são vistas como benéficas; normas que dificultam sua obtenção são nocivas. Para o programa neoclássico, as escolhas valorativas devem ser realizadas no interior do conjunto de alocações de recursos que atendem ao critério de Pareto (ARIDA, 2005, p. 62).

Como se sabe, está-se falando aqui da eficiência alocativa, definida, segundo a formulação consagrada de Pareto, como “uma configuração econômica [na qual] os ganhos dos agentes econômicos beneficiados por essa configuração são suficientes para compensar as perdas dos agentes econômicos prejudicados pela mesma” (SCHUARTZ, 2002, p. 98). Uma configuração econômica eficiente, nessa acepção, proporcionará o máximo de bem-estar social – e este, por sua vez, torna-se então o alvo das normas econômicas. Tais instituições, assim, devem emular as condições que embasariam o ideal da concorrência perfeita – que transcorre num cenário de firmas atomísticas, que concorrem somente em preço, sempre em prol do consumidor. É como se as instituições, paradoxalmente, devessem construir um mundo econômico que funcionaria como se as instituições fossem dispensáveis!

Esta concepção, que ganhou força e se tornou dominante nos anos setenta, é tributária, no terreno da pesquisa e da teoria aplicada, do estabelecimento de novos padrões regulatórios nas economias centrais, que logo se disseminariam em escala global[8]. Esses novos padrões estão ligados a um ambiente social e político que ensejou uma mudança de entendimento a respeito do papel do Estado na Economia. A Era do Bem-Estar Social, ou, nos termos norte-americanos, a Era Progressista, em que o Estado era um ativo promotor direto do desenvolvimento econômico, tanto no terreno produtivo como no das políticas públicas, deu lugar à chamada Era Neoliberal, em que os processos de abertura comercial, privatização e desregulamentação comandaram o afastamento do Estado da esfera produtiva e regulatória, na crença de que o desenvolvimento deveria ser conduzido precipuamente pelas forças privadas do mercado.

Para apoiar essa forma de atuação foi criado um aparato institucional baseado, sobretudo, nas agências reguladoras, destinadas a coibir os excessos dos setores recém-privatizados – muitos dos quais consistiam nos chamados monopólios naturais[9]. Entre as agências, de cunho setorial, destacam-se aqueles institutos voltados a proteger a concorrência em geral – os organismos antitruste. Este novo aparato institucional foi moldado sob forte inspiração do conceito econômico de eficiência – visando construir padrões de incentivo que conduzissem as empresas a um desempenho consistente com a concorrência perfeita idealizada pela economia neoclássica. A necessidade de moldar esse arcabouço institucional e legal proporcionou a oportunidade para que o Direito se apropriasse e se apoiasse na racionalidade econômica para a construção dessa nova matriz – caldo de cultura da vertente de Chicago da Law and Economics.

De toda forma, a visão de Chicago, embora constate e teorize as chamadas falhas de mercado, é extremamente cética quanto à eficiência da intervenção pública corretiva – segundo esses autores, as falhas de governo tendem a ser mais graves e nocivas. Na dúvida, portanto, optam pela adesão à tradicional aversão da economia neoclássica à regulação:

Essa teoria [de Chicago] argumentou que falhas de governo coexistiam com falhas de mercado – sobrepujando-as, por vezes. Isso invalidaria e tornaria inócuo o esforço do Estado dirigido à correção dessas últimas. O resultado, segundo a Escola de Chicago, era uma regulação que protegia os interesses da indústria regulada e que não promovia o bem-estar social (MATTOS et al., 2004, p. 15).

Esse ceticismo quanto à intervenção pública leva a visão propugnada pela Escola de Chicago a um beco sem saída – no limite, trata-se quase uma negação do papel das instituições, da história e, portanto, do próprio Direito como uma disciplina (senão Ciência) com estatuto metodológico (senão filosófico) próprio.

Para além da adesão à visão neoclássica, contudo, um ponto importante a considerar é o fato de a Escola de Chicago pretender ancorar seu programa num trabalho de Coase – o qual, no entanto, é entendido pelo próprio autor como um texto crítico da economia neoclássica. De fato, a interpretação da Escola de Chicago é a de que o mundo econômico é eminentemente um mundo sem custos de transação[10], ou um mundo em que os custos de transação são vistos como imperfeições de um espaço econômico de resto tendente ao equilíbrio perfeitamente competitivo. Coase, contudo, e outros adeptos da NEI – notadamente, no terreno da interseção entre Economia e Direito, Oliver Williamson – veem o sistema econômico como um mundo caracteristicamente permeado de custos de transação, um fenômeno onipresente, de amplo espectro (HOVENKAMP, 1995, p. 335) e com importantes implicações.

1.3.2 Economia e direito no mesmo plano: o enfoque do novo institucionalismo

A constatação de que os custos de transação estão presentes em boa parte dos fenômenos econômicos tem como decorrência a convocação das instituições e da história para atuarem no corpo principal da teoria econômica e da economia aplicada. A NEI, assim, tem como referência básica o tratamento mesmo dos mercados como instituições – à medida que a firma, célula mater dos mercados, é também vista como uma entidade que, internamente, é regida por relações hierárquicas, e a relação entre firmas, embora mercantil, só possa ser realisticamente concebida se imersa num ambiente institucional historicamente construído em diversos níveis.

Oliver Williamson é o autor mais importante[11], que questiona vários conceitos e premissas da economia neoclássica, entre eles a racionalidade e a eficiência. Williamson e seus colegas, com base em formulações originais de Simon (1979), se insurgem contra a versão convencional neoclássica da racionalidade que caracterizaria o homem econômico. À racionalidade estritamente maximizadora, substantiva, dos neoclássicos, na qual os agentes econômicos movem-se estritamente em função da busca da maximização de sua satisfação (no caso dos indivíduos) ou de seu lucro (no caso das firmas), os neoinstitucionalistas contrapõem uma racionalidade limitada, de caráter procedimental. Segundo esses autores, seja pela incerteza e complexidade do mundo econômico, seja pela capacidade cognitiva limitada das pessoas (e, por extensão, das empresas), o comportamento dos agentes é racional, mas não é capaz de atingir o que seria seu fim último teórico – que configuraria uma situação de eficiência paretiana. A racionalidade é capaz apenas de levar o indivíduo a escolhas mais satisfatórias (satisficing) do que outras (POSSAS, 1997, p. 33), numa escala arbitrária. Nem por isso, contudo, deixariam de ser eficientes – embora apenas no sentido de que configurações de mercado podem proporcionar aos agentes, com base nesse comportamento racional limitado, melhorar sua rentabilidade. Esta concepção é importante também por conduzir a certa “humildade” analítica, em que o economista precisa se conformar com anseios menos ambiciosos. Nesse ambiente, cabe mais espaço às instituições – e ao Direito.

Como desdobramento dessas formulações, Williamson propõe uma nova dicotomia analítica: em vez do embate e da oposição entre Estado e Mercado, prevalecente até então, a nova economia institucional propõe assentar seu enfoque sobre o par conceitual Mercado e Hierarquias.

Nessa conceituação, que teve valor seminal, não era somente no Estado que prevaleciam relações de troca não mercantis. As próprias corporações empresariais são vistas como sistemas de governança que, cada vez mais verticalizados, substituíam, em nome da eficiência, relações de mercado entre empresas compradoras e vendedoras por integrações verticais. Integradas, as empresas substituíam as relações de compra e venda por atos gerenciais internos – determinados por relações hierárquicas, por relações de poder.

No meio do caminho entre as formas mercantis e as formas hierárquicas, Williamson coloca os contratos como mecanismo onipresente das relações econômicas entre as firmas – ou, se se quiser, mais genericamente, entre as organizações ou entre as instituições. Contratos, na visão neoinstitucionalista, são instrumentos híbridos que organizam e estruturam, em prazos mais ou menos longos, as relações mercantis – aproximando-as de relações hierárquicas[12].

Os contratos, contudo, são inerentemente incompletos: a maior parte deles é implementada em condições de incerteza que requer adaptabilidade (WILLIAMSON, 2005, p. 36), porque sempre há assimetria de informações[13] entre as partes, porque as informações são não exaustivas e porque o ambiente econômico é cambiante. Conflitos, portanto, são inarredáveis, e fazem parte do cotidiano da gestão contratual. Como qualquer instituição, os contratos evitam que as condições das transações sejam pactuadas e repactuadas em cada momento – tornando sua recorrência um fluxo mais ou menos estável. Fixando condições básicas da troca – preços e quantidades –, os contratos mantêm as relações mercantis em funcionamento. No entanto, quando uma das partes se sente prejudicada por alterações do ambiente econômico e institucional que presidiu a pactuação contratual, abre um litígio. Tipicamente, litígios contratuais exigem manifestação de uma terceira parte – judicial ou parajudicial (arbitragem ou mediação) – para que se reconfigure o vínculo entre as partes.

Contratos e instituições que lidam com litígios contratuais são as duas faces da mesma moeda. A visão de Williamson, nesse sentido, impõe diretamente o reconhecimento das instituições legais como decorrentes, logicamente, da existência de contratos. O arcabouço institucional de uma economia tem como componente indispensável, portanto, as leis e mecanismos de enforcement – que são requeridos para que as partes efetivamente cumpram as condições estipuladas nos contratos, mas, sobretudo, para que os conflitos possam ser enfrentados e dirimidos.

Assim, no mundo de Williamson, ao contrário do mundo neoclássico, as transações tipicamente ensejam custos relevantes – provenientes das assimetrias de informação, da racionalidade limitada e da capacidade limitada de processamento das informações disponíveis. Custos de transação exigiam instituições que os mitigassem – instituições públicas e privadas. E muito desse ambiente institucional deve ser imputado ao Direito e às instituições legais.

1.4 Uma visão alternativa: o enfoque evolucionário

Um enfoque de linhagem institucionalista, mas que se desenvolve a partir de uma visão da firma como lócus da inovação tecnológica, é aquele que parte de Schumpeter[14] para construir uma teorização que desafia ainda mais frontalmente o programa neoclássico. A referência básica é o trabalho de Nelson & Winter (1982), que, na sua sexta parte, trata de economia do bem-estar e de políticas:

(...) uma parcela significativa da atividade econômica é exercida por organizações públicas, e não por organizações privadas. A evolução das capacitações e dos comportamentos econômicos deve ser compreendida como inserida numa economia mista (NELSON; WINTER, 1982, p. 371)[15].

No enfoque evolucionário, portanto, preocupado diretamente com as condições de mudança econômica – e não com as condições de equilíbrio de um sistema de preços e preferências –, as firmas e as organizações públicas são de saída vistas como instituições, que se movem em busca de mais eficiência, sim. Mas essa eficiência nada tem de Pareto: trata-se da concorrência entre empresas que inovam tipicamente num mercado oligopolizado e permeado pela política pública – a qual é decisiva para um dos aspectos mais caros a esse enfoque, a pesquisa que dará sustentação aos processos de inovação tecnológica. Nas palavras de Pondé:

As instituições empresariais existentes a cada momento são tratadas como o resultado de um processo histórico de evolução, cuja reconstrução analítica se faz a partir da lógica da concorrência, ou seja, da ação de dois movimentos: de um lado, a introdução de inovações que criam ou recombinam arranjos institucionais com diferentes propriedades funcionais em termos de eficiência capitalista; de outro, o desencadeamento de pressões seletivas, a partir da disputa entre firmas rivais no mercado e da imitação, levando a processos de proliferação e eliminação de arranjos institucionais que alteram as morfologias das instituições empresariais nos setores em foco (PONDÉ, 2005, p. 153).

A evolução econômica, nessa perspectiva, é moldada e conduzida, de forma conjunta e combinada, por empresas e organizações e institutos públicos. E as instituições, por sua vez, tampouco podem ser consideradas (a não ser para fins analíticos muito restritos) apenas como parte da “paisagem”:

Embora para alguns propósitos seja útil pensar nas leis, nas políticas públicas e nas organizações como parte do pano de fundo, essas instituições, assim como as atividades privadas, estão sempre em contínua evolução (NELSON; WINTER, 1982, p. 371)[16].

Um aspecto importante, destacado pelo enfoque evolucionário, em contraste com o neoclássico, diz respeito à consideração explícita da pertinência da noção de “interesse público” – que não se confunde com um amálgama de interesses individuais. A noção de interesse público é essencial para que a política pública – e o Estado – tenha uma existência própria. Mais do que isso – para que a política pública tenha um móvel, e não seja apresentada, a priori, como distorção, ou, na melhor das hipóteses, como destinada a corrigir as falhas de mercado.

Quanto a este aspecto, a visão evolucionária contrasta acentuadamente também com o enfoque do direito natural – que identificava a sociedade civil e o Estado com um corpo social moldado pela aglomeração de indivíduos, unidos por um “contrato social” assinado por todos com base no livre-arbítrio e na razão, visando se livrar do estado (selvagem) da natureza. Estado e sociedade, nessa concepção, não são um produto propriamente histórico – antes, possuem um estado eminentemente teórico.

Também aqui a Escola do direito natural se apresenta em confronto com a visão prevalecente até então na filosofia do direito, desde Aristóteles, que assumia uma visão diretamente social do homem: não se conhecia, assim, o indivíduo isolado da sociedade e, antes da sociedade, desconectado da família. A crítica hegeliana do direito natural, que ainda hoje prevalece hegemônica na base da filosofia do direito, notadamente do direito público, retoma a vertente aristotélica e assume o Estado como “a unidade orgânica de um povo” (BOBBIO, 1986, p. 97), fundada na história social concreta[17]. Nada mais estranho a essa concepção que propor o Estado como um ente que usurpa o direito dos indivíduos, por definição – ou supor que, a princípio, a política pública deva ser vista como uma distorção do mercado, equiparado, por sua vez, à sociedade livre dos indivíduos.

Nesse sentido, o enfoque evolucionário caminha em solidariedade com o enfoque neoinstitucionalista, na direção de valorizar as instituições – e, dentre elas, as instituições legais e o Direito[18], bem como as empresas como o lócus complexo do processo de tomada de decisões do qual resulta a dinâmica econômica.

De fato, uma ênfase grande é posta sobre as características dinâmicas das instituições, públicas e privadas – o que torna explícita a influência decisiva do Direito sobre a Economia:

Esta evolução da estrutura institucional se processa em parte por intermédio dos mecanismos de mercados que nós levamos em consideração. Assim, a concorrência schumpeteriana seleciona inovações e firmas, e molda a estrutura de mercado assim como o fluxo de tecnologia. Mas esta evolução também se processa em parte através de políticas sociais conscientes. Assim, por exemplo, leis antitruste foram estabelecidas para prevenir ou retardar o aumento da concentração, e vários regimes regulatórios foram impostos para moderar a estrutura de incentivos associada à concentração (NELSON; WINTER, 1982, p. 366)[19].

Não se trata, portanto, de simplesmente, como quer a Escola de Chicago, construir, negativamente, políticas que mantenham a concorrência tão próxima quanto possível do paradigma da “livre concorrência” atomística. Nem tampouco, como os neoinstitucionalistas, de erigir instituições que mitiguem os custos de transação. Trata-se, na visão evolucionária, de enxergar a dinâmica conjunta das instituições. Nesse sentido, o aparato regulatório – tal como, por exemplo, os sistemas de defesa da concorrência – expressam o interesse público ao conter a concentração econômica. E, ao fazê-lo, moldam a concorrência entre as empresas – não necessariamente provendo um vetor de eficiência. Cabe, portanto, à análise econômica deslindar os impactos concretos de tais instituições – para que elas sejam de fato consistentes com uma trajetória de progresso tecnológico e social. Nessa medida, o Direito é protagonista que cumpre papel decisivo.

1.5 Considerações finais

A teoria neoclássica tem como base premissas a-históricas – “o homem econômico racional-maximizador” – e uma visão estática – a economia vista como composta de estados de equilíbrio. Em decorrência, trata-se de um aparato teórico que tem muito pouca permeabilidade à história e às instituições – e, portanto, ao Direito. A teorização neoclássica, como disciplina, tende à autossuficiência, e tem muita dificuldade em enxergar a influência do Direito sobre a Economia que não se dê segundo os moldes propostos pela própria Economia. Caberia, nessa visão, ao Direito, apenas cuidar para manter a economia funcionando de maneira a maximizar a eficiência dos mercados e a eficiência social, coibir abusos e, por meio da regulação, corrigir as falhas de mercado:

A implicação da (...) proposição de Posner é de que a relação entre Direito e Economia é unidirecional: o Direito é um súdito submisso e depende daquilo que a análise econômica oferece e nada lhe oferece em retribuição (WILLIAMSON, 2005, p. 17).

O mesmo não pode ser dito a respeito da teorização novo institucionalista. Ao assumir, de saída, que a história e as instituições importam, que a racionalidade dos agentes econômicos é limitada e que os critérios de eficiência econômica não devem se ater aos parâmetros paretianos, mas buscar sintonia com alternativas concretas viáveis, o novo institucionalismo abre as portas ao Direito.

Na visão do novo institucionalismo – e, mais ainda, na visão evolucionária inspirada em Schumpeter –, o Direito é assumido diretamente como integrante do ambiente institucional que provê os incentivos aos agentes econômicos. É certo que seu ponto de vista é econômico, no sentido de que também o novo institucionalismo busca estudar como o arcabouço legal-institucional pode prover um funcionamento mais eficiente da economia. Ao fazer isso, contudo, esse enfoque teórico abre a possibilidade para se explorar o sentido oposto da relação: de como a história, impregnada nas instituições, de fato conforma um arcabouço econômico específico. Em outros termos: as leis econômicas são historicamente determinadas – tal como a jurisprudência é influenciada, no longo prazo, pela dinâmica econômica.

Essa visão sobre as influências recíprocas entre Direito e Economia, contudo – ou, mais propriamente, o reconhecimento da bidirecionalidade dessa relação – pode ser apreendida também em um trabalho que se situa no terreno neoclássico, mas que procura dar papel relevante à dinâmica do próprio sistema jurídico, e se pergunta sobre como essa dinâmica pode ser apropriada pela pesquisa econômica:

Para o programa neoclássico de pesquisa, a questão se resume, ou tem se resumido até hoje, em saber que normas e que sistemas estabelecidos de interpretação de normas levam ao equilíbrio Pareto-ótimo. É possível que a pesquisa em Direito, ao iluminar de forma radicalmente diversa a imbricação entre normas e valores, venha a sugerir caminhos para a pesquisa em Economia radicalmente diversos dos até agora trilhados (ARIDA, 2005, p. 62-63).

O autor reconhece – o que deveria ser óbvio – que a dinâmica das normas não depende univocamente, ou sequer principalmente, do sistema econômico. “E mesmo quando evoluem em adaptação à evolução econômica, têm de fazê-lo em coerência com o arcabouço jurídico como um todo” (ARIDA, 2005, p. 67). E conclui apresentando alguns exemplos de interação entre Economia e Direito, defendendo que a pesquisa em Direito sobre a historicidade das normas pode alimentar de forma muito profícua a pesquisa econômica sobre o ambiente institucional. De toda forma, esta interação tende a ser mais proveitosa quando o enfoque econômico não se restringe à matriz neoclássica – porque é no campo institucional e no evolucionário que o tema da historicidade é apreendido de forma relevante no corpo da teorização econômica. History matters não é um mote relevante para o programa neoclássico.

Pode-se dizer isso de outra forma: a pesquisa sobre a historicidade da norma em Direito pode jogar água no moinho da aceitação, no âmbito dos economistas, de enfoques mais permeáveis à história, em detrimento do neoclássico. Este seria um ganho líquido importante da profissão[20].

Avançando um pouco mais nessas considerações, pode-se colocar, ao lado do Direito, também as dimensões políticas, sociais e culturais compondo um conjunto de campos de análise que interagem para conformar a complexa teia de relações dos fenômenos econômicos. Se a economia e o indivíduo racional-maximizador não são os focos exclusivos da análise – e se o “homem econômico” é um “homem social” –, Economia e Direito podem conversar de igual para igual[21].

Se os juristas e advogados que atuam na área econômica vêm, crescentemente, aderindo à teoria econômica como baliza maior de seu objeto, cabe aqui, aos economistas, demandar maior permeabilidade da nossa profissão ao Direito – e, for that matter, às demais áreas da análise social –, por intermédio da história e das instituições. Este é um dos grandes méritos do enfoque novo institucionalista e do enfoque evolucionário em favor do diálogo entre Economia e Direito.

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[1] Ressaltando, conforme Tercio Sampaio Ferraz Jr. e Juliano Maranhão (2007, p. 1): “A busca de critérios para a identificação do justo e do injusto constitui tema central da atividade da interpretação jurídica e a transforma em tarefa bem mais árdua do que a mera identificação do sentido do texto normativo por meio das regras de uso linguísticas. Não se trata somente de revelar ou parafrasear o sentido da formulação da norma, mas de encontrar ou reconstituir esse sentido de forma a solucionar situações de conflito com justiça”.

[2] Jusnaturalismo é outra denominação aplicada à Escola do direito natural.

[3] Mercantilistas: refere-se aos autores e homens práticos que definiram, no início da Era Moderna (séculos XV a XVII), um conjunto de práticas econômicas que foi denominada Mercantilismo. Eram práticas variadas, adotadas notadamente na Europa Ocidental, que tinham em comum a busca da riqueza das nações por meio de políticas públicas que propiciassem a geração de superávits comerciais.

[4] Ele menciona The Elements of Constitutional Law and of Political Economy, escrito em 1840 por Daniel A. Raymond, um dos principais autores norte-americanos na tradição da Economia Política.

[5] Hovenkamp cita em seu artigo Thomas Nixon Carver, Edwin R. A. Seligman, Thorstein Veblen, John R. Commons e Richard T. Ely.

[6] O texto de Posner (1976) é decisivo.

[7] Vilfredo Pareto (1848-1923): economista italiano, um dos fundadores da economia neoclássica em sua base microeconômica, contribuindo para a consolidação da teoria do equilíbrio geral e para a formalização da disciplina econômica em notação matemática.

[8] Um importante trabalho sobre este tema foi escrito por Mattos (2006).

[9] Monopólios Naturais: trata-se de uma situação de mercado, tipificada pela microeconomia neoclássica, na qual as condições produtivas – investimentos muito elevados, custos marginais relativamente baixos, produzindo bens exclusivos num ambiente de baixa rivalidade – tornam mais eficiente a atuação de um único produtor. Trata-se, tipicamente, das chamadas utilidades públicas – energia elétrica, telefonia fixa, saneamento, fornecimento de água etc. O estabelecimento de condições competitivas nesses mercados exige regulação estatal.

[10] Custos de Transação: dispêndio de recursos econômicos para planejar, adaptar e monitorar as interações entre os agentes, de forma a garantir que o cumprimento dos termos contratuais se faça de maneira satisfatória para as partes envolvidas e compatível com a sua funcionalidade econômica. Trata-se dos custos associados ao estabelecimento dos contratos explícitos ou implícitos que organizam uma certa atividade (FAGUNDES; PONDÉ, 2002, p. 166).

[11] A referência canônica é Williamson (1975). Cf. também Williamson (2005). Pelo conjunto da sua obra, o professor Oliver Williamson recebeu o prêmio Nobel de Economia de 2009.

[12] Ver também Azevedo (2005).

[13] Assimetria de informações: situação típica da relação entre agentes econômicos, em que uma parte detém um conhecimento a respeito de informações não disponíveis para os outros agentes participantes da transação (FAGUNDES; PONDÉ, 2002, p. 163).

[14] Joseph Schumpeter (1883-1950): nascido na Áustria, foi um dos maiores economistas do século XX, famoso por sua teoria da “destruição criadora” e do “empresário inovador”. Seu maior objeto de teorização foi o processo de concorrência empresarial nas economias capitalistas.

[15] “(…) a significant portion of economic activity is conducted by public rather than private organizations. The evolution of economic capabilities and behavior must be understood as occurring in a mixed economy”.

[16] “Although for some purposes it is useful to think of public laws, policies, and organizations as being part of the landscape, these, like private sector activities, undergo continuing evolution”.

[17] Ver também Bovero (1986).

[18] Embora autores neoinstitucionalistas, como North (1990), também concebam Estado e sociedade como compostos por agregação de indivíduos.

[19] “This evolution of institutional structure proceeds in part through the market mechanisms we have considered. Thus, Schumpeterian competition selects both on inventions and on firms, and molds market structure as well as the flow of technology. But it also proceeds in part through conscious social policy. Thus, for example, antitrust laws were put in place to prevent or retard the growth of concentration, and various regulatory regimes have been imposed to moderate the incentive structure associated with concentration”.

[20] Arida dialoga em parte com Nobre (2003), trabalho que vale ser consultado para fins de se discernir algumas questões decisivas para a pesquisa em Direito.

[21] Nessa direção, desde um ponto de vista jurídico, pode-se mencionar Castro (2005). Devo essa indicação a Vinícius Marques de Carvalho.

2 DIREITO E OS CAMINHO |  ECONOMIA: S DO DEBATE

José Reinaldo de Lima Lopes

Professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação
Getulio Vargas – Direito GV; professor da Universidade
de São Paulo; mestre e doutor em Direito pela Universidade
de São Paulo – USP; pós-doutor pela Universidade
da Califórnia, Estados Unidos; livre-docente
pela Universidade de São Paulo – USP.

Like other men, [judges] are specialists in their own field.
Hence, in a vast body of their cases they sit as laymen, groping
to solve a controversy they cannot understand, by a rule whose import
they cannot guess. (…) Yet legislatures, too, though better adapted for
general policy-shaping than courts, are both by size and membership
hampered in doing the legal engineering necessary to their purposes.
Legislators, too, are only men; and, in technical fields, laymen.
Karl Llewellyn. The effect of legal institutions upon economics.

When a loss is left where it falls in an auto accident, it is not because
God so ordained it. Rather it is because the state has granted the injurer an
entitlement to be free of liability and will intervne to prevent the victim’s
friends, if they are stronger, from taking compensation from the injurer.
Guido Calabresi & A. Douglas Melamed. Property rules, liability
rules, and inalienability: one view of the cathedral.

O diálogo entre a disciplina acadêmica “Economia” e a disciplina acadêmica “Direito” é uma coisa; as relações entre os aspectos econômicos, no sentido estrito normalmente usado em sociedades capitalistas, e os aspectos jurídicos das ações humanas é outra coisa. Este texto pretende tratar em primeiro lugar das disciplinas e de seu longo e tradicional diálogo. Como ambas se referem às ações e seus respectivos sentidos, tratará marginalmente também da realidade dessas ações quando for o caso.

2.1 A autonomia das disciplinas

A economia pode ser entendida como “o conjunto de atividades que têm a ver com a produção, distribuição e consumo de bens e serviços, em última análise, com o dinheiro” (ORTIZ, 2006, p. 323) [grifos meus]. Neste sentido, trata-se de atividades não se pode negar que são regidas por normas, eventualmente normas jurídicas, no sentido contemporâneo do termo. Ou seja, os atos contínuos que compõem a atividade não são meras repetições mecânicas de movimentos humanos, mas ações pensadas e realizadas livremente segundo regras. Dizer livremente não significa dizer sem constrangimentos: há constrangimentos materiais (com relação aos objetos sobre os quais recai a ação) e há constrangimentos sociais (aquilo que pode ser feito tendo em vista a presença de outros agentes). Mas se trata de ações livres, isto é, abertas a alguma escolha e realizadas segundo normas que se podem entender, explicar, ensinar e servem para justificar a tomada de decisão. A disciplina que estudaria essas atividades em si seria a Economia, desde que as estudasse no plano específico de seu propósito limitado (a troca de valores ou coisas em geral que se possam valorar e medir por um meio como o dinheiro). Parece, pois, que a economia se distingue primeiro por um campo de atividade, e secundariamente por um olhar.

Qual o conjunto de atividades que compõem o direito? Bem, a rigor todas as atividades que envolvem interação humana. Podem ser as de produção, distribuição e consumo de bens e serviços, mas também as que dizem respeito à vida da família e às relações pessoais, às de simples vizinhança, sem imediata troca de nada, a não ser um eventual “bom-dia!”, às de compartilhamento do espaço público, às de interação com os policiais e as autoridades, às de política, tal como votar e se votado! O conjunto de atividades regidas pelo direito é, em resumo, aquelas todas que não dizem respeito a mim mesmo, ao que desejo fazer de minha vida, ao gosto que pretendo cultivar de exceder-me no cultivo de uma arte, uma habilidade, uma virtude. A disciplina que se refere a todas aquelas interações humanas do ponto de vista do proibido, do permitido e do obrigatório é o Direito. De fato, no campo das humanidades e no campo das impropriamente chamadas ciências sociais, foi a que primeiro se destacou da filosofia prática em geral. Já no século XIII pululavam na Europa ocidental diversas escolas de direito, independentes dos estudos gerais de filosofia (artes liberais). O direito se define antes por um olhar (o da obrigação), sendo seu campo tão vasto quanto qualquer ação dirigida a outrem[1].

É a partir de meados do século XVIII, com os fisiocratas na França e com o justamente célebre Adam Smith no maduro iluminismo escocês, que ambas se reconhecem como distintas e autônomas[2]. Autônomas com uma origem comum, na ética e na política, remetendo nosso diálogo para o ponto de sua intersecção: trata-se de duas disciplinas das ações humanas voluntárias constrangidas ou pelos deveres jurídicos, ou pelas necessidades materiais. Entre esses constrangimentos vive-se a vida individual e social.

Embora houvesse autores debruçados sobre os problemas econômicos até mesmo antes, pode-se dizer que foi com os fisiocratas, chamados em França économistes, que a disciplina se apresentou com especificidade[3]. Quesnay, o caposcuola, interessou-se pela criação da riqueza e tratou-a como rendimento líquido, o qual a seu juízo só a agricultura produzia. Elaborou o famoso, e nem sempre bem entendido, quadro econômico (tableau économique), procurando descrever o real funcionamento da produção e da circulação da riqueza, em primeiro lugar nos confins de um mercado doméstico (se assim se pode dizer). A essa descrição acrescentou uma pesquisa normativa, escrevendo um texto sobre o direito natural. Debruçou-se aí sobre o tema perene das relações entre as regularidades físicas (as leis naturais) e as leis da interação e do comportamento humano (leis morais). Claro, a economia, tratada classicamente como uma subárea da política, ocupara um lugar paralelo ao do direito, outra subárea da política: esta sim era a ciência arquitetônica de todo conhecimento sobre a vida humana em sociedade. Sendo paralela ao direito, a economia era também, até então, uma parte do saber normativo. Por essa mesma razão, o pensador seguinte, a refletir e talvez mesmo a consolidar a economia como disciplina autônoma, foi ninguém mais ninguém menos que Adam Smith, professor de ética e jurisprudência em Glasgow, na Escócia. Antes dos économistes já William Petty (1623-1687) falava de uma aritmética da cidade ao tratar dos problemas da riqueza do reino da Inglaterra:

O método que adotei para fazê-lo ainda não é muito costumeiro; em vez de usar apenas palavras comparativas e superlativas e argumentos intelectuais, tratei de (como exemplo da aritmética política que há tempos é meu fito) exprimir-me em termos de número, peso e medida; de usar apenas argumentos baseados nos sentidos e de considerar somente as causas que têm fundamento visível na natureza, deixando à consideração de outros as que dependem das mentes, das opiniões, dos apetites e das paixões mutáveis de determinados homens (CAMPOS, 1996, p. 143).

O que esses começos revelam, senão que Direito e Economia são duas disciplinas do agir humano? Como então vieram a separar-se? Como essa vizinhança inicial resultou em estranhamento e, mais tarde, em hostilidade? Não quero me alongar nesse ponto: basta dizer que algumas razões foram a crescente formalização, a construção de modelos teóricos da ação e a matematização da economia. Isso foi possível quando a riqueza tornou-se seu objeto, e quando um bem (mercadoria) em particular ocupou o proscênio: a moeda; sua velocidade, a quantidade, a oferta, e emissão da moeda são suscetíveis de matematização e de isolamento conceitual. Em seguida, vieram as formalizações dos processos decisórios, via teoria dos jogos e das escolhas racionais.

Ao mesmo tempo em que a Economia formalizava os processos decisórios, no Direito uma parte relevante da teoria geral relegou a decisão ao âmbito do irracional e concentrou-se numa teoria descritiva da norma. O Direito converteu-se numa espécie de disciplina dos textos, antes que das decisões sujeitas a regras. Mesmo teorias mais recentes concentram-se no processo de transmissão ou de entendimento de uma ordem. As teorias jurídicas concentraram-se na análise dos constrangimentos da ação, em torno da norma cuja especificidade seria a imposição da sanção. Assim, uma teoria da norma centrada na sanção levou o pensamento jurídico a uma espécie de esquecimento da decisão jurídica.

Claro está que qualquer um sujeito à lei (ou a uma regra qualquer, como as regras de lógica ou gramática) não a cumpre apenas para escapar da sanção. Tomemos o exemplo de uma compra e venda: ninguém está obrigado (por sanção) a comprar e vender. Pode estar constrangido social ou materialmente a comprar, porque precisa daquele objeto (coisa ou serviço) para realizar seus próprios interesses. Não estando obrigado a comprar, quer, no entanto obter aquela coisa. Por que a compra? Por simples medo de roubar? Não; porque sabe que comprar é a forma social de realizar aquela espécie de troca. A regra (e o instituto jurídico) servem-lhe de guia para a ação. Para desenvolver essa forma de compreender o direito[4] é preciso voltar a refletir sobre a tomada de decisão segundo regras. Isso, porém, não era a maneira habitual e dominante de fazer teoria jurídica. Dessa forma, a distância entre teoria econômica e teoria jurídica tendia a aumentar.

2.2 As formas primeiras do diálogo no início do século XX

A despeito dessa distância crescente, houve duas ondas de aproximação entre direito e economia, das quais tratará este texto. A primeira ocorreu na primeira década do século XX e no imediato pós-guerra de 1918. Alguns nomes, entre outros, merecem lembrança. Arthur Cecil Pigou (1877-1959), inglês e professor em Cambridge, publicou sua mais importante obra em 1912, com o título de Wealth and Welfare, seguida em 1920 por The economics of welfare. Vilfredo Pareto (1848-1923), por seu turno, dedicou parte de sua obra a estudar problemas de distribuição de renda e de poder social. Os dois autores viveram ainda no apogeu das ideias liberais, mas viram que o Estado desempenhava papel relevante nas relações de mercado, pelas escolhas na forma de distribuir os custos (pelos tributos, compras públicas, sanção de certas atividades privadas etc.). Na Alemanha, esse Estado tornara-se um indutor de crescimento e capitalismo, e em toda parte interveio como condutor da economia de guerra não só durante a Grande Guerra (1914-1918) mas já nas guerras das fronteiras dos impérios, nas guerras coloniais em África e Ásia, na beligerante relação com o Império Otomano, nas guerras do Império Russo, na guerra hispano-americana de fins do século XIX. O mesmo Estado estava sitiado pelas revoltas operárias e movimentos socialistas.

O que pensavam os juristas do assunto? Uma parte deles deu-se conta de que a economia poderia ser estudada em separado, mas também dependia das regras dos mercados. Rudolf Stammler (1856-1938), um neokantiano preeminente interessado na relação entre direito e economia tanto por motivos práticos (e políticos) quanto por razões metodológicas, foi muito conhecido à época, sendo que seu livro sobre direito e economia (Wirtschaft und Recht nach der materialistischen Geschichtsaufassung: eine sozial-philosophische Untersuchung) chegou a ser resenhado no The economic journal, v. 7, n. 26 (1897) nos Estados Unidos. Para Stammler, o direito não resultava da interação econômica (como defendiam os marxistas), mas era (e é) o médium, uma condição de possibilidade da economia. Ao enfatizar que a economia (e o mercado) é uma forma de interação humana implicando necessariamente regras, seus argumentos anteciparam em algumas décadas as teses dos institucionalistas.

A seu lado desenvolvia-se toda uma escola de crítica ao pensamento jurídico anterior. Pode-se chamar essa escola pelos nomes que seus autores quiseram dar-se (científicos ou realistas), mas também podemos chamá-la de funcionalista ou sociologista. Seu interesse teórico era pelas relações entre as normas sociais e as normas jurídicas e como, segundo alguns deles, os resultados injustos e absurdos das leis eram devidos à sua disfunção e distanciamento das normas sociais propriamente ditas e dos ideais sociais e políticos do tempo.

Outra leva de juristas sugeriu também uma nova abertura recíproca das disciplinas. Justus Wilhelm Hedemann[5] publicou em 1922 um livro sobre o tema (Grundzüge des Wirtschaftsrechts, Fundamentos de direito econômico), e já havia fundado em 1917 em Jena um “Instituto de Direito Econômico”. Em seu Einführung in die Rechtswissenschaft (1927) mencionava os esforços anteriores de intelectuais alemães para construir uma ponte conceitual entre as duas disciplinas desde a fundação da Associação de Direito Econômico em 1911 e da edição da Revista Direito e Economia em 1912[6]. A seu ver, o direito econômico não seria uma nova disciplina (como havia sido o direito comercial), nem um novo campo (como a concorrência); ele sugeria, curiosamente, que a nova abordagem seria o que havia sido antes o direito natural, uma abordagem teórica do direito (HEDEMANN, 1927, p. 201 e 259), como havia sido sugerido por Lucas, membro do Tribunal Econômico do Império (Reichswirtschaftsgericht). Tal disciplina interessar-se-ia pela economia organizada, pelas decisões dos agentes organizados (coletivos), não pelas decisões individuais (HEDEMANN, 1927, p. 202)[7]. A clarividência de Hedemann era grande, pois não apenas percebeu que a economia teria um impacto teórico sobre o direito, como já esboçava as alternativas que vieram em seguida: corporativismo e social-democracia.

Essa intuição de Hedemann, de que o direito econômico seria uma espécie de novo direito natural é da maior importância, embora pouco se tenha falado dela. Se o direito econômico fosse semelhante – em função teórica – ao direito natural, estabeleceria um quadro de sentidos gerais dentro dos quais o ordenamento jurídico seria interpretado, criticado e reformado. Como se sabe, a função teórica do direito natural era mostrar os limites do raciocínio prático. No direito natural moderno o sentido mais abrangente do qual se partia era a liberdade e autonomia dos sujeitos: o indivíduo era imaginado numa batalha pela sobrevivência contra as forças naturais, domesticando-as, e contra os outros seres humanos, contendo-os. O sujeito estava sozinho, contra o mundo. No direito econômico o sujeito estaria num sistema cooperativo para produzir valores de uso e de troca. Não por acaso, a escassez e a decisão sobre o que produzir tornaram-se elementos determinantes de todos os sentidos.

Outra linha de pensamento importante nas origens do diálogo entre direito e economia pode ser encontrada em Karl Renner (1870-1950). Membro do Partido Social-democrata austríaco, primeiro-ministro da República logo após a queda da monarquia e presidente da República após a queda do nazismo, publicou seu famoso Os institutos de direito privado e sua função social em duas versões, a primeira delas sob pseudônimo. Trata-se de uma análise presumindo que os institutos jurídicos de direito privado (propriedade e contrato, mais especificamente) devem ser compreendidos a partir de suas funções sociais e econômicas, não a partir dos ideais imaginados pelos juristas conceitualistas de seu tempo. Propriedade ou o contrato não funcionavam como defesa do sujeito autônomo, mas como instrumentos de facilitação da vida social. Os institutos de direito privado realizam-se por transações individuais, mas só existem porque servem a propósitos sociais e permitem a sobrevivência da sociedade como um todo. Esses propósitos sociais são econômicos, pois a sociedade se mantém devido à sua capacidade de produzir e reproduzir materialmente sua própria vida. O que Renner sugere e de fato faz é, portanto, uma espécie de análise econômica e social dos institutos jurídicos.

Nos Estados Unidos essa visão também teve importantes autores dentro do que se chamou o realismo jurídico[8]. John Commons (1862-1945), autor de Fundamentos jurídicos do capitalismo, tornou-se autor de referência para a geração que ajudou Franklin Roosevelt a reorganizar o Estado norte-americano[9], considerado uma espécie de pai da economia institucionalista, publicou em 1931 um texto fundador, o “Institutional economics” (na American economic review). As instituições, diz ele, quando analisadas pela ética e pelo Direito estabelecem relações de direitos, deveres, ausência de direitos ou ausência de deveres. A linguagem dessas duas disciplinas é claramente normativa e prescritiva e, embora as regras mudem ao longo da história, sempre têm em comum isto: indicam o que as pessoas podem, devem, estão autorizadas a ou proibidas de fazer, sob sanções coletivas.

A análise dessas sanções dá a correlação entre economia, teoria jurídica e ética que é o pré-requisito de uma teoria da economia institucional. David Hume colocou o fundamento dessas três ciências sociais sobre o princípio da escassez e consequente conflito de interesses, contra Adam Smith, que isolara a economia das outras, presumindo uma providência divina, abundância sobre a Terra e consequente harmonia de interesses (COMMONS, 1931, p. XX).

Sanção jurídica e econômica são semelhantes, exceto que uma diz respeito à violência, e a outra a ganhos e perdas. Direito e economia seriam, pois, disciplinas das instituições relativas aos constrangimentos da ação.

O comerciante que se recusar, ou não for capaz de usar os modernos costumes do sistema de crédito, recusando-se a aceitar ou emitir cheques sacados contra bancos solventes, embora estes sejam simples atos privados e não tenham curso forçado legal, será simplesmente incapaz de continuar fazendo negócios. Esses instrumentos são de curso costumeiro, não de curso forçado jurídico, sancionados poderosamente por ganhos, perdas e concorrência, que levam à uniformidade (COMMONS, 1931, p. XX).

Desse ponto de vista, a economia institucional distingue-se da economia clássica (escola hedonista, diz ele) porque a unidade de investigação da última é a relação do homem com a natureza, enquanto a da primeira é a relação dos homens entre si[10]. Essas relações transações, (já não simples ações) seriam de três naturezas: transações de barganha, de gerenciamento e de distribuição, cada uma com seu tipo específico de atividade e propósito. A primeira (barganha) tem como modelo o mercado (as trocas livres), na segunda (gerenciamento) o que está em jogo é a produção (não a troca) e a interação social que a modela dá-se entre alguém que manda e alguns que obedecem. Finalmente, as transações distributivas têm como mandante um coletivo e como obediente um indivíduo: seu lugar próprio é a política legislativa tributária e de preços públicos.

O livro clássico de Commons para este início de conversa entre economia e direito é seu Legal foundations of capitalism, de 1924. Trata-se de uma análise de como o direito de propriedade e de obrigações mudou ao longo do século XIX para acomodar novas funções a esses velhos institutos e como essa mudança correspondeu a uma mudança conceitual dentro do direito. Essa mudança é uma funcionalização – não uma socialização – para obter resultados esperados e esperáveis na forma de vida social. Passou-se de uma economia agrária, na qual a propriedade protegia o uso de uma coisa (a terra), para uma sociedade industrial, na qual a propriedade protege o valor de troca. O antigo conceito de propriedade, restrito ao uso das coisas, muda quando o que conta já não é a atividade ou força de um homem (ou uma família), mas de uma unidade capitalista de produção. Em Commons a economia é tratada como uma disciplina das ações humanas reciprocamente consideradas e submetidas a regras.

Karl Llewellyn (1893-1962) foi herdeiro direto da senda aberta por Commons. “Os efeitos das instituições jurídicas sobre a economia”, publicado em 1925, está repleto de referências a seus antecessores (Roscoe Pound e John Commons) e contemporâneos (Morris Cohen e Robert Hale) e divide-se em duas partes. Na primeira, Llewellyn destaca os mecanismos jurídicos disponíveis e imagináveis para que o direito possa adequadamente (e eficientemente) controlar transações em crescente especialização[11]. Termina indicando como o direito pode ser tanto uma alavanca quanto um obstáculo ao andamento da economia de escala em uma sociedade industrial e que espécie de custos certos negócios impõem. Aponta também os problemas que os tribunais enfrentam na supervisão dos regulamentos administrativos (porque os não técnicos podem eventualmente dizer aos técnicos o que querem, mas não os meios de alcançar o que querem), sem desconsiderar que os regulamentos técnicos nem sempre são isentos[12]. Na segunda, indica o que o direito e sua teoria podem oferecer à disciplina econômica. Fala de seis pontos. 1) O direito fixa e garante as pressuposições sobre as quais a economia repousa, especialmente a proibição da violência e da fraude; 2) o direito oferece os instrumentos com os quais a concorrência funciona (transferibilidade de direitos, de contratos, de capital); 3) o direito limita uma variedade de fins (práticas discriminatórias, por exemplo), o que torna a concorrência mais livre; 4) a legislação tributária e social, bem como a gestão da propriedade pública, afetam a produção e a distribuição de bens; 5) como descoberto por Commons, os negócios entre particulares levam em consideração as regras do negócio, e o direito distribui o preço ao distribuir os deveres, sendo que os instrumentos jurídicos são cada vez mais reveladores de custos embutidos nas transações (como, por exemplo, os deslocamentos devidos à transferência de responsabilidade entre as partes); 6) finalmente, o direito tem um longo histórico de estudos comparativos, consciente de que uma mesma instituição pode ser usada para atingir vários fins (funções) e que várias instituições são usadas para atingir um só fim.

O que é de realçar no estudo de Llewellyn é essa tentativa de mão dupla, de revelar as conexões entre direito e economia, de usar conceitos econômicos para entender o que se passa no sistema jurídico, bem como criticar a economia a partir de pressupostos jurídicos. O conceito de escassez aplica-se às energias sociais e jurídicas dedicadas à repressão e ao controle de atividades e negócios, para determinar o custo dos objetivos a atingir e a factibilidade de políticas legislativas ou judiciais. Usa conceitos econômicos na interpretação dos casos levados ao direito, valendo-se da noção de inelasticidade[13], para aplicar uma lei com maior coerência tendo em vista os resultados previsíveis na situação. Finalmente, relevante é sua afirmação de que a economia funciona segundo instituições e estas são basicamente jurídicas.

2.3 O diálogo contemporâneo

O longo caminho percorrido por esses pioneiros, ou clássicos, desemboca finalmente na Análise Econômica do Direito, que disputa hoje uma parte da herança intelectual dos protoinstitucionalistas (Commons) e dos realistas americanos (Llewellyn, Cohen, Hale). Essa herança é expressamente reconhecida por um dos expoentes da nova escola, Richard Posner (2003, p. 23). Há, é claro, uma grande diferença entre as duas vagas de trabalhos, mas há também alguma familiaridade de interesse para os juristas. Eu colocaria o divisor de águas entre as duas vertentes naquilo que permitiu a nova forma de diálogo, da qual falarei em seguida. Esse ponto, parece-me, é a teoria da escolha racional[14] e a teoria dos jogos[15], duas espécies de teorias de decisão para situações de escassez, ou seja, situações em que se oferecem alternativas (disjuntivas) e para as quais há custos em qualquer delas.

A segunda onda ocorre nos anos 1960, portanto no mediato pós-guerra de 1945. O primeiro autor mais influente dessa virada a ser lembrado foi Ronald Coase (nascido em 1910), o qual com dois artigos relativamente breves instigou uma série de novas investigações. Em 1937 publicou o The nature of the firm e, em 1960, The problem of social cost. Ao lado de Coase, surgiu a obra de Guido Calabresi (nascido em 1932), cujas contribuições fundadoras para o novo diálogo foram The cost of accidents (de 1970), e Property rules, liability rules and inalienability: one view of the cathedral, escrito em colaboração com Douglas Melamed na forma de um ensaio na revista Harvard law review em 1972.

Nas últimas quatro décadas os métodos de análise econômica foram lançados com maior consistência sobre o direito. Parte disso deve-se ao aparecimento de estudos de economia institucional, bem como ao desenvolvimento da teoria dos jogos e das escolhas racionais. Parte do caráter do novo diálogo deve-se também a algo detectado com muita precisão por Robert Cooter. “Há muito tempo o direito já se combinara com o pensamento econômico, que é discursivo e informal, mas a combinação com a teoria econômica, que é matemática e analítica, é recente” (COOTER, 1987, p. 67). Na esfera meramente discursiva e informal, como diz Cooter, é mais ou menos evidente que direito e economia têm uma origem comum, derivados ambos, em tempos diferentes, da ética ou daquela ciência arquitetônica do agir humano, como dizia Aristóteles, a política, a ciência das cidades... As correntes da primeira metade do século, mostradas acima, não saíram desse âmbito discursivo. O que se está hoje a tentar fazer é o diálogo entre a teoria formalizada da economia e o direito, que continua a ser não formalizado e discursivo[16].

Saindo do discursivo e informal chegamos à primeira vertente contemporânea de interesse.

Vejamos o que dizem Cooter e Ulen:

A economia ofereceu uma teoria científica para predizer os efeitos das sanções jurídicas sobre o comportamento[17]. Para os economistas, sanções são semelhantes a preços, e, imagina-se, os indivíduos reagem a tais sanções de forma muito parecida como reagem aos preços. Os indivíduos reagem a preços elevados consumindo menos dos bens mais caros, de modo que se presume que os indivíduos reagirão a sanções jurídicas mais elevadas praticando menos a atividade sancionada. A economia dispõe de teorias matemáticas precisas (a teoria do preço e a teoria dos jogos) e de métodos empíricos adequados (estatística e econometria) para analisar os efeitos de preços sobre o comportamento. (...) Generalizando, podemos dizer que a economia oferece uma teoria comportamental para predizer como os indivíduos reagirão às mudanças no direito. Essa teoria supera a intuição, como a ciência supera o senso comum. (...) Além de uma teoria científica do comportamento, a economia oferece um padrão normativo útil para avaliar o direito e a política. Leis não são apenas argumentos técnicos arcanos: são instrumentos para se atingir objetivos sociais importantes. Para conhecer os efeitos das leis sobre esses objetivos, os juízes e outros legisladores precisam de um método para avaliar os efeitos sobre valores sociais importantes. A economia prediz os efeitos de políticas sobre a eficiência. A eficiência é sempre relevante para se fazerem políticas, porque é sempre melhor realizar qualquer política a um custo mais baixo do que a um custo mais alto. Autoridades públicas jamais defendem o desperdício de dinheiro. (...) Além da eficiência, a economia prediz os efeitos das políticas sobre outro valor social importante: distribuição. Entre as primeiras aplicações da economia às políticas públicas esteve seu uso na previsão de quem realmente arca com os ônus de diferentes impostos. Os economistas entendem mais do que outros cientistas sociais como as leis afetam a distribuição da renda e da riqueza pelas classes e grupos sociais. Enquanto os economistas frequentemente sugerem mudanças que levem a maior eficiência, tentam evitar tomar partido em disputas distributivas, deixando em geral as recomendações sobre a distribuição a cargo dos administradores ou eleitores (COOTER; ULEN, 1996, p. 3-4).

Mais claro é impossível, daí porque transcrevi tão longamente o trecho. A Análise Econômica do Direito é um exercício de economia aplicado ao ordenamento jurídico, uma análise de como, uma vez constituídas as regras do mercado, as outras regras afetam o andamento do mercado. Imaginemos com John Searle que as regras podem ser divididas em regras constitutivas e regras regulativas[18]. As primeiras dão a estrutura do jogo. Outras, aceito o jogo, dizem da licitude ou ilicitude de certas condutas. O mercado é constituído por regras (suas regras constitutivas, entre as quais a de que as trocas são livres e devem ser mediadas por um equivalente monetário), também conhece condutas aceitas ou não aceitas (pode haver proibição de compras por valores vis, pode haver proibições de algumas formas de associação, etc.). Ora, a economia dispõe-se a analisar as consequências de certas regras, de regras que podem ou não existir[19].

Os economistas dedicados a isto constituem um objeto teórico diferente daquele dos juristas, pois o que desejam saber é o que Cooter e Ulen explicaram: a) como os custos (sanções) afetam os indivíduos; b) se as leis têm consequências eficientes (custos mais baixos para efeitos maiores) em algum caso; c) se há alternativas mais eficientes ao estado atual da legislação; d) como estão sendo distribuídos os custos previstos em lei, ou esperados a partir da aplicação das leis. Nesta acepção, a Análise Econômica do Direito significa aplicar métodos da economia sobre os comportamentos regulados por normas. A Análise Econômica do Direito assume que os comportamentos são ou podem ser o resultado de decisões tomadas tendo em vista normas jurídicas. Assume também – o que é mais duvidoso – que o descumprimento típico é resultado de uma análise de custo-benefício. Se o custo de descumprir a norma for muito alto, o indivíduo tenderá a cumpri-la. Se for muito baixo, tenderá a descumpri-la. Outra vez, parece não haver mistério. Algum jurista discordaria dessa análise? Creio que não[20].

Cooter e Ulen são ainda mais claros e precisos quando dizem que a Análise Econômica do Direito é uma ferramenta importante para os “juristas e para qualquer um que esteja interessado em questões de política pública” (COOTER; ULEN, 1996, p. 7). Em outras palavras, a importância da análise econômica é mais relevante quando o jurista se encontra na posição do formulador de regras gerais, antes que na posição de juiz de caso singular. O que é a política pública? Nada mais, nada menos do que um conjunto integrado de ações de Estado visando um fim. A política pública é um conjunto significativo e ordenado de ações partindo da autoridade, do legislador, do público e do político. O conjunto é integrado politicamente (1) por uma finalidade normalmente traduzida em termos de bens a atingir (desenvolvimento, crescimento, diminuição dos níveis de mortalidade, aumento da capacidade de entendimento de textos complexos entre alunos da primeira série, etc.), administrativamente (2) por metas (quantificáveis ao longo do prazo estabelecido em um plano), realizado executivamente (3) por meio de uma série de diferentes ações executadas por aqueles que podem decidir em nome de outros usar recursos comuns.

A legislação faz escolhas de fins coletivos – veicula políticas gerais – e pode muito bem ser avaliada de um ponto de vista econômico. Esses fins não são ações individuais: não se faz uma política pública, creio eu, para determinar a fulano que ceda seu lugar a beltrano. Por serem públicas são universais e anônimas. Os fins das políticas públicas são estados de coisas, situações agregadas. Assim, por exemplo, objeto de uma política pública é a diminuição de certa e específica desigualdade, num prazo determinado e com meios adequados e determinados segundo a necessidade e a possibilidade, inclusive a possibilidade jurídica. E não haveria por que rejeitar uma análise feita por um saber que pretende ser capaz de fazer tal análise nos seus estritos termos: de custos e de prospecção de tendências. Até aqui falamos de uma Análise Econômica do Direito para criar hipóteses de impacto de políticas legislativas ou mesmo de lei singulares, bem como para avaliar o impacto de leis já em vigor.

Mas há outra vertente da Análise Econômica do Direito, que manteve seu caráter discursivo e desperta maior polêmica. Vejamos o que diz Richard Posner[21] (1993), autor exemplar:

A presunção econômica de base que orienta a versão de análise econômica do direito que vou apresentar é que as pessoas são maximizadoras racionais de suas satisfações – todas as pessoas (...) em todas as suas atividades (...) que impliquem escolha (p. 353). Satisfações monetárias e não monetárias entram no cálculo maximizador do indivíduo (...) e que as decisões, para serem racionais, não precisam ser muito bem elaboradas no plano consciente (p. 354). Desse ponto de vista, uma lei é uma transação (p. 355). Muita da abundância doutrinal do direito civil vem a mostrar-se como superficial quando se compreende sua natureza essencialmente econômica. Uns poucos princípios, tais como a análise de custo e benefício, a proibição do comportamento predatório, decisão em situações de incerteza, a aversão ao risco, e o incentivo de trocas mutuamente benéficas, são capazes de explicar a maioria das decisões e doutrinas (p. 361)[22].

Common law refere-se ao campo da propriedade, dos contratos e das sociedades entre particulares. Direito público não é matéria de common law, pois não derivou de costumes aplicados pelos tribunais. A base do direito constitucional e administrativo é statutory, embora a cultura jurídica tenha transformado a interpretação da Constituição – feita pela Suprema Corte – na verdadeira base do direito constitucional. A common law é uma construção dos tribunais secularmente consolidada em torno das disputas entre particulares, isto é, majoritariamente conflitos comutativos (ou retributivos), jogos de soma zero[23]. Isso quer dizer – parafraseando os termos de Posner – que os agentes particulares em suas transações individuais agem como homens econômicos, isto é, maximizam seus benefícios. Por aí já se vê que, ao contrário de Cooter e Ulen, há uma vertente que pretende ver o valor da Análise Econômica do Direito na atividade ordinária dos juízes.

Há algum mal em conceber os homens como maximizadores de seus interesses nas relações comutativas, para fins de análise nesse campo? Não muito. No que diz respeito às trocas entre particulares, o modelo de ação utilizado pela economia neoclássica, ou pela microeconomia, é bastante plausível. Cada um entra em um negócio para obter alguma vantagem. Se puder obtê-la às custas da perda do outro parece-lhe melhor. Mas essa maximização encontra alguns limites na própria racionalidade maximizadora, e não apenas limites impostos por uma lei arbitrária. Os limites são os limites da convivência, da manutenção das trocas no futuro. Foi em função desses limites que surgiram diversas outras especialidades na economia, entre elas a teoria dos jogos e a teoria da escolha racional. A racionalidade da escolha em situação de convivência obrigatória ou necessária no longo ou médio prazo altera a simplicidade do modelo comutativo esposado por Posner como paradigma ou ponto de partida[24].

A despeito do grande furor que as ideias de Posner têm causado, de certa perspectiva elas são mesmo triviais[25]. Ele mesmo não parece ter se dedicado a pesquisas empíricas muito detalhadas, e suas ideias dizem que as ações humanas são praticadas com um propósito. Para ele a economia é a ciência dos propósitos objetivos da ação, e esses propósitos são a maximização do benefício (utilidade?). Ideias assim parecem algo mais do que triviais, dado o abandono em que se achava a reflexão sobre o raciocínio prático. Mas dizer, como ele diz, que o raciocínio baseado no custo-benefício é o que aproxima o direito da economia é repetir algo que se diz há mais de dois mil anos na tradição filosófica. De fato, basta tomar qualquer clássico para ler que, diferentemente da razão especulativa, a razão prática tem como critério de correção um projeto ou um ideal de ação, um fim, ou um bem. Esses bens hierarquizam-se entre si de forma que um é o meio para o atingimento de outro e, portanto, para além de uma razão prática de caráter moral (que determina os fins a buscar), há uma razão instrumental (que organiza os meios em relação aos fins). Ora, estando o raciocínio jurídico nesse âmbito do raciocínio prático, nada há de novo ou estranho em dizer que o raciocínio de meios e fins é semelhante ao raciocínio do que fazer em direito. Mas essa simplificação oculta algumas coisas: primeiro a complexidade da determinação dos fins (ou seja, o âmbito da filosofia política e da filosofia da justiça) e, segundo, a diferença entre agir segundo um dever social e agir segundo uma conveniência pessoal.

Como se determinam os fins e como se hierarquizam entre si? Qual a disciplina e qual o método adequados para refletir sobre tais problemas? Não é evidente que seja a economia, como não é evidente que todos os bens sejam comensuráveis. Assim, ao conduzir suas vidas pessoais e ao organizar a vida social, pode ser que haja outros critérios perfeitamente aceitáveis de organização de fins. Posner parece tomar o arranjo atual como o arranjo exemplar e mesmo o arranjo empiricamente único, de um lado, e moralmente melhor, de outro.

Posner parece dizer que as regras jurídicas se compreendem por princípios formulados pela economia; que tais princípios são mais inteligíveis do que os princípios elaborados pelos juristas; e que os princípios da economia (por exemplo, de que as ações são estratégicas ou maximizadoras e deste ponto de vista devem ser analisadas) devem ser o critério pelo qual o direito – acho que ele está se referindo ao “ordenamento” – deve ser interpretado para fazer sentido. Para ele, a melhor interpretação dos institutos jurídicos é a que melhor compreende sua finalidade. Dessa maneira, assumindo que as pessoas são maximizadoras, as regras jurídicas devem ser interpretadas de modo que facilitem a maximização das escolhas. Em outras palavras, sugere que tomemos as escolhas simples da economia como modelo de teoria da decisão. E que os juízes façam expressamente essa espécie de cálculo (ou melhor, de suposição) quando estiverem em dúvida quanto ao alcance de uma norma jurídica, atitude que, segundo ele, foi a que historicamente gerou o campo da common law. Esse passo não é difícil de ser dado se alguém assume a perspectiva do direito privado já existente, em que a distribuição dos bens, das coisas e dos títulos já está dada. Assim, os juízes – personagens centrais na common law – devem proceder à realocação dos bens toda vez que estes tiverem mudado de mãos (por contratos, nas trocas voluntárias, ou por atos por ilícitos, nas trocas involuntárias), restabelecendo o status quo ante.

Pode-se falar de um ganho conceitual ou analítico do direito quando traduzidos seus institutos para essa linguagem? Creio que não muito. O ganho mais efetivo deu-se com os que perceberam melhor que os esquemas comutativos da common law são na verdade esquemas distributivos de certa natureza e que se quisermos mudanças estruturais ou sociais, ou se quisermos mudar de maneira agregada a direção para a qual estão afluindo os custos e benefícios, é preciso pensar para além do status quo. Essa, no entanto, não é a perspectiva dessa corrente de análise econômica representada por Richard Posner. Mas, perguntaria Posner, a mudança dos esquemas distributivos não se faria em nome da maior eficiência, antes que da maior justiça? Não vou aqui tentar responder isso, mas reconheço que esta é uma questão relevante, e não poucos entre os autores de direito e economia têm se referido a ela. Basta citar aqui os nomes de Cooter (1987), Mattei (1994) e Kaplow e Shavell (2001) para mostrar como ainda está em andamento o debate.

Há, porém, muitos, inclusive economistas, que não aceitam a proposta reducionista de tratar toda a racionalidade prática sob o modelo do maximizador. Para alguns deles o que está em jogo na afirmação do modelo de homo economicus (e, eu diria, de mercado) é fundamentalmente uma estipulação. Útil e plausível, sem dúvida, mas ainda assim uma estipulação limitada. Como toda estipulação, encontra-se no momento lógico pré-científico, ou seja, pré-verificável. Está na esfera dos princípios, diria a tradição lógica aristotélica, naquela zona pertencente à metafísica, isto é, à filosofia primeira. Ouçamos um economista:

O modo de pensar do economista é capaz de verificar a consistência de uma teoria filosófica, ou fornecer uma formulação concreta (um modelo) para precisar-lhe algumas afirmações vagas. Muitas vezes pode traduzir uma visão filosófica da justiça distributiva em política social concreta, como uma política tributária, ou desenhar um conjunto de políticas sociais consistentes com tal visão. Tais serviços são valiosos e até mesmo indispensáveis. Não creio, porém, que a maneira de pensar dos economistas deu, ou jamais dará, intuições importantes sobre o que é a justiça distributiva. Os conceitos-chave dos últimos trinta anos na teoria da justiça distributiva – bens primários, funcionalidades e capacidade, responsabilidade em todas as suas variadas formas, justiça procedimental ou justiça de resultados, meio-termo de bem-estar – todos procederam do pensamento filosófico (ROEMER, 1996, p. 3).

Em sentido semelhante, Amartya Sen aponta os limites dessa maneira de apresentar um modelo de racionalidade, a racionalidade do autointeresse. “Tentar fazer todo o possível para obter o que gostaríamos pode ser parte da racionalidade” (SEN, 1999, p. 31), mas não esgota os motivos pelos quais as pessoas agem, nem, principalmente, corresponde ao que de fato acontece. Além disso, a existência e o desenvolvimento de um mercado livre, continua Sen,

nada nos diz sobre a que motivação está por trás da ação dos agentes econômicos em uma economia desse tipo. De fato, no caso japonês existem eloquentes provas empíricas de que afastamentos sistemáticos do comportamento autointeressado em direção ao dever, à lealdade e à boa vontade têm desempenhado um papel importante no êxito da indústria (SEN, 1999, p. 34).

Uma vez “descoberta” ou “postulada” uma ideia de justiça, a análise econômica é capaz de verificar-lhe a consistência. Agora é possível entender por que Posner é tão polêmico: assume um arranjo político e institucional – o mercado – e reconhece nele algo de bom e valioso (a eficiência) e algo de inelutável (sua função alocativa). Procura então justificar uma interpretação do ordenamento jurídico em função deste macro-objetivo. Logo, a melhor interpretação do direito (privado, common law) é funcional-econômica. Conhece melhor o direito quem sabe aplicá-lo melhor como instrumento de agilização de suas funções econômicas. Quem não for capaz de entendê-lo assim não é bom jurista: terminará aplicando o direito com perversas e ineficientes consequências, interferirá mal na alocação de recursos.

Temos, pois, duas vertentes de diálogo entre economia e direito: a de Cooter e Ulen e a de Posner[26]. Nas duas o direito privado e as relações comutativas podem dominar o quadro interpretativo. No entanto, como é nas questões distributivas (nos jogos de soma não zero) que o problema da escassez se apresenta, não é certo que a visão do direito privado comutativo possa ocupar o protagonismo que lhe é dado no início da formulação do modelo de Posner. Questões distributivas apresentam-se na economia sob a forma de provisão ou distribuição de bens coletivos, ou de seu equivalente funcional jurídico, os bens indivisíveis. O conceito de bem indivisível é dado, contrario sensu, pelo art. 87 do Código Civil: “Bens divisíveis são os que se podem fracionar sem alteração na sua substância, diminuição considerável de valor, ou prejuízo ao uso a que se destinam”. Além desse conceito, é também de interesse a noção de bem coletivo, do art. 90 do Código Civil: “Constitui universalidade de fato a pluralidade de bens singulares que, pertencentes à mesma pessoa, tenham destinação unitária”. Como se vê, ambas as categorias, bastante tradicionais no direito, podem ser aplicadas em diversas situações em paralelo à noção semelhante de bem coletivo dada pelos economistas. Se do lado da economia o problema é de escassez, do lado do direito o problema poderá ser tido como político.

2.4 Os elementos e a esperança do diálogo

Se for possível falar de diálogo, é também necessário estabelecer alguns limites. O primeiro já foi apontado: será que a economia fornece o modelo de ação racional por excelência? Se fornece, esse modelo pode e deve ser estendido a qualquer campo de ação humana? Ou será que o direito fornece o único modelo racional de ação humana? Essa série de questões sugere que a primeira intersecção entre direito e economia dá-se porque ambas as disciplinas se referem à ação e à deliberação, ambas são teorias sobre a forma de agir.

Economia e direito assemelham-se quando tratam a ação como movimento[27], isto é, como um evento no mundo. A Economia trata-a como movimento quando isola um fator involuntário (como a propensão a consumir, ou a propensão a maximizar) e o trata como determinante externo das escolhas dos sujeitos. O resultado será quase determinista: dadas estas circunstâncias, as pessoas agirão assim. Esse modelo é muito limitado, daí a cláusula coeteris paribus que serve apenas para dizer que o modelo é imprestável para previsão ou predição de qualquer resultado importante, o que leva alguns autores a dizer justamente que os economistas são os cientistas sociais mais honestos porque registram todas as suas previsões e com isso registram simultaneamente todos os fracassos de suas previsões, que só têm sucesso para o curtíssimo prazo e em contextos muito definidos[28].

O direito também pode tratá-la a ação como simples movimento, ao adotar o delinquente como modelo de comportamento, isto é aquele que usa a lei apenas para saber o que não fazer, e se comporta diante dela apenas como o que pretende fugir às sanções. Esse comportamento ideal, como se vê, é bastante semelhante ao do agente que, na dimensão econômica, apenas age calculando custos. Suas preferências são dadas, e o mundo é apenas o obstáculo às suas preferências, daí ser necessário calcular os custos econômicos e os custos jurídicos (as sanções).

Nessa esfera há a possibilidade de um diálogo, quando as duas concepções são na verdade um espelho uma da outra. Na economia o fator que determina a decisão é o custo, no campo jurídico o fator que determina a decisão é a sanção. Em ambos os casos o processo deliberativo que interessa pertence a uma parte relevante, mas apenas parcial, portanto, do processo deliberativo em geral: a razão calculadora ou razão instrumental. Na clássica tradição filosófica, a esfera dos factibilia, isto é, a esfera da ação cujo resultado são coisas externas ao sujeito, coisas feitas, artefatos, mercadorias. Embora se possa considerar essa esfera uma parte e não necessariamente a parte mais importante de uma teoria da ação, ela é relevante.

Foi dessa proximidade, creio eu, que nasceram as relações recentes entre direito e economia. Os estudos sobre os custos e a distribuição dos custos dos acidentes geraram tanto as explicações do que a legislação civil dispunha a respeito quanto as justificativas para algumas reformas a seu respeito. Passou-se em alguns campos da vida da responsabilidade por culpa para a responsabilidade objetiva porque se constatou que em alguns casos a imposição das sanções a determinados agentes tinha necessariamente um efeito regressivo, isto é, não punia de forma eficaz quem poderia mais efetivamente mudar de comportamento: o custo jurídico (a sanção) recaía sobre quem não ficava com o benefício econômico. Essa disjuntiva ficou evidenciada por estudos comparados de direito (a quem o sistema jurídico impõe a sanção) e de economia (quem obtém a transferência efetiva de riqueza).

Não quero negar as pretensões de alguns de fazer teorias descritivas, seja no direito, seja na economia. Duvido da amplitude de seu sucesso explicativo de tais tentativas, mas elas existem. Em geral, quando têm sucesso, é à custa de reduzir drasticamente a capacidade explicativa ou mesmo o interesse do seu modelo, seja para quem pretende realizar pesquisas que levem a novas descobertas (ou seja, que produzam novos juízos sintéticos), seja para os que estão envolvidos nas práticas que tais modelos pretendem descrever. Um caso exemplar no direito é o de Hans Kelsen, a tentativa mais sofisticada e bem-sucedida de criar um modelo descritivo de ciência do direito. O problema é que, ao fazê-lo, tornou uma gramática tão geral da disciplina que para aplicar-se a todo e qualquer sistema jurídico fornece um meio para descrever não um ordenamento jurídico em particular, mas ordenamentos em geral. Com isto, os juristas que se valem de tal modelo normalmente não produzem outros trabalhos que não o de redescrever todos os seus respectivos campos com o modelo de Kelsen. Seus estudos não produzem, pois, juízos sintéticos, apenas confirmações do modelo com o qual foram à realidade. Por outro lado, os que vivem de aplicar as leis não têm lugar na descrição.

Os modelos da economia e do direito sendo, nesse sentido, prescritivos, orientam tanto os que agem segundo tais modelos quanto os que se servem deles para compreender a ação alheia (RICOEUR, 1991, p. 194-195). Para que eles sejam compreendidos é preciso vê-los do ponto de vista de quem os usa, assim como aquele que não joga xadrez, mas deseja saber o que estão fazendo dois jogadores de xadrez, precisa conhecer as regras do xadrez. O modelo de ação apresentado por gente que faz Análise Econômica do Direito pressupõe que o agente econômico é racional com relação aos custos, ou seja, que determina sua ação pela seguinte regra: o custo há de ser evitado (ou minimizado), o proveito há de ser buscado (ou maximizado). Para os que encaram o direito como sistema de sanções, que são a maior parte dos juristas brasileiros, o modelo se expressa na seguinte fórmula: a sanção há de ser evitada, o benefício há de ser buscado. O modelo também pressupõe a racionalidade dos agentes (os agentes que não podem ser racionais são afastados como incapazes, e substituídos – representados ou assistidos – por agentes capazes, isto é, capazes de assumir a racionalidade da sanção). Assim, tanto observadores (economistas e juristas) quanto os agentes mesmos procedem segundo essas regras.

Se for respeitada a autonomia das disciplinas, seja porque se referem a campos diferentes de ação, seja porque se referem a campos diferentes de sentidos da ação, é preciso construir uma linguagem e uma esfera em que ambas possam entrar em diálogo. As observações anteriores já dão indicações suficientes, mas não propriamente de que forma de cooperação seria possível entre juristas e economistas. Restrinjo-me a algumas direções de interesse dos juristas. A mais importante parece residir na especial originalidade da economia com respeito ao direito, qual seja, sua capacidade de quantificação dos processos e atividades humanas. O direito não desenvolveu isso dado seu peculiar caráter de disciplina normativa e interpretativa. Pelo direito predico qualidades das ações, não observo quantidades. A economia, no entanto, dispondo de unidades de medida (como a moeda, por exemplo) e dispondo de unidades de análise (preços, variações e correlações de preços e rendas, por exemplo) capazes de quantificar ao longo do tempo as atividades humanas, fornece ao direito os elementos de fato sobre os quais pode exercer sua atividade própria de qualificação ou imputação de sentido. Em dois níveis ela pode contribuir: individual e social. Individualmente, quando surgem dúvidas a respeito da comutatividade das relações entre determinadas partes; socialmente quando surgem controvérsias a respeito da distributividade dos arranjos legais.

Sua especial contribuição pode também ser esperada, sobretudo, nos debates, controvérsias e confrontos geralmente presentes no momento da legislação (como aventado por Cooter, citado acima), da tomada de decisão a respeito das qualificações jurídicas de tipos ou esferas de atos e atividades para o futuro. Para os que acreditam que a tarefa jurídica está em aplicar a lei aos fatos ocorridos essa esfera de diálogo situa-se fora do direito. Estou, entretanto, em meio àqueles adeptos da ideia de que qualificações jurídicas pela legislação pertencem também, não exclusivamente, ao âmbito do direito, na medida em que a constituição de modelos e tipos de negócios privados e instituições públicas em sociedades democráticas, constitucionalizadas, que vivem sob a lei e sob Estados de direito, é também jurídica.

Sendo capaz de transcrever as interações e os processos sociais de forma limitada, mas clara, a economia fornece também critérios de avaliação de institutos jurídicos quando adequadamente provocada. O exemplo mais clássico disso é o campo da responsabilidade civil. Em seguida, contribui nos campos em que o critério jurídico de decisão é a eficiência, como as relações entre fornecedores e consumidores. Os casos mais interessantes são aqueles em que por meio da análise econômica pode-se fazer uma hipótese mais clara do resultado de certas intervenções legislativas, como avaliar o impacto econômico de mudanças introduzidas por uma lei de organização judiciária, de processo civil ou penal, de uma lei relativa a certos tipos negociais etc. Nesse caso, obtém-se a variável dependente do sistema jurídico (a lei, a instituição criada ou reformada etc.) e procede-se a sua mensuração econômica. Essa é a espécie de estudo em que o diálogo entre jurista e economista é importante, desde que no enquadramento da questão estejam todos conscientes das respectivas diferenças.

Isso, porém, não se faz sem pesquisa de caráter empírico. Daí porque nas faculdades de direito é preciso introduzir o assunto com a ajuda de especialistas, de economistas mesmos, que, por seu turno, ouvirão os juristas para saberem do que estão falando. Por exemplo, se forem tratar dos efeitos da inadimplência na taxa de juros, ou do tratamento dos consumidores superendividados[29], não podem fazê-lo sem saber como funciona o sistema jurídico, não podem fazê-lo apenas por ouvir dizer, ou pelas pesquisas de opinião de juízes, ou banqueiros. Será preciso saber o que efetivamente dizem as leis, assim como estar atentos aos sistemas de direito comparado, para não cair em simplificações do tipo “o regime brasileiro é muito favorável aos devedores”. É mesmo? Para qual espécie de devedor? É mais favorável que o europeu ou norte-americano? Afinal, se alguém faz um juízo desses (“é favorável”) deve ter um elemento de comparação. E os juristas entram aí com um saber específico.

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[1] Joseph Raz (1990, p. 150-154) sumaria elegantemente as ideias seguintes, que compartilho: sistemas jurídicos são abrangentes (comprehensive), pois não reconhecem limite algum às esferas de comportamento que pretendem regular (isto é, não pretendem regular o comportamento de todas as pessoas, mas formas de comportamento dentro de uma comunidade; sistemas jurídicos são supremos, isto é, têm a pretensão de ordenar o estabelecimento e o funcionamento de todos os outros sistemas institucionalizados (incluindo mercados, digo eu); sistemas jurídicos são abertos, isto é, pretendem conferir força (validade) a normas que não são produzidas por ele mesmo (os sistemas jurídicos mantêm e sustentam as outras formas de associação).

[2] Taylor (1996, p. 258, 286-287) menciona que o surgimento da modernidade está condicionado a uma valorização da vida comum (ordinary life) e que foi essa valorização desse aspecto da vida, sua disciplinada reprodução material, a permitir finalmente o isolamento conceitual e acadêmico da economia: “O isolamento desse campo não pode ser visto como uma simples descoberta ‘científica’ com a qual as pessoas toparam. Ele reflete o valor mais elevado que se pôs nessa dimensão da existência humana, a afirmação da vida ordinária. (...) O sistema de produção e troca autorregulado é uma manifestação primária da entrelaçada ordem providencial da natureza; ela une os produtivos, isto é, os que seguem a vocação humana dada, em uma harmonia mutuamente sustentada” (no original: “The isolation of this domain can not be seen as just as a ‘scientific’ discovery that people stumbled on. It reflects thehigher value put on this dimension of human existence, the affirmation of ordinary life. (…) The self-regulating system ofproduction and exchange is a prime manifestation of the interlocking providential order of nature; it binds the productive, that is, those who follow the designated human vocation, into a mutually sustaining harmony”) (TAYLOR, 1996, p. 287). Cf. também Gay (1996, p. 344).

[3] Entre nós a melhor síntese do trabalho dos fisiocratas, inserindo-os em seu tempo e nas discussões de política e filosofia, é a de Rolf Kuntz, em duas publicações particularmente importantes: seu Capitalismo e natureza¸ de 1982, e a apresentação de Quesnay. Sem tratar monograficamente dos fisiocratas, também Dumont (2000, p. 57-75) atribui a eles o primeiro tratamento em que a disciplina econômica ganha autonomia, ou seja, determina uma “matéria-prima” e um “modo de tratá-la” com a necessária “coerência interna” (dada pela noção de “harmonia natural dos interesses”).

[4] Essa, me parece, é a grande contribuição teórica de Hart na segunda metade do século XX: abrir as portas para uma linhagem de teorias do direito que são outra vez teorias da decisão jurídica. Seu famoso apelo ao ponto de vista interno é uma chamada de atenção para o fato de que cumprir uma regra não é o mesmo que submeter-se a um constrangimento externo. De outra forma, diz seu famoso exemplo, não saberíamos distinguir as ameaças de um delinquente, das ordens de qualquer autoridade.

[5] Para a obra de Hedemann ver Wegerich (2004). Para o período todo ver Nörr (1988). Nörr divide as orientações do direito econômico e de direito e economia em três direções: (a) os que concebiam a questão como um problema de assunto (matéria); (b) os que a concebiam como um problema metodológico (entre os quais Hedemann); (c) os que tratavam a questão como um todo de relações entre Estado e economia, sem dar uma resposta determinada ao problema (NÖRR, 1988, p. 166-173).

[6] Ele indica os membros mais importantes do grupo, entre os quais Rudolf Stammler. Para sua inserção no período ver Nörr (1988, p. 32-34).

[7] Ideia semelhante é destacada por Lorenzo Mossa, para quem o direito comercial estava destinado a converter-se no direito das grandes companhias do século XX (MOSSA, 1935, p. 35). O mesmo Mossa estava convencido de que o campo do direito econômico resultava da necessidade da justiça social (MOSSA, 1942, p. 40).

[8] O realismo jurídico americano é tudo menos uniforme. Para uma introdução norte-americana, ver Fisher III, Horwitz e Reed (1993).

[9] Commons é contado entre os germanófilos e corporativistas autóctones dos Estados Unidos por James Q. Whitmann (1991, p. 764).

[10] Não por acaso, os fisiocratas eram jusnaturalistas. Para uma análise dessas relações, cf. Rolf Kuntz, Capitalismo e natureza.

[11] A frase de Llewellyn: “Besides this art of finding a controllable point to force regulation upon even the unwilling, stands the art of laying down rules (…) which are so far in line with the ways of the governed as hardly to call for check-up. This brings us to the outstanding legal problem of the day, and tha perhaps most intimate to economics: how common, general rules, judge-made or statutory, are to control transactions under high specialization. For our legal system was modeled to attempt like rules and like service to all emna and all localities. With this same system we now face the controlling of infinitely diversified technical activities” (LLEWELLYN, 1925, p. 667).

[12] Sua curiosa observação: há sérios problemas e dificuldades para nomear gente para as novas comissões técnicas do governo (as autarquias brasileiras): “Encontrar e pôr no lugar um bom homem é um feito político: mantê-lo, uma vitória econômica. A advocacia de interesses privados junto às comissões é um canto de sereia” (LLEWELLYN, 1925, p. 672).

[13] Sobre o conceito de Elasticidade, ver o Box 11.

[14] p. 650.

[15] p. 651.

[16] Sou dos que não creem, no limite, na formalização do direito (concebido como tomada de decisão) e por uma dificuldade intrínseca à sua tarefa. O direito tem por objeto a qualificação de ações e atividades, isto é, a imputação de sentido a ações e atividades singulares. Essa tarefa é realizada em última instância por um ato singular, um juízo, seja este o juízo de quem legisla (se quisermos falar com Kant, um reflexionante), seja este o juízo de quem aplica o direito (com Kant, um juízo determinante). Isto quer dizer que a despeito de ser possível formalizar alguma coisa ou pelo menos conceitualizar alguma coisa e apresentar esses conceitos de forma estruturada e sistematizada, a realização mesma dos juízos jurídicos em cada caso, objeto final da disciplina, está para além da simples formalização. Exemplos de formalização interessante encontram-se no trabalho clássico de Hohfeld (Some fundamental legal conceptions as applied in judicial reasoning) largamente utilizado, não por acaso, no livro de John Commons, Legal foundations of capitalism.

[17] Naturalmente a capacidade preditiva da economia é muito contestável. De maneira geral, os economistas não são capazes de predizer muita coisa, como acertadamente diz MacIntyre (1984, p. 89, citado na nota 20). O que eles fazem é operar um modelo segundo o qual o agente racional tende a evitar custos, ou minimizar custos nas suas escolhas. Nesse sentido, a economia ajudaria a criar situações hipotéticas de distribuição e/ou alocação de custos e, assumindo como regra (regularidade) a escolha pelo menor custo, projetaria resultados. Isso não significa propriamente prever no sentido forte da palavra, pois nada está determinado. Todas as previsões dos economistas são feitas, como se sabe, caeteris paribus...

[18] A divisão aparece em Speech acts e vem sendo criticada, ultimamente, por Neil MacCormick. Há uma dificuldade em dizer até que ponto certas regras aparentemente regulativas não são, afinal de contas, determinantes da constituição do próprio jogo. A crítica de MacCormick, no entanto, não é pela invalidade da distinção, mas pela sua utilidade reduzida para os juristas, que elaboram as classificações de normas e regras por outros critérios.

[19] Pode-se pensar em economias não de mercado, como o foram as economias antigas, a economia medieval e como se tentou fazer com as economias do socialismo real.

[20] Tenho sérias dúvidas sobre a capacidade preditiva da economia. Não tenho dúvidas sobre sua capacidade de quantificar moedas e determinar velocidade de circulação da moeda; nem de quantificar, estatisticamente, tendências. Mas a distância entre a tendência estatística e a realidade histórica da economia (o que muitos dizem hoje com o nome de economia real, para distingui-la dos modelos matemáticos da explicação econômica) é a mesma, parece-me, que há entre a norma que define comportamentos – a normas de conduta, a regra regulativa e sua mais clara manifestação, a regra proibitiva – e a decisão real de um agente (uma pessoa comum, um juiz que aplica a regra etc.); ou ainda, a diferença entre a descrição de algo como é e a decisão de fazer algo que ainda não é. Não tenho dúvidas quanto à possibilidade de se analisar comportamentos como resultados de escolhas que tomam as proibições como custos. Creio que são realmente custos, isto é, obstáculos a superar, mas apenas um dos obstáculos a superar. MacIntyre mostra adequadamente que a economia tem, como todas as ciências sociais, baixíssima capacidade preditiva: “Nenhum economista previu ‘estagflação’ antes que ocorresse, os estudos dos teóricos da moeda falharam significativamente em predizer corretamente as taxas de inflação (LEVY, 1975) e D. J. C. Smyth e J. C. K. Ash mostraram que as previsões produzidas com base na mais sofisticada teoria econômica para a OECD desde 1967 geraram previsões muito menos bem-sucedidas do que se teria obtido usando o simples bom senso, ou, como eles dizem, métodos ingênuos de previsão de crescimento tomando simplesmente a média de crescimento dos últimos dez anos como guia, o tomando taxas de inflação assumindo que os seis meses seguintes serão parecidos com os seis meses anteriores (Smyth e Ash 1975)” (MACINTYRE, 1984, p. 89).

[21] No original: “The basic assumption of economics that guides the version of economic analysis of law that I shall be presenting is that people are rational maximizers of their satisfactions – all people (…) in all their activities (…) that involve choice” (p. 353). “Non monetary as well as monetary satisfactions enter into the individual’s calculus of maximizing (…) and that decisions, to be rational, need not be well thought out at the conscious level” (p. 354). “On this view, a statute is a deal (…)” (p. 355). “Much of the doctrinal luxuriance of the common law is seen to be superficial once the essentially economic nature of the common law is understood. A few principles, such as cost-benefit analysis, the prevention of free-riding, decision under uncertainty, risk aversion, and the promotion of mutually beneficial exchanges, can explain most doctrines and decisions” (p. 361).

[22] No original: “Much of the doctrinal luxuriance of common law is seen to be superficial once the essentially economy nature of the common law is understood. A few principles, such as cost-benefi analysis, the prevention of free riding, decision under uncertainty, risk aversion, and the promotion of mutually beneficial exchanges, can explain most doctrines and decisions. Tort cases can be translated into contract cases by recharacterizing the tort issue as finding the implied pré-accident contract that the parties would have chosen had the transaction costs not been prohibitive, and contrac cases can be translated into tort cases by asking what remedy if any would maximize the exptected benefis of the contractula undertaking considered ex ante. The crminal’s decision whether to commit a crime is no different in principle from the prosecutor’s decision whether to porsecute...” (POSNER, 1993, p. 361).

[23] Jogos de soma zero são as relações em direito chamadas sinalagmáticas, em que se troca o equivalente exato. Não há sobras, logo, o resultado do jogo é dito zero. Jogos de soma não zero são aqueles em que há sobra (lucro) ou falta (prejuízo) para todos os jogadores: o resultado do jogo é, portanto, diferente de zero (não zero) para mais ou para menos. Posner reconhece que a common law é orientada pelo princípio da justiça corretiva, isto é, da justiça das transações sinalagmáticas (POSNER, 1993, p. 314).

[24] “Given the identity of means-end rationality to cost-benefi analysis and the close relationship noted in Chapter 1 between logical reasoning and economic models, such as Learned Hand’s formula for negligence, one can understand why economics has made such inroads into law in recent years: the implicit structure of much legal reasoning is economic” (POSNER, 1993, p. 107).

[25] Posner mesmo se presta a isso quando faz, em Sex and reason, a seguinte afirmação: “O leitor pode preparar-se, à menção da teoria econômica, para esperar um livro luzindo com fórmulas matemáticas e um jargão impenetrável. Esta não é a característica deste livro. Não ponho em dúvida o valor da teoria formalizada, mas a teoria exposta neste livro é informal e não técnica. Tem, no entanto, um poder explicativo e sugestivo considerável” (POSNER, 1997, p. 5). Ora, isso é o que Posner em geral faz, tomando os modelos econômicos como formas sugestivas e explicativas muito gerais, afastando-se da teoria formal.

[26] As diferenças, como bem sumariado por Salama (2008), podem indicar uma Análise Econômica do Direito de corte positivo e outra de corte normativo, respectivamente.

[27] Distingo ação de movimento de acordo com a filosofia exposta por Paul Ricoeur em seu Discurso da ação, a qual, por sua vez, tem uma genealogia clássica e longa. A ação é sempre voluntária e intencional, enquanto o movimento é apenas a reação da “alma vegetativa”, isto é, de um ser vivo, mas não de um agente.

[28] É o caso de MacIntyre (1984), citado à nota n. 20.

[29] RICOEUR, Paul. El discurso de la acción. Madrid: Cátedra, 1989, especialmente capítulo 2.

3 POSNER E A ANÁLISE DA RIGIDEZ NEOCLÁSSICA |  ECONÔMICA DO DIREITO:  AO PRAGMATISMO FROUXO

Ronaldo Porto Macedo Junior[1]

Professor de Filosofia Política e Teoria do Direito na Escola de Direito
de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – Direito GV e na
Universidade de São Paulo – USP; mestre em Filosofia e doutor
em Direito pela Universidade de São Paulo – USP;
mestre em filosofia, doutor em Direito pela USP;
pós-doutor em Direito (visiting researcher)
na Yale Law School (EUA).

3.1 Introdução: uma análise com muitas teorias jurídicas?

O momento inaugural do Movimento da Análise Econômica do Direito (Law and Economics Analysis), doravante AED, é identificado à publicação do paradigmático artigo de Ronald Coase[2] “The Problem of Social Cost” (1960) e às análises econômicas de Guido Calabresi[3] desenvolvidas em “Some Thoughts on Risk Distribution and the Law of Torts” (1961). Ainda que surgida na década de 1960, a teoria de Law and Economics só se populariza no mundo acadêmico na década seguinte, com a publicação de muitos novos textos e, em especial, “Economic Analysis of Law” (1973), do influente jurista Richard Posner[4]. Assim como é possível traçar mais de um momento e linhagem do pensamento econômico que subjaz a esta importante escola de pensamento[5], também a teoria do direito subjacente a esta escola sofre importantes modificações no seu desenvolvimento. Em outras palavras, existiram várias matrizes de teoria do direito nas diversas apresentações da AED.

A relação entre a Análise Econômica do Direito e a teoria do direito não se estabelece num só registro ou dimensão. Aliás, como vem sendo cada vez mais acentuado na literatura que trata da AED, está muito longe de ser correto afirmar que há um acordo monolítico entre os diversos autores que se alinham nesta tradição ou movimento. Poder-se-ia até ir além, afirmando que está igualmente longe de ser verdade que o mais influente e famoso representante desta linha de pensamento, Posner, ele mesmo, tenha se mantido fiel às premissas teóricas de seu pensamento inicial. Afinal, pode-se notar uma evidente mudança na orientação de seu pensamento teórico claramente utilitarista[6] ou de um consequencialismo eficientista[7], de seus primeiros escritos, para uma concepção que ele mesmo descreve como pragmática em seus escritos mais recentes.

Como então entender as relações entre a AED e a teoria do direito? Existe um conjunto de proposições essenciais que definiria um traço característico das diversas abordagens da AED no que tange à existência de uma teoria do direito pressuposta a este movimento intelectual?

O meu objetivo aqui não é o de descrever a história da evolução da teoria do direito assimilada ao movimento AED, mas tão somente pontuar suas mudanças e premissas e apontar para um limite comum subjacente a muitas de suas principais tentativas de fundamentação. Nesta última etapa, o meu objetivo consiste em mostrar quais são os desafios não atendidos pelo “pragmatismo” que veio a se associar à tradição da AED, em particular na sua versão posneriana.

3.2 A Análise Econômica do Direito: entre o realismo e o formalismo

Uma das novidades e interesse do direito americano quando comparado a outras experiências jurídicas contemporâneas consiste no fato de que este é fortemente marcado pelo realismo cujo impacto não teve a mesma dimensão nos demais países de capitalismo avançado. A AED é herdeira, juntamente com os chamados Critical Legal Studies (CLS)[8], desta importante tradição. Contudo, esta não é a única tradição imediata a que se conecta a análise econômica do direito.

Outra importante matriz presente especialmente no pensamento da primeira fase da AED é aquela relacionada ao cientificismo jurídico do início do século XX, usualmente associado especialmente ao nome de Christopher Columbus Langdell[9]. O projeto intelectual de Langdell previa a criação de uma metodologia científica, formal, exata, rigorosa para a análise do direito. O seu impacto foi imenso, especialmente no campo do direito contratual, e se estendeu de maneira geral para as diversas experiências de ensino jurídico que a ela se sucederam. Basta pensar na revolução pedagógica introduzida pelo Estudo de Caso e a criação dos primeiros Casebooks, inaugurados pelo próprio Langdell. Esta tradição constituiu o movimento intelectual costumeiramente denominado Formalismo Jurídico Americano[10].

O ambiente jurídico intelectual em que se forma a AED é também alimentado por outra importante tradição intelectual[11]: O realismo jurídico. Os principais expoentes do realismo jurídico (Oliver Wendell Holmes[12], Roscoe Pound[13] e Benjamin Cardozo[14] ) entendiam que o direito não deveria ser compreendido como lógica e sistema, mas antes como experiência. O olhar para o fato é um de seus lemas. A análise do fato, das circunstâncias, bem como a preparação do jurista para deter uma espécie de sabedoria prática tornam-se uma de suas marcas intelectuais distintivas.

A AED, curiosamente, é um produto híbrido destas duas tendências, ao menos a princípio, contraditórias entre si. Alguns de seus principais autores chegam mesmo a identificar um verdadeiro paradoxo nesta dupla herança que pretenderia combinar o incombinável, o formalismo langdelliano com o progressivismo antiformalista do realismo jurídico[15]. Esta característica é certamente relevante para compreender as ambiguidades e oscilações da “Teoria do Direito da AED”.

Por um lado, a primeira geração da AED herdou do formalismo a ambição de refinamento teórico e científico e o apelo da interdisciplinaridade, ainda que reconhendo-se certa autonomia do direito. Por outro lado, textos posteriores, especialmente de Posner, renunciaram expressamente à ambição de autonomia que se poderia atribuir ao direito, bem como incorporaram um novo tipo de instrumentalismo para criticar a posição intelectual orientada para o processo (process-oriented) e para a análise dos direitos fundamentais (rights-oriented) dos mentores e iniciadores[16].

Conforme aponta Gary Minda, os scholars da primeira geração eram os “jovens turcos” que tinham renunciado ao compromisso com um direito autônomo ou fundamental, mas não tinham rejeitado totalmente a possibilidade de uma verdade jurídica universal. Eles procuravam reforçar a moderna teoria do direito demandando que a autoridade e autonomia do direito poderiam ser descobertas na “mais dura” (“hardest”) das ciências sociais. Análise econômica aplicada ao direito comprometia estes scholars com uma forma de formalismo econômico não dessemelhante do formalismo langdelliano. A primeira geração de scholars acreditava que “a economia poderia ser a disciplina mestra, ela mesma autônoma, mas que poderia explicar os resultados em outras disciplinas não autônomas como o direito”[17].

A AED deste primeiro período caracteriza-se, assim, por certo formalismo economicista. Constrói uma teoria do direito importando uma metodologia econômica. Retraduz a teoria do direito pelo viés de uma teoria econômica neoclássica. Nas palavras de Posner, “É possível deduzir as características formais básicas do direito da teoria econômica”. Já na introdução a Economic Analysis of Law ele afirma ser o objetivo de seu livro “a aplicação de teorias e métodos empíricos da economia às instituições centrais do sistema jurídico”[18].

É importante notar que este primeiro momento surge dentro de um ambiente intelectual ideologicamente conservador marcado pela ascensão do pensamento republicano durante a presidência de Ronald Reagan (1981 a 1989). Neste momento ganhou particular proeminência a chamada “Escola de Chicago”[19] na condução da política econômica americana. Esta escola defendeu a tese de que a intervenção governamental deve ser limitada em casos que tornem o mercado menos eficiente, isto é, apenas para corrigir falhas de mercado. Em razão disto, o Direito, e de maneira particular o Common Law, deveria ter como finalidade ser eficiente. Tanto a redação das leis como a própria interpretação do direito deveriam ser guiadas por tal finalidade. Isto obviamente trouxe para o debate questões relacionadas à justiça, à igualdade, além de questões metodológicas importantes.

Data dessa época um dos principais debates teóricos entre dois expoentes do pensamento jurídico americano. De um lado, Richard Posner e de outro Ronald Dworkin[20]. Este debate viria a ser retomado muitos anos depois em outra forma e em torno da própria natureza da teoria do direito[21]. Neste momento, a questão que separa estes autores é relativa, a saber, se a eficiência poderia ser reconhecida como um valor fundante para uma teoria política e jurídica.

Contrariamente à vulgata de tal debate, Dworkin não procurou em suas críticas desconsiderar ou minimizar a fértil e relevante dimensão trazida por uma abordagem das conexões entre direito e economia. A sua crítica se dirige aos pressupostos da AED da primeira fase e, em particular, ao conceito de igualdade pressuposto por tal movimento. De maneira ainda mais particular, a sua crítica se dirige ao tipo de utilitarismo sem limites defendido por Posner em seus primeiros escritos, e o seu impacto numa teoria da justiça que deveria servir de “fundamento” para uma teoria jurídica. Apoiando-se em boa medida em ideias e textos de dois de seus mais influentes interlocutores, Bernard Williams[22] e John Rawls[23], Dworkin procura mostrar os limites de uma concepção moral e política utilitarista não igualitária presentes no pensamento de Posner. Tal visão utilitarista foi por vezes expressamente acolhida por Posner e outras, por ele rejeitada. Não obstante, este parece ser um dos poucos temas nos quais houve da parte de Posner o reconhecimento de que suas ideias mereceriam parcial reforma[24].

Dworkin critica Posner salientando que a sua teoria do direito focada exclusivamente no conceito de eficiência econômica constitui uma forma muito particular de objetivo coletivo e ignora os direitos dos litigantes de ver seus direitos devidamente justificados do ponto de vista da integridade do direito. O utilitarismo não distributivista de Posner constituir-se-ia, assim, numa teoria política e da justiça implausível e não justificável do ponto de vista filosófico. Neste sentido, o argumento de Dworkin em boa medida retoma o estilo de argumentação proposta por Rawls em Uma Teoria da Justiça. O objetivo da maximização da riqueza seria um objetivo falso e não aceitável do ponto de vista de uma escolha racional. A riqueza seria, assim, um objetivo social não aceitável per se, sendo antes um meio para que se possa atingir a igualdade e justiça (fairness).

O importante a destacar com respeito à natureza desse debate é o fato de que ele envolvia a discussão dos pressupostos filosóficos (uma forma de utilitarismo radical versus uma concepção de liberalismo igualitário em formação) que se articulavam as teorias do direito de caráter descritivo e normativo. Adiante discutirei como tal pretensão teórica foi abandonada pela “jurisprudência” posneriana dos anos 1990.

3.3 A segunda fase da Análise Econômica do Direito: rumo ao pragmatismo

Em meados dos anos 1980 ocorreu o auge da primeira geração da AED. É nesta época que surge a denominada Escola de New Haven, ou Escola Reformista[25]. Durante esta segunda fase, ocorre uma flexibilização da rigidez dos modelos econômicos da primeira fase por parte dos economistas, adequando-os a parâmetros talvez menos científicos, mas mais úteis ao direito. Neste período, a economia é utilizada de forma mais pragmática, servindo para comprovar a utilidade das regras, mas sem as pretensões de deduzir características do Direito a partir da Economia.

Os autores ligados à AED, retornando à tradição de Oliver Wendell Holmes, passaram a admitir que o direito deve ser compreendido como algo essencialmente indeterminado. Esta perspectiva marcará decisivamente o novo quadro epistemológico acolhido pela escola, agora de viés mais cético e pragmático.

Os principais autores desta nova fase passam a enfatizar a análise econômica a partir das instituições, mais do que postulados formais básicos que marcaram os modelos econômicos da primeira geração. Neste sentido, vê-se formar o núcleo da Análise Institucional do Direito, the New Institutional Analysis, que terá com Oliver Williamson (prêmio Nobel de 2009) e Douglass North (prêmio Nobel de Economia de 1993), seus principais expoentes. Neste novo momento, a AED demonstra-se ideologicamente mais aberta, admitindo a convergência possível deste modelo de análise não apenas com os pressupostos do liberalismo conservador da primeira fase, mas também apresentando-se como adequada à fundamentação da análise e intervenção regulatória típica de um estado de bem-estar social. A abordagem institucional e do comportamento econômico das burocracias, dos contratos relacionais[26] e o papel da decisão judicial ganham espaço em detrimento do formalismo neoclássico do primeiro período, orientado para a construção de modelos teóricos. A qualidade da pesquisa econômica, desde logo, passa a ser avaliada em razão de sua capacidade de dar respostas práticas a problemas concretos. A própria economia abandona o seu caráter de modelo de Hard Human Science para ser compreendida tão somente como uma ciência aplicada. Um saber tecnológico[27] a serviço da solução de problemas reais.

Conforme aponta Lewis Kornhauser[28], esta segunda geração de teóricos do AED, a despeito de sua diversidade teórica e de perspectiva, aceita algumas premissas comuns que garantirão alguma uniformidade de pensamento ao movimento. Para ele, estas premissas comuns seriam:

1. uma pretensão comportamental (behavioral claim), que afirma que a economia pode fornecer uma teoria útil para a predição de comportamentos regulados por regras jurídicas;

2. uma pretensão normativa (normative claim), que afirma que o direito deve ser eficiente;

3. uma pretensão fatual ou positiva, que afirma que o Common Law é eficiente;

4. uma pretensão genética, que afirma que o Common Law seleciona regras eficientes, mesmo admitindo que nem todas as regras são eficientes.

A pretensão comportamental viria a tornar-se a principal ferramenta metodológica para a análise da realidade, tendo os seus efeitos impactado fortemente também algumas vertentes da ciência política, notadamente aquelas vinculadas à teoria dos jogos, teoria da decisão e escolha racional[29]. A pretensão normativa é agora mais modesta e limitada, também por razões filosóficas que examinarei a seguir. Conforme bem aponta Gary Minda, “Se há uma inclinação ideológica no movimento da análise econômica do direito, já não mais é o resultado de uma perspectiva conservadora do direito e da hipótese da eficiência. Agora, ao contrário, a ideologia do movimento é mais bem explicada em termos de uma visão de mundo particular, que assume que a racionalidade e os interesses individualistas dos sujeitos jurídicos são as melhores ferramentas para compreensão do direito e da decisão judicial”[30].

Tal inflexão no movimento importou na incorporação de elementos normativos usualmente presentes nos discursos filosóficos e dos teóricos contratualistas como Rawls e Nozick[31]. Este aspecto trouxe ao movimento uma importante nova dimensão, uma vez que a racionalidade normativa passou a ocupar um espaço anteriormente inexistente no âmbito das análises microeconômicas neoclássicas. Fatores como custo e benefício requerem considerações normativas antes ausentes. A reavaliação dos impactos distributivos, ao ganhar espaço, incorporou esta dimensão normativa “mais filosófica”, visto que dependente de pressupostos de filosofia moral e política. A análise mais profunda e sofisticada do problema dos custos de transação, um dos instrumentais analíticos utilizados neste empreendimento, é uma teoria reformulada da escolha racional e teoria dos jogos[32].

Esta segunda geração rejeita expressamente as pretensões cientificistas da primeira, bem como o formalismo econômico neoclássico que os inspirava, passando a adotar um enfoque mais pragmático. Para essa abordagem, a economia passava a ser vista como tendo bases também limitadas. O fenômeno econômico, para estas formas mais sofisticadas de análise, não mais podia ser facilmente formalizado a partir de pressupostos comportamentais simples e facilmente matematizáveis ou conversíveis em modelos econométricos. Tal fato colocava em questão as pretensões de verdade e conhecimento universal presentes na AED do primeiro período.

A orientação pragmática no movimento da AED radicaliza-se a partir dos anos 1990. O exemplo mais radical e emblemático desta mudança mais uma vez é Richard Posner, seja por sua enorme influência, seja por ser um prolífico autor também sobre temas de teoria do direito. Numa renovada e heterodoxa reinterpretação de Holmes, Posner chega a compará-lo a Nietzsche. Adotando uma abordagem algo nietzschiana, passa a defender uma visão consequencialista (forward-looking), experimental e pragmática e, num certo sentido, baseada no senso comum, mais do que numa teoria estrutural ou fundacional. O seu novo pragmatismo vê com enorme desconfiança os ideais de cientificidade e objetividade. Posner caminhou na direção de um neopragmatismo pós-moderno, claramente antiteórico. Este será um dos pontos principais da agenda do “segundo debate com Ronald Dworkin”[33].

Em seu momento pós “virada pragmática”, orienta-se, segundo suas palavras, para o desenvolvimento de abordagens mais “práticas” que visam dar respostas a problemas concretos. A questão principal agora não é mais de ordem metodológica ou mesmo com a fundação de uma nova teoria da justiça fundada na eficiência, como o fora na década anterior[34]. Posner declara agora o seu ceticismo com respeito à natureza da verdade, afastando-se, assim, dos compromissos formalistas do primeiro período. Neste sentido, Problems of Jurisprudence, de 1990[35], demarca o novo solo teórico de seu pensamento, em muitos aspectos bastante distante daquelas premissas e conclusões acolhidas em Economic Analysis of Law de 1973.

Este novo momento da AED trará consigo uma importante mitigação do próprio reconhecimento da metodologia de análise neoclássica e neoinstitucional como instrumento exclusivo para a compreensão da realidade. Neste contexto abordagens “socioeconômicas”, orientadas para a descrição das normas sociais (“social norms”), passarão a ganhar espaço e prestigio[36].

3.4 Uma “jurisprudência” pragmática sem teoria

Problems of jurisprudence apresentou uma espécie de Manifesto Pragmatista, no qual encontramos um claro encorajamento da intuição e bom senso (common sense) do juiz no processo de formação da decisão. Para Posner, “não existe um “raciocínio jurídico (legal reasoning), distinto do uso simples da lógica e dos vários métodos de raciocínio prático que os pensadores do dia a dia utilizam”[37]. Neste sentido, os “métodos da razão prática são desarticulados” porque tal razão apoia-se “em prejulgamentos que não podem ser empiricamente estabelecidos”[38]. Posner defende uma teoria do direito flexível, num certo sentido abertamente ateórica, que apoia uma investigação geral de natureza econômica e científica, ao mesmo tempo em que rejeita a busca por unidade, ordem e método integrador.

Retomando o mote do realismo holmesiano, Posner afirmará que o processo de decisão judicial não é um processo lógico: “A essência da tomada de decisão interpretativa é considerar as consequências de decisões alternativas. Não existem interpretações ‘logicamente corretas’; interpretação não é um processo lógico”[39].

Posner rejeita e radicaliza a sua proposição de que o direito não é uma disciplina autônoma. Num famoso ensaio de 1987, “O declínio do direito como disciplina autônoma”[40], Posner advogava em favor da ideia de que o direito não constituiria uma área autônoma do saber tendo em vista carecer-lhe um objeto específico, assim como um método próprio. Nesta primeira fase, o seu argumento se desenvolvia claramente em favor de uma espécie de colonização metodológica do direito por outras áreas do saber, notadamente a economia. Neste novo “momento pragmático”, a sua afirmação será enfatizada, reconhecendo-se que o direito é o produto de muitos empreendimentos intelectuais cujo objetivo funcional é atingir efeitos razoáveis (“sound effects”). Desde logo, o verdadeiro teste para a análise jurídica é a verificação para saber se “funciona” instrumentalmente para maximizar objetivos humanos e aspirações”[41].

Nesta fase, o recurso à economia passa a ter uma natureza puramente instrumental, prática e não teórica. Para Posner e outros, a análise econômica vence as teorias rivais, não por suas virtudes teóricas e metodológicas, mas antes por suas virtudes práticas. Porque ela “gets the job done”, de maneira mais eficiente do que as teorias concorrentes. O novo ecletismo de Posner acolhe aquilo que poderia ser denunciado como frouxidão teórica, como uma virtude prática. Conforme aponta Gary Minda, “talvez para Posner, o neopragmatismo seja a melhor alternativa pós-moderna para lidar com a incredulidade das pretensões cientificistas da primeira fase da análise econômica do direto e do ensino da economia”[42].

A sua nova “teoria” do direito rejeita a possibilidade de se desenvolver uma nova fundamentação para a sua “jurisprudência”[43]. Ironicamente, salienta Minda, a sua nova teoria está afastada da fundamentação teórico-econômica de seu pensamento tal como desenvolvido em obras anteriores que lhe deram notoriedade e um lugar na história do pensamento jurídico moderno, em especial, o seu influente Economic Analysis of Law e seus trabalhos sobre regulação e concorrência[44]. A análise econômica agora lhe serve a um propósito prático, constituindo-se numa forma de “razão prática” para uma teoria do direito sem fundamentos[45]. Cabe lembrar, todavia, que as aspas aqui estão para lembrar que se trata de uma razão prática sem razão, um saber prático, intuitivo e de senso comum. Posner reconhecerá que a economia “não é a razão detrás da razão do direito”[46]. A análise econômica é agora funcional, adaptativa e instrumental.

3.5 Indeterminação, objetividade e a compreensão dos desacordos teóricos. O que nos ensina o novo debate Posner-Dworkin?

Conforme apontado acima, a publicação dos primeiros trabalhos de Posner motivou uma forte reação da parte de muitos teóricos do direito. Um dos mais interessantes “debates” foi aquele travado com Ronald Dworkin. Numa série de artigos publicados em revistas jurídicas e posteriormente reunidos no livro Uma Questão de Princípio, Dworkin criticou duramente a ideia posneriana de que a eficiência poderia se constituir num fundamento filosófico defensável para a aplicação e interpretação do direito[47].

Durante os anos 1990-2007, um novo debate entre estes autores ilustrará um desacordo de diferente natureza daquele ocorrido mais de uma década antes. Agora o centro do debate será a própria questão da indeterminação do direito, os limites da objetividade no direito e a natureza dos desacordos teóricos verificados nas práticas jurídicas[48]. Apesar de o debate envolver também outros autores como Cass Sunstein[49], também arrolado na categoria de “Chicago School of anti-theorethical, nonsense jurisprudence”[50], vou concentrar-me nos seus argumentos dirigidos mais diretamente a Posner.

Apesar de Dworkin não reconhecer em Posner a versão mais refinada do pragmatismo filosófico, este título caberia, de direito e de fato, a Richard Rorty[51], e nem mesmo ao pragmatismo jurídico (título que ficaria, penso eu, com Jules Coleman[52] ), Dworkin entende relevante dirigir-se a Posner como um interlocutor privilegiado por duas razões. Em primeiro lugar, os argumentos de Posner estariam a serviço de um movimento antiteórico hoje popular e influente na vida intelectual americana. Para Dworkin os antiteóricos como Posner e Sunstein desconsideram uma ideia que não se deram ao trabalho de entender, mas que é essencial para qualquer estudo sobre justiça social. Aceitaram facilmente a ideia de que não existem respostas jurídicas e morais objetivamente corretas, visto que inexiste uma moralidade política universal “lá fora” (“out there”) ao acesso dos juristas para “descobrir”. Por outro lado, há também uma razão tática. Embora Posner em seus escritos[53] busque demonstrar que tanto pessoas leigas quanto juristas podem dispensar uma teoria moral, seus próprios argumentos acabam se socorrendo de uma tal teoria. Posner estaria, assim, envolvido numa teoria moral substantiva, não instrumental, que ele não reconhece. Ele estaria falando do ponto de vista de uma teoria moral, malgré lui, ainda que afirme estar acolhendo uma posição relativista.

Em outras palavras, a acusação dworkiniana é a de que Posner acaba por realizar uma leitura equivocada não apenas dos autores que cita – notadamente merecedor de repúdio é o uso que faz Posner da ideia de jogos de linguagem de Wittgenstein[54] –, como da própria natureza da linguagem da moral. A natureza da linguagem moral é incompatível com uma concepção fisicalista (segundo a qual a linguagem da Física deverá ser a linguagem de toda a ciência), arquimediana[55], da objetividade moral, e somente pode ser compreendida “de dentro” do empreendimento argumentativo moral e jurídico. A inexistência de fatos brutos (“out there”) que seriam as únicas condições de verdade para as proposições morais e jurídicas, para Dworkin, não demonstraria a impossibilidade de objetividade da moral, mas antes o equívoco de sua exigência. A moral, enquanto prática argumentativa, somente encontra as suas condições de verdade, certeza e determinação no interior da própria prática discursiva argumentativa no moral reasoning. Este foro lhe é inevitável, inescapável e o único possível num uso significativo da linguagem. A negação posneriana seria, assim, uma petição de princípio, ao invés de uma saída prudente e intelectualmente modesta.

Evidentemente Posner não acolhe as críticas de Dworkin, respondendo-o com exigências de objetividade que o seu interlocutor não aceitará. A reconstrução dos argumentos do debate exigiria outros esforços reconstrutivos que não cabem neste artigo. A identificação de um de seus pontos, contudo, me parece ser uma indicação suficiente dos desafios e solos sobre o qual se insere esta nova forma de articulação entre AED e teoria pragmática do direito. A mera apresentação destes planos de argumentos já aponta, penso eu, para as exigências teóricas de argumentação sobre aquela que julgo ser a agenda contemporânea dominante na teoria do direito. Esta é frequentemente denominada como a “agenda metodológica da teoria do direito”[56]. Dentro desta, passa a ser fundamental a resposta a perguntas acerca das condições e possibilidade de explicação das condições de sentido dos desacordos teóricos e sua conexão com o argumento teórico sobre a “inevitável” (ou não) indeterminação do sentido das proposições jurídicas e das decisões judiciais, bem como os remédios possíveis diante dela. A discricionariedade para o positivismo jurídico e o “pragmatismo de bom senso” para os pragmatistas como Posner. Aliado a estas afirmações sobre os limites teóricos para o conhecimento ou existência de uma resposta certa para todas as proposições jurídicas encontraremos a sua expressão política e prático-jurídica contida na recomendação de prática decisória judicial “intuitiva e não teórica” e desconfiada e cética perante os esforços de argumentação e justificação defendidos por uma concepção como a de Dworkin.

Muitas vezes os debates filosóficos são mais importantes pela determinação da agenda de problemas que eles revelam e sistematizam, do que pelo acerto de qualquer dos lados envolvidos. Não caberia nos limites deste artigo aprofundar os argumentos que eventualmente permitiriam ver um vencedor. Apesar de acreditar que é possível justificar a maior plausibilidade da posição dworkiniana. Interessou-me apenas apontar para o novo caminho que o debate metodológico jurídico lançou a agenda da discussão teórica sobre o direito, bem como a nova senda a que foi lançada a AED e seus compromissos teóricos. Salientar este ponto significa apenas chamar a atenção para a complexidade teórica jurídica envolvida no emprego da análise econômica, bem como os seus nada inocentes ou triviais compromissos e promessas cautelosas de abandono da teoria em benefício de uma posição de bom senso, comprometida “com o que funciona”. Isto nada nos garante se não compreendemos seja a sua viabilidade teórica e prática, seja o sentido da seguinte questão: Funciona para quê? Para garantir direitos? Para a realização da Justiça? Ou para a realização de um tipo de AED? Em outras palavras, o pragmatismo posneriano ao apresentar-se como uma abordagem não teórica apenas camufla, frouxamente, os seus pressupostos teóricos e metodológicos que julga serem menos importantes. Ao fazê-lo, ao invés de pragmaticamente escapar da necessidade de fundamentação teórica, esconde a sua deficiente teoria acerca da finalidade e natureza do direito.

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[1] Agradeço os comentários de Maria Lúcia L. M. Padua Lima ao presente texto.

[2] Prêmio Nobel de Economia de 1991.

[3] CALABRESI, Guido. Some thoughts on risk distribution and the law of torts. Yale Law Journal (The Yale Law Journal Company, Inc.), 70 (4), 499, 1961. Ver também VAN DEN BERGH, Roger. Introduction: the impact of Guido Calabresi on Law and Economics scholarship. Erasmus Law Review, v. 1, Issue 4, p. 20.

[4] POSNER, Richard. The economics of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1973.

[5] Tal esforço nos levaria a autores como Gary Becker e Aaron Director. Cfr. Artigo de Bruno Salama, A história do declínio e queda do eficientismo na obra de Richard Posner, neste volume.

[6] O utilitarismo é um tipo de teoria ética consequencialista, visto que avalia uma ação (ou regra) unicamente em função de suas consequências. Embora existam inúmeras vertentes do pensamento utilitarista, em sua versão clássica de Jeremy Bentham: “Por princípio da utilidade, entendemos o princípio segundo o qual toda ação, qualquer que seja, deve ser aprovada ou rejeitada em função de sua tendência de aumentar ou reduzir o bem-estar das partes afetadas pela ação. (...) Designamos por utilidade a tendência de alguma coisa em alcançar o bem-estar, o bem, o belo, a felicidade, as vantagens etc. Ele prescreve a ação (ou inação) de forma a otimizar o bem-estar do conjunto dos indivíduos” (Cfr. BENTHAM, Jeremy. Uma introdução aos princípios da moral e legislação. 3 ed. Tradução de Luiz João Baraúna. São Paulo: Abril Cultural, 1979, p. 4).

[7] Designo aqui um tipo de consequencialismo não necessariamente orientado para a maximização da utilidade (como no utilitarismo), mas orientado à geração de consequências mais eficientes do ponto de vista econômico. Evidentemente algumas versões do conceito de eficiência poderão aproximá-lo do próprio conceito de utilidade. Contudo, há versões que não o fazem, definindo-o como as consequências capazes de maximizar a produção de riquezas etc.

[8] Os Critical Legal Studies (CLS) designam mais um movimento de pensamento formado por teorias de inspiração teórica distinta do que propriamente uma doutrina jurídica. Os traços mais marcantes do movimento foram a crítica ao formalismo (uma herança do realismo jurídico americano) e a afirmação da indeterminação do sentido do direito.

[9] Christopher Columbus Langdell (1826-1906), foi professor e diretor da Harvard Law School. É considerado o principal teórico do formalismo jurídico americano e um dos criadores do chamado “case-method” no ensino de direito. Redigiu o primeiro Casebook de contratos que serviu de modelo e inspiração para gerações posteriores.

[10] Para um aprofundamento do significado do impacto do pensamento de Langdell no pensamento jurídico americano, veja-se HORWITZ, Morton. The transformation of american law, 1870-1960. v. II, Cambridge, Massachusetts, Harvard University, 1992 e KENNEDY, Duncan. Form and substance in private law adjudication. Harvard Law Review, v. 89, p. 1684, 1976. Em português, confira-se GILMORE, Grant. As eras do direito americano. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1978 e MACEDO JR., Ronaldo Porto. Contratos relacionais e defesa do consumidor. São Paulo: Max Limonad, 1998 (2. ed. revista, RT, 2008, capítulo III, e a bibliografia lá citada).

[11] Ao meu ver, Gary Minda (Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 86) chama corretamente a atenção para o fato de que Richard Posner altera a sua própria abordagem histórica do movimento no decorrer de sua obra. Assim, o peso e importância da “dívida histórica” do conceitualismo langdelliano é significativamente diminuído se compararmos os textos de Richard A. Posner escritos mais tarde, como The present situation in legal scholarship. Yale Law Journal, v. 90, Issue 5, p. 1113-1130, 1981, com o texto The problems of jurisprudence. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1990, p. 239-244, 441-442.

[12] Oliver Wendell Holmes (1841-1935): jurista americano da Suprema Corte dos Estados Unidos da América (1902-1932).

[13] Nathan Roscoe Pound (1870-1964): foi professor e diretor da Harvard Law School.

[14] Benjamin Nathen Cardozo (1870-1938): jurista americano da Suprema Corte dos Estados Unidos da América (1932-1938).

[15] Cfr. MINDA, Gary. Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 84.

[16] Neste sentido, ver Richard Posner, What has pragmatism to offer law? S. Cai. L. Riv., 63, 1653, 1661 (1990), POSNER, Richard A. Overcoming law. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1995 e POSNER, Richard A. The problems of jurisprudence. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1990.

[17] Veja-se Jack M. Balkin. The domestication of law and literature, 14 Law & Soe. Inquiry 787, 798 (1989) apud MINDA, Gary. Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 85.

[18] “The application of the theories and empirical methods of economics to the central institutions of the legal system”, Economic Analysis of Law, op. cit.

[19] Na Economia, a Escola de Chicago representou uma corrente que defende o livre mercado. Um de seus principais expoente foi o arquiliberal Milton Friedman.

[20] Um dos principais e mais influentes filósofos do Direito norte-americano e da atualidade. Foi professor de Filosofia do Direito em Oxford, na University College London e na New York University School of Law.

[21] Num segundo momento, nos anos 1990 o debate Dworkin-Posner ganhará um novo objeto e dimensão. Agora, e especialmente após a publicação de O Império do Direito, de Ronald Dworkin, a questão central será a respeito do pragmatismo jurídico e seus limites enquanto uma adequada teoria descritiva e prescritiva do direito. Isto permitirá o surgimento de uma espécie de Segundo Round do debate Posner-Dworkin, agora sobre novas bases e em torno de novos problemas. Antes de abordá-lo e para melhor compreendê-lo, contudo, vale a pena retomar o percurso deste movimento que o conduz ao seu segundo momento.

[22] WILLIAMS, Bernard. The idea of equality. In: WILLIAMS, Bernard. Problems of the self. Cambridge: Cambridge University Press, 1973, p. 230-249, reprinted in L. Pojman & R. Westmoreland (Ed.). Equality. Selected Readings, Oxford: Oxford University Press, 1997, p. 91-102.

[23] RAWLS, John. Theory of justice. Massachusetts, Cambridge: Harvard University, 1971. Ver também DWORKIN, Ronald. Rawls and the law. In: DWORKIN, Ronald. Justice in Robes. Harvard University Press, 2006, p. 241-261. Para um panorama da questão ver o verbete EQuality, da Stanford Enciclopedia of Philosophy, disponível em: plato.stanford.edu/entries/equality.

[24] POSNER, Richard A. Tribute to Ronald Dworkin and a note on pragmatic adjucation. New York University Annual Survey of American Law, v. 63, Issue 1, p. 9-14, 2007.

[25] Formada fundamentalmente por professores da Universidade de Yale, os membros desta escola orientaram os seus estudos especialmente para o moderno estado regulatório constituído pelo Welfare State. A base de sua abordagem é formada pela combinação das tradições intelectuais (são “social choice theory” e análise de políticas públicas). Dentre eles caberia destacar os nomes de Susan-Rose Ackerman e Jerry Mashaw. Ver Economics and the Law, 2. ed.: From Posner to Postmodernism and Beyond, Nicholas Mercuro & Steven G. Medema, Princeton University Press, 2006, especialmente p. 79-83.

[26] Vastíssima é a bibliografia sobre o assunto. Tratei longamente deste tema em Contratos relacionais e defesa do consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, em que se encontra referida boa parte da bibliografia acerca do tema. Merece particular destaque, sobre o assunto, MACNEIL, Ian. The new social contract. An inquiry into modern contractual relations. New Haven and London: Yale University, 1980 (tradução brasileira, O novo contrato social, Elsevier, 2009). Ver também MACNEIL, Ian. Contracts: adjustment of long-term economic relations under classical, neoclassical, and relational contract law. Northwestern University Law Review, v. 72, n. 6, p. 854-905, 1978. GOETZ, Charles J.; SCOTT, Robert E. Principles of relational contracts. Virginia Law Review, v. 67, Issue 6, p. 1089-1150, 1981; GOLDBERG, Victor. Price adjustment in long-term contracts (Symposium: Law, private governance and continuing relationships). Wisconsin Law Review, May-June, 1985, Issue 3, p. 527-543, 1985; SCHWARTZ, Alan. Relational contracts in the courts: an analysis of incomplete agreements and judicial strategies. Journal of Legal Studies, v. 21, Issue 2, p. 271- 318, 1992; dentre outros.

[27] Cfr. FERRAZ JR. Tercio Sampaio. Função social da dogmática jurídica. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978, p. 83.

[28] Lewis A. Kornhauser. The great image of authority, 36 STAN. L. REV. 349, 353 (1984), p. 354-355 apud MINDA, Gary. Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 99.

[29] A teoria dos jogos historicamente nasceu como um ramo da matemática aplicada que estuda situações estratégicas em que jogadores escolhem diferentes ações na tentativa de melhorar seu retorno. Inicialmente desenvolvida como ferramenta para compreender comportamento econômico, teve a sua aplicação expandida para outras áreas da análise comportamental como ciência política e até estratégias militares. A formulação moderna desta teoria é atribuída ao prêmio Nobel americano John Nash. A teoria da decisão é bastante próxima à teoria dos jogos. Os modelos da teoria da decisão, contudo, têm uma natureza interdisciplinar de estudo, com definições que relacionam filosofia, matemática e estatística, aplicável a quase todos os ramos da ciência, engenharia e principalmente à psicologia do consumidor (especialmente nos modelos comportamentais ou behavioristas). Ela toma por referência o estudo do comportamento e fenômenos psíquicos daqueles que tomam as decisões (reais ou fictícios), a identificação de valores, incertezas, tipos de racionalidade que produzem ou podem produzir decisões ótimas do ponto de vista racional. A teoria da escolha racional (“rational choice theory”) constrói modelos para a compreensão dos comportamentos sociais (e especialmente os econômicos) tomando como paradigma os parâmetros da economia neoclássica dominante, construídos a partir da pressuposição de que os indivíduos agem de modo a orientar a maximização de suas vantagens ou satisfação de interesses de um ponto de vista instrumental. Vastíssima é a literatura sobre este assunto. Algumas das mais importantes elaborações teóricas que deu origem ao amplo debate é OLSON, Mancur. The logic of collective action. Public goods and theory of groups. Cambridge, Massachusetts: Harvard University, 1971. Ver também COLEMAN, James S. (1990). Foundations of social theory, Belknap Press; ARROW, Kenneth J. ([1987] 1989). Economic theory and the hypothesis of rationality, in The New Palgrave: Utility and Probability, p. 25-39.

[30] Cfr. Gary Minda, op. cit., p. 100.

[31] John Rawls (1921-2002) e Robert Nozick (1938-2002), ambos professores em Harvard, foram dois dos principais filósofos políticos contemporâneos. As obras Theory of justice (1971), do primeiro e Anarchy, state, and utopia (1974), do segundo, renovaram a filosofia política contemporânea. A obra de Nozick pode ser lida como uma resposta libertária de inspiração lockeana ao pensamento liberal igualitários de Rawls.

[32] Cfr. Jules L. Coleman, Afterword: the rational choice approach to legal rules, 65 CHI.-KENT L. REV. 177, 179 (1989).

[33] Cfr. Ronald Dworkin, In praise of theory, in Justice in Robes, p. 49-74; Richard Posner, “Against Constitutional Theory”, 73 NYU L Rev. (1988), p. 1-22; Conceptions of Legal Theory: A reply to Ronald Dworkin, 29, Ariz. St. L. J., 377 (1997), p. 377-388; Ronald Dworkin, “Darwin´s New Bulldog” in Justice in Robes, p. 75-104; Richard Posner, “The problematics of Moral and Legal Theory”, 111, Harvard L. Rev. 1637, 1649 (1998), p. 1637-1716.

[34] Cfr. de Richard Posner, especialmente Economic analysis of law, op. cit. e POSNER, Richard. The ethical and political basis of the efficiency norm in common law adjudication. In: Law, Economics and Philosophy, Mark Kuperberg e Charles Beitz (Ed.), New Jersey, Rowman & Allanheld, 1983; POSNER, Richard. Economic analysis of law, Fourth Edition. Boston: Massachusetts, Little Brown and Company, 1992 e POSNER, Richard. The economics of justice. Cambridge: Massachusets, Harvard University, 1994. De Ronald Dworkin, ver Is wealth a value? E why effiency?, ambos in A Matter of Principle, HUP, 1985, p. 237-292.

[35] POSNER, Richard A. The problems of jurisprudence. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1990.

[36] Cf. POSNER, Eric. Law and social norms. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 2000.

[37] POSNER, Richard A. The problems of jurisprudence. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1990, p. 459-460.

[38] Idem.

[39] Idem.

[40] POSNER, Richard. The decline of law as an autonomous discipline: 1962-1987. Harvard Law Review, v. 100, Issue 4, p. 761-780, 1987.

[41] POSNER, Richard A. The problems of jurisprudence. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1990, p. 387.

[42] MINDA, Gary. Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 103.

[43] MINDA, Gary. Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 96.

[44] Cf. Theories of economic regulation. The Bell Journal of Economics & Management Science, n. 2, v. 5, p. 335-358, 1974; POSNER, Richard; EASTERBROOK, Frank H. Antitrust: cases, economic notes, and other materials. St. Paul, Minnesota: West, 1974.

[45] Vale notar que a palavra teoria do direito, como tradução para a palavra jurisprudence (aqui traduzido por jurisprudência), traz, no presente contexto, um inegável inconveniente, uma vez que Posner pretende afirmar a possibilidade de uma “jurisprudência” ateórica, ideia que a expressão teoria do direito tende a falsificar, a menos que atribuamos sentido à expressão algo paradoxal como “teoria do direito ateórica”.

[46] Richard Posner apud MINDA, Gary. Postmodern legal movements. Law and jurisprudence at century´s end. New York: NYU, 1995, p. 105.

[47] A Matter of Principle, op. cit.

[48] Ver, especialmente, Pragmatism and Law, in Justice in robes, op. cit., 36-49.

[49] Cass R. Sunstein (1954) foi, durante 27 anos, professor na University of Chicago Law School; atualmente leciona na Harvard Law School.

[50] Ronald Dworkin. In praise of theory. Justice in Robes, p. 51.

[51] Richard Rorty (1931-2007) foi o principal e mais influente filósofo pragmatista americano das últimas décadas.

[52] Jules Coleman é professor Yale Law School. O seu livro The practice of principle: in defence of a pragmatist approach to legal theory. Oxford University Press, 2003, é uma das principais referências teóricas do pragmatismo jurídico contemporâneo. Para uma resenha crítica do mesmo, ver “Thirty years on”, de Ronald Dworkin, in Justice in Robes, op. cit., p. 223-240.

[53] Especialmente suas Lectures sobre o assunto e Overcoming law. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1995.

[54] Ludwig Wittgenstein (1889-1951) foi um dos principais filósofos relacionados à denominada “virada linguística” que marca radicalmente a filosofia do século XX.

[55] Dworkin assim define o sentido que empresta a este conceito ao criticar o positivismo de H. L. A. Hart. Para ele “A opinião de Hart acerca da sua própria metodologia é típica de boa parte da filosofia contemporânea. Áreas da filosofia como a metaética e a filosofia do direito florescem, cada uma supostamente falando a respeito, mas sem participar, de algum tipo de... prática social. Filósofos olham, de uma perspectiva externa e mais elevada, para a moralidade, o direito, a ciência e a arte. Eles distinguem o discurso de primeira ordem da prática que eles estudam... da sua própria plataforma ‘meta’ discursiva de segunda ordem... Eu já chamei essa postura filosófica de ‘Arquimediana’, e esta é a era dourada do Arquimedianismo” (DWORKIN, Ronald. Hart’s Postscript and the Character of political philosophy, in Justice in Robes, op. cit., p. 141).

[56] Cfr. SHAPIRO, Scott J. The Hart-Dworkin debate: a short guide for the perplexed. In: RIPSTEIN, A. (Ed.). Ronald Dworkin. Cambridge, 2007, p. 22-55.

4 A HISTÓRIA DO D EFICIENTISMO NA OBR | ECLÍNIO E QUEDA DO A DE RICHARD POSNER

Bruno Meyerhof Salama[1]

Professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
– Direito GV; mestre e doutor em Direito pela Universidade
da Califórnia em Berkeley, Estados Unidos.

All that is human must retrograde if it does not advance.
Edward Gibbon[2]

4.1 Introdução

Muito se fala do suposto espírito colonizador da Análise Econômica do Direito. Espalhando-se tal qual um império – talvez um império sediado em Chicago, não em Roma – a Análise Econômica estaria pouco a pouco se impondo, ou tentando se impor, sobre a teoria e a prática jurídica: primeiro dentro, e depois fora dos Estados Unidos, inclusive no Brasil. Esta visão, contudo, não é correta. Com a “guinada pragmática” de Richard Posner, até mesmo o arauto da suposta colonização entregou os pontos.

Este texto, cujo título é paráfrase do clássico de Edward Gibbon, relata a história do declínio e queda daquela que foi vista por muitos como a empreitada intelectual imperialista da Análise Econômica do Direito capitaneada por Richard Posner: a utilização do critério de eficiência como a fundação ética para o direito. Conduzo o presente exercício examinando seletivamente a trajetória intelectual de Posner, enfocando principalmente suas obras escritas no período que se estende de fins dos anos 1970 até o início dos anos 1990.

Posner deu três principais contribuições à teoria jurídica. Duas redundaram em sucesso e perduram até hoje como referências teóricas importantes: pode-se discordar, mas não se pode legitimamente ignorá-las. Esses casos de “sucesso” são, em primeiro lugar, a descrição do direito norte-americano em bases microeconômicas, a chamada análise “microeficientista” do direito; e, em segundo lugar, a reconstrução do pragmatismo jurídico nas bases do que se pode chamar de um “praticalismo posneriano”. Tratei desses casos de “sucesso” em outro trabalho[3], e eu aqui os retomo somente na medida do necessário para compor o quebra-cabeça. Meu ponto central está no exame daquele que num certo sentido pode ser considerado o “fracasso” de Posner.

No final dos anos 1970, Posner propôs que o critério de eficiência poderia ser a pedra de toque para a formulação e interpretação do direito. Criticado, defendeu-se como pôde, até finalmente abandonar a tese. É nisso que consiste o que estou chamando de “fracasso”, e é a descrição desse quadro que se resume o presente trabalho.

Há pelo menos três barreiras a serem superadas para que se possa refletir de modo proveitoso a respeito da contribuição intelectual de Posner. A primeira é de natureza epistemológica. A interdisciplinaridade entre o direito e a economia, traço distintivo dos escritos enfocados neste trabalho, expõe uma série de problemas que dizem respeito às possibilidades e também às limitações que surgem no enlace entre diferentes metodologias[4]. É que, enquanto a crítica econômica se dá pelo custo, a crítica jurídica se dá pela legalidade[5]; enquanto o direito é exclusivamente verbal, a economia é também matemática; enquanto o direito é marcadamente hermenêutico, a economia é marcadamente empírica; enquanto o direito aspira ser justo, a economia aspira ser científica.

A segunda barreira é contextual. Posner não é um universalista. Seus escritos discutem institutos da Common Law, e da Common Law norte-americana em particular. Salvo raríssimas exceções[6], seu diálogo se dá com autores também da Common Law norte-americana – um ponto que costumeiramente passa despercebido pelos leitores do mundo da Civil Law. E mesmo suas teses normativas mais arrojadas são, nas suas próprias palavras, contextuais: dizem respeito aos Estados Unidos, mas não necessariamente outros lugares[7].

A terceira barreira diz respeito à existência de descontinuidades na obra de Posner. Houve descontinuidades tanto no nível filosófico quanto nos níveis metodológico e temático, e quem sabe até no nível ideológico[8]. Aproveito-me da existência dessas descontinuidades para organizar este trabalho justamente a partir das rupturas na trajetória de Posner.

Aqui me interessam em particular as descontinuidades a respeito da utilização e da relevância do critério de eficiência para a teoria jurídica. Introduzo o tema, na seção 4.2, examinando o que pode ser tratado como a “ascensão” do critério de eficiência. Discuto em linhas gerais as contribuições que vão dos seus primeiros escritos em meados dos anos 1960 até fins da década de 1970. Enfoco particularmente o clássico Economic Analysis of Law (1973) – esta, aliás, sua obra mais importante e mais útil até hoje[9]. Ressalto que o traço unificador desses escritos é uma hipótese de natureza eminentemente histórica. A saber, a hipótese de que a Common Law tenha evoluído nos Estados Unidos no sentido de prover regras eficientes à sociedade americana.

A partir de meados da década de 1970, Posner pôs-se a trilhar a formulação de uma síntese normativa entre justiça e eficiência. Essa formulação e os debates que se seguiram refletem, de certa forma, o “apogeu” do critério de eficiência nos seus escritos. O argumento central da teoria formulada por Posner é simples: o direito norte-americano não apenas tem evoluído historicamente no sentido da eficiência; o direito norte-americano deve evoluir (ou talvez, deve continuar evoluindo) no sentido da eficiência. A este argumento Posner deu o nome de teoria da “maximização da riqueza”. O livro que marca a transição é Antitrust Law: An Economic Perspective (1976)[10], mas a obra emblemática é mesmo The Economics of Justice (1981)[11]. O título desta última – “a economia da justiça” – como se vê, é bastante sugestivo. A seção 4.3 abaixo se desenha em torno do exame desta obra.

A seção 4.4 a seguir retoma os debates acerca da teoria da maximização da riqueza. Esses debates se iniciam com a furiosa reação à teoria, percorrem a defesa da teoria pelo autor, e finalmente desembocam no seu abandono[12]. A seção é concluída com a indicação da publicação em 1990 de The Problems of Jurisprudence[13], já traduzida ao português (“Problemas de Filosofia do Direito”)[14]. Nesta obra, Posner reformula radicalmente sua teoria de justiça. Ao fazê-lo, expressamente rejeita sua teoria da maximização da riqueza e retorna à tradição jurídica americana por excelência, o pragmatismo jurídico. A seção 4.5 conclui.

4.2 Ascensão: eficiência como método analítico

O traço comum dos primeiros escritos de Posner foi um estudo dos incentivos criados pelas mais influentes interpretações e construções jurídicas da Common Law norte-americana. A hipótese de Posner é clara: os institutos da Common Law norte-americana evoluíram no sentido de prover incentivos para uma maior eficiência econômica, isto é, a maximização da riqueza medida em padrões monetários.

O objeto de pesquisa de Posner são as principais doutrinas e construções jurídicas dos tribunais norte-americanos desde a proclamação da Constituição de 1787 até o século XX. E é a partir delas que Posner constrói aquela que se tornaria até hoje sua obra mais importante, Economic Analysis of Law. Na sua primeira versão, em 1973, o livro tratara apenas da análise econômica de temas típicos da Common Law: direitos de propriedade, contratos, responsabilização civil e criminal e processo. Tratara, ademais, da intervenção do governo nos mercados, o que se deu pelo exame do direito antitruste e tributário. E, finalmente, continha uma apresentação ao estudante de direito da teoria dos monopólios.

Ao longo das últimas três décadas, a obra foi sendo constantemente revista e ampliada. As edições mais recentes contêm uma gama amplíssima de temas: direito societário e falências, família e sucessões, relações de emprego, relações de consumo, processo e provas no processo, dentre outros[15]. Essas versões recentes de Economic Analysis of Law contêm, ainda, a análise econômica de vários temas em direito constitucional como a separação dos poderes, a proteção de direitos, desapropriações, discriminação racional e religiosa, liberdade de expressão, liberdade religiosa, confissões, dentre outros. Há ainda uma discussão da economia do sistema federalista, particularmente no que toca à relação sempre conflituosa entre estados e Governo Central. Dada esta gama de temas, não surpreende que a última edição do livro contenha em torno de mil páginas.

Economic Analysis of Law é antes de tudo uma tentativa de descrição do fenômeno jurídico. A descrição do Direito no tempo é uma tarefa tipicamente desempenhada pela Sociologia Jurídica e pela História do Direito; Posner o fez a partir do ferramental microeconômico. Economic Analysis of Law é um livro texto destinado a explorar implicações da teoria microeconômica aplicada ao direito, particularmente ao direito norte-americano. Seu público básico são estudantes de Direito com pouca familiaridade com a microeconomia e sem conhecimentos avançados de matemática.

A inovação de Posner nesse livro não é tanto sua hipótese histórica – até certo ponto trivial e talvez parcialmente tautológica – mas o método utilizado para embasá-la. O campo de aplicação típico da microeconomia são os mercados. Se o preço dos tomates aumenta, o consumidor supostamente comprará menos tomates e os substituirá, digamos, por abobrinhas. Na ausência de abobrinhas e de outros alimentos, poderá simplesmente comer menos, e talvez vá passar fome, a não ser que seja ajudado por sua família, por uma entidade de caridade, ou pelo governo. Essencialmente, o que Posner faz é simplesmente extrapolar este tipo de raciocínio para a análise dos institutos jurídicos.

A inquietação que move Posner não é nova: será plausível supor que as pessoas sejam racionais apenas quando estão interagindo nos mercados, e irracionais agindo fora deles? Posner supôs que a resposta seria negativa. Assim procedendo, partiu da hipótese trabalhada inicialmente por Beccaria[16], e logo por Bentham[17], e retomada no século XX por Gary Becker[18], de que um mecanismo análogo de cálculo racional possa existir tanto nos “mercados explícitos” quanto nos “mercados implícitos”.

Assim, construiu seu arcabouço analítico com base na hipótese de que o ajuizamento de ações, a realização de crimes, a ocultação de informações em juízo, a disposição para realizar acordos e até mesmo a disposição para casar ou para ter ou adotar filhos sejam em boa medida resultantes de comportamentos instrumentais, em que os meios são adotados pelos indivíduos de modo a satisfazerem suas preferências individuais.

Em linha com as premissas metodológicas de modo geral adotadas pela Escola de Chicago[19], Posner utiliza a racionalidade como uma premissa instrumental para formulação de hipóteses[20]. Um mercado pode comportar-se racionalmente (e, portanto, as “leis” de oferta e procura são úteis para prever consequências) mesmo que boa parte dos compradores e vendedores, individualmente tomados, tenha sua racionalidade bastante limitada. A utilização da premissa de racionalidade não significa que necessariamente haja um cálculo consciente de custos de benefícios; o ponto é simplesmente o de que a premissa metodológica de maximização racional pode ser útil porque o comportamento racional é geralmente previsível, enquanto que o comportamento irracional é geralmente aleatório (ou seja, é randômico).

Um aspecto frequentemente negligenciado é o de que Economic Analysis of Law contém um argumento unificador, de natureza histórica. O fio condutor é a hipótese de que a Common Law norte-americana tenha evoluído no sentido de dar incentivos para tornar as relações sociais mais eficientes. A formação da Common Law poderia então, na visão de Posner, ser entendida como uma resposta dos juízes para tornar as normas cada vez mais eficientes.

Posner não procura demonstrar que toda decisão ou doutrina do Common Law seja eficiente. Para Posner, a hipótese da evolução da Common Law americana no sentido da eficiência é a expressão jurídica de um sistema social mais amplo que está voltado à maximização da riqueza da sociedade[21]. Assim, a Common Law norte-americana ter-se-ia continuamente estruturado de forma a permitir que o sistema econômico fosse cada vez mais próximo (embora não perfeitamente) dos resultados que um mercado com competição perfeita proporcionaria[22].

O livro Economic Analysis of Law se desenha, então, em torno do que Posner identifica como sendo as três forças motrizes da Common Law[23]. Primeiro, o direito da propriedade, que se ocuparia de criar e definir os “direitos de exclusividade” sobre recursos escassos. Segundo, o direito contratual/obrigacional, que se ocuparia de facilitar os intercâmbios voluntários desses “direitos de exclusividade”. Da ótica econômica, a transferência de tais direitos para os indivíduos com maior disposição de pagar permitiria a geração de valor. Terceiro, o direito da responsabilização civil, tomado em sentido amplo. Este, da ótica econômica, se ocuparia de proteger os “direitos de exclusividade”, inclusive o direito de exclusividade sobre o próprio corpo. Tomados em conjunto, essas três forças motrizes forneceriam o aparato institucional que permitiria corrigir externalidades e reduzir custos de transação.

Chamada por alguns de estudo “microeficientista”, a metodologia utilizada por Posner parte do exame das instituições jurídicas concretamente identificadas. Essa metodologia é mais bem compreendida a partir de exemplos. Vejamos: sabe-se desde pelo menos o tempo de Adam Smith que a existência de propriedade privada incentiva a criação de riqueza ao encorajar a produção, facilitar os intercâmbios voluntários e desincentivar as batalhas distributivas (inclusive o roubo). Mas se a transferência voluntária permite a criação de valor, indaga Posner, então o que justifica a existência de um instituto de transferência involuntária de propriedade tal qual o usucapião?

Um princípio de eficiência alocativa requer, em tese, que a propriedade possa ser consensualmente transferida com o maior grau de liberdade possível[24]. Mas o usucapião permite que o ocupante da terra adquira o título de proprietário independentemente do consentimento ou do pagamento de compensação ao proprietário original. Ora, se o comércio permite a criação de valor, como se poderia justificar a eficiência de uma regra que permite a transferência de propriedade de forma unilateral?

Na opinião de Posner, a principal vantagem do usucapião é a de aumentar a segurança nas transferências de propriedade[25]. O potencial comprador que sabe que o atual possuidor ocupou a propriedade pelo período exigido em lei para usucapir um terreno tem muito mais certeza de que o título que lhe é apresentado pelo potencial vendedor é válido. Daí por que o instituto do usucapião permite reduzir os custos de procura e de prova. Além disso, a maior certeza sobre a validade do título de propriedade tende a aumentar o preço de negociação dos imóveis e a estimular o mercado imobiliário.

Vejamos uma circunstância análoga em que o direito nega efeitos a uma interação econômica voluntária. O direito nega efeitos aos atos cometidos sob coação. Pensemos na situação de um indivíduo que, estando sob a ameaça de uma arma de fogo, se vê diante da opção de ser assassinado ou assinar um determinado contrato. Este contrato não é válido, e os tribunais lhe negarão efeito. Por quê?

O motivo certamente não é o de que o indivíduo assinara o contrato de maneira involuntária. Afinal, o indivíduo provavelmente estava bastante ansioso para assinar o contrato o quanto antes (e assim fugir da ameaça da arma!). Do ponto de vista econômico, o motivo de se negar efeitos aos atos sob coação está no reconhecimento de que tais atos tendem a reduzir o produto social. A tolerância do direito a atos realizados sob coação incentivaria tanto a realização de ameaças físicas como prática usual de negócios quanto os investimentos em defesa dessas ameaças. Sabe-se que negócios sob ameaça não são eficientes. Se fossem, as partes entrariam em acordo independentemente da ameaça física. Mas o indivíduo sob ameaça somente pode negociar com o que lhe faz a ameaça. Por isso, conclui Posner, a coação funciona como um “monopólio situacional”. E com isso a vedação à coação acaba podendo ser explicada pela própria teoria dos monopólios.

A teoria dos monopólios é, por sinal, o eixo central da segunda obra mais importante de Posner durante a década de 1970, Antitrust Law: An Economic Perspective (1976). Nela, Posner defendeu que o direito da concorrência deveria ser encarado como um instrumento para a promoção do bem-estar, e que a própria Economia do Bem-Estar (welfare economics) seria o guia analítico mais adequado. As firmas são então vistas como agentes racionais que buscam a maximização dos seus lucros. Isso implicaria reconhecer que, para o direito da concorrência, a conduta de uma firma é relevante se essa busca do lucro se desse em detrimento do bem-estar agregado da sociedade. Vale dizer, quando for ineficiente.

Um corolário desta visão seria a de que as regras em direito da concorrência deveriam ter em conta os prováveis custos e benefícios agregados decorrentes das diversas posturas legais, interpretações e construções jurídicas possíveis. Com essas considerações, fica claro que Posner vai se tornando cada vez mais um “normativista”, e menos um “descritor”. Esta mudança de enfoque é a síntese da passagem para a sua segunda fase, descrita a seguir.

4.3 Apogeu: eficiência como critério ético

No decorrer dos anos 1970 houve nos Estados Unidos três importantes tentativas de rearticulação de teorias de justiça a partir de concepções filosóficas contratualistas, a saber: A Theory of Justice (John Rawls, 1971)[26] (traduzido ao português)[27]; Anarchy, State, and Utopia (Robert Nozick, 1974)[28], e The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan (James Buchanan, 1975)[29]. Cada uma dessas três obras se dedicou a fazer uma releitura moderna dos três grandes contratualistas clássicos: Rousseau, Locke e Hobbes[30].

A teoria eficientista de Posner também pode ser vista como uma rearticulação de teorias contratualistas. Embora Posner não utilize a expressão “teoria de justiça”, ele utiliza a expressão “teoria moral” (moral theory)[31], e aplica suas teorias morais a questões jurídicas. Daí por que me parece correto tratar suas concepções eficientistas também como integrantes de uma “teoria de justiça”. Dada a sua inspiração Hobbesiana e forte identificação com as teorias da chamada “escolha pública” (public choice)[32], a teoria de justiça eficientista de Posner pode ser vista tanto como uma quarta teoria de justiça de inspiração contratualista quanto como uma variação das teorias de Buchanan.

Em síntese, a teoria de justiça “eficientista” de Posner se resume à ideia de que “o critério para avaliar se os atos e as instituições são justas, boas ou desejáveis é a maximização de riqueza da sociedade”[33]. Esta concepção, diz Posner, “permite uma reconciliação entre utilidade, liberdade, e até mesmo igualdade, como princípios éticos que [tradicionalmente] competem entre si”[34].

O que Posner propôs, portanto, é que as instituições jurídico-políticas, inclusive as regras jurídicas individualmente tomadas, devam ser avaliadas em função do paradigma de maximização da riqueza. Em síntese, a teoria é a seguinte: regras jurídicas e interpretações do direito que promovam a maximização da riqueza (i.e. eficiência) são justas; regras e interpretações que não a promovam são injustas. Isto leva à noção de que a maximização de riqueza (ou a “eficiência”, já que Posner utiliza as duas expressões indistintamente) seja fundacional ao direito, no sentido de que proveja um critério ético decisivo.

A construção do argumento é sutil. Posner procura caracterizar sua teoria como uma construção intermediária entre a deontologia kantiana[35] e o utilitarismo benthamiano[36]. Para Posner, a ética da maximização de riqueza pode ser vista como “uma mistura entre essas tradições filosóficas rivais”[37]. Assim, Posner imagina ser capaz de aproveitar-se seletivamente de apenas alguns aspectos de cada uma dessas tradições.

Vejamos: da tradição utilitarista, Posner retém principalmente dois aspectos. Primeiro, mantém uma concepção consequencialista de moralidade e justiça. Segundo, retém a noção de cálculo individual como ponto de partida no exame das relações em sociedade. Ao mesmo tempo, Posner rechaça o critério de felicidade, pedra de toque do utilitarismo, substituindo-o pelo da maximização da riqueza. Da tradição kantiana, Posner rechaça o que chama de “fanatismo” kantiano, que seria a aversão ao raciocínio consequencialista levada ao seu extremo lógico. Ao mesmo tempo, retém (ou imagina reter) parte dos conceitos de autonomia e consenso kantiano. A síntese de todas essas concepções é uma teoria charmosamente inovadora e explosivamente polêmica.

Para entendê-la, é preciso desmembrar seus argumentos. Vejamos, inicialmente, os pontos de contato da teoria eficientista e o utilitarismo benthamiano. Em primeiro lugar, como dito acima, tanto o eficientismo de Posner quanto o utilitarismo de Bentham são espécies de teorias consequencialistas. Na filosofia, o consequencialismo é visão de que as propriedades normativas de uma conduta dependem fundamentalmente de suas consequências. Isso quer dizer que a moralidade de um ato há de ser determinada em função de suas consequências[38].

As raízes do consequencialismo estão no Iluminismo italiano, particularmente na obra do seu maior expoente, Cesare Beccaria[39]. No clássico Dos Delitos e das Penas (1764)[40], Beccaria formula o pressuposto utilitarista que viria posteriormente a influenciar um de seus atentos leitores, Jeremy Bentham. A saber, trata-se do pressuposto de que a lei deveria ser tal que orientasse as ações da sociedade com vistas obter a máxima felicidade dividida pelo maior número.

Beccaria sustentou, ainda, que é “melhor prevenir os crimes que puni-los. Esta é a finalidade precípua de toda boa legislação, arte de conduzir os homens ao máximo de felicidade, ou ao mínimo de infelicidade possível, para aludir a todos os cálculos dos bens e dos males da vida”[41]. Essas ideias estão não apenas na raiz do pensamento de Bentham, como também estão latentes nas análises da maioria dos economistas modernos; e na obra de Posner também.

Além do consequencialismo, Posner se vale também de um segundo ponto caro a Bentham: a ideia de que os indivíduos são maximizadores do seu bem-estar. Jeremy Bentham foi o primeiro a sugerir que indivíduos maximizam seu bem-estar em todas as suas atividades – da prática de crimes às relações familiares e políticas. Para Bentham, “os Homens calculam, alguns com menor precisão, de fato, outros com maior: mas todos os Homens calculam. Eu não diria nem mesmo que os loucos não calculam”[42].

A visão benthamiana mais conhecida dos estudiosos do direito está na sua análise dos procedimentos criminais[43]. Bentham supôs que a decisão de cometer um crime poderia ser tão racional quanto a decisão de comprar ou vender um bem em mercado. Daí por que, para controlar os crimes, o governo deveria estabelecer um “preço” que fosse alto o suficiente para dissuadir as pessoas de praticá-los. O preço do crime seria o valor presente da sanção penal, que corresponderia à severidade da punição ponderada pela probabilidade de que a punição de fato fosse aplicada[44].

O eficientismo de Posner é consequencialista, mas se pretende não utilitarista. Para entender por que, comecemos retomando o conceito utilitarista básico. Escrevendo em fins do século XVIII, Bentham formulou a filosofia utilitarista a partir do “princípio da maior felicidade” (greatest happiness principle). Seu ponto de partida foi o de que “a natureza colocou o gênero humano sob o domínio de dois senhores soberanos: a dor e o prazer. Somente a eles compete apontar o que devemos fazer, bem como determinar o que na realidade faremos. Ao trono desses dois senhores está vinculada, por uma parte, a norma que distingue o que é reto do que é errado, e, por outra, a cadeia das causas e dos efeitos. Os dois senhores de que falamos nos governam em tudo o que fazemos, em tudo o que dizemos, em tudo o que penamos”[45].

A partir daí, Bentham sustentou que a moralidade de um ato, política pública ou lei residiria na sua capacidade de gerar a maior quantidade de prazer para a maior quantidade de pessoas. Para tanto, propôs a utilização de um algoritmo que levaria em consideração as expectativas de intensidade e duração do prazer, o grau de certeza com que tal prazer seria produzido, o momento em que o prazer seria produzido, a quantidade de pessoas afetadas, e, finalmente, a fecundidade e pureza do prazer (que diziam respeito à possibilidade de que houvesse novas sensações de prazer ou dor derivadas da sensação original)[46].

No que diferem, então, o eficientismo de Posner e o utilitarismo de Bentham? Essencialmente no fato de que a medida de riqueza adotada por Posner é “valor econômico”, enquanto que a medida de utilidade adotada por Bentham é “felicidade”. Ou seja: em Posner, a medida de justiça é a maximização de riqueza, ou de “valor econômico” (riqueza e valor econômico são tomados como sinônimos para Posner); em Bentham, a medida de justiça é a maximização de utilidade, ou de felicidade.

Esta resposta, contudo, deixa outra questão em aberto: o que é “valor econômico”? A definição do valor econômico tem perturbado os economistas desde que se começou a estudar economia de forma sistemática. Seria o “valor econômico” o mesmo que o “preço”? Será o valor de uso é igual ao valor de troca? Qual a relação entre “valor” e “trabalho”? Aqui não há necessidade de discutir essas questões em profundidade. Basta simplesmente ressaltar que a teoria da justiça de Posner pautou-se pela noção de “valor econômico” predominante na discussão econômica, e que pode ser traçada à obra de Adam Smith.

Assim, o “valor econômico” a que Posner alude quando formula sua tese eficientista tem um sentido específico e bem definido[47]. Trata-se essencialmente de quanto alguém está disposto a pagar por algo; ou, se o indivíduo já é dono desse “algo”, quanto precisaria receber para dele voluntariamente desfazer-se[48]. Trata-se, portanto, da soma de todos os bens e serviços, tangíveis e intangíveis, ponderados por dois tipos de preços: os preços de procura (quanto o indivíduo estaria disposto a pagar por bens que ainda não possui) e os preços de oferta (quanto o indivíduo precisaria receber para vender bens que já possui). Não se trata, por outro lado, simplesmente do valor de mercado dos bens produzidos ou detidos pelas pessoas.

Esse conceito de valor econômico é mais facilmente compreendido a partir de exemplos. Considere uma negociação para a compra e venda de uma coleção de selos entre A e B[49]. Suponha que A esteja disposto a pagar até $1.000 pela coleção de selos de B. Neste caso, sabe-se que coleção vale $1.000 para A (afinal, A estará indiferente entre ter a coleção de selos ou $1.000). Suponha que B esteja disposto a vender a coleção de selos por pelo menos $900. Neste caso, sabe-se que a coleção vale $900 para B (porque B estará indiferente entre ter a coleção de selos ou $900). Assim, se B vender a coleção de selos para A por, digamos, $1.000, a riqueza da sociedade aumentará em $100 (isto é, o valor econômico total da sociedade será incrementado em $1.000).

Vejamos: antes da negociação, A tinha $1.000 em dinheiro e B tinha uma coleção de selos que valia $900, representando uma riqueza total de $1.900. Após a venda dos selos, A tem uma coleção de selos que vale $1.000 para si, e B tem $1.000, e isso quer dizer que o valor total após a venda é de $2.000. Ou seja: com a venda desta coleção de selos, a riqueza da sociedade foi maximizada em $100[50]. Note que outros valores de venda não alteram a riqueza total que é gerada. Veja o que ocorrerá, por exemplo, se A pagar $950 pela coleção de selos. Após a venda, A terá uma coleção de selos que vale $1.000 para si, e lhe sobrarão ainda $50 (portanto A terá uma riqueza total de $1.050). B receberá $950. No total, a riqueza da sociedade após a venda será também de $2.000.

Dessa ótica, a venda dos selos deixou a sociedade mais rica no valor de $100, e por isso esta compra e venda maximizou a riqueza da sociedade – independentemente dos efeitos sobre o PIB[51]. Este ponto tampouco é trivial, mas é importante: embora os conceitos andem próximos e estejam geralmente correlacionados, a noção de maximização de riqueza é diferente da noção de maximização do PIB ou de crescimento econômico.

Para entender como isto é possível, imagine que um indivíduo trabalhe quarenta horas por semana em uma empresa por um salário de $1.000. Então, ele decide mudar de emprego e vai trabalhar em outra empresa para ganhar salário inferior. Digamos, de apenas $500, porém, trabalhando apenas trinta horas por semana. Ora, essas dez horas adicionais de lazer valem pelo menos $500 para este indivíduo, ou então ele jamais teria trocado de emprego. Note que neste caso a mudança de emprego gera valor, ainda que o PIB caia (pode-se supor que o PIB cairá porque haverá um indivíduo produtivo que estará trabalhando menos).

A seguir, suponha, para ilustrar numericamente, que essas dez horas adicionais de lazer valham $600 para este mesmo indivíduo (isso quer dizer que, se o emprego inicial pagasse pelo menos $1.100 pelas quarenta horas de trabalho, este indivíduo não teria mudado de emprego). Nesse caso, a mudança de emprego deixará o primeiro empregador mais pobre. Mas quanto ele ficará mais pobre? Em princípio, menos do que $100, porque se fosse mais do que $100, então este primeiro empregador teria proposto um salário de pelo menos $1.100[52]. Em suma, nas interações econômicas consensuais via mercado presume-se que algum valor seja criado justamente porque, de modo geral, as pessoas retêm a propriedade de seus bens porque cada um desses bens vale mais para seu proprietário do que seria possível obter com uma venda em mercado.

O eficientismo posneriano não é, portanto, um “utilitarismo aplicado”. Este ponto é fundamental, porque torna as críticas ao utilitarismo insuficientes para desqualificar o eficientismo. Referindo-se a alguns opositores da sua teoria eficientista, Posner notou que “seu procedimento é o de igualar a economia ao utilitarismo, e então atacar o utilitarismo. Se eles o fazem porque estão mais confortáveis com a terminologia da filosofia do que das ciências sociais, ou se o fazem porque desejam explorar a atual hostilidade filosófica ao utilitarismo, não é relevante. A questão importante é saber se o utilitarismo e a economia são distinguíveis. Eu acredito que sejam, e que a proposição normativa econômica que chamarei de ‘maximização da riqueza’ provê uma base mais sólida para uma teorização da ética do que o utilitarismo”[53].

As principais dificuldades associadas à filosofia utilitarista são amplamente conhecidas, e Posner jamais as ignorou. Ao contrário, ressaltou o que considerava serem dois problemas “insuperáveis” associados à ética utilitarista. Em primeiro lugar, o critério de felicidade seria impraticável[54]. Vejamos. Suponha que haja um consenso no sentido de que (do ponto de vista prescritivo) seja correto maximizar o prazer e minimizar o sofrimento do maior número de indivíduos que for possível. Ainda assim, diversas questões práticas e teóricas não poderiam ser adequadamente articuladas.

Eis alguns dos problemas: como mensurar a felicidade das pessoas? Será que todos os prazeres são iguais, ou haveria prazeres superiores[55] ? Será que as preferências de um indivíduo sobre as condutas e pensamentos dos outros indivíduos devem ser protegidas? Imagine, por exemplo, que um indivíduo sofra um grande desconforto psicológico por saber que outras pessoas praticam outra religião, ou têm outra preferência sexual, ou têm outro gosto estético, literário, ou artístico – será que esta sua “desutilidade” deve entrar no cálculo de “felicidade agregada”[56] ?

Em segundo lugar, o utilitarismo poderia produzir os tão conhecidos “perigos do instrumentalismo”[57]. Como o cálculo de felicidade é extremamente impreciso, é possível deduzir políticas públicas e interpretações legais que vão desde a defesa de liberdades públicas tipicamente liberais até a justificação das mais intrusivas formas de intervencionismo estatal. No limite, com o utilitarismo pode-se até justificar o genocídio.

Como nota Posner, o princípio da maior felicidade levara Bentham em duas direções opostas[58]. Por um lado, Bentham valeu-se da retórica utilitarista para defender a liberdade religiosa, o divórcio civil, o sufrágio universal, a racionalização dos sistemas de punições, a reforma do processo, a remoção de restrições desnecessárias para a liberdade econômica e a defesa de outras melhorias sociais, ao lado de outras contribuições científicas[59]. Na discussão desses temas, Posner demonstra uma indisfarçável admiração por Bentham, a quem considerava um homem dotado de prodigiosa inteligência, energia e boa vontade[60].

Por outro lado, não escapou a Posner o fato de que Bentham tenha utilizado a mesma retórica utilitarista para defender o que Robert Nozick chamou de “monstruosidade utilitarista”[61]. Bentham foi um pioneiro no desenvolvimento de técnicas de lavagem cerebral, tendo discutido seriamente, inclusive, a possibilidade de se tatuar o nome das pessoas nos seus corpos para facilitar a persecução criminal[62].

Em suas críticas a Bentham, Posner reprova também o desinteresse de Bentham pela pesquisa empírica e sua crença quase cega na eficácia e retidão dos governos. Reprova, ainda, sua “excessiva, ainda que tipicamente moderna, crença na plasticidade da natureza humana e das instituições sociais”[63]. Essa crença, sugere Posner, teria levado Bentham a ignorar algumas lições fundamentais das duas principais revoluções dos fins do século XVIII. Bentham teria ignorado a lição “positiva” deixada pela Revolução Americana, relacionada às possibilidades de institucionalização pluralista com freios e contrapesos no Estado[64]. Bentham teria, igualmente, ignorado a lição “negativa” deixada pela Revolução Francesa, que seriam os chamados “perigos” do jacobinismo[65].

O critério eficientista seria, então, superior ao utilitarismo por três motivos principais. Em primeiro lugar, porque estaria fundado na “disposição de pagar” e não na “felicidade”. Isso conferiria uma superioridade operacional ao critério de maximização da riqueza: é mais fácil adivinhar as preferências das pessoas onde o mercado livre funciona do que adivinhar que medidas irão maximizar a felicidade subjetiva. O critério de maximização da riqueza, então, poderia superar as dificuldades de comparação de utilidade interpessoal típicas do utilitarismo. De quebra, superaria também os problemas relacionados à imprecisão das fronteiras temporais e espaciais do utilitarismo, e obstaria as monstruosidades utilitaristas de que tratara Nozick.

Em segundo lugar, o critério eficientista permitiria contornar – na verdade, ignorar – os problemas de justiça distributiva ligados à distribuição inicial de riqueza da sociedade. Na leitura de Posner, Bentham poderia ter ido ainda mais longe em direção ao estado totalitário se não estivesse convencido que um mínimo de segurança da propriedade privada era necessário para criar incentivos adequados para o trabalho produtivo. Ainda assim, como é bastante evidente, do ponto de vista lógico nada obsta à justificação do distributivismo sob argumentos utilitaristas. Por outro lado, sob o critério eficientista, a única forma de preferência que importa é aquela que pode ser expressada monetariamente. É fácil, então, ver como a tese eficientista impõe uma restrição bem mais estrita à distribuição não consensual.

Em terceiro lugar, o critério eficientista incentiva os esforços produtivos e criativos dos agentes. A lógica interna do critério de maximização da riqueza estaria fundada na valorização do trabalho e do pensar; já a lógica do critério utilitarista estaria mais fundada no apetite e no consumismo, nos valores hedonistas e epicuristas. Assim, o critério de maximização da riqueza acabaria por encorajar, também, virtudes tradicionalmente associadas ao progresso, como o respeito à palavra dada, a revelação da verdade e o comportamento honesto. Tomadas em conjunto, essas virtudes facilitariam a cooperação em sociedade, que é condição para o aumento da riqueza.

Após aproveitar-se seletivamente do utilitarismo, Posner irá fazer o mesmo com o seu contraponto na filosofia moral, o “kantismo”. De um modo geral, o contraponto às teorias consequencialistas, das quais Bentham figura como ícone e maior expoente, pode ser encontrado nas teorias deontológicas[66]. A deontologia é o ramo da ética cujo objeto de estudo reside na discussão dos fundamentos do dever e das normas morais. O ponto central para distinguir a deontologia do consequencialismo reside no fato de que deontologia enxerga a justiça ou injustiça na própria conduta, e não nas suas consequências. Do ponto de vista da deontologia, a justiça depende de um, ou de alguns, princípios de justiça.

Kant propusera que a moralidade estaria fundada em normas morais categóricas[67]. Uma norma moral categórica, no sentido kantiano, existe de maneira independente dos desejos, interesses e finalidades do indivíduo. A norma categórica “trabalhe duro” poderia ser um exemplo de norma ética categórica (“categórica imperativa”, no sentido kantiano). Uma norma imperativa categórica como essa se oporia a uma norma hipotética imperativa, de que seria exemplo a proposição “se quiser ser admirado, trabalhe duro”. Para Kant, as normas morais são absolutas. Violar um categórico imperativo seria, portanto, moralmente inaceitável, mesmo nas circunstâncias em que houvesse consequências mais positivas da violação do que do cumprimento.

É bom notar, antes de tudo, que, em sua crítica ao kantismo, Posner não está preocupado em criticar especificamente a obra de Immanuel Kant. Ao contrário, Posner utiliza o termo “kantismo” para se referir a um amplo grupo de teorias éticas que “subordinam o bem-estar (social welfare) a noções de autonomia do ser humano e autorrespeito como critérios de conduta ética”[68]. Nem todas as teorias deste grupo são necessariamente idênticas àquelas contidas nos escritos de Immanuel Kant, e muitas são até mesmo bastante diferentes[69]. Daí porque Posner evita defini-las de modo muito estreito. O “kantismo” a que Posner se refere é, então, composto do grupo de teorias filosóficas que, de um modo geral, estão centradas no princípio de que há coisas que são absoluta e intrinsecamente “erradas”, independentemente do bem que possam fazer a um indivíduo ou à sociedade em geral.

A crítica de Posner a este “kantismo” se dá a partir da discussão dos casos limite da filosofia anticonsequencialista. “Se a monstruosidade é um perigo do instrumentalismo”, observa Posner, “a debilidade moral, ou fanatismo, é o perigo dos teóricos kantianos”[70]. O “fanatismo” kantiano seria a aversão ao raciocínio consequencialista levada ao seu extremo lógico. Posner estrutura sua crítica a este anticonsequencialismo radical a partir de uma adaptação de um exemplo clássico empregado pelo filósofo inglês Bernard Williams[71].

Suponha que em um país não democrático Tiago seja hóspede de um policial. Este policial irá executar um grupo de prisioneiros políticos. O policial faz uma proposta a Tiago: se Tiago atirar em um dos prisioneiros, os demais serão soltos. Mas se Tiago rejeitar a proposta, o policial irá executar todo o grupo. A solução apresentada por Bernard Williams é a de que Tiago não deve atirar em nenhum prisioneiro. Haveria uma diferença essencial entre fazer o mal e deixar de prevenir o mal. Atirar em um dos prisioneiros seria fazer o mal, mesmo que o fim último fosse salvar os demais; seria, por isso, uma atitude moralmente errada.

Posner rejeita a solução de Williams. Diz Posner, “a diferença [entre fazer o mal e deixar de preveni-lo] é difícil de enxergar no exemplo”[72]. Afinal, se Tiago rejeitar a proposta do policial, todos os prisioneiros morrerão; se ele a aceitar, todos, exceto um, serão salvos. A rejeição da parte de Tiago seria um exemplo do que Posner chamou de fanatismo kantiano.

Posner observa que a estratégia dos kantianos para evitar o fanatismo é criar exceções aos deveres categóricos. Assim, “[os kantianos] dirão que a tortura é errada mesmo que possa ser demonstrado (como Bentham acreditava) que na média aumente a felicidade do maior número, mas irão então admitir que a tortura não seria errada se fosse necessária para salvar toda a humanidade”[73].

Ora, diz Posner: a partir do momento em que se admite a realização de tortura em uma situação tão extrema quanto salvar toda a humanidade, não há mais nenhum óbice lógico para a realização de um cálculo de custo e benefício para se admitir uma conduta que estaria categoricamente normatizada. “E se fosse necessário matar dois inocentes para salvas 200 milhões de norte-americanos – dez para salvar três milhões de habitantes de Chicago – vinte para salvar sessenta mil residentes de um bairro de Chicago?”[74] Não há, desde o ponto de vista lógico, como interromper este cálculo. Só que quando se aceita que este cálculo é concebível, então se torna forçoso aceitar também que as consequências importam para a moralidade das condutas.

A fim de evitarem o fanatismo, os kantianos modernos teriam uma tendência a se tornar parcialmente utilitaristas – ou, pelo menos, parcialmente consequencialistas. Para darem conta dos seus problemas, as teorias éticas kantianas teriam uma tendência de fundirem-se com o utilitarismo. A filosofia moral de John Rawls seria, na visão de Posner, um exemplo desse movimento de fusão. Posner nota que

embora as premissas [de Rawls] sejam Kantianas e ele rejeite o utilitarismo por “não tomar a sério as diferenças entre as pessoas”, [Rawls] define justiça como o resultado de escolhas coletivas feitas por indivíduos na “posição original”, isto é, despidos de todas as suas características individuais[75].

Assim, para Posner, o princípio de justiça rawlesiano em muito lembraria o princípio de Bentham de maximizar a igualdade de renda entre as pessoas, sujeito à limitação de preservar os incentivos para que as pessoas sejam produtivas. Desse modo, diversas implicações concretas da teoria de Rawls tenderiam a tornarem-se tão indefinidas quanto as implicações concretas do utilitarismo de Bentham[76].

Mas Posner acreditou que sua rejeição ao kantismo fosse apenas parcial: sua teoria eficientista preservaria, pelo menos em parte, a noção de “autonomia” kantiana. Como se sabe, a autonomia kantiana se sintetiza na proposição de que “deve-se tratar as pessoas como fins e não como meios”. Posner inicia a construção do raciocínio analisando criticamente as diversas acepções do termo eficiência. A seguir, localiza a ética de Pareto[77] na tradição filosófica kantiana. Após isso, apresenta os limites da ética de Pareto, situando sua ética eficientista próxima ao Kaldor-Hicks[78]. Posner então descreve o critério de Kaldor-Hicks como uma construção ética fundada em parte em uma concepção kantiana de “consenso”. Soa complicado, e de fato o argumento é intrincado; por isso vamos passo a passo.

O termo “eficiência” possui diversas acepções. Para os fins da discussão das supostas bases kantianas da teoria de maximização de riqueza de Posner, interessam-nos duas acepções: a eficiência paretiana e a eficiência de Kaldor-Hicks[79].

Comecemos pela eficiência paretiana. Dada uma gama de possíveis alocações de benefícios ou renda, uma alteração que possa melhorar a situação de pelo menos um indivíduo, sem piorar a situação de nenhum outro indivíduo, é chamada de “melhora de Pareto”. Uma alocação será ótima (isto é, eficiente) no sentido de Pareto quando não for possível realizar novas melhoras de Pareto[80]. Da perspectiva paretiana, portanto, uma situação será eficiente se, e somente se, nenhum indivíduo puder melhorar sua situação sem fazer com que pelo menos outro indivíduo piore a sua[81].

O italiano Vilfredo Pareto concebera o conceito de “melhora” como uma forma de resolver o principal problema prático do utilitarismo – a impossibilidade de mensuração de felicidade. Geralmente, a única forma de se constatar a existência de uma “melhora” de Pareto é demonstrando que todos os envolvidos consentiram com a mudança.

Voltemos ao já mencionado exemplo em que A compra de B uma coleção de selos por $950. Se a venda foi consensual e não houve fraude nem coação, sabe-se que a utilidade para A da coleção de selos é maior do que a utilidade de $950, e que a utilidade de $950 é maior para B do que a coleção de selos. Daí por que, desde que não haja efeitos negativos sobre terceiros, a venda é uma melhora no sentido de Pareto.

A chamada “ética de Pareto” está fundada na ideia de que somente mudanças baseadas em consenso – isto é, somente mudanças que causam melhoras de Pareto – seriam aceitáveis. Posner nota que o consenso é um critério ético “congênito” à tradição kantiana de preservar a autonomia individual e de tratar as pessoas como fins, e não como meios. A ética de Pareto poderia então ser localizada na tradição filosófica kantiana[82].

Como uma primeira aproximação, haveria, desse modo, uma convergência entre o princípio de maximização da riqueza e o princípio kantiano de autonomia. Esta convergência surgiria porque as relações em mercado são em princípio consensuais. A proteção da possibilidade de que as partes interajam em mercado teria o duplo efeito de permitir a maximização da riqueza (porque as trocas tendem a gerar valor, conforme descrito acima) e de proteger a autonomia e a liberdade[83].

Mas o exemplo estilizado da venda de coleção de selos acima mencionado esconde a principal carência do critério de Pareto. Naquele exemplo, consideraram-se apenas os efeitos e motivações de A e B, que seriam os dois únicos envolvidos. Acontece que as interações econômicas costumam gerar efeitos sobre terceiros. Trata-se, no jargão da economia, da questão das “externalidades”. Por causa das externalidades, o critério de Pareto oferece uma solução apenas aparente – não uma solução real – para o problema da mensuração de utilidade.

Embora o critério de Pareto seja bastante útil para avaliar operações específicas (esta ou aquela compra de selos), ele é insuficiente para avaliar classes de operações. Posner utiliza como exemplo a discussão sobre se deve haver um preço máximo (“teto”) ou se deve vigorar o livre mercado para a negociação de tomates[84]. Suponha que já exista esse teto. Deve-se removê-lo? Dependendo das circunstâncias, a remoção do teto provavelmente resultará num aumento do preço de negociado no mercado oficial, numa redução do preço do tomate negociado no mercado negro e num aumento da quantidade de tomates produzidos; e talvez na redução da quantidade de abobrinhas produzidas. Além disso, a remoção do teto dos preços de tomates tenderá a causar um aumento no valor dos aluguéis pagos para os proprietários de terras voltadas à produção de tomates, na redução dos preços dos alimentos sucedâneos (como v.g. as abobrinhas); dentre muitos outros efeitos.

Ora, dada a quantidade de questões e de interesses envolvidos, será impossível identificar – muito menos negociar – a obtenção do consenso de todos os envolvidos na mudança na regulação dos preços dos tomates em mercado. Na prática, haverá ganhadores e perdedores com a mudança legal que remova o teto. Generalizando este exemplo, a ética de Pareto (baseada em melhorias em que não há “perdedores”) é inaplicável à quase totalidade das questões envolvidas na política pública e no Direito, porque o consenso é geralmente inatingível.

Diante dessa dificuldade, o critério de Pareto não poderia ser a acepção de “eficiência” utilizada por Posner em sua teoria de justiça[85]. A concepção de eficiência de Posner anda próxima ao chamado critério (ou compensação) de Kaldor-Hicks. Suponha que uma mudança qualquer – por exemplo, a edição de uma nova lei, ou uma mudança na forma com a qual uma lei é normalmente interpretada – beneficie um determinado grupo de indivíduos (os “ganhadores”), mas prejudique outro grupo (os “perdedores”). Como discutido acima, pelo critério de Pareto tal mudança não poderia jamais ser vista como eficiente (afinal, há “perdedores”, isto é, indivíduos que pioram sua situação com as mudanças).

Isso quer dizer que, pelo critério de Pareto, qualquer norma que estabeleça um privilégio, por mais nefasto que seja, jamais poderia ser alterada. Afinal, o detentor deste privilégio sairia prejudicado pela mudança legislativa, mesmo que ela beneficiasse boa parte ou a quase totalidade da sociedade. O critério de Pareto, se utilizado como norte para a construção jurídica, faria então com que a lei perdesse toda a sua plasticidade, fatalmente condenando a sociedade à petrificação, ao imobilismo e à injustiça.

O critério de Kaldor-Hicks busca superar a restrição imposta pelo ótimo de Pareto. Pelo critério de Kaldor-Hicks, o importante é que os ganhadores possam potencialmente compensar os perdedores, mesmo que efetivamente não o façam[86]. Desse modo, o critério de Kaldor-Hicks permite que mudanças sejam feitas ainda que haja “perdedores”.

Pode-se ilustrar o sentido do critério de Kaldor-Hicks com um exemplo recente da cidade de São Paulo. A prefeitura proibiu a colocação de grandes cartazes de propaganda expostos ao público. Houve “perdedores”, e disso não resta dúvida porque várias pessoas perderam seus empregos e outras tantas perderam seus negócios. Por outro lado, o sólido apoio da população à nova legislação e a reeleição do prefeito responsável por tal mudança sugerem que os ganhos do restante da população (os “ganhadores”) provavelmente excederam as perdas do grupo de “perdedores”.

Note que pelo critério de Pareto esses “perdedores” teriam que ser de fato compensados, de modo que deixassem de perder[87]. Mas pelo critério de Kaldor-Hicks, basta que essa compensação seja possível, mesmo que de fato não ocorra. Ao defender que a eficiência seja guia ético para o direito Posner está, na realidade, abraçando o critério de Kaldor-Hicks; não o ótimo de Pareto.

Do ponto de vista analítico, o critério de Kaldor-Hicks permite tratar separadamente o problema da eficiência (vista como maximização da riqueza) do problema da sua distribuição. Isto é, ele permite tratar analiticamente de maneira diversa os problemas do “tamanho da pizza” e da “distribuição dos seus pedaços”. Mas, como é óbvio, do ponto de vista político esses problemas estão imbricados. Por outro lado, como se vê, o critério de Kaldor-Hicks está prima facie em contradição com o critério kantiano de autonomia e consenso. Afinal, ele pressupõe a existência de perdedores (ainda que, como se viu, as perdas desse grupo são inferiores às perdas dos “ganhadores”).

Deparando-se com o problema ético posto por esta contradição, o próprio Nicholas Kaldor – naturalmente, um dos pais do “critério” que leva seu nome – oferecera o argumento de que o governo poderia sempre compensar esses perdedores, de modo a torná-lo pelo menos indiferentes à mudança[88]. Ou seja, o governo poderia transformar uma melhora de Kaldor-Hicks em uma melhora de Pareto.

O problema deste argumento é o de que ele é ingênuo. O argumento implicitamente pressupõe que o governo irá agir em bases éticas, o que evidentemente nem sempre ocorre[89]. Essa circunstância põe, então, o problema da possibilidade de compatibilização entre a maximização de riqueza, espelhada no critério de Kaldor-Hicks, e a condição kantiana de permissão de mudanças pela via consensual. A resposta de Posner a esse desafio foi a de que os dois preceitos – maximização de riqueza e consenso – seriam compatibilizáveis a partir do critério de “compensação ex ante”[90].

A ideia de compensação ex ante facto pode ser mais facilmente compreendida por meio de um exemplo. Suponha que uma empresa decida fechar uma fábrica na cidade A e abrir uma nova fábrica na cidade B[91]. Suponha, a seguir, que essa mudança faça com que o valor das propriedades na cidade B aumente, e na cidade A diminua. Isso quer dizer, portanto, que os demais moradores de B terão um ganho, e os de A terão uma perda. O critério de Pareto poderia sugerir que a mudança de endereço da fábrica somente seria eficiente se os moradores de A recebessem uma compensação (isto é, uma indenização correspondente à diminuição do valor de suas propriedades).

Contudo, Posner considera esta visão míope. Ela ignora o fato de que os proprietários de A já podem ter sido compensados ex ante facto pelas suas perdas. Isso porque o preço de compra originalmente pago por suas propriedades na cidade A já refletia, de alguma forma, a possibilidade de que a fábrica um dia poderia mudar-se para outra cidade. Se fosse claro que a fábrica jamais poderia sair de A, o preço original de suas propriedades teria sido mais alto. A redução no preço originalmente pago pelas propriedades na cidade A seria, portanto, a própria compensação ex ante facto.

A compensação ex ante facto seria comparável a uma perda sofrida por um indivíduo que compra um bilhete de loteria e perde[92]. Cada perda é o resultado de uma aposta voluntária que é plenamente compensada no momento da compra do bilhete de loteria. O argumento é o de que “a pessoa que compra um bilhete e perde o sorteio ‘consentiu’ com a perda, desde que não tenha havido fraude ou coação”[93]. Nesses casos, há “consenso” (daí a base kantiana), mesmo que o consenso seja tácito[94].

Sobre todas essas fundações conceituais se constrói o edifício da teoria da maximização da riqueza.

4.4 Queda: eficiência subordinada ao pragmatismo

A seção acima mostrou que o critério de maximização da riqueza, alçado à condição de fundação ética para o direito, possui duas ideias centrais. Primeiro, sua definição parte de uma base monetária. Justiça e aumento da riqueza medida em dinheiro se entrelaçam. Implícitas estão, portanto, as seguintes noções: (i) a de que todas as preferências podem ser traduzidas em termos monetários; (ii) a de que cada indivíduo é capaz de avaliar as consequências monetárias de suas interações econômicas; e (iii) a de que as preferências relevantes são aquelas registradas em mercado.

Segundo, a maximização da riqueza repousa sobre uma ideia de consentimento dos indivíduos como indicação do valor dos bens. Mas, como explicado acima, não é o preço de mercado a correta indicação de valor, mas sim o preço que os indivíduos estariam dispostos a pagar. A riqueza da sociedade é função do valor monetário subjetivamente atribuído aos bens e serviços, concebidos de maneira ampla[95].

Não é preciso grande imaginação para prognosticar o fato de que essa tese foi extremamente polêmica. Posner passou boa parte da década de 1980 defendendo-se de seus críticos – juristas, filósofos e economistas. Em 1985, quatro anos após sua nomeação pelo presidente Ronald Reagan para o cargo de juiz do Sétimo Circuito, publicou um artigo denominado Wealth Maximization Revisited (“Maximização da Riqueza Revisitada”)[96]. Nesta obra, Posner iniciou seu processo de reconsideração da sua posição.

Confira-se:

Há alguns anos, eu publiquei um artigo em que defendi a tese de que a ‘maximização da riqueza’ estabelece uma norma atraente para escolhas sociais e políticas, tais como aquelas feitas pelos tribunais quando instados a determinar se a responsabilização civil deve estar baseada na culpa (responsabilização subjetiva) ou na própria ação (responsabilização objetiva). Este artigo deu ensejo a uma enxurrada de críticas, às quais eu respondi – sem lograr convencer a maioria dos meus críticos. Eu estou contente em poder ter a oportunidade de reconsiderar minha posição. Talvez por causa da minha nova perspectiva como juiz, eu me tornei um pouco mais simpático às críticas que recebi – mas apenas um pouco mais.

Neste primeiro momento, a “reconsideração” de Posner foi bastante modesta. Ao final, seu argumento reforçava sua convicção de que a maximização da riqueza seria no mínimo tão protetiva dos direitos e liberdades individuais quanto os demais critérios defendidos pela tradição liberal. A maximização da riqueza estaria, então, firmemente assentada na filosofia liberal ocidental – nomeadamente (e, claro, seletivamente) em Locke, Kant, Jefferson e acima de tudo em Hobbes. A discussão da teoria eficientista nos termos da filosofia política, por outro lado, parece ter sensibilizado Posner para uma série de desafios teóricos tratados de forma um pouco apressada em Economics of Justice. Mas a guinada teórica ainda levaria cinco anos.

Posner debateu arduamente com seus críticos por alguns anos. Algumas das principais críticas endereçadas à tese eficientista e alguns dos principais contra-argumentos estão resumidos adiante.

A primeira crítica à teoria da maximização da riqueza sustentou que diversas liberdades (como a liberdade religiosa e a liberdade sexual) são defendidas por serem intrinsecamente desejáveis, e não por serem conducentes ao progresso econômico ou à criação de valor. Os direitos individuais têm valor per se; não são meros instrumentos de maximização da riqueza.

O contra-argumento de Posner é o de que em uma sociedade multifacetada (como a norte-americana) não haveria consenso sobre as implicações reais dos valores morais abstratamente tutelados. Ao sopesar custos e benefícios, o critério de maximização permitiria chegar-se a soluções palpáveis. As soluções da filosofia moral, ao contrário, são apenas aparentes ou retóricas.

A segunda crítica foi a de que a maximização de riqueza perigosamente ignora considerações sobre a distribuição inicial de direitos na sociedade. As alocações originais podem ser injustas, e o critério eficientista não faz senão perpetuar a injustiça. Por causa disso, a maximização seria no mínimo um critério incompleto de justiça, se não também uma nova capa para o pensamento puramente conservador.

Posner admitiu que a distribuição original é arbitrária, e repousa principalmente sobre a sorte. Mas o sacrifício de preocupações igualitaristas encerrado na tese eficientista viria em contrapartida de um reforço das virtudes e da recompensa à produtividade e ao trabalho individual. Além disso, critérios de justiça que desconsiderem as consequências previsíveis seriam igualmente incompletos. Ao fim, Posner reconheceu que não há como justificar, da ótica eficientista, que indivíduos produtivos sustentem indivíduos improdutivos. Como Posner não rejeitou por completo o estabelecimento de algum nível de seguridade social, seu argumento, neste ponto, entrou em um curto-circuito lógico.

A terceira crítica foi a de que a maximização de riqueza trata as pessoas como se fossem células de um único organismo, e o bem-estar da célula é importante apenas na medida em que promova o bem-estar de todo o organismo. Ora, com isso, teorias racistas ou xenófobas poderiam passar como moralmente aceitáveis. Afinal, a escravização, a tortura, ou mesmo o assassinato de uma minoria improdutiva, corrupta ou simplesmente diferente, poderia ser justificada se isso promovesse a prosperidade de uma sociedade. Em última análise este argumento é simplesmente o de que a maximização da riqueza é, no fim das contas, apenas mais uma forma de utilitarismo.

Já observamos a distinção traçada por Posner entre o eficientismo e o utilitarismo. Posner contestou a equiparação entre ambas sugerindo que da ótica da maximização da riqueza os direitos individuais teriam importância singular. Um dos exemplos utilizados por Posner foi o de que as políticas genocidas da Alemanha nazista seriam potencialmente defensáveis sob a ótica utilitarista, mas não sob a ótica eficientista.

A quarta crítica diz respeito à operabilidade do critério de maximização da riqueza: se a ciência econômica não consegue sequer prever com grande sucesso o funcionamento dos mercados explícitos, então é de se esperar que fora deles seu resultado seja ainda pior. Afinal, nos mercados implícitos, os preços sequer são postos; são apenas pressupostos. A discussão filosófica sobre a maximização da riqueza seria então inócua. Ela não teria sentido prático, independentemente dos seus méritos filosóficos. Em sua defesa, Posner argumentou que o critério de maximização de riqueza seria operável, ao menos no âmbito das atividades dos juízes da Common Law norte-americana. Para Posner, a eficiência seria um conceito de justiça que poderia plausivelmente ser imputado aos juízes da Common Law.

Finalmente, a quinta crítica à teoria da maximização da riqueza se resume ao argumento de que o sistema jurídico está necessariamente calcado em valores; só que a eficiência não é um valor. Ou então, se for um valor, trata-se de um valor repugnante à maioria das pessoas. Por um lado, a maximização da riqueza não leva a sério a importância dos direitos inalienáveis, e, assim procedendo, permite qualquer escolha voluntária, por mais desumana que seja. Por outro lado, não dita regras políticas em matéria de caridade e de auxílio aos necessitados.

Em sua defesa, Posner argumentou que o critério de maximização estaria também cingido pela Constituição, que chancela apenas determinadas escolhas. Já dando mostra de suas inclinações pragmáticas, Posner dirá que as regras são válidas aqui e agora: as ponderações últimas sobre valores são contingentes.

Em 1990, Posner jogou a toalha. Naquele ano, com a publicação de “Problemas de Filosofia do Direito”, Posner definitivamente abandonou a defesa da maximização de riqueza como fundação ética do direito. A teoria da maximização da riqueza, escreveu Posner, “tem sido extremamente polêmica por sua própria natureza. Em sua maior parte, os que contribuem para o debate sobre ela concluem que se trata de uma teoria insatisfatória, e ainda que muitas dessas críticas possam ser respondidas, algumas não são passíveis de resposta”[97].

E, deste modo, Posner reviu sua posição, desta feita de maneira radical. Ao invés de defender a maximização da riqueza como sendo propriamente um norte para a formulação e aplicação do direito, passou a colocar a maximização de riqueza ao lado de diversos outros valores, que englobam, de um modo geral, o que Posner enxerga como as intuições de justiça do povo norte-americano. Estas, dirá Posner mais tarde, incorporam intuições utilitaristas, sem a elas se resumirem: seria preciso adicionar ao caldeirão teórico o liberalismo e o pragmatismo arraigados à cultura política norte-americana[98].

Embora Posner não tenha deixado claro quais críticas teriam sido mais fundamentais no seu abandono da teoria da maximização da riqueza, um artigo publicado recentemente oferece boas pistas. Rememorando o período da sua mudança de posição, Posner publicou um tributo a Ronald Dworkin[99] – com quem Posner mantém, até hoje, variadas divergências teóricas.

Neste tributo, Posner diz o seguinte:

um artigo que [Dworkin] escreveu há muitos anos, criticando de maneira enérgica minha posição sobre a maximização da riqueza, apesar de exagerar em seu argumento, foi convincente e me fez alterar alguns dos meus pontos de vista, o que eu evidentemente fiz com má vontade e com um certo atraso. Estou grato [a Dworkin] pelas críticas[100].

O artigo de Dworkin ao qual Posner se referia era o célebre Is Wealth a Value (“A Riqueza é um Valor?”)[101], em que Dworkin defendeu o já mencionado argumento de que a maximização da riqueza não poderia ser um guia para a justiça: a eficiência não é um valor, e a justiça requer valores.

O que Posner sugere tenha sido um “exagero” de Dworkin estaria provavelmente no ponto de partida da crítica de Dworkin. Ao criticar a teoria eficientista de Posner, Dworkin pressupusera, incorretamente, que o critério de eficiência de Pareto seria “o sentido usual [de eficiência] dentre a profissão [de economistas] ”. Isso não é necessariamente verdadeiro, já que o termo eficiência pode ser entendido simplesmente como uma relação de maximização dos resultados a partir de uma ponderação entre custos e benefícios. Este ponto é importante porque, como vimos, a teoria eficientista não se resumia a uma mera aplicação da ética de Pareto. Daí por que o tributo de Posner a Dworkin, ao lado de conter passagens laudatórias, esteve permeado por insinuações de que Dworkin não fora um leitor suficientemente atento das obras que teria tão insistentemente atacado.

Fato é que já há duas décadas Posner passou a defender uma noção bastante particular de pragmatismo jurídico[102]. O pragmatismo jurídico de Posner descende – porém distingue-se – do pragmatismo filosófico. Da mesma forma que Posner se referiu a “kantismo” sem querer tratar exclusivamente da obra de Kant, sua concepção de pragmatismo não se funda sempre nas concepções filosóficas pragmatistas, e na concepção da filosofia pragmática de “verdade” em particular. O pragmatismo de Posner é uma espécie de “praticalismo”; uma “arte” de aplicar e formular o direito sem fundações filosóficas.

A missão do juiz pragmático é a de decidir de maneira razoável. Isso quer dizer que o juiz deve sopesar as prováveis consequências das diversas interpretações que o texto permite, mas a elas não deve se fiar cegamente. O juiz deve igualmente defender os valores democráticos, a Constituição, a linguagem jurídica como um meio de comunicação efetiva e a separação de poderes. A eficiência é então uma consideração; uma, dentre diversas outras.

4.5 Considerações finais: a Análise Econômica do Direito e seus rumos

Para além da discussão sobre as fundações teóricas da Análise Econômica do Direito, há um sentido importante em desmistificar a teoria eficientista de Posner. Trata-se de ressaltar o fato de que a Análise Econômica não se limita à discussão propriamente filosófica sobre a relação entre os ideais de justiça e a busca da redução do desperdício – isto é, da eficiência.

No Brasil e em diversos outros países, a obsessão com essa questão tem consistentemente desviado a atenção do estudioso da existência de outro nível de análise que é meramente descritivo/explicativo da realidade, e que, portanto, não se relaciona diretamente com essa discussão filosófica acerca dos paralelos entre eficiência, justiça e dever-ser jurídico.

Ora, se a economia não fornece um guia ético adequado para o direito, cabe perguntar: de que forma a economia auxilia o profissional e o estudioso do direito? A meu ver, a resposta é a de que economia fornece ferramentas úteis para iluminar a relação entre meios jurídicos e fins normativos. Desse modo, a economia permite um tipo de crítica jurídica que já se tornou imprescindível nos dias de hoje.

Deixe-me ilustrar este ponto com um exemplo, antes de passar a algumas generalizações conceituais. Em março de 2006, uma senadora apresentou um projeto de lei para acrescentar ao Código de Defesa do Consumidor um dispositivo que facultaria ao consumidor antigo de produtos e serviços executados de forma contínua, a seu critério, exigir a concessão de benefícios que são oferecidos pelos fornecedores para a adesão de novos consumidores[103]. Por exemplo: se uma operadora de telefones celulares oferecesse uma promoção de um mês de uso gratuito do telefone celular para novos consumidores, os consumidores antigos teriam o direito de exigir o mesmo benefício. Alegadamente, o fim normativo da medida seria o de proteger os consumidores, em linha com o mandamento constitucional.

Os meios jurídicos propostos, contudo, não são adequados ao fim normativo proposto. A nova regra, se aprovada, induziria as empresas a competir por meio de campanhas publicitárias, jingles etc. – ao invés de conceder descontos. O primeiro efeito que se esperaria dessa regra seria a redução do número de promoções. O segundo efeito seria a redução da competição entre as empresas fornecedoras. Em síntese, sob o louvável pretexto de se proteger os consumidores, se estaria prejudicando a maioria deles.

Problemas parecidos surgem nos debates judiciais. É fácil notar que, quando o espaço de indeterminação das normas é amplo, os juízes não se limitam a aplicar normas gerais a casos concretos. Por exemplo: recentemente o STF estabeleceu que é obrigatório o oferecimento de vagas nas escolas públicas em número suficiente para atender às crianças em idade escolar; discutiu demandas para o fornecimento pelo governo de remédios e tratamentos médicos caros; e opinou sobre a possibilidade de intervenção federal em virtude do não pagamento de precatórios.

Para corretamente enfrentar situações como essas, os magistrados precisam pensar também como legisladores, pois sua atividade é também política. Em casos difíceis e com muitas suscetibilidades políticas, econômicas e sociais, integrar as consequências à lógica da formulação das decisões ajuda no encaminhamento não apenas de soluções mais eficientes, como também de soluções mais justas.

O problema da pertinência entre meios jurídicos e fins normativos é, então, a chave para se entender por que a economia importa para o profissional e o estudioso do direito. Quando há uma quebra nessa relação, o debate no campo dos valores protegíveis pelo direito entra em curto-circuito. Nesses casos, é preciso apelar para uma ferramenta descritiva do mundo. A partir da análise entre meios jurídicos e fins normativos é possível pensar em vários temas importantes. Esses incluem a justificativa econômica da ação pública, a análise de modo realista dos institutos jurídicos e das instituições burocráticas, e a definição dos papéis úteis para os tribunais dentro dos sistemas modernos de formulação de políticas públicas. A análise econômica pode desempenhar, então, um papel limitado, embora muito importante, no discurso e na prática jurídica.

O ponto central, como se vê, não é saber se a eficiência pode ser igualada à justiça; ela não pode. A questão é pensar como a busca da justiça pode se beneficiar do exame de prós e contras, dos custos e benefícios. A contribuição de Posner, quando bem compreendida e posta em perspectiva, é um capítulo importante deste debate.

REFERÊNCIAS

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[1] Agradeço a Gabriel Pinto e Gustavo Ribeiro pelo auxílio na pesquisa para a elaboração deste texto. O presente trabalho contém diversas citações extraídas de obras estrangeiras e traduzidas livremente pelo autor.

[2] Edward Gibbon (1737-1794), historiador inglês, autor do clássico A história do declínio e queda do Império Romano. São Paulo: Companhia das Letras/Círculo do Livro, 1989, edição abreviada.

[3] SALAMA, Bruno. O que é pesquisa em direito e economia? Caderno Direito GV, n. 22, mar. 2008. Disponível em: works.bepress.com/bruno_meyerhof_salama/19.

[4] É bom notar que as contribuições de Posner não se resumem ao enlace entre direito e economia. Por exemplo, Posner é também um dos autores mais influentes no chamado campo do Law & Literature, ou “Direito e Literatura”. Vide POSNER, Richard. Law and literature: revised and enlarged edition. Harvard University Press, 1998.

[5] LOPES, José Reinaldo de Lima Lopes. Direitos sociais: teoria e prática. São Paulo: Método, 2006, p. 271.

[6] Por exemplo, POSNER, Richard A. Creating a legal framework for economic development. World Bank Research Observer, v. 13. Iss. 1, 1998, p. 1-11. Disponível em: siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTINST/Resources/LegalFramework.pdf.

[7] Isso não quer dizer, por outro lado, que o raciocínio e as metodologias empregadas por Posner não possam ser aproveitados fora da Common Law, como tem sido feito em graus mais ou menos proveitosos em inúmeros casos.

[8] Indicações de alguma mudança ideológica podem ser encontradas em suas obras mais recentes. Vide, por exemplo, POSNER, Richard. A failure of capitalism: the crisis of ‘08 and the descent into depression. Harvard University Press, 2009.

[9] Outras obras importantes de Posner produzidas neste período incluem: Taxation by regulation. The Bell Journal of Economics, v. 2, n. 1, 1971, p. 22-50; The appropriate scope of regulation in the cable television industry. The Bell Journal of Economics, v. 3, n. 1, 1972, p. 98-129; The Behavior of administrative agencies, 1 J. Leg. Studies 305, 1972; Theories of economic regulation. The Bell Journal of Economics & Management Science, n. 2, v. 5, p. 335-358, 1974. E ainda: Antitrust: cases, economic notes, and other materials. St. Paul, Minnesota: West, 1974 (com Frank H. Easterbrook), e Legal precedent: a theoretical and empirical analysis. The Journal of Law and Economics, v. 19, p. 249-307 (com William M. Landes).

[10] POSNER, Richard. Antitrust law: an economic perspective. Chicago: University Press, 1976. A transição é completada em um conjunto de obras publicadas nos anos seguintes, a saber: Utilitarianism, economics, and legal theory. The Journal of Legal Studies, v. 8, n. 1, p. 103-140, 1979; The ethical and political basis of the efficiency norm in common law adjudication. Hofstra Law Review, v. 8, p. 487-598, 1980; Contribution among antitrust defendants: a legal and economic analysis, 23 Journal of Law and Economics. p. 331 (1980, em coautoria com William M. Landes e Frank H. Easterbrook); Joint and multiple tortfeasors: an economic analysis, 9 Journal of Legal Studies 517 (1980, em coautoria com William M. Landes); e The economics of privacy, 71 American Economic Review Papers and Proceedings, 1981, p. 405.

[11] POSNER, Richard. The economics of justice. Harvard University Press, 1981. Outras obras de Posner da década de 1980 que refletem a teoria “eficientista” do direito incluem “An economic analysis of copyright law”, 18 Journal of Legal Studies, p. 325 (1989, em coautoria com William M. Landes); Trademark law: an economic perspective, 30 Journal of Law and Economics, p. 265 (1987, com Landes); The law and economics movement, 77 American Economic Review Papers and Proceedings 1 (1987); Rethinking the fourth amendment, 1981 Supreme Court Review, 49 (Philip B. Kurland, et al., eds.); e The positive economic theory of tort law, 15 Georgia Law Review, p. 851 (1982, com Landes).

[12] De se notar, no entanto, que embora Posner tenha abandonado a teoria da maximização da riqueza, há ainda autores que defendem teorias semelhantes. Vide KAPLOW, Louis; SHAVELL, Steven. Fairness versus Welfare. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2002.

[13] POSNER, Richard A. The problems of jurisprudence. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1990.

[14] POSNER, Richard A. Problemas de filosofia do direito. São Paulo: Martins Fontes, 2007.

[15] Aqui a referência é à chamada Law of Evidence.

[16] Vide nota 40 infra.

[17] Vide nota 42 infra.

[18] Vide nota 44 infra.

[19] Sobre os reflexos da chamada Escola de Chicago na Análise Econômica do Direito vide e.g. MERCURO, Nicholas; MEDEMA, Steven G. Economics and the law: from Posner to post-modernism. Princeton: Princeton University Press, 1999; e SALAMA, op. cit.

[20] Conforme descrita em FRIEDMAN, Milton. The methodology of positive economics. Essays in Positive Economics 3. Chicago: Chicago University Press, 1953, p. XX. Posner, contudo, não se prendeu à noção popperiana de falsificabilidade. Discutindo o movimento de Law & Economics já nos anos 1990, Posner notou que “ainda que muitos economistas positivos sejam seguidores de Karl Popper e, portanto, acreditem que a falsificabilidade seja a característica definidora de uma teoria científica, na prática os economistas empíricos enfatizam muitos mais a confirmação do que a falsificação”. POSNER, Richard A. Problemas de filosofia do direito. São Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 487.

[21] POSNER, Richard A. Economic analysis of law. 7. ed. Nova Iorque: Aspen Publishers, 2007, p. 25.

[22] Note-se que Economic Analysis of Law se constrói a partir de pressupostos hipotéticos. Como observado por Arthur Leff em uma resenha sobre a primeira edição do livro, “é preciso notar imediatamente, e nunca esquecer, que na realidade as proposições básicas [de Posner] não são de modo algum empíricas. Elas são geradas a partir de ‘reflexão’ sobre um ‘pressuposto’ a respeito de escolha em condições de escassez e maximização racional [...]. Nada meramente empírico pode interferir em tal estrutura, porque ela é definicional. Isto é, os pressupostos podem prever como as pessoas se comportam: nesses termos, não há outra maneira através da qual as pessoas se comportam”. LEFF, Arthur. Commentary, economic analysis of law: Some Realism About Nominalism, 60. Va. L. Rev. 451, 457, 1974.

[23] POSNER, Richard A. Economic analysis of law. Nova Iorque: Little Brown and Co., 1973.

[24] Neste particular, Posner sugere que a Common Law inglesa contenha uma história de esforços para tornar a terra mais facilmente transferível, tornando o mercado de terras mais eficiente.

[25] Este ponto foi depurado e retrabalhado em uma série de trabalhos posteriores. Vide por exemplo Baird, Douglas G. and Jackson, Thomas H. (1984), Information, Uncertainty, and the Transfer of Property, 13 Journal of Legal Studies, 299-320; e Netter, J. M., Hersch, P. H. and Manson, W. D. (1986), An economic analysis of adverse possession statutes, 6 International Review of Law and Economics, 217-227.

[26] RAWLS, John. A theory of justice. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1971.

[27] RAWLS, John. Uma teoria da justiça. São Paulo: Martins Fontes, 2000.

[28] NOZICK, Robert. Anarchy, state and utopia. New York: Basic Books, 1974.

[29] BUCHANAN, James M. The limits of liberty: between anarchy and Leviathan. Chicago: Chicago University Press, 1975.

[30] Conforme nota COOTER, Robert D. Justice at the confluence of law and economics, 1. Social Justice Research 67, 1987.

[31] Vide por exemplo POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 115.

[32] A escolha pública utiliza as ferramentas analíticas da economia para questões tradicionalmente estudadas pela ciência política. Vide BUCHANAN, James M.; TULLOCK, Gordon. The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy. Michigan University Press, 1962.

[33] Vide por exemplo POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 115.

[34] Id.

[35] Vide nota 67 infra.

[36] Vide nota 37 infra.

[37] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 66.

[38] O termo “consequencialismo” foi cunhado por G. E. M. Anscombe em artigo denominado “Modern Moral Philosophy”, de 1958 (vide Philosophy, v. 33, n. 124. Disponível em: www.philosophy.uncc.edu/mleldrid/cmt/mmp.xhtml). Na obra, o termo é usado para descrever o que a autora via como o principal erro das teorias morais utilitaristas de Jeremy Bentham (1789) e John Stuart Mill (1861). Vide BENTHAM, Jeremy. Uma introdução aos princípios da moral e da legislação. 2. ed. Tradução de Luiz João Baraúna. São Paulo: Abril Cultural, 1979; e MILL, John Stuart. O utilitarismo. Tradução de Alexandre B. Massella. São Paulo: Iluminuras, 2000.

[39] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 49-50 (“Ainda que as origens do utilitarismo, assim como da economia, sejam anteriores [à obra de Adam Smith] A riqueza das nações – elas podem ser encontradas nos escritos de Priestley, Beccaria, Hume e outros – o utilitarismo não atingiu um estágio de desenvolvimento comparável ao da economia até o trabalho de Bentham uma geração após [Adam] Smith”).

[40] BECCARIA, Cesare, Marchesi di. Dos delitos e das penas. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

[41] BECCARIA, Cesare, Marchesi di. Dos delitos e das penas. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 109.

[42] BENTHAM, Jeremy. A fragment on government and an introduction to the principles of morals and legislation. W. Harrison ed. 1948, p. 298. Este trecho foi omitido da tradução ao português publicada pela Editora Abril, por isso a citação é tradução livre do autor do presente trabalho.

[43] George Stigler sugere que Bentham tenha estabelecido as fundações para a moderna análise da área de microeconomia aplicada aos crimes. Vide STIGLER, George J. The development of utility theory. In: Essays in the history of economics. Chicago: University of Chicago Press, 1965, p. 66-155.

[44] Esta é na verdade a rearticulação moderna dada à teoria de Bentham pelo economista Gary Becker. Vide BECKER, Gary. Crime and punishment: an economic approach. The Journal of Political Economy, v. 76, p. 169-217, 1968.

[45] BENTHAM, Jeremy. A fragment on government and an introduction to the principles of morals and legislation. W. Harrison ed. 1948, p. 125. Vide BENTHAM, Jeremy. Uma introdução aos princípios da moral e da legislação. 2. ed. Tradução de Luiz João Baraúna. São Paulo: Abril Cultural, 1979, Cap. 1, p. 3.

[46] BENTHAM, Jeremy. Uma introdução aos princípios da moral e da legislação. 2. ed. Tradução de Luiz João Baraúna. São Paulo: Abril Cultural, 1979, Cap. 4, p. 16-18.

[47] Na teoria eficientista de Posner, os termos “valor econômico” e “riqueza” são intercambiáveis.

[48] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 60-61 (“Valor e felicidade estão claramente relacionados: uma pessoa não compraria algo a não ser que a propriedade lhe desse mais felicidade, no sentido amplo utilizado pelos utilitaristas, que os bens e serviços alternativos (inclusive lazer) de que ela teria que abrir mão para ter a coisa. Mas enquanto valor necessariamente implica utilidade, utilidade não necessariamente implica valor. A pessoa que gostaria muito de ter algo mais não está disposto ou não tem condições de pagar por ela – talvez porque seja muito pobre – não valoriza o bem no sentido em que estou utilizando o termo ‘valor’)”.

[49] POSNER, Richard A. Problemas de filosofia do direito. São Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 477-478.

[50] Note que exemplos como esses fazem sentido desde que se considere que as interações econômicas não geram custos a terceiros (ou seja, que não haja externalidades); e ainda, desde que se desconsidere a utilidade marginal decrescente da renda.

[51] O Produto Interno Bruto (PIB) representa a soma (em valores monetários) de todos os bens e serviços finais produzidos em uma determinada região durante um período determinado.

[52] Para simplificar, este exemplo ilustrativo exclui os efeitos da tributação, dos subsídios e também dos possíveis comportamentos estratégicos das partes.

[53] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 48.

[54] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 52-56.

[55] Vide MILL, John Stuart. A liberdade: utilitarismo. Tradução Eunice Ostrensky. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 191 (notando que “é melhor ser uma criatura humana insatisfeita do que um porco satisfeito; é melhor ser Sócrates insatisfeito do que um tolo satisfeito”).

[56] E isto não é tudo; há outras dificuldades práticas com a operabilidade do critério de felicidade. Será que a felicidade das gerações futuras deve ser considerada? Será que felicidade dos nascituros deve entrar neste grande cálculo? Se sim, deve-se considerá-la desde a fecundação, ou somente após um determinado número de meses de gestação? E ainda: será que a felicidade dos estrangeiros deve ser considerada? E a dos inimigos em uma guerra? E a dos criminosos? E a felicidade dos animais? Se sim, de que animais? Somente os mamíferos, ou também outras espécies? Há mais. Suponha que se consiga superar todas essas questões. Será que se deve considerar a média, a mediana, ou o valor total de felicidade das pessoas?

[57] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 56.

[58] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 33.

[59] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 41.

[60] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 40-41.

[61] NOZICK, Robert. Anarchy, state and utopia. New York: Basic Books, 1974. Para ficarmos com o exemplo do filósofo Alan Donagan, relatado por Posner: suponha que uma pessoa decida assassinar seu avô. O assassinato é feito de forma indolor e não pode ser descoberto por mais ninguém. O avô é um sujeito senil, maldoso e infeliz. Com o assassinato, o avô se vê livre de sua existência miserável e os diversos descendentes têm a alegria de dividir uma grande herança. Será que isso tornaria o assassinato justificável? A resposta é negativa; “ninguém pode seriamente duvidar que [este assassinato] é monstruoso”. (DONAGAN, Alan. Is there a credible form of utilitarianism? In: BAYLES, Michael D. (Ed.). Contemporary utilitarianism. Garden City, N.Y., Anchor Books, 1968, p. 187-188, apud POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 57).

[62] Outros legados de Bentham aos regimes totalitários podem ser encontrados em seus estudos sobre a autoincriminação compulsória, a tortura, a existência de informantes anônimos, a abolição de sigilo na comunicação entre advogado e cliente, dentre outras.

[63] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 46-47.

[64] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 47.

[65] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 42.

[66] As teorias consequencialistas são também chamadas de teleológicas.

[67] KANT, Immanuel. Fundamentação da metafísica dos costumes. Lisboa: Edições 70, 2004.

[68] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 55, n. 21.

[69] A introdução do termo “kantismo” como uma mera forma de aproximação não utilitarista deve-se a Bruce Ackerman. Vide ACKERMAN, Bruce. Private property and the constitution. New Haven and London: Yale University Press, 1977, p. 71-72.

[70] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 58.

[71] WILLIAMS, Bernard. A critique to utilitarianism, apud POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 58.

[72] POSNER, Richard A. POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 58.

[73] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 58.

[74] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 58-59.

[75] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 59.

[76] Provavelmente não causaria surpresa a Posner o fato de que o economista welfarista John Harsanyi houvera antecipado o princípio de justiça rawlesiano (escolha racional por pessoas em uma posição original) em mais de uma década. Vide HARSANYI, John C. Cardinal Utility in Welfare Economics and in the Theory of Risk-taking. The Journal of Political Economy, v. 61, n. 5, p. 434-435, Oct. 1953.

[77] Vide nota 80 infra e SALAMA, op. cit.

[78] Vide nota 86 infra e SALAMA, op. cit.

[79] Para uma discussão mais detalhada vide, por exemplo, COOTER, Robert; ULEN, Thomas. Direito e economia. Porto Alegre: Bookman, 2010, p. 36-38 e 64-65.

[80] É também comum traçar uma distinção entre a otimalidade de Pareto “forte” e a otimalidade de Pareto “fraca”. A otimalidade forte define um critério rígido segundo o qual qualquer realocação ou mudança deve ser rigorosamente preferida por todos os indivíduos (significando que todos devem ganhar com tal realocação ou mudança). Já a otimalidade fraca define um critério mais flexível segundo o qual a realocação ou mudança será ótima se for fortemente preferida por pelo menos um indivíduo (que ganha com a nova configuração) e fracamente preferida por todos os demais (que não ganham nem perdem, estando, portanto, indiferentes).

[81] Aqui, a noção de melhora é subjetiva e diz respeito às preferências de cada indivíduo; ou seja, um indivíduo melhora quando ele prefere uma nova configuração, qualquer que seja ela.

[82] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 89. Ao localizar a ética paretiana na tradição kantiana, Posner teve pelo menos o cuidado de notar que “o consenso (...) é a base operacional da superioridade de Pareto. Não é sua base teórica, pois a superioridade de Pareto [foi concebida] como um instrumento da ética utilitarista”.

[83] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 90.

[84] POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 89.

[85] Vide DWORKIN, Ronald. Is wealth a value? Journal of Legal Studies, 9, p. 191-226, 1980.

[86] Vide KALDOR, Nicholas. Welfare propositions of economics and interpersonal comparisons of utility, 49. Econ. J. 549-552 (1939).

[87] E, a bem da verdade, uma boa questão jurídica é se não houve de fato o que a doutrina americana chama de “regulatory taking”, ou expropriação regulatória.

[88] Vide KALDOR, Nicholas. Welfare propositions of economics and interpersonal comparisons of utility, 49. Econ. J. 549-552 (1939), p. 550.

[89] Vide POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 93.

[90] Vide POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 94.

[91] Vide POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 90-91.

[92] Esses exemplos mostram como o conceito de compensação ex ante facto se coaduna com o critério de maximização da riqueza nos intercâmbios realizados nos mercados. Mas a compensação ex ante teria um alcance maior do que apenas as operações realizadas em mercado. Posner sustenta que muitas das perdas sofridas pelas pessoas (nos mercados e fora deles) poderiam ser objeto de compensação ex ante facto. A explicação do raciocínio é complexa e não pode ser tratada satisfatoriamente aqui. POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 94-99.

[93] Vide POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 94.

[94] Outro exemplo: suponha que um empresário perca dinheiro porque o competidor desenvolveu um produto superior. Esta perda foi compensada ex ante facto, porque o retorno sobre o investimento originalmente feito pelo empresário inclui um prêmio para cobrir o risco de perdas por causa da competição. Ou ainda: suponha que um empresário perca dinheiro porque o competidor desenvolveu um produto superior. Esta perda foi compensada ex ante facto, porque o retorno sobre o investimento originalmente feito pelo empresário inclui um prêmio para cobrir o risco de perdas por causa da competição. POSNER, Richard A. The economics of justice. 2. ed. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1983, p. 94.

[95] HARNAY, Sophi; MARCIANO, Alain. Posner: L’analyse économique du droit. Paris: Michalon, 2003, p. 70.

[96] POSNER, Richard A. Wealth Maximization Revisited, 2. Notre Dame J. L. Ethics & Pub. Pol’y 85, 1985-1987.

[97] POSNER, Richard A. Problemas de filosofia do direito. São Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 503.

[98] Esta é a tese de fundo de POSNER, Richard A. Overcoming law. Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1995, Introdução, p. 1-29.

[99] Vide nota 85 supra.

[100] POSNER, Richard A. Tribute to Ronald Dworkin, 63. N. Y. U. Ann. Surv. Am. L. 9 (2007).

[101] DWORKIN, Ronald. Is wealth a value? Journal of Legal Studies, 9, p. 191-226, 1980.

[102] Para um detalhe do pragmatismo jurídico de Posner vide artigo de Ronaldo Porto Macedo neste volume, “Posner e a Análise Econômica do Direito: Da Rigidez Neoclássica ao Pragmatismo Frouxo”.

[103] Senadora Maria do Carmo do Nascimento Alves (DEM/SE), Projeto de Lei n. 45/2006. O argumento apresentado em defesa do projeto de lei foi o de que a oferta de condições mais vantajosas para novos consumidores ensejaria uma presunção de que os termos do contrato anteriormente firmado com os consumidores antigos teriam se tornado excessivamente onerosos, justificando sua revisão em favor desses consumidores antigos. Pela indicação desse exemplo ilustrativo, agradeço a Carlos Emmanuel Joppert Ragazzo.

5 REGULAÇÃO ECON E PERSP | ÔMICA: TRAJETÓRIA ECTIVAS

Pedro Dutra

Bacharel em Direito pela Universidade Estadual
do Rio de Janeiro – UERJ; sócio-fundador
e advogado do escritório Pedro Dutra Advogados;
membro do Instituto Brasileiro de Estudos
das Relações de Concorrência e de Consumo – IBRAC.

5.1 A regulação por contrato e a regulação por órgão técnico independente

Na primeira década do século XX, Lafayette Rodrigues Pereira observou que:

A administração pública (...), nos contratos que celebra com particulares, (...) não pode, (...) ulteriormente, assumindo a sua natureza de poder público, modificar, alterar ou derrogar as cláusulas ajustadas. Se assim não fora, o contrato com o poder público não seria um contrato, mas uma pura quimera[1].

Vigia a “regulação por contrato”, isto é, no instrumento firmado entre o poder público e o prestador do serviço concedido encerravam-se todos os termos a disciplinar a sua execução[2]. Mas o aumento da demanda por esses serviços, cuja implantação em todo o país se dera por conta da iniciativa privada, logo revelou a insuficiência daquele regime. Em 1927, os engenheiros paulistas Antonio Carlos Cardoso, Plínio de Queiroz e Francisco Paes Leme de Monlevade isso perceberam e reclamaram “a regulamentação da indústria do fornecimento de energia, atendendo-se às necessidades gerais do país e conciliando-se os interesses do produtor e (note-se) do consumidor”[3]. Pouco depois, em 1928, pela mesma linha, o engenheiro-arquiteto Anhaia Mello propôs a criação de um órgão especial – ao qual denominou agência – para regular a prestação de serviços públicos no município de São Paulo, outorgada a empresas particulares; diante da “complexidade crescente do problema de fixar preços e standards de serviço”, afirmou:

A regulamentação, propriamente dita, deve caber a uma agência efetiva, constituída de peritos capazes de concretizar e aplicar os standards legislativos (...) “todas as outras modalidades de fiscalização – provado está definitivamente – são precárias, meras formalidades ou expressões contratuais sem eficiência, e reduzem-se, afinal, a uma questão de ‘vistos’, ‘conferes’, e carimbos”[4].

A descentralização da administração pública por meio de órgãos técnicos especializados, dotados de independência em relação ao governo, chamou a atenção do Governo Provisório, que em 1931 contratou o perito Otto Niemeyer para elaborar uma proposta de reforma do sistema financeiro do país visando “assegurar a manutenção do equilíbrio orçamentário; a estabilização do câmbio e a reforma monetária; a transformação do Banco do Brasil em um Banco Central, independente (sic) e de caráter ortodoxo”[5]. Em 1933, Alfredo Valladão, na segunda versão de seu projeto do Código de Águas, aperfeiçoou o regime regulatório já configurado na doutrina, e previu a criação de

comissões, cercando-as das maiores garantias de idoneidade moral, de competência administrativa e – note-se – de independência. Os seus comissários, em número de sete (7), serão nomeados pelo presidente da República, com aprovação do Congresso, dentre brasileiros natos, de notável reputação, experiência e talento administrativo, que contem mais de 35 anos de idade; e terão os mesmos vencimentos e as mesmas garantias que se conferem aos juízes do Tribunal de Contas (...).

E, acrescentou,

das decisões da Comissão, nos termos do parágrafo seguinte, haver(ia) recurso (...) para o Supremo Tribunal Federal (...). Ficam, por essa forma, concluiu, organizadas as comissões em termos de bem poderem arrostar com a responsabilidade da regulamentação da indústria hidroelétrica no país, a qual recai inteira sobre os seus ombros; ficam organizadas, varridas quaisquer influências que possam, de qualquer modo, desviá-las de seus fins (...)[6].

Culto e experiente, Valladão insistiu na independência decisória e hierárquica da comissão técnica em face do Poder Executivo, essa qualidade também reclamada por Anhaia Mello, pois estavam ambos advertidos de que a tradição autoritária da política brasileira havia muito contaminara a administração pública. Em termos duros, José Bonifácio, ainda ao início do Império, apontara esse fato ao dizer haver o monarca incorporado, à sua ação política, “hábitos sultânicos”, sedimentados a ponto de “ser mais fácil abandonar a camisa que o sistema que temos arraigado”[7]. No começo da República, Rui Barbosa voltara ao tema afirmando,

Ao ultraprussianismo das nossas autoridades republicanas estava reservada a fortuna de perceber que as duas coisas não são entre si compatíveis, que as condições necessárias à existência normal do Poder Executivo não toleram a limitação legal do seu mando sobre a sorte dos funcionários[8].

A fortuna do mandonismo, a caracterizar a ação incontrastada do presidente da República, iria perpetuar-se e consistir o padrão político nacional, projetando-se sobre a administração pública. O “prussianismo de nossa república”, ao identificar o interesse público com a pessoa do presidente da República, perverteu a fórmula da democracia anglo-americana do enquanto bem servir: não mais se achava garantida a estabilidade do servidor enquanto [ele] bem servir ao país, na forma da Lei, mas sim enquanto bem servir ao chefe do governo[9]. A fórmula nativa perversa vicejou sob frondosa hermenêutica, e autorizou e celebrizou as “derrubadas”, demissões ad nutum em massa de funcionários públicos verificada a cada troca de presidentes na República Velha.

5.2 Regulação técnica independente e regulação por órgão ordinário da administração pública

A iniciativa pioneira dos engenheiros e arquiteto paulistas e do brilhante advogado – assim como a proposta de criação de um banco central independente – foi em vão: os serviços públicos concedidos seguiram sendo disciplinados pela “regulação por contrato”, executada por órgãos ordinários da administração pública, rejeitada a criação de comissões técnicas independentes para aplicar lei especial a disciplinar aqueles setores, inclusive o setor financeiro. A Carta de 1934 procurou superar esse estado de anomalia, dispondo, art. 137, que “lei federal regulará a fiscalização e a revisão das tarifas dos serviços explorados por concessão, ou delegação...”.

Em dia com a melhor doutrina, Francisco Campos, escrevendo em 1934, enfatizou (para depois, ministro da Justiça da ditadura Vargas em 1937, negar-lhe curso) a necessidade de, editada a lei especial prevista na Constituição, serem criadas comissões técnicas:

O pressuposto visível da disposição constitucional era o regime de regulamentação por comissões, único que permite, com plena garantia do poder concedente, o regime de tarifas flexíveis. Sendo o sistema de controle que nos parece convir ao Brasil... (...) a Administração precisa de prolongar-se em órgãos especializados, com competência sobre coisas em especial e em particular, e com a função de controlar e decidir, isto é, fazer obra de administração nos setores em que a Administração geral não possa intervir por deficiências de conhecimentos técnicos e especializados. Organizar de outra maneira o controle dos serviços públicos concedidos, o mesmo é que não organizá-lo[10].

5.3 A afirmação da regulação por órgão ordinário – não independente – da administração pública

Mas os atos legislativos não vieram, e a Carta seguinte, outorgada com a imposição da ditadura do Estado Novo em novembro de 1937, reproduziu o dispositivo da Carta anterior:

Lei federal regulará a fiscalização e revisão das tarifas dos serviços públicos explorados por concessão para que, no interesse coletivo, delas retire o capital e uma retribuição justa e adequada e sejam atendidas convenientemente as exigências de expansão e melhoramento dos serviços (art. 147).

Redator dessa Carta outorgada o mesmo Francisco Campos antes defensor da regulação por meio de comissões técnicas independentes e agora ministro da Justiça da ditadura Vargas, criou ele uma Comissão Geral para propor a regulamentação do art. 147, da Constituição.

Como visto acima, os principais temas relativos à existência dos órgãos reguladores técnicos e independentes já haviam sido superiormente enfrentados pela doutrina nacional quando a Comissão Geral se reuniu, ao início de 1938: a natureza especial de tais órgãos, entre os demais da administração pública; as garantias a revestir seus titulares no exercício de suas funções; o caráter técnico de suas funções; e a finalidade às quais se prendiam esses órgãos.

Nesse sentido, Cardoso, Queiroz e Monlevade defenderam que a regulação por comissões considerasse, equilibrada e simultaneamente, os interesses das prestadoras de serviços e dos consumidores (sic); Anhaia Mello reclamou a criação de agências reguladoras (e assim nomeou tais órgãos) e a especialização técnica delas, a salvo da influência político-partidária do Poder Executivo; Alfredo Valladão enfatizou a independência hierárquica e decisória em relação ao Poder Executivo e a conferência de estabilidade aos titulares das comissões, cercando-os das mesmas garantias outorgadas aos membros do Tribunal de Contas; e Francisco Campos – antes de 1937 – sistematizou-lhes a inscrição na ordem jurídica nacional.

Mas o debate na Comissão Geral foi avassalado pela tradição autoritária da política brasileira, que via a administração pública como instrumento próprio do Poder Executivo, garroteada à sua vontade e inteiramente a ele subordinado, e não como um serviço prestado na forma da lei e voltado exclusivamente à promoção e à defesa do interesse público.

Em mesma linha, essa tradição autoritária entendia a atividade econômica como uma prerrogativa do governo, a critério exclusivo deste preceituada e deferida ao particular que nela se aventurasse, e não como um conjunto de mercados de bens e serviços abertos à iniciativa empresarial e à disputa concorrencial – mercados os quais, regulados na forma da lei e neles reprimido o abuso do poder econômico, atraem investimentos produtivos que fomentam inovações tecnológicas e geram maior oferta de bens e serviços, de melhor qualidade e a preço mais baixo, em benefício do consumidor e do desenvolvimento do país.

A esse vinco autoritário, a unir os ramais ideológicos à esquerda e à direita na defesa da hipertrofia do Poder Executivo, veio somar-se a experiência fascista italiana então em curso, que havia proposto e promovido a assimilação do Estado ao governo, sintetizada na fórmula statto-governo, avançada por Sergio Panunzio[11]. O “prussianismo republicano”, expresso na pervertida doutrina do enquanto bem servir ao chefe do governo e matizado pela inclinação sultânica a distinguir a figura do presidente da República, viu-se assim atualizado na ditadura Vargas. Francisco Campos, o seu jurista, sem volteios hermenêuticos, precisou o papel do chefe do governo nesse contexto:

A construção constitucional da máquina do governo propriamente dita é simples e prática. Toda ela é construída em torno de uma ideia central, favorável à ação eficaz do governo: o governo gravita em torno de um chefe, que é o presidente da República. A este cabe dar a impulsão às iniciativas dos demais órgãos do governo. O instrumento capital do governo é, porém, a administração. Cumpre, pois, que a máquina administrativa seja regulada segundo o mesmo método que presidiu a organização do governo[12].

A sua vez, a decisão da Comissão Geral traduziu o comando do governo, em forma simples também:

A Comissão Geral julg(ou) de melhor aviso manter-se o sistema tradicional de controle e regulamentação dos serviços concedidos pelos órgãos ordinários da Administração, assim da União como dos Estados e Municípios, uma vez que de suas decisões sempre houvesse recurso para órgãos técnicos e administrativos colegiados e, em alguns casos, para os tribunais da justiça comum. (...) venceu na Comissão Coordenadora, por unanimidade, a opinião de que não deveria ser adotado o sistema de controle ou regulamentação por meio de comissões especiais, com plenos poderes, livremente constituídas para cada tipo de serviço[13].

Reagindo à conclusão da Comissão Geral, conhecidos especialistas em Direito Público[14] divulgaram uma “Declaração de Princípios”:

Quanto aos serviços concedidos, portanto, a escolha deve ser feita entre a regulamentação puramente contratual e a regulamentação efetiva por meio de Comissões. (...) Não pode haver dúvida na escolha, do ponto de vista do interesse público. A regulamentação contratual, burocrática, formal e inócua, não passa de pseudorregulamentação e fracassou no Brasil, principalmente em relação aos serviços de produção, transmissão e distribuição de luz e força, serviços de transportes urbanos e de passageiros, serviços telefônicos e de distribuição de gás. (...) Para bem cumprir, pois, o dispositivo constitucional do art. 147, é imperativo adotar a regulamentação efetiva por meio de Comissões. Essas Comissões deverão exercer funções administrativas, jurisdicionais e normativas, e de suas decisões não deverá haver recurso, quer para os tribunais ordinários, quer para as autoridades administrativas[15].

Em vão, todavia. Lei especial não foi editada para disciplinar os serviços públicos, nem para disciplinar a ação estatal em outros setores da economia. E os órgãos de então por diante criados para regular os serviços públicos e outras atividades, também relacionados à intervenção do Estado na ordem econômica, tomaram a forma de “órgãos ordinários da administração pública”. A ineficácia desse regime era previsível; Meirelles Teixeira relacionou nada menos de dezenove normas federais e estaduais editadas entre 1853 e 1934, em meio os quais os órgãos ordinários da administração erravam[16].

O novo regime político encontrava, porém, adeptos entre doutrinadores, em especial a preeminência incontrastada do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, escrevendo em 1941, quando o Estado Novo já se achava plenamente afirmado e havia silenciado as liberdades públicas, o Congresso fechado e suprimidas as eleições em todos os níveis, afirmou que:

A razão do desprestígio dos regimes liberais democráticos e as consequências desastrosas, que advieram desses governos, proveem do fato de colocarem o legislativo numa posição de independência do poder executivo, sem subordinarem-se ambos ao mesmo órgão coordenador. (...) assim, na Inglaterra, tanto a ação dos parlamentares como a dos funcionários, estão coordenadas, como partes componentes da função administrativa, na pessoa do Primeiro Ministro, – que é quem, na verdade, administra, inspirando e apresentando as leis e resoluções do Parlamento e orientando a prática dos atos executivos e fiscalizadores dos funcionários[17].

Em verdade, na Grã-Bretanha o primeiro ministro é o delegado do Parlamento à frente do Poder Executivo e ao Parlamento responde prestando contas da administração pública, em suas obrigatórias e ordinárias visitas a Casa dos Comuns, e não o inverso, como via O. A. Bandeira de Mello. Este, contudo, expressava a realidade autoritária da política brasileira de então: depois de fechar o Congresso, Getúlio Vargas concentrara em si o Poder Legislativo e Executivo, e este último era exercido por meio dos órgãos ordinários da administração, como recomendara a Comissão Geral e entendia devido O. A. Bandeira de Mello:

A regulamentação estabelecida em estatuto, por órgão legislativo, é realizada pela entidade encarregada da fiscalização preconizada, por meio de órgão executivo. Tanto é órgão do poder público aquele que estabelece os princípios legislativos, como aquele que pratica os atos executivos. Ambas essas atividades, entretanto, devem ser coordenadas pelo Chefe da Nação[18].

Ou seja, no regime exposto por O. A. Bandeira de Mello e então vigente, as normas legais a disciplinar a regulação dos serviços públicos concedidos deveriam ser expedidas pelo chefe da nação e aplicadas por órgãos ordinários da administração pública, órgãos inteiramente caudatários da vontade individual do governo, e não por comissões técnicas independentes especialmente para esse fim criadas, e cercadas de todas as garantias, como preconizava Valladão, de cujas decisões, fundadas em lei especial, só coubesse recurso ao Judiciário.

Escrevendo naquele mesmo ano de 1941, Plínio Branco mostrava o fracasso do regime de órgãos ordinários da administração pública[19] e Bilac Pinto aduzia que:

A regulamentação efetiva dos serviços de utilidade pública [que] tem (...) a finalidade política (...) de evitar que, ao lado do poder do Estado, outro poder – o econômico – se organize tão poderosamente que possa sobrepor-se ou, mesmo, equiparar-me àquele. [e] o intuito econômico [de] assegurar tarifas razoáveis e serviço adequado, sem perder de vista que a remuneração do capital deve ser justa e que as exigências de expansão e melhoramento dos serviços, devem ser convenientemente atendidas[20].

Jorge Oscar de Mello Flores mais tarde recordaria, em exemplo vivo, a realidade da regulação adotada na ditadura Vargas, e executada por órgãos ordinários da administração pública, cujos titulares eram nomeados segundo critérios pessoais do presidente da República, a única hipótese admitida: “(...) os membros do Conselho de Águas deveriam ser pessoas de reputação ilibada. E o Getúlio nomeou alguns indivíduos excelentes (...) enfim, uma turma de técnicos muito bons. Mas nomeou também o Maciel Filho, conhecido apenas por suas atividades de jornalista em O Imparcial”[21].

5.4 O fracasso da regulação por órgão ordinário da administração pública

Frustrada a criação de comissões técnicas independentes, os órgãos criados ou reformulados sob o regime autoritário de Vargas logo mostraram-se impotentes para promover a regulação dos serviços públicos – em especial a revisão técnica das tarifas, como previsto desde a Constituição Federal de 1934[22]. A Constituição Federal de 1946 veio reiterar a linha de suas duas precedentes, ao estipular, em seu art. 151, que “a lei disporá sobre o regime das empresas concessionárias de serviços públicos federais, estaduais e municipais”. Saudada como instrumento da restauração do regime democrático, a nova Constituição sucumbiu, porém, à tradição da supremacia do Poder Executivo sobre os demais, e não viu reguladas por leis especiais muitas das matérias às quais destinou normas programáticas, algumas de relevante significação econômica[23].

Àquela altura, os centros urbanos adensavam-se, superando em número a população rural, e a prestação dos serviços públicos deteriorava-se rapidamente, fixadas as tarifas ao sabor da conveniência política do governo, reduzida a oferta e baixa a qualidade dos serviços. Na década de 1960, a inflação monetária começou a corroer o valor das tarifas de forma inexorável e, sobre esse fato, cresceu o debate ideológico relativo à titularidade das empresas concessionárias, que forças políticas expressivas começavam reclamar fosse estatal e não mais privada[24].

Esse estado seria transformado, mas não superado pela evolução que a doutrina havia muito recomendava. O regime ditatorial instalado em abril de 1964 editou a Carta de 1967, e a sua versão emendada dois anos depois uma vez mais reproduzia a regra das anteriores: “Art. 167. A lei disporá sobre o regime das empresas concessionárias de serviços públicos federais, estaduais e municipais...”. Porém, no novo regime político não houve lugar sequer para as discussões sobre a regulação técnica dos serviços públicos. O preceito constitucional seguiria inerme, à falta de norma que o especializasse, e de órgão regulador independente que a aplicasse. Sob a avassaladora e incontrastada ação do Executivo, desdobrada em uma ampla estatização dos serviços públicos (e de inúmeras outras atividades econômicas), a regulação converteu-se em mais um item da agenda interna da administração pública, os seus aspectos técnicos subordinados inteiramente às ações da política econômica, que iria ocupar-se, sem êxito ao longo daquele regime, em debelar um processo inflacionário voraz. Cumpriu-se o prognóstico de Meirelles Teixeira, lançado ainda em 1940 em exata síntese, de que a “prestação direta dos serviços públicos tomará realmente, e muito mais depressa do que seria lícito prever, o lugar até hoje ocupado pela concessão na execução dos serviços públicos de caráter industrial”[25]. A “prestação direta dos serviços públicos”, isto é, a sua estatização, consolidou-se em índice inédito na ordem econômica brasileira[26].

Uma vez mais, centralizada a administração pública nas mãos do Executivo, este editava as normas legais e infralegais que entendesse necessárias à sua ação regulatória, submetida antes à sua conveniência política imediata do que a critérios técnicos; esse modelo autoritário e estatista iria resolver-se dramaticamente duas décadas depois, no esboroamento da prestação dos serviços públicos em meio à ineficiência e ao malbaratamento de recursos públicos, apesar dos avanços alcançados ao início do processo, dirigidos em especial às classes mais favorecidas.

5.5 A regulação técnica independente no Brasil: avanço e reação

A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Estado a qualidade de “agente normativo e regulador da atividade econômica”, função a ser exercida “na forma da lei”, e incumbiu “ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”[27].

Nesse contexto inteiramente renovado – mais um processo de redemocratização – foi determinada em lei a (re)privatização dos serviços públicos, por meio da venda da participação acionária do Estado em diversas prestadoras desses serviços[28]. A seguir, foram criados inúmeros órgãos reguladores, sem que, todavia, o Governo Fernando Henrique fosse capaz de promover a necessária reforma da administração pública a atender a essa nova realidade e de propor uma lei geral e leis específicas de maior apuro técnico, a articular a regulação efetiva dos mercados e os novos órgãos reguladores, enquanto a oposição àquele governo, e hoje à frente do atual, identificou a criação de órgãos reguladores à reprivatização e a um item de uma agenda neoliberal, que não é, ao contrário[29]. Sob esse viés ideológico distorcido, o debate que se seguiu cegou à rica literatura jurídica anterior e à realidade objetiva da prestação dos serviços públicos, desde a sua implantação até a sua reprivatização.

Ao início de seu governo, o presidente Lula acusou o seu antecessor de haver promovido a “terceirização do poder político do Estado”, por meio da criação das agências reguladoras[30]. A partir de então, foram elaborados projetos de lei para eliminar ou reduzir a independência decisória das agências reguladoras criadas a partir da década de 1990[31]. Esse movimento dividiu a doutrina recente. Embora aceita por expressiva fração da doutrina atual[32], a regulação de mercados por meio de órgãos reguladores independentes mereceu duras críticas por parte de ilustres comentadores.

Celso Antonio Bandeira de Mello aponta a má gênese e a ilegalidade que vê a revestirem esses órgãos, dizendo que,

Desgraçadamente, pode-se prever que ditas “agências” certamente exorbitarão de seus poderes. Fundadas na titulação que lhes foi atribuída, irão supor-se – e assim o farão, naturalmente, todos os desavisados – investidas dos mesmos poderes que as “agências” norte-americanas possuem, o que seria descabido em face do Direito brasileiro, cuja estrutura e índole são radicalmente diversas do Direito norte-americano[33].

E prossegue o ilustre professor:

Questão importante, [é a] “garantia dos mandatos, dos titulares de agências reguladoras”, [que não pode] “estender-se além de um mesmo período governamental. Parece-nos evidentíssimo que não”, [pois] “isto seria o mesmo que engessar a liberdade administrativa do futuro Governo”. (...) “ora, é da essência da República a temporariedade dos mandatos, para que o povo, se o desejar, possa eleger novos governantes com orientações políticas e administrativas diversas do Governo precedente. Fora possível a um dado governante outorgar mandatos a pessoas de sua confiança garantindo-os por um período que ultrapassasse a duração de seu próprio mandato, estaria estendendo sua influência para além da época que lhe correspondia (...) e obstando a que o novo presidente imprimisse, com a escolha de novos dirigentes, a orientação política e administrativa que foi sufragada nas urnas. Em última instância, seria uma fraude contra o próprio povo”.

E arremata:

Logo, é de se concluir que a garantia dos mandatos dos dirigentes destas entidades só opera dentro do período governamental em que foram nomeados. Encerrado tal período governamental, independentemente do tempo restante para conclusão deles, o novo Governo poderá sempre expelir livremente os que os vinham exercendo[34].

A experiência recente mostra o inverso do que supôs o ilustre professor: o contínuo protesto dos consumidores por uma regulação efetiva dos serviços públicos concedidos denuncia não a exorbitância das agências, mas o seu retraimento funcional, não raro devido à pública e contundente pressão que sobre elas exerce o Executivo; e a experiência norte-americana, na qual o Poder Executivo tem no Legislativo o fiscal efetivo de suas ações, é há muito defendida na doutrina nacional, e hoje faz duro e triste contraste com a realidade política brasileira.

Apresentada por Celso Antonio Bandeira de Mello como necessária e incindível, não ocorre, todavia, a relação entre mandato eletivo – é o caso do presidente da República – e a investidura de servidor público a termo fixo, livremente designado mandato – é o caso de titular de agência reguladora. Essa relação assim não se apresenta devido à natureza diversa dessas funções: a do presidente da República é eminentemente político-partidária, e por isso é eletiva, enquanto a do titular de agência reguladora é exclusivamente técnica, daí o requisito legal de notório saber especializado e a indicação dele ser feita pelo presidente da República e aprovada pelo Senado. Há, contudo, um traço a unir os titulares dessas funções absolutamente distintas: o dever, comum a ambos, de executar a lei, de a cumprir e fazê-la cumprir. Presidente da República e agente regulador (e qualquer outro servidor público) não aplicam programa de governo, senão a lei. O povo, é certo, ao votar sufraga o programa de governo de seu candidato, mas tal programa não se sobreporá ao quadro legal existente: ou esse quadro permite aplicá-lo, ou caberá ao presidente eleito propor ao Congresso a edição de normas que possibilitem a implantação de seu programa sufragado nas urnas.

Ao tomar posse do cargo, jura o presidente da República cumprir e fazer cumprir a lei e não o seu programa de governo. Este pode ser a promessa maior de sua campanha eleitoral e realizá-lo objetivo maior de seu governo; admitido, ou convertido em lei, só então poderá ser o programa de governo cumprido. Mas naquela qualidade, e não nesta. Portanto, é inadmissível o presidente da República pretender ver cumprido o seu programa de governo pelo agente regulador (e por qualquer outro servidor público), sob o pretexto de ter sido ele eleito, e este, o servidor, não. E menos ainda ver-se o presidente autorizado a “expelir” titular de agência reguladora de seu posto, que encontrar ao iniciar a sua administração, ao argumento de assistir-lhe o direito de implantar o seu programa de governo e aquele servidor ser, ou poder ser, um óbice a esse propósito, pelo fato de haver sito nomeado pelo seu antecessor, e aprovado pelo Senado Federal, com base em lei especial que assim determinou.

Fraudar o povo, no regime democrático, é o servidor público, entre eles o presidente da República eleito pelo povo, desatender à lei, votada no Congresso por representantes do povo, pelo povo também eleitos[35].

Eros Grau, a sua vez, afirma que a expressão autoridades independentes tem a sua ideia central “emprestada da doutrina estrangeira” e a pretendida independência delas não teria apoio no direito constitucional brasileiro, porque proporia uma indevida “separação entre política de estado e política de governo”, e o “Estado é uma instituição, uma abstração. O poder do Estado é detido pelo governo, que o representa”. Na verdade, prossegue, postula-se, no “maniqueísmo dessas duas expressões (...) a transferência dos poderes do Estado à sociedade civil, no momento atual, dominado pelo mercado”. O argumento a “rejeitar definitivamente essa teoria” é “o regime presidencial adotado pelo Brasil”, no qual, “ao contrário do parlamentarismo, o presidente da república é, simultaneamente, chefe de estado e chefe do governo, na medida em que ele exerce a direção do poder executivo”[36]. Nesse contexto, “as agências de regulação, meras autarquias, não passam, na verdade, de repartições da Administração, no sentido literal do termo”. E como tal, prossegue o ilustre professor,

inscrevem-se na estrutura do Estado, com funções administrativas e normativas – exceto o mandato fixo e a estabilidade de seus dirigentes – correntes no âmbito do domínio público, que tem por dirigente supremo o presidente da república, nos termos do art. 84, II, da Constituição Federal, que afirma ser da competência privativa do presidente da República o exercício da direção superior da administração federal[37].

Daí, conclui,

o absurdo da ideia de que os dirigentes das agências reguladoras serem titulares de um direito de permanecerem em seus cargos por um período superior ao mandato do presidente da república. Tal fato corresponderia a uma fraude ao povo que elegeu o presidente da república[38].

O Estado surge como uma das mais significativas construções no âmbito da política moderna. Identificado como tal por Maquiavel, e por Hegel como um ser moral a guiar os homens, Marx o viu um simples agente dos interesses da burguesia, o que levou Lênin a defender a sua substituição e a sua legitimação no Estado proletário. E Bobbio, em um longo verbete, estudou detalhadamente a sua gênese e a sua atualidade[39]. Ainda assim, admitindo-se que “o poder do Estado é detido pelo governo, que o representa”, essa proposição não encontra abrigo na ordem constitucional vigente; esta estipula, consagrando-as, a independência e a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. A divisão e o equilíbrio entre esses Poderes “golpeou de morte a concepção despótica e o efetivo despotismo do governo”, como anotou Paulo Lacerda, ao início da República[40]. Sem dúvida, o Poder Executivo, ao cumprir a sua função de executar a lei, expressa, com maior nitidez e visibilidade, a ação do Estado, sem que, todavia, a função legislativa e a judiciária por isso se degradem, a ponto de o Poder Executivo identificar-se com o Estado, representar o Estado. Aliás, a história política registra o risco dessa hipertrofia, o Executivo, O governo a encarnar o Estado, avassalando os demais Poderes, tal como estipulava a Constituição Federal com a qual Getúlio Vargas implantou a ditadura do Estado Novo em 1937, que outorgou, explicitamente, ao chefe do Executivo o poder incontrastado de demitir, ao seu critério exclusivo, servidor público: “... poderão ser aposentados ou reformados de acordo com a legislação em vigor os funcionários civis e militares cujo afastamento se impuser, a juízo exclusivo do Governo, no interesse do serviço público ou por conveniência do regime”[41]. A reação à violência do dispositivo fez o governo revogá-lo; por pouco tempo, contudo: meses depois, foi reeditado e incorporado ao léxico jurídico da ditadura, como um de seus sinais mais distintivos. Oliveira Vianna, um dos principais ideólogos do Estado Novo, comentou essa regra, situando-lhe, claramente, o exato contexto político na qual foi editada:

O art. 177, efetivamente, exprime o novo regime da Constituição de 1937, da democracia autoritária; é único, excepcional. (...) Num regime de poderes separados, de predominância de direitos subjetivos, de subestimação do interesse coletivo e nacional – como era o caso das duas Constituições anteriores – não seria admissível tal disposição – porque incompatível com o postulado democrático da liberdade de opinião, assegurada a todos os cidadãos, inclusive aos funcionários públicos[42].

Francisco Campos, o impenitente autoritário, redator da Carta de 1937 e mais tarde do ato institucional imposto pelo regime militar em 1964, escrevendo em 1934 já secundara a interpretação de Oliveira Vianna:

[N] O estado democrático e de direito, porém, a vontade dos governantes não é livre de se determinar por motivos quaisquer ou por fins estranhos ao interesse público; (...). A vontade dos governantes não é, portanto, uma vontade livre ou discricionária, mas vinculada às causas ou aos fins em virtude dos quais a lei lhe atribui a força especial que a distingue das outras vontades individuais[43].

Por outro lado, a defesa de órgãos reguladores dotados de independência hierárquica e decisória em face do Executivo – mas não em face do Senado Federal e do Judiciário – e a investidura a termo fixo de seus titulares não são uma novidade na experiência brasileira, como visto acima. Seguindo a fórmula apurada pela democracia norte-americana, a doutrina nacional mostrou, ainda na década de 1920, a necessidade de existir a regulação independente de determinados mercados, em especial aqueles nos quais são prestados os chamados serviços públicos, em razão das características próprias desses mercados, a exigir neles uma intervenção técnica e não político-partidária, em defesa do interesse público[44]. Nada opunha, e opõe, fosse esse regime instituído na ordem jurídica nacional, como mostrou Valladão; isto é, fosse aposta uma limitação à ação administrativa do presidente da República em relação à ação dos órgãos reguladores, impedindo-o de rever suas decisões e de demitir, à sua vontade, seus titulares, ressalvada, todavia, a prerrogativa de o presidente livremente indicar à aprovação do Senado Federal os titulares desses órgãos.

Igualmente, não nos parece exato associar a ação de órgãos reguladores à “transferência de poderes de Estado à sociedade civil, no momento atual, dominado pelo mercado”. Ao contrário, a Constituição vigente prescreve ao Estado, na forma da lei, regular e fiscalizar todos os mercados de bens e serviços e, neles, sem exceção, reprimir e prevenir o abuso do poder econômico. E a experiência mostra o reclamo, crescente e nítido, da sociedade civil, pela ação reguladora do Estado, em viva prova do acerto da prescrição legislativa. Tampouco é procedente o argumento de que, cabendo ao presidente da República “a direção superior da administração pública federal” (art. 84, inciso II, da Constituição Federal) está ele autorizando a demitir, ao seu critério, dirigentes de agências reguladoras, pois essa faculdade seria própria do regime presidencialista adotado no Brasil. A regra do citado art. 84, da Constituição Federal, não afasta a incidência da regra do art. 37, da mesma lei, que diz que a administração pública obedecerá ao princípio da legalidade[45]. Ou seja, o presidente da República exercerá a direção superior da administração pública, na forma da lei. Outro não é o sentido da regra, estipulada também na Constituição Federal, no mesmo art. 84, inciso IV, que estipula ao presidente da República a atribuição de velar pela fiel execução das leis. Assim, a ação do presidente da República, tal a dos demais servidores públicos, dá-se nos estritos limites da lei, e não segundo o seu critério pessoal.

Se lei ordinária diz a termo fixo a investidura de titular de agência reguladora, esse, enquanto bem servir, ou seja, cumprir a lei, não pode ser demitido – nem pelo presidente da República[46]. A estabilidade assim conferida a dirigente de órgão regulador foi declarada conforme o Direito pelo Supremo Tribunal Federal. O fato de o Supremo Tribunal Federal não haver analisado a questão sob o ângulo do citado art. 84, inciso II – que diz caber ao “presidente da república, com auxílio dos ministros de estado, a direção superior da administração pública federal”– não invalida nem vulnera a decisão a que chegou aquela Corte[47]. Ela não entendeu pertinente examinar a regra desse artigo, e com razão, pois esta regra não pode ser tomada à margem do princípio da legalidade, que se ergue como regra de natureza preambular a vincular a ação de todo servidor público, indistintamente – presidente da República inclusive – ao cumprimento da lei, inclusive a que lhe preceitue, nos limites constitucionais estabelecidos, a sua ação administrativa[48].

5.6 O futuro da regulação técnica independente

Os serviços públicos no Brasil foram implantados pela iniciativa privada, e o regime jurídico regulatório então adotado, “regulação por contrato”, logo se mostrou insuficiente: no contrato fixado entre o poder público e o prestador não cabiam os termos necessários a disciplinar a efetiva ação estatal, indispensável à execução, continuada e atualizada, desses serviços, cuja demanda e complexidade crescia incessantemente, extravasando o âmbito municipal de origem, para o estadual, e deste para o federal, em acelerada sucessão[49].

Aos doutrinadores da época surgiu nítida a contribuição da experiência pioneira norte-americana: serviços a afetar o interesse público – as utilities lá, ou os aqui denominados serviços públicos –, exigem uma regulação exclusivamente técnica e, por essa razão, deve ela ser posta a salvo das injunções político-partidárias as quais o Poder Executivo está naturalmente sujeito. A outorga de independência hierárquica e decisória aos órgãos reguladores em face do Executivo – mas não do Judiciário e do Legislativo, aquele revendo suas decisões, este fiscalizando-a e aprovando a investidura a termo fixo de seus titulares, indicados pelo presidente da República, respondeu a essa exigência e assim delineou-se o perfil desses órgãos, na expressiva maioria das jurisdições, inclusive na comunitária europeia[50].

A recepção desse modelo – como o de tantos outros institutos democráticos –, embora vivamente promovida pela doutrina nacional ainda na década de 1920, chocou-se com a tradição autoritária do poder político nativo, que já sujeitara a administração pública à vontade pessoal do presidente da República – sendo os servidores todos, removeable at Royal pleasure[51]. Este regime estimulou uma visão particularizada do titular do Executivo em relação à coisa pública – a administração, em especial – que o liberou a agir segundo seus desejos, e acabou por determinar aos seus auxiliares procurar ordenar seus atos pela antecipação da vontade presidencial. No plano político, Rui Barbosa reagiu a essa situação, observando:

Quando um chefe de estado pauta por esse critério a seleção dos seus auxiliares, (...) quer homens que lhe adivinhem os sentimentos, que lhe acudam aos sinais, que não lhe resistam ao sobrecenho. (...) É o governo personalíssimo (...) os ministérios e as outras ramificações importantes da ordem administrativa, todas entregues a serventuários, cujo único merecimento seja a estima particular do nomeante, a sua confiança absoluta na complacência do nomeado[52].

No plano da regulação, sobre o qual inevitavelmente reverberam as ações político-partidárias, ergueu-se o protesto da doutrina jurídica, na voz de seus mais eminentes autores ao longo das décadas de 1920 a 1940, pela edição de lei que disciplinasse a regulação dos serviços públicos e a sua execução por meio de comissões técnicas dotadas de independência hierárquica e decisória em face do Poder Executivo – mas não ante o Judiciário e o Legislativo – e a investidura de seus membros feita a termo fixo.

Meio século depois, a reprivatização da prestação dos serviços públicos repôs a criação dos órgãos reguladores na ordem do dia, e fez ressurgir a questão dos limites da ação do Poder Executivo e de seu titular em relação a tais órgãos, mesmo no quadro constitucional atual, a prescrever a intervenção do Estado na economia a ocorrer necessariamente na forma da lei, para cumprir a sua função regulatória e fiscalizatória, nos mercados de bens e serviços – em especial os serviços públicos – pelos quais se desdobra a atividade econômica[53].

A permanência dessa questão já exaustivamente versada pela doutrina prende-se ao descompasso entre a contínua evolução técnica da regulação de mercados econômicos – hoje não apenas voltada à busca do preço razoável de seus serviços, mas também à implantação da concorrência nesses mercados como meio de universalizar a prestação de seus serviços – e a administração pública nacional, imobilizada por uma cultura política cuja dinâmica cega às transformações sociais e políticas globais mais evidentes.

Essa cultura faz a administração pública revolver-se em torno de questões vencidas pela experiência e faz reviver conceitos e formulações jurídicas igualmente superados, os quais a doutrina jurídica anterior e a experiência regulatória desautorizam também, e que são, sobretudo, incompatíveis com uma ordem econômica democrática. A defesa do interesse público, objetivada, no caso, na defesa dos interesses, devidamente balanceados, do consumidor e do prestador de serviços regulados, só é efetiva se os instrumentos jurídicos que a prescrevam atenderem à evolução técnica e política havida a partir da década de 1990. E ela só evolui sobre a experiência anterior se aperfeiçoá-la.

A intervenção do Estado na economia para regular e fiscalizar os mercados de bens e serviços só será eficaz e só trará segurança jurídica a consumidores e investidores se for executada na forma da lei, por órgãos técnicos independentes do Poder Executivo e fiscalizados pelo Congresso e revistas suas decisões pelo Judiciário. A regulação de mercados é uma política de Estado, e, executada como tal, estimula o desenvolvimento econômico e distingue e aperfeiçoa o Estado Democrático.

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[1] PEREIRA, Lafayette Rodrigues. Pareceres e razões: contrato entre a administração pública e o particular. Revista Forense, v. 5, fasc. 25, jan./jun. 1906, p. 174.

[2] Cf. Caio Tácito: “O sistema de concessões de serviço público no Brasil revela, durante o Império e na primeira fase republicana, o sinete exclusivo do direito administrativo francês. Os direitos e deveres dos concessionários consolidavam-se em contratos a longo prazo e as normas legais sobre a estrutura econômico-financeira do serviço visavam, essencialmente, ao incentivo de inversões pioneiras de capital. A garantia de juros nas concessões ferroviárias, a princípio na taxa de 5% (Lei n. 641, de 26-6-1852), mais tarde elevada a 7% (Lei n. 2.450, de 24-9-1873), ou a taxa-ouro sobre a importação e a exportação para garantia de juros mínimos nas concessões portuárias, tinham como finalidade assegurar a estabilidade financeira dos concessionários, com a participação do Estado no risco de exploração do serviço”. TÁCITO, Caio. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1975, p. 231.

[3] CARDOSO, Antonio Carlos; QUEIROZ, Plínio de; MONLEVADE, Francisco Paes Leme de. A organização e regulamentação da produção da energia elétrica no Brasil. Boletim do Instituto de Engenharia de São Paulo, São Paulo, v. 11, n. 51, ago. 1929, p. 64.

[4] ANHAIA MELLO, Luiz de. O problema econômico dos serviços de utilidade pública. São Paulo: Subdivisão Gráfica da Prefeitura. 2. ed., 1940, p. 216. Eros Grau data a obra pioneira de Anhaia Mello de 1940, quando em verdade ela é de 1928, antes, portanto, da ascensão de Getúlio Vargas ao poder com a Revolução de 30. (GRAU, Eros Roberto. Nota sobre o anteprojeto de lei atinente às agências. Revista de Direito Público da Economia, Belo Horizonte, v. 1, n. 4, out./dez. 2003, p. 112; e, também, La régulation au Brésil. In: Droit de la regulation, service public et integration regionale. MARCOU, Gerard; MODERNE, Franck (Dir.). Paris: L’Harmattan, 2006). Como aqui citado, a proposta de Anhaia Mello é anterior em doze anos: 1940 é a data da segunda edição, como observa Plinio Branco no prefácio desta edição: “Com notável erudição, impregnado de sadias ideias renovadoras, soube Anhaia Mello empolgar o seu auditório quando, sobre esses assuntos, proferiu uma primeira série de palestras, em 1928, na sede do Instituto de Engenharia, de São Paulo. (...) Essas conferências, enfeixadas em volume, representam até agora, o que de mais valioso tem sido escrito no Brasil sobre tão importante matéria”. Prefácio de: O problema econômico dos serviços de utilidade pública. 2. ed. São Paulo: Subdivisão Gráfica da Prefeitura, 1940, p. 7.

[5] Diário de Notícias (P. Alegre), 25-7-1931. In: CARONE, Edgar. A segunda República: 1930-1937. São Paulo: Difusão Europeia do Livro, 1973, p. 103.

[6] VALLADÃO, Alfredo. Regime jurídico das águas e da indústria hidroelétrica. São Paulo: Prefeitura Municipal de São Paulo, 1941, p. 139 e 148. Valladão referia, ao equiparar os titulares da comissão aos juízes do Tribunal de Contas, o art. 89, da Constituição de 1891, então vigente: “É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo presidente da República, por aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença”.

[7] ANDRADA E SILVA, José Bonifácio de. Projetos para o Brasil. São Paulo: Cia. das Letras, 2000 (textos reunidos e comentados por Miriam Dolhnikoff – Coleção Grandes nomes do pensamento brasileiro), p. 109.

[8] BARBOSA, Rui. Cláusula do enquanto bem servir. (1913). OCRB, v. 48, t. I, 1921, p. 109, MEC, 1966.

[9] Cf. BARBOSA, Rui. Cláusula do enquanto bem servir. (1913). OCRB, v. 48, t. I, 1921, p. 44-8, MEC, 1966.

[10] CAMPOS, Francisco. Serviços públicos concedidos – regime da sua exploração e das tarifas. In: Direito administrativo. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943, p. 152-153. Francisco Campos, o jurista do Estado Novo, era um dos maiores conhecedores de direito público no Brasil, em especial de direito administrativo, cujo padrão europeu era então contrastado pela atualidade da doutrina norte-americana a ele familiar. Contudo, Campos sofreria do conhecido fenômeno nativo a afligir alguns autores: a instrumentalização da cultura à circunstância política de determinado momento da vida nacional, não raro ajoelhando convicções anteriores. Em seu caso, a ditadura do Estado Novo.

[11] “Posti i tre problemi ne vengono le tre risposte positive che il fascismo ad essi ha dato, e quindi i caratteri più essenziali dello Stato fascista: 1) lo Stato politicamente accentrato, autoritario, gerarchico: ossia lo Stato-governo contrapposto allo Stato parlamentare; (…)” PANUNZIO, Sergio. Il fondamento giuridico del fascismo. Roma: Bonacci Editore, 1987, p. 185-186.

[12] CAMPOS, Francisco. Diretrizes do Estado nacional: a máquina administrativa. In: O Estado nacional: sua estrutura, seu conteúdo ideológico. 3. ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 1941, p. 58.

[13] BRAGA, Odilon. Serviços públicos concedidos. Revista de Direito Administrativo. Edição Histórica. Rio de Janeiro: Renovar, 1983, p. 147. ANHAIA MELLO, Luiz de; SOUSA, Antônio José Alves de; PINTO, Bilac; BRANCO, Plínio A. Regulamentação dos serviços de utilidade pública. Declaração de princípios apresentada à Comissão constituída pelo Sr. ministro da Justiça, para fazer sugestões ao Governo Federal sobre a Regulamentação dos Serviços de Utilidade Pública. Art. 147 da Constituição Federal. Revista Forense, v. 87, p. 18-20, jul. 1941.

[14] Plínio Branco, Antonio José Alves de Sousa, Anhaia Mello e Bilac Pinto, este um dos integrantes da Comissão Geral.

[15] ANHAIA MELLO, Luiz de; SOUSA, Antônio José Alves de; PINTO, Bilac; BRANCO, Plínio A. Regulamentação dos serviços de utilidade pública. Declaração de princípios apresentada à Comissão constituída pelo Sr. ministro da Justiça, para fazer sugestões ao Governo Federal sobre a Regulamentação dos Serviços de Utilidade Pública. Art. 147 da Constituição Federal. Revista Forense, v. 87, jul. 1941, p. 18 e seguintes.

[16] TEIXEIRA, J. H. Meirelles. O problema das tarifas nos serviços públicos concedidos. São Paulo: Departamento Jurídico da Prefeitura Municipal de São Paulo, 1941, p. 562.

[17] MELLO, Osvaldo Aranha Bandeira de. Aspectos da regulamentação dos serviços públicos. Revista Forense, v. 87, Rio de Janeiro, jul. 1941, p. 24 (grifos do original).

[18] MELLO, Osvaldo Aranha Bandeira de. Aspectos da regulamentação dos serviços públicos. Revista Forense, v. 87, Rio de Janeiro, jul. 1941, p. 25. Em plena ditadura do Estado Novo, O. A. Bandeira de Mello não via risco na concentração de poderes no Executivo; ao contrário, dizia: “O ideal de governo é a administração forte, com o judiciário-independente. Não há inconveniente em que se conceda àquela amplos poderes de ação para realizar o seu fim, uma vez que os seus excessos possam ser coarctados pela justiça”. Op. cit., p. 32. O Autor cegou-se à experiência histórica, ao dizer que a hipertrofia do Poder Executivo verificada nos regimes autoritários projeta-se sobre os demais Poderes, coarctando-os, o que faz de um Judiciário livre, capaz de reprimir os excessos do Poder Executivo, o anátema de regimes ditatoriais.

[19] “Entre nós, no campo dos serviços de utilidade pública, quase tudo ainda está por fazer, e uma legislação parcial pouco adiantaria, enquanto não fossem criados os órgãos administrativos adequados. Tais órgãos são, a nosso ver, as Comissões de Serviços de Utilidade Pública, mandatárias, exercendo funções administrativas, jurisdicionais e normativas, com amplos poderes abrangendo as partes administrativa, contábil, econômica, financeira e técnica”. BRANCO, Plínio. A regulamentação dos serviços públicos concedidos: a experiência da municipalidade de São Paulo. Revista Forense, v. 87, Rio de Janeiro, jul. 1941, p. 29.

[20] Bilac Pinto editou em livro a sua colaboração feita em 1938 à Comissão Geral sob o título Regulamentação efetiva dos serviços de utilidade pública. Rio de Janeiro: Forense, 1941, p. 39.

[21] FLORES, Jorge Oscar de Mello. Na periferia da história: depoimento prestado ao CPDOC. Organização de Maria Celina D’Araujo, Ignez Cordeiro de Farias e Lucia Hippolito. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas, 1998. p. 36.

[22] A descrição e a análise da intervenção do Estado na economia até a Constituição de 1967 é feita por Alberto Venâncio Filho e sua obra seminal. VENÂNCIO FILHO, Alberto. A intervenção do estado no domínio econômico: o direito público econômico no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1968. 536 p.

[23] Em 1956, Meirelles Teixeira, refinado estudioso da regulação naquele período, observou que a questão da regulação independente só seria enfrentada pelos legisladores “quando o Congresso Nacional se dispuser a sair de sua inércia, libertando-se do jugo dos interesses estranhos e das poderosas forças econômicas que até aqui o têm dominado, para dar ao Brasil, afinal, uma lei que suas Constituições lhe prometem há vinte e dois anos!”. TEIXEIRA, J. H. Meirelles Teixeira. Serviço público – Concessão – Transporte coletivo – Tarifas – Competência do poder executivo – Harmonia e independência dos poderes. Parecer. Revista de Direito Administrativo, n. 50, 1956, p. 381 e seguintes.

[24] A regulação dos serviços públicos, mesmo pelo imperfeito vigente, achava-se inteiramente submetida a imposições políticas de toda sorte. Antão de Moraes, com rara incisividade, comentava: “O que é necessário é a coragem de fugir à tarifa demagógica e confiscatória. O público, quase sempre mal orientado, julga possível serviço ótimo com pouco dinheiro. Doce ilusão. Justa remuneração, com fiscalização adequada e rigorosa, sem arbítrios escusados, com olhos fitos na justiça, e ouvidos fechados à grita dos que não encaram com serenidade as dificuldades da hora presente, eis o único meio de se obter serviço que possa satisfazer às necessidades do público”. Concessão de serviço público – Taxas adicionais – Ato administrativo – Revisão. Revista de Direito Administrativo, n. 49, 1956, p. 466.

[25] TEIXEIRA, J. H. Meirelles. O problema das tarifas nos serviços públicos concedidos. São Paulo: Departamento Jurídico da Prefeitura Municipal de São Paulo, 1941, p. 562.

[26] Caio Tácito, em 1975, em pleno regime militar, mostrava com habitual clareza e síntese as diferenças e aproximações entre os regimes regulatórios francês e norte-americano, concluindo que a regulação permanente – a vencida proposta dos doutrinadores na década de 1940 – era a mais indicada: “O sistema norte-americano, embora diverso, em sua estrutura, do regime francês da concessão de serviço público, não se distancia, porém, dos pressupostos fundamentais que a este servem de inspiração: dever do concessionário de manter um serviço adequado e direito à manutenção do equilíbrio financeiro do contrato. De certo modo, a regulamentação permanente, com vistas à fixação de tarifas justas e razoáveis, melhor assegura, para o empresário, a justa e pronta retribuição de seu investimento. Desde que realizado com eficiência e isenção, o processo da regulamentação efetiva possibilita a prevenção (e não apenas a reparação) da quebra da equação financeira da concessão”. TÁCITO, Caio. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1975, p. 227.

[27] Art. 174, caput, e art. 175 da Constituição Federal. A lei de Concessão de Serviços Públicos, n. 8.987/1995, disciplinou os serviços previstos no art. 21, da Constituição Federal, e a Lei Geral das Telecomunicações criou o órgão regulador das telecomunicações, ANATEL, o único órgão, nessa qualidade, a ser referido expressamente na Constituição Federal, art. 21, XI.

[28] Não só de prestadoras de serviços públicos, mas de inúmeras – não todas – empresas sob controle estatal. Note-se que a infraestrutura dos serviços públicos no Brasil começou a ser implantada ainda no Império pela iniciativa privada, alcançando as capitais estaduais e federal, e as cidades maiores dos estados mais desenvolvidos, nas primeiras décadas do século passado. Cf. REIS FILHO, Nestor Goulart. Urbanização e modernidade: entre o passado e o futuro (1808-1945). In: MOTA, Carlos Guilherme (Org.). Viagem incompleta: a experiência brasileira (1500-2000) – a grande transação. São Paulo: Senac São Paulo, 2000. Portanto, não é exato falar-se em privatização, senão em reprivatização, a verificada nas duas últimas décadas.

[29] Sobre o modelo de regulação debatido no Governo Fernando Henrique, inclusive os equívocos do presidente-sociólogo a respeito do tema, cf. DUTRA, Pedro. Órgãos reguladores: social-democracia ou neogetulismo? (1996). In: Livre concorrência e regulação de mercados: estudos e pareceres. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. Em relação ao equívoco histórico da assimilação de regulação de mercados e neoliberalismo, Cf. DUTRA, Pedro. O reverso da regulação. Revista do IBRAC, v. 14, n. 6, São Paulo, 2007, p. 65-66.

[30] “De acordo com relato do líder do PTB na Câmara, Roberto Jefferson, o presidente resumiu em uma frase, na reunião com os líderes da base aliada, a sua crítica à atuação das agências reguladoras. ‘Terceirizaram o poder político do Brasil’. Segundo o líder do governo no Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), Lula fez referência crítica, além das agências reguladoras, ao número excessivo de empresas que trabalham com consultoria para o governo. Mercadante ressaltou que o governo de Lula tentará ‘resgatar a inteligência do Estado’. O líder destacou que as tarifas públicas estão nas mãos de ‘um conselho dessas agências indicadas pelo governo anterior’. (...) Jefferson disse que Lula não terá dificuldade para rever o papel das agências reguladoras. ‘Temos absoluta convicção de que as agências estão acima da lei. Trata-se de um poder paralelo e o Congresso não tem competência regimental para convocar seus presidentes’, disse Jefferson”. In: RAMOS, José; FONTES, Cida. Lula quer rever papel das agências reguladoras. O Estado de S. Paulo. São Paulo, p. B6, 20-2-2003.

[31] Em março de 2003, a Deputada Telma de Souza (PT/SP) apresentou projeto de lei nesse sentido: “Nos termos do art. 61 da Constituição Federal, tenho a honra de submeter à elevada deliberação de Vossas Excelências, acompanhado da exposição de motivos (com a nobre e valorosa contribuição do Prof. Dr. Eros Roberto Grau), o anexo projeto de lei”. Segundo a referida exposição de motivos a justificar o projeto supressor da independência das agências reguladoras e a estabilidade de seus titulares, “Um dos modismos introduzidos no direito brasileiro por conta da ideologia neoliberal é o das ‘agências’. A ideia central, colhida no exterior, é a de que elas seriam dotadas de elevado grau de independência em relação ao Poder Executivo. A partir daí, desenvolve-se a construção de teoria que não encontra apoio nenhum em nosso direito constitucional, propondo a separação entre políticas de Estado e políticas de governo”. Disponível em: www.camara.gov.br/internet/sileg/integras/118450.htm.

Em mesmo sentido, no ano seguinte, foi elaborado pela Casa Civil da Presidência da República, o Projeto de Lei n. 3.337, de 12 de abril de 2004. (Projeto de Lei que altera as agências reguladoras, ainda em tramitação no Congresso).

[32] Cf., entre outros, DUTRA, Pedro. Órgãos reguladores: social-democracia ou neogetulismo? (1996). In: Livre concorrência e regulação de mercados: estudos e pareceres. Rio de Janeiro: Renovar, 2003; JUSTEN FILHO, Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002; SUNDFELD, Carlos Ari. As agências e seu poder normativo. In: SUNDFELD, Ari (Org.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000; BARROSO, Luís Roberto. Agências reguladoras. Constituição, transformações do Estado e legitimidade democrática. In: BINENBOJM, Gustavo. Agências reguladoras e democracia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006; SOUTO, Marcos Juruena. Direito administrativo regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002; ARAGÃO, Alexandre. Agências reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2002; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências reguladoras independentes: fundamentos e seu regime jurídico. Belo Horizonte: Fórum, 2005.

[33] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 159-160.

[34] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 161-162.

[35] Nesse sentido, Floriano de Azevedo Marques Neto: “Não nos parece, portanto, que seja necessariamente contrário à democracia que existam dentro do aparelho de Estado espaços públicos (órgãos públicos, se quisermos) nos quais a ingerência governamental seja restrita e sobre os quais a influência seja condicionada pela lei. Associar a autonomia ou a imunidade de órgãos estatais da ingerência governamental direta a um processo de esvaziamento da legitimidade democrática do governante (ou como dizem, alguns mais empolgados de ‘fraude contra o povo’) implicaria em pressupor que só haveria Democracia se o governante pudesse, ato contínuo à assunção do mandato, dispor de toda a máquina pública (cargos, rotinas, políticas, procedimentos e atos) como se sobre ela assumisse o domínio pleno. Atribuir às agências um papel intrinsecamente ilegítimo só seria possível se partíssemos de uma concepção de que o eleito é investido de legitimidade para fazer o que bem entende com a máquina pública. (...) Não compartilhamos dessa visão”. In: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências reguladoras independentes: fundamentos e seu regime jurídico. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 83.

[36] GRAU, Eros Roberto. La régulation au Brésil. In: MARCOU, Gerard; MODERNE, Franck (Dir.). Droit de la regulation, service public et integration regionale. Paris: L’Harmattan, 2006, p. 181.

[37] GRAU, Eros Roberto. As agências, essas repartições públicas. In: SALOMÃO FILHO (Coord.). Regulação e desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 27-28.

[38] GRAU, Eros Roberto. La régulation au Brésil. In: MARCOU, Gerard; MODERNE, Franck (Dir.). Droit de la regulation, service public et integration regionale. Paris: L’Harmattan, 2006, p. 184-185. Ver MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 145.

[39] Cf. PINKARD, Terry. Hegel: a biography. Terry Pinkard. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 484; MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. Manifesto of communist party. Penguin Books, 1967, p. 82. CHRISTMAN, Henry M. (Ed.). Essential works of Lenin: “what is to be done?” and other writings. New York: Dover Publications, 1966, p. 287. Cf. BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade. São Paulo: Paz e Terra, 1995, p. 53 e segs.

[40] LACERDA, Paulo M. de. Princípios de direito constitucional brasileiro: noções fundamentais, generalidades e resumo da história política do Brasil. Rio de Janeiro: Azevedo, 1936, v. 1. p. 108.

[41] Art. 177. V. Leis Constitucionais n. 2, de 16 de maio de 1938, que restabeleceu este art.; e n. 12, de 7 de setembro de 1945, que o revogou.

[42] In: VIANNA, Oliveira. Ensaios inéditos. Campinas: Editora da Unicamp, 1991, p. 154.

[43] CAMPOS, Francisco. Direito administrativo. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1943, p. 87.

[44] Fato já registrado por Bilac Pinto na década de 1930: “Se a economia e a técnica dos serviços de utilidade pública permitissem a sua exploração em mercado de competição”, escreveu Bilac Pinto, “a regulamentação seria dispensável, porque a concorrência cindiria o poder econômico das empresas em luta, e conduziria tanto ao baixo nível das tarifas como aos altos padrões de serviço. Acontece, porém, que tais serviços somente podem ser economicamente prestados no regime de monopólio e daí a necessidade de encontrar um meio que supra o fator de equilíbrio dos preços e da qualidade dos serviços, representado pela concorrência. Entre os processos de regulamentação de que demos notícia na Introdução, o único que pode, utilmente, suprir o fator concorrência, para que os preços dos serviços de utilidade pública sejam razoáveis em relação aos padrões de serviço, é a regulamentação efetiva por meio de Comissões”. Cf. Regulamentação efetiva dos serviços de utilidade pública. Rio de Janeiro: Forense, 1941, p. 95 e 180-181.

[45] Art. 84, II, da Constituição Federal: “Art. 84. Compete privativamente ao presidente da República: II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal”; Art. 37, da Constituição Federal: “A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (...)”.

[46] Como bem observou Celso Antonio Bandeira de Mello, em oportunidade anterior: “... a ação legislativa é deflagrada pelo Poder Legislativo, tem força jurídica inaugural e por isso ela e só ela pode impor o desenho de um direito, o perfil de expressão da liberdade e da propriedade. Deveras, a ação legislativa processa-se em nível imediatamente infraconstitucional. De revés, a ação administrativa é deflagrada pelo Poder Executivo, tem força jurídica subalterna e por isso, ao contrário da anterior, não pode impor, de si mesma, limitações, cerceios, pois desassiste-lhe traçar a extensão dos direitos. Processa-se em nível infralegal”. In: MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Poder de política da economia e princípio da legalidade. Revista de Direito Público, n. 67, São Paulo: RT, jul./set. 1983, p. 39-40.

[47] O Supremo Tribunal Federal decidiu (ADIN 1-949-0) não serem os dirigentes da Agência Reguladora do Rio Grande do Sul demissíveis, pelo governador, sem justo motivo expresso em lei. Na exposição de motivos a justificar o projeto de lei apresentado pela Deputada Telma Santos, PT/SP, lê-se: “Dir-se-á, eventualmente, que o Supremo Tribunal Federal, apreciando medida cautelar na ADIN 1.949-0 Rio Grande do Sul, caso da AGERS, decidiu no sentido de que os seus dirigentes não são demissíveis pelo Governador do Estado sem justo motivo. Ocorre que não se discutiu, nessa ADIN, o texto do art. 84, II da Constituição de 1988, circunstância que deve ser enfaticamente sublinhada”.

[48] Alexandre Santos Aragão resume exemplarmente a questão nesse sentido enfrentada no Supremo Tribunal Federal, anotando-lhe a doutrina: Em passagem lapidar o pensamento do MINISTRO VICTOR NUNES LEAL, que seguimos, poderia ser sintetizado: “A investidura de servidor público por prazo certo, eis uma providência que se integra, com toda a naturalidade, no regime de autonomia administrativa atribuído, por lei, a certos órgãos. Visa a investidura de prazo certo a garantir a continuidade de orientação e a independência de ação de tais entidades autônomas, de modo que os titulares, assim protegidos contra as injunções do momento, possam dar plena execução à política adotada pelo Poder Legislativo, ao instituir o órgão autônomo, e ao definir-lhe as atribuições”. Revista Trimestral de Jurisprudência, 25/71.

A estes argumentos do ministro Victor Nunes Leal, o ministro Nelson Jobim, agregou (a) as lições de Gaspar Ariño Ortiz, tantas vezes já analisadas ao longo deste trabalho, concernentes à nova posição ocupada pelo Estado regulador na economia após o processo de desestatização; (b) o fato de a CF de 1988 sequer prever, a exemplo da Constituição de 1946, ressalvas apenas constitucionais ao poder do presidente nomear e exonerar; (Constituição (1946). Art. 87. Compete privativamente ao presidente da República: V – prover, na forma da lei e com as ressalvas estatuídas por esta Constituição, os cargos públicos federais. BRASIL. Constituição (1988). Art. 84. Compete privativamente ao presidente da República: XXV – prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei.) (c) a criação de agências reguladoras encontra fundamento também nos arts. 21, XI, 174, parágrafo único, I, e 177, § 2º, III, CF; (d) as delegações de serviços públicos não se regem por políticas de Governo, mas sim por políticas legislativas; e (e) a necessidade de segurança jurídica dos agentes regulados. Na doutrina, Celso Antônio Bandeira de Mello, em monografia específica sobre as autarquias, em que encampou expressamente os ensinamentos constantes do Voto acima analisado do ministro Victor Nunes Leal, que, segundo ele, teria esgotado o assunto, afirmou que “a livre demissão de administrador de autarquia é cabível desde que não se trate de investidura a prazo certo e a nomeação para o cargo se realize por livre escolha do Chefe do Executivo. É comum, nas autarquias de direção colegial, que o preenchimento destes lugares implique em atribuição de mandato a ser exercido por prazo certo. No caso, entendemos que se trata de uma defesa, estabelecida pela lei, contra a livre demissibilidade do administrador. Visa à continuidade administrativa e pretende resguardar o administrador da autarquia contra ingerências políticas”. In: “Natureza e Regime Jurídico das Autarquias”. Celso Antonio Bandeira de Mello, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1968. p. 454/5.

E prossegue Alexandre Santos Aragão: “Todavia, não se deve desconhecer a mudança da opinião do autor, que atualmente, seguindo crítica que já havia sido colocada no Voto do ministro Ribeiro da Costa [em julgamento havido sob o regime da Constituição de 1946], sustenta que “a extensão da duração do prazo de duração do mandato além de um mesmo período governamental, em última análise configura uma fraude contra o próprio povo. Ao impedir que o novo presidente imprima, com a escolha de novos dirigentes, a orientação política e administrativa sufragada nas urnas”. Com base nisto sustenta que a exoneração ad nutum dos dirigentes das agências só é vedada durante o período governamental em que foram nomeados”. In: “Curso de direito administrativo”. Celso Antonio Bandeira de Mello. São Paulo: Malheiros; 2001. 13. ed.; p. 136/7. E conclui Alexandre Santos ARAGÃO: “Preferimos, contudo, a posição originária do autor (cf. supra)”. In: Agências reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 345-346.

[49] Cf. “Dois séculos de projetos no estado de São Paulo – Grandes Obras e Urbanização”. Introdução. Nestor Goulart Reis.

[50] A defesa de independência hierárquica e decisória, assim como a outorga de mandatos não coincidentes com o mandato eletivo do presidente da República, evidencia a sua natureza de técnica administrativa acima de inclinações ideológicas e partidárias, nos exemplos a seguir. Foi ela defendida pelo presidente da República, marechal Castello Branco, quando da criação do Banco Central, como recorda Dênio Nogueira: “Antes, como eu queria convencer o maior número possível de pessoas da necessidade de um Banco Central independente, talvez eu fosse um pouco mais cuidadoso do que fui na Lei do Banco Central, que era uma adaptação do projeto Miguel Calmon, tornando mais forte ainda a independência. O que garantiu afinal essa independência?

A sistemática imposta pela Lei n. 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que criou o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional. A lei dizia o seguinte: o presidente da República, por indicação do ministro da Fazenda, nomearia para o Conselho Monetário Nacional seis pessoas que tivessem notório saber em matéria econômica. Essas pessoas teriam mandato de seis anos, e dentre elas o Conselho elegeria quatro para diretores executivos do Banco Central, sendo um o presidente. As outras duas pessoas seriam membros de uma espécie de conselho de administração do Banco, com poder de voto nas decisões da diretoria. Devo dizer que no projeto original, para cuja elaboração contribuí, e que sofreu emendas até se transformar em lei, eu tinha sugerido cinco anos de mandato. Mas o próprio presidente Castelo Branco me deu instruções para aumentar de cinco para seis, dizendo: “O mandato do presidente da República no Brasil é de cinco anos. E eu quero que a independência do Banco Central seja de tal ordem que o mandato dos diretores supere o do próprio presidente da República”. NOGUEIRA, Dênio. Denio Nogueira: depoimento. Brasília: Banco Central do Brasil, 1993, p. 117. Essa proposta, como se sabe, não se efetivou, como observou o mesmo Dênio Nogueira, primeiro presidente do Banco Central. Fabio Konder Comparato, em seu projeto de Constituição, no qual propôs um rígido planejamento estatal para a economia, defendeu, igualmente, a investidura a termo fixo de membro de comissão e a sua independência em face do Executivo: “Art. 79. O Superintendente Nacional de Planejamento é nomeado pelo presidente da República, mediante escolha em lista tríplice elaborada pelo Conselho Nacional de Planejamento, após aprovação pelo Congresso Nacional. § 1º O prazo da nomeação é de 6 (seis) anos, admitida a recondução, com aprovação pelo Congresso Nacional. § 2º O Superintendente Nacional de Planejamento não é demissível pelo presidente da República, mas pode ser destituído do cargo, na segunda metade do seu mandato, por deliberação de dois terços dos membros do Congresso Nacional. § 3º A lei disporá sobre a estrutura administrativa da Superintendência Nacional de Planejamento”. COMPARATO, Fábio K. Anteprojeto de Constituição. In: Muda Brasil: uma Constituição para o desenvolvimento democrático. 3. ed. São Paulo: Brasiliense, 1986, p. 96.

[51] Cf. BARBOSA, Rui. Cláusula do enquanto bem servir. (1913). OCRB, v. 48, t. I, 1921, p. 44-48, MEC, 1966.

[52] Rui dizia da “presunção monstruosa de (o presidente da república) reger um país de quinze milhões de habitantes e oito milhões e trezentos mil quilômetros quadrados de superfície pelos processos domésticos, por que rege a administração de sua casa entre a cozinha, o refeitório, a alcova e a sala de receber”. BARRETO, Vicente (Org.). O liberalismo e a Constituição de 1988: textos selecionados de Rui Barbosa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira: Fundação Casa de Rui Barbosa, 1991, p. 281-282.

[53] Sobre atividade econômica, cf. Pedro Dutra: “Atividade econômica, empresa sob controle estatal e livre concorrência”. Livre concorrência e regulação de mercados: estudos e pareceres. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 221-267.

6 GOVERNANÇA |  DA JUSTIÇA

Luciana Gross Cunha

Professora da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
– Direito GV; bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo – PUCSP; mestre e doutora em Ciência
Política pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas
da Universidade de São Paulo – FFLCH/USP.

Em 1992, o então deputado Nelson Jobim ouviu um megainvestidor contar,
num evento em Hong Kong, que remetera ao Canadá algo em torno de US$ 40 bilhões.
Jobim fez-lhe a pergunta óbvia: por que não mandar parte desse capital ao Brasil, cujo
potencial desenvolvimentista o investidor acabara de elogiar? A resposta: porque o Brasil
não exibe as premissas básicas para atrair e tranquilizar investidores – regras do jogo
estáveis e Judiciário eficiente. Sem isso, disse-lhe o investidor, nada feito[1].

6.1 Introdução

No mesmo ano em que o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal Nelson Jobim recebia tal explicação de um investidor internacional, começava a tramitar na Câmara dos Deputados a proposta de emenda constitucional relativa à reforma do Poder Judiciário (PEC 96/1992). Tal proposta foi aprovada – Emenda Constitucional 45 – depois de doze anos de tramitação no Congresso Nacional e inúmeras alterações. Mas será que o diagnóstico feito pelo investidor internacional se aplica ao caso brasileiro? Quais as premissas utilizadas para a elaboração desse diagnóstico? A Emenda Constitucional n. 45, conhecida como Reforma do Judiciário, enfrentou as causas que produziram tal diagnóstico? Qual o impacto da sua aprovação no funcionamento do sistema de justiça? Essas medidas transformaram a governança na justiça?

Este artigo procura responder essas questões. Para tanto, é tomada como pressuposto a governança da justiça, ou seja, as instituições do sistema de justiça e o sistema jurídico como um todo, para o seu funcionamento, dependem de um determinado conjunto de operações que garantem a prestação do serviço público da justiça de forma satisfatória. Em outras palavras, a fim de que as instituições do sistema de justiça sejam eficientes em termos de imparcialidade, agilidade e custos (PUYMBOECK, 2000), é necessário que a gestão dessas instituições tenha, entre as suas características, a capacidade de ser transparente, accountable e responsive[2]. É essa gestão que garante a possibilidade de avaliar o Poder Judiciário sob o ponto de vista da eficiência. O artigo está organizado em três partes: na primeira parte é apresentado o diagnóstico da crise do Poder Judiciário; na segunda parte são analisadas as reformas pelas quais o sistema jurídico brasileiro passou nas últimas décadas; na terceira e última parte do capítulo são discutidos os resultados dessas reformas e a atuação do sistema de justiça nos tempos recentes.

6.2 A governança da justiça: o diagnóstico da crise

A partir da ótica do Estado de Direito, um sistema de justiça deve funcionar por meio de regras gerais, claras, previsíveis e estáveis; o Judiciário deve ser uma instituição independente, e a população deve conseguir acessá-lo de forma razoavelmente fácil[3]. A fim de ser caracterizado como tal e atender as novas demandas que as sociedades apresentam, são necessárias transformações e modernização constante do sistema de justiça. Nos tempos mais recentes essas transformações e modernização do sistema de justiça foram pautadas em sua maioria por diagnósticos realizados principalmente pela ciência do Direito, pela ciência política e pela Economia[4].

No Direito, a reflexão sobre a capacidade de o sistema de justiça responder de forma satisfatória a demanda da população acontece principalmente nas áreas da sociologia do Direito e entre os processualistas. Na sociologia do Direito, o trabalho “Acesso à Justiça” de Mauro Cappelletti e Bryan Garth na década de 1970 (CAPPELLETTI, 1975) apresenta um rol extenso de quesitos necessários para a avaliação do sistema de justiça. Entre esses critérios, estariam, por exemplo, os obstáculos econômicos, sociais e políticos que dificultam o acesso à justiça. Nesse sentindo, Mauro Cappelletti e Bryan Garth chamam a atenção para as questões econômicas – inclusive os honorários advocatícios –, a disponibilidade das partes para ajuizarem uma ação e a existência ou não de tutela, por parte do Estado, dos interesses difusos[5] (Cappelletti, 1988 e 1991). Os obstáculos econômicos correspondem às custas processuais, ao valor da causa e à duração dos processos. Quanto menor o valor da ação, o custo do processo é maior, podendo este valor aumentar ainda mais quanto mais tempo demandar para que o litígio seja resolvido[6]. Assim, um fator que poderia ter como causa apenas os altos custos processuais envolve também os ritos processuais e a estrutura do Poder Judiciário.

Ainda na área da sociologia do Direito, Boaventura de Souza Santos (1989 e 1996) enfatiza as questões culturais e sociais que bloqueiam o acesso do cidadão aos tribunais. Os obstáculos sociais correspondem à dificuldade que as camadas sociais de menor renda e escolaridade têm em conhecer seus direitos e reclamá-los ao Estado.

Por fim, existe a questão cultural, que está relacionada com a familiaridade que a população tem com as instituições do sistema de justiça e com os agentes responsáveis pela solução dos conflitos de forma pacífica, como advogados, promotores e juízes. Nesse sentido, Joaquim de Arruda Falcão em seu trabalho na década de 1980 sobre a legalização dos títulos de propriedade na periferia de Recife demonstra em que medida a relação entre as lideranças comunitárias e os advogados foi importante para a definição dos direitos em disputa (FALCÃO, 1984).

Em outro sentido ainda, é possível identificar a discussão sobre eficiência do sistema de justiça nas análises econômicas do Direito – Law & Economics. De acordo com essas análises a eficiência do Judiciário é reconhecida pela sua capacidade de maximizar os bens disponíveis e assim, de forma pragmática, pela sua capacidade de implementar suas decisões sob contingências econômicas (POSNER, 1995).

Paralelamente a esta discussão, a ciência política, ainda que de forma esparsa, trata da democratização do acesso à justiça como parte da democratização do Estado. Este ponto está profundamente ligado à institucionalização do sistema de justiça e à democracia.

Como indica a literatura referente à democracia em países em desenvolvimento ou, mais especificamente, na América Latina, a limitação no exercício de direitos, principalmente daqueles ligados ao sistema legal, como acesso ao Judiciário e a processos justos, compromete o processo de democratização em todos os níveis da sociedade. Para esta literatura, há uma estreita ligação entre democracia, princípio da lei e Estado de Direito[7].

Segundo Guillermo O’Donnell, nestes países, ao menos formalmente, os direitos típicos da poliarquia[8] são preservados, porém as deficiências relacionadas à aplicação da lei, às relações das burocracias que afetam os cidadãos comuns, ao acesso ao Judiciário e a processos justos e à legalidade, mesmo quando recaem sobre pequenas parcelas da população ou atingem áreas periféricas, afetam a caracterização do regime como democrático (O’DONNELL, 1998, p. 47). Neste sentido, pode-se dizer que um Judiciário distante, embaraçoso, caro e lento demais contribui para a existência de sistemas subnacionais que não podem ser considerados poliarquias.

Nesta interpretação, o grau de institucionalização do sistema de justiça também é um critério essencial para indicar a existência ou não de sistemas democráticos. Esta institucionalização, por sua vez, estaria ligada à possibilidade de manutenção e aperfeiçoamento das regras e dos procedimentos, de forma generalizada, imparcial e impessoal.

Ainda no âmbito da ciência política, sob o comando de Maria Tereza Sadek, a partir da segunda metade da década de 1990, apareceram os trabalhos que procuraram identificar não somente as atividades das diversas instituições do sistema de justiça, contribuindo para trazer à discussão as funções dessas instituições na democracia e a sua performance no sentido de garantir direitos, como também construir o perfil social e econômico dos operadores do Direito em atuação nessas instituições[9].

O pressuposto dos trabalhos coordenados por Maria Tereza Sadek é o de que a crise do sistema de justiça enfrenta, com maior intensidade a partir da década de 1980, é de três ordens: a crise institucional, a crise relativa aos procedimentos e a crise estrutural.

A crise institucional estaria relacionada ao papel que o sistema de justiça passou a ocupar na organização política do Estado, a partir da Constituição Federal de 1988. Esta crise é mais evidente com respeito ao Poder Judiciário e o Ministério Público: i) ao ampliar a função de controle constitucional do Supremo Tribunal Federal e dos demais tribunais e instâncias judiciais, a Constituição Federal de 1988 colocou o Poder Judiciário como principal árbitro das disputas envolvendo os demais Poderes do Estado e as unidades federativas; ii) a função do Ministério Público como guardião dos direitos fundamentais e dos interesses da sociedade fez com que essa instituição assumisse um papel político importante no controle das políticas públicas. Estas funções, ao mesmo tempo que contribuíram para o controle consociativo da democracia, criaram uma tensão quanto à governabilidade e deram uma forma específica para o fenômeno da judicialização da política no Brasil.

A crise relativa a procedimentos diz respeito às regras processuais. O que está em jogo neste caso é a ampliação do acesso à justiça e a simplificação do processo, com a implantação de procedimentos mais rápidos, simples e econômicos.

A crise estrutural refere-se à organização do sistema de justiça e de suas instituições. O que importa neste ponto é a performance das instituições do sistema de justiça como prestadoras de serviços públicos à população e a sua capacidade de administrar suas atividades de forma eficiente.

Para além dessa análise, é possível identificar outro conjunto de trabalhos que tem como premissa o fato de que o Judiciário é parte do Estado e, por conseguinte, também tem a tarefa de aperfeiçoar os mecanismos de representação democrática. Sob esse aspecto, a performance do sistema de justiça é “um mecanismo que pode ou não pode estar a favor da implementação da representação coletiva dos cidadãos, como aperfeiçoamento do ideal democrático” (FALCÃO, 1981, p. 4; VIANNA, 1999).

Sob a análise econômica convencional, a governança da justiça parte da ideia de que a performance do Judiciário afeta o desenvolvimento e o crescimento econômico e social. Essa relação entre sistema judicial e desenvolvimento econômico e social pode ser organizada em dois grupos diferentes: um primeiro grupo chama a atenção para a performance do sistema judicial em termos de prestação de serviço público; um segundo grupo indica a necessidade de um sistema judicial que garanta não somente os contratos, mas também os direitos de propriedade. Seguindo a análise neoinstitucionalista, segundo a qual as instituições são importantes na criação de um ambiente de desenvolvimento (NORTH, 1990), cada um desses grupos vai mostrar como o Judiciário interfere na promoção do desenvolvimento econômico na medida em que ao intermediar conflitos tem a possibilidade de definir responsabilidades, garantir direitos e punir os maus comportamentos (SHERWOOD, SHEPHERD e SOUZA, 1994).

Para que isso aconteça, o Judiciário deve ser imparcial, eficiente e eficaz. Ou seja, são peças fundamentais desse ambiente político jurídico na promoção do desenvolvimento e crescimento econômico, que aqueles que decidam sejam imparciais e tenham competência para decidir em tempo e custos razoáveis, que as respostas sejam adequadas e possam ser cumpridas, que haja um conjunto de regras claras e bem elaboradas, cujo entendimento seja definido e levado em conta na construção de expectativas sobre a atuação do Judiciário (SHERWOOD, SHEPHERD e SOUZA, 1994).

Quanto à previsibilidade, é preciso que decisões irracionais ou decisões influenciadas por questões não judiciais sejam evitadas. Na medida em que as contingências políticas e sociais interferem na tomada de decisões judiciais, não é possível prever seus resultados. A imprevisibilidade das decisões impede o planejamento econômico essencial para que ocorra o investimento. Além disso, as decisões produzidas pelos tribunais devem ser públicas, e a população deve ser capaz de conhecer as regras e normas às quais estão sujeitas. Para isso é necessário que os procedimentos sejam simples e haja clareza no entendimento dessas regras, o que pode colaborar para facilitar ou eliminar a burocracia, que de forma indireta também afetam o ambiente de negócios. É desejável também que as competências dos diversos organismos do Estado e principalmente das instituições do sistema de Justiça sejam claras, a fim de que seja possível prever as decisões dos tribunais. Por fim, no que diz respeito ao tempo para a solução dos processos, a exigência de um tempo razoável decorre do fato de que, para a contratação e realização de negócios, é preciso que se atenda a tempos razoáveis, caso contrário, as transações comerciais não são possíveis.

Ainda sob o ponto de vista da economia, as questões que a sociologia do direito e os processualistas identificam como obstáculos ao acesso à justiça, como tempo e custo do processo, são “custos transacionais endógenos ao Poder Judiciário”. Na interpretação de Joaquim Falcão:

São custos atribuídos ao Poder Judiciário que afetam diretamente os incentivos para as trocas entre os agentes. Trocas que buscam maximizar a riqueza na sociedade. À medida que a percepção dos agentes é negativamente afetada pelos altos custos transacionais associados, hoje, ao Judiciário brasileiro, ocorre uma diminuição dos incentivos para a realização de trocas, o que prejudica a sociedade e o mercado como um todo (FALCÃO, 2008).

De acordo com essa argumentação, a literatura mostra que, em termos econômicos, a questão do acesso à justiça diz respeito não somente aos custos judiciais e à garantia de defesa para as partes democraticamente menos favorecidas ou a localização das cortes, mas também à existência de regras que permitam o acesso a ações coletivas e à reprimenda a casos de pouco interesse ou importância, com punições por atuação de má-fé (SHERWOOD, SHEPHERD e SOUZA, 1994). Na interpretação dos economistas, essas são variáveis definidas pela existência de segurança jurídica e rule of law, que podem influenciar as escolhas dos investidores, como aquele, citado na introdução, que em Hong Kong afirmou preferir o Canadá ao Brasil, no momento de investir (SHERWOOD, SHEPHERD e SOUZA, 1994).

Inspirados pelos estudos da nova economia das instituições, os argumentos na área da Economia se sustentam no Brasil, em estudos realizados no final da década de 1990 e primeira metade dos anos 2000, sobre o funcionamento do ordenamento jurídico nacional, em números referentes às atividades das instituições do sistema de justiça que, apesar de escassos, permitem algum tipo de análise, ainda que de forma precária, e em pesquisas empíricas realizadas por meio do cruzamento de dados relativos ao crescimento econômico e surveys aplicados com empresários e magistrados.

Assim, é possível citar os trabalhos de Armando Castelar Pinheiro, as Notas Técnicas do Banco Central – em especial a NTBC n. 35, de maio de 2003 – e os estudos da Secretaria de Reforma do Judiciário, órgão do Ministério da Justiça. De forma mais específica, esses estudos procuram demonstram como o desempenho do Judiciário e do ordenamento jurídico afetam: (i) a concessão de crédito no Brasil, ao aumentar os juros e reduzir a oferta de crédito:

(…), porque o banco não pode contar com o Judiciário para reaver rapidamente as garantias dadas – uma cobrança judicial de dívida leva em média de dois a três anos – ele tem de compensar esse custo financeiro extra no spread. Além disso, a morosidade do Judiciário faz com que os bancos sejam obrigados a manter toda uma burocracia encarregada de seguir os longos processos judiciais de cobrança de dívidas, causando um custo administrativo adicional, que também é incorporado nos spreads. O mercado de crédito imobiliário ilustra um caso em que os riscos e custos de transação introduzidos pela forma de atuação do Judiciário são tão altos que praticamente levam à inexistência do mercado (PINHEIRO, 2003)[10].

(ii) o progresso técnico, na medida em que esse depende da proteção do direito à propriedade intelectual; (iii) a eficiência da economia, já que o mau desempenho do Judiciário pode distorcer os preços da economia ao ter valores relativos ao risco jurídico embutidos; (iv) os investimentos, uma vez que as pessoas e as empresas não se sentem seguros para investir em ambientes nos quais o Judiciário não se mostra eficiente ou é incapaz de garantir direitos de propriedade (PINHEIRO, 2003) e em que o ordenamento jurídico não possui regras gerais, estáveis e uniformes para governantes e governados (ARIDA, LARA RESENDE, LISBOA, 2005).

Todos esses diagnósticos, se não interferiram diretamente no planejamento das transformações recentes do Poder Judiciário e do ordenamento jurídico, ao menos informaram o debate sobre a crise do sistema e o andamento da reforma nessa área.

6.3 A reforma do processo e do Judiciário: em busca da eficiência?

A crise do sistema de justiça e a necessidade de transformações e modernização do ordenamento jurídico não são novas. Acompanhando os argumentos de Mauro Cappelletti e Brian Garth, esse fenômeno tem início entre o final da década de 1950 e o início da década de 1960 a partir de dois fatos: a positivação dos direitos sociais e a importância que a lei assume como instrumento para proporcionar desenvolvimento e incrementar a democracia. Nesse sentido, o processo de reforma nos sistemas jurídicos a partir dos anos de 1950 buscou ao longo do período superar principalmente os obstáculos ao acesso à justiça, tornando-o efetivo para todas as camadas da população, incorporando os interesses difusos aos ordenamentos jurídicos e chegando à criação de arenas informais de resolução de conflitos, mesmo fora do Judiciário.

Essas alterações, por sua vez, impuseram mudanças no processo civil e no papel dos tribunais. No âmbito do direito processual, estas mudanças ocorreram quanto à legitimidade para propor ação, que foi estendida à coletividade – grupos e associações; quanto ao efeito da coisa julgada que, nas ações em defesa de direitos difusos, não mais se restringe aos litigantes; chegando até mesmo a quebrar o monopólio estatal da justiça. Nas palavras de Mauro Cappelletti (1988, p. 71), esse conjunto de reformas:

(…) inclui a advocacia, judicial ou extrajudicial, seja por meio de advogados particulares ou públicos, mas vai além. Ela centra sua atenção no conjunto geral de instituições e mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas sociedades modernas. (…) encoraja a exploração de uma ampla variedade de reformas, incluindo alterações nas formas de procedimento, mudanças na estrutura dos tribunais ou a criação de novos tribunais, o uso de pessoas leigas ou para profissionais, tanto como juízes quanto como defensores, modificações no direito substantivo destinadas a evitar litígios ou facilitar sua solução e a utilização de mecanismos privados ou informais de solução dos litígios.

No caso brasileiro, as principais transformações podem ser acompanhadas desde a década de 1970, com as discussões sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, a criação da Ação Popular e da Ação Civil Pública, já na década de 1980, passando pela criação dos juizados de pequenas causas e as mudanças delineadas pela Constituição Federal de 1988, no que diz respeito à estrutura do sistema de justiça, suas competências e funções.

Esse primeiro momento, seguindo as discussões da literatura seja na área da sociologia do Direito, seja de acordo com as análises do direito processual, as transformações foram marcadas pela necessidade de ampliação do acesso à justiça, positivação de novos direitos e consolidação das regras processuais no sentido de trazer para o sistema de justiça a intermediação dos mais diversos conflitos sociais. Emprestando um termo construído por Luiz Werneck Vianna, em seu trabalho A judicialização da política e das relações sociais no Brasil, é possível identificar esse momento como sendo de “juridificação das relações sociais”. Ou seja, o ordenamento jurídico passa a regular um maior número de relações sociais e o Judiciário a ter competência para intermediá-los.

Exemplo desse movimento é a criação dos juizados especiais, que na sua instalação ficaram conhecidos como juizados de pequenas causas, que trazem para o Judiciário conflitos que até então, pela baixa complexidade e valor, não eram intermediados pelo sistema de justiça. A promulgação do Código de Defesa do Consumidor, em 1990, também faz parte desse movimento, garantindo a regulamentação das relações de consumo e criando responsabilidade e direitos para cada uma das partes. As reformas[11] pelas quais passou o Código Penal e Processo Penal, criminalizado novas condutas e fortalecendo o papel do Estado na aplicação da pena, também podem ser incluídas nesse movimento.

Em um segundo momento de reformas do sistema de justiça, apareceram as discussões sobre eficiência e controle das atividades das instituições do sistema de justiça. Esses temas surgiram no Brasil, principalmente no final da década de 1990, influenciados pela literatura internacional e pelas discussões impostas pelas agências internacionais a partir do Banco Mundial. A reforma do Judiciário aprovada em 2004, por meio de emenda constitucional, é um dos projetos que foi afetado por essas discussões. Outros dispositivos que foram informados por essas discussões são a promulgação da lei que altera o processo de falência e inova no que diz respeito à recuperação judicial e extrajudicial de empresas[12] e à regulamentação das arbitragens e conciliações[13]. Os dois institutos jurídicos procuram não somente adaptar as regras processuais às novas exigências do mercado, garantindo uma maior expertise na intermediação de casos mais complexos, mas também procedimentos mais rápidos e informais.

Quanto à reforma do Judiciário, as discussões sobre governança da justiça, envolvendo as questões sobre eficiência, transparência e segurança jurídica, informaram os seguintes dispositivos: (i) o efeito vinculante de decisões de mérito em ações diretas de inconstitucionalidade e ações declaratórias de constitucionalidade, que tem como objetivo reduzir o número de processos em todos os órgãos do Poder Judiciário e da administração pública nas esferas federal, estadual e municipal[14]; (ii) a repercussão geral, que permite que o Supremo Tribunal Federal não receba determinados recursos quando esses não tratarem de questões consideradas relevantes do ponto de vista jurídico, político, social ou econômico[15]; (iii) a súmula vinculante, que tem como efeito não somente garantir a pacificação da interpretação de determinados institutos jurídicos, reduzindo a insegurança jurídica, como também reduzir o número de processos em todas as instâncias judiciais, que tratem de questões idênticas[16]; (iv) a indicação de critérios como o desempenho, a produtividade dos juízes e o cumprimento de prazos judiciais para a aferição de merecimento na progressão na carreira da magistratura[17]; (v) imposição de duração razoável do processo e celeridade processual nas esferas judiciais e administrativas[18]; (vi) criação dos Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público que têm como objetivos garantir a autonomia política e administrativa dessas instituições e acompanhar suas atividades por meio de inspeções, elaboração de relatórios estatísticos sobre movimentação processual e previsões orçamentárias[19].

Cada uma dessas reformas e dispositivos constitucionais possuem tempos diferentes para a sua implementação e produção de efeitos esperados. Alguns deles dependem de adequação das instituições ou treinamento dos operadores do Direito para torná-los efetivos, outros dependem de reinterpretação de dispositivos legais já consolidados do ordenamento jurídico brasileiro. Nesse sentido e de forma absolutamente informativa, os estudos sobre eficiência das instituições judiciais, a concepção de que Justiça também deve ser vista como um serviço público e as discussões sobre o consequencialismo jurídico são importantes contribuições para o avanço e a modernização do sistema de Justiça como um todo. No próximo item do capítulo serão apresentados alguns dos efeitos dessas transformações, com um foco na eficiência e transparência das instituições do sistema de justiça.

6.4 A performance dos tribunais: estatísticas e administração

O Poder Judiciário brasileiro, desde a Constituição Federal de 1988, compreende duas grandes áreas: o Poder Judiciário dos estados e o Poder Judiciário da União.

O Poder Judiciário dos estados está organizado em 27 Tribunais de Justiça de cada uma das unidades federativas e compreende a justiça comum e os juizados especiais. A justiça comum é responsável pelo processamento de casos nas áreas cível, de família, comercial, criminal e pelo Tribunal do Júri. Os juizados especiais são responsáveis pelo processamento de casos de menor valor ou menor potencial ofensivo.

O Poder Judiciário da União compreende a Justiça Federal, a Justiça do Trabalho, a Justiça Eleitoral e a Justiça Militar. A Justiça Federal, que envolve também o Juizado Especial Federal, é responsável por todos os casos em que a União é parte. A Justiça do Trabalho processa todos os casos envolvendo as relações trabalhistas e prestações de serviço que se caracterizam como contratos de trabalho. A Justiça Eleitoral é responsável pelos casos envolvendo as eleições, os partidos políticos e os cargos de representação democrática no Executivo e no Legislativo. A Justiça Militar processa todos os casos envolvendo as polícias militares e os integrantes das carreiras militares no exercício de suas funções de prevenção e repressão ao crime.

Cada um desses órgãos do Poder Judiciário brasileiro – Tribunais de Justiça Estaduais, Justiça Federal, Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral, Justiça Militar – conta com uma instância recursal, também conhecida como justiça de 2º grau.

O Poder Judiciário brasileiro engloba ainda o Supremo Tribunal Federal, responsável pela revisão judicial, e o Superior Tribunal de Justiça, instância responsável principalmente pela revisão dos casos julgados pelos tribunais em 2º grau.

Todos os órgãos do Poder Judiciário brasileiro são independentes e autônomos no que diz respeito à sua organização interna e à sua administração. Essa independência e autonomia correspondem também à produção de dados sobre suas atividades, a manipulação dessas informações e a sua utilização na avaliação de sua performance e no planejamento de projetos futuros.

Todos os órgãos do Poder Judiciário brasileiro possuem algum tipo de informação sobre as suas atividades. De forma geral, essas informações são produzidas a partir de relatórios mensais que os juízes enviam para as corregedorias dos tribunais. Estes relatórios têm como objetivo informar às corregedorias o tipo e a quantidade de atividades que os juízes desenvolvem durante o mês. Neste relatório existem informações sobre o número de processos que entraram na vara, o número de audiências presididas e o número de sentenças proferidas por mês.

Como os dados sobre as atividades dos tribunais são produzidos a partir de relatórios mensais individuais elaborados pelos juízes, essas informações são descoladas dos processos. Além disso, pelo caráter individual dos relatórios, não há comunicação entre os dados produzidos pelos juízes de 1º grau e aqueles produzidos pelos juízes de 2º grau. Estas características do sistema de estatística judicial brasileiro fazem com que não seja possível identificar, por exemplo, o tempo médio de processamento de um caso e a sua trajetória no interior da instituição.

Cada um dos tribunais possui sistemas de informática particulares para a manipulação das informações sobre as suas atividades. Estes sistemas de informática possuem tecnologias específicas, sem que seja possível a comunicação ou integração com outros softwares, de outras instituições que integram o sistema de justiça.

A maior parte dos tribunais disponibiliza essas informações em suas páginas na internet. Porém, na quase totalidade dos casos essas informações são relativas a um único mês ou então são informações agregadas para todo o tribunal, não sendo possível identificar a distribuição das atividades por um período mais longo.

Alguns tribunais possuem base de dados com classificação dos processos. O sistema de classificação utiliza critérios diversos como o tipo da ação (ex.: ação declaratória, ação civil pública), o tipo de processo (ex.: processo de conhecimento, cautelar ou execução), o tipo de procedimento (ex.: ordinário ou sumário) ou o assunto do processo. Estes critérios são utilizados indiscriminadamente para a classificação dos processos. Como exemplo, podemos citar o sistema de classificação de processos do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em que são utilizadas 1.084 categorias de classificação de processos.

Além das informações disponibilizadas pelas páginas dos tribunais de justiça na internet, até dezembro de 2004, quando foi criado o Conselho Nacional de Justiça com a aprovação da Emenda Constitucional n. 45 sobre a reforma do Judiciário, o Banco Nacional do Poder Judiciário (BNDPJ), ligado ao Supremo Tribunal Federal, era institucionalmente responsável pela compilação e publicação dos dados referentes às atividades de todos os tribunais brasileiros.

Neste banco de dados – ainda disponível na página da internet do Supremo Tribunal Federal – é possível ter acesso ao movimento processual anual do Superior Tribunal de Justiça, dos tribunais de justiça estaduais, da Justiça Federal, da Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar, no período de 1990 a 2004.

Com relação ao Supremo Tribunal Federal, o BNDPJ apresenta o movimento processual por ano, desde a década de 1940, e o número de processos entrados e julgados por classe processual e por área, desde 1990 até 2007.

De forma exemplificativa, de acordo com o BNDPJ, o Supremo Tribunal Federal recebeu, em 2006, 127.535 novos casos e foi responsável por 55.442 julgamentos.

Com a aprovação da reforma do Judiciário, em dezembro de 2004, a função do BNDPJ de compilação e publicização das informações dos tribunais de justiça brasileiros foi transferida para o Conselho Nacional de Justiça (CNJ). A partir desta data o BNDPJ ficou responsável, exclusivamente, pela apresentação das informações relativas ao Supremo Tribunal Federal.

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) foi criado em dezembro de 2004 por meio da Emenda Constitucional n. 45, que tratou da reforma do Judiciário. Instalado em junho de 2005, o CNJ integra o Poder Judiciário e é composto de quinze membros entre juízes, promotores, advogados e representantes da sociedade civil.

A criação de conselhos de justiça nos países que passaram por recentes processos de reforma do Judiciário, seja na Europa ibérica ou oriental, seja na América, deveu-se, na maioria dos casos, pela necessidade de proteger o Poder Judiciário da interferência política dos demais Poderes do Estado.

No Brasil, ao contrário, a motivação para a criação do Conselho Nacional de Justiça foi absolutamente oposta a esse movimento.

Neste país, durante a transição para a democracia e principalmente com a Constituição Federal de 1988, o Poder Judiciário conquistou independência orçamentária e autonomia administrativa. Tais garantias reforçadas pelo discurso sobre a necessidade de um Judiciário imparcial e neutro alcançaram dimensões exageradas, retirando do Judiciário a necessidade de ser transparente na execução de suas atividades como prestador de serviços públicos e deixando a sociedade incapaz de controlar a atuação desse Judiciário.

Diante desse cenário – de independência e autonomia dos tribunais –, a discussão sobre o controle externo do Judiciário tornou-se uma das questões mais controvertidas durante o processo de reforma. Ao final, chegou-se a um modelo de controle que, se não pode ser completamente caracterizado como um controle externo, já que a maioria dos membros do CNJ é integrante do Judiciário, ao menos é dotado de importantes funções de controle sobre a administração das atividades do Judiciário.

Neste sentido, a principal função do CNJ é controlar a atuação administrativa e financeira dos tribunais, garantindo que estas instituições sejam transparentes e accountable.

Presidido pelo chefe do Supremo Tribunal Federal, desde a sua instalação, o CNJ vem se envolvendo em discussões importantes sobre o funcionamento do Judiciário brasileiro. Como exemplo, podemos citar a participação do CNJ na proibição da prática do nepotismo nos tribunais e nas demais instituições do sistema de justiça brasileiro, o que resultou em um importante movimento de reforma administrativa nessas instituições, com a demissão de vários funcionários sem aprovação em concurso público.

Foi assim também com a definição dos tetos salariais dos integrantes da magistratura, com a recomendação de que as promoções por merecimento dos juízes para ingresso nos tribunais devem ocorrer em sessões públicas, com votos nominais, abertos e fundamentados e com o cancelamento de alguns concursos públicos para juízes, diante da suspeita de fraude.

Nas recentes denúncias contra membros da magistratura envolvidos com máfias de jogos de azar, o CNJ também está ocupando um importante espaço na garantia da preservação de direitos e transparência das investigações.

No que diz respeito ao levantamento e à publicação das estatísticas relativas às atividades dos tribunais, o CNJ assumiu um papel de extrema relevância, tornando-se responsável pela centralização e publicização da estatística judicial.

Logo após a instalação do CNJ, foi criado o Sistema de Estatística do Poder Judiciário, o qual obriga todos os tribunais dos estados e da Justiça Federal a enviar dados sobre suas atividades.

A partir da criação desse sistema, como foi indicado acima, o CNJ se tornou responsável pela compilação e publicação de informação sobre as atividades de todos os tribunais de justiça do país.

Estes dados são publicados anualmente, desde 2004, por meio dos relatórios “Justiça em Números”.

As informações publicadas pelo CNJ estão organizadas em dois grupos: i) um grupo que dispõe os números sobre o custo e a estrutura dos tribunais; ii) outro grupo que trata dos números sobre movimentação processual.

Os relatórios do CNJ apresentam ainda dados sobre assistência judiciária e a participação do governo nos processos judiciais em andamento nos tribunais de justiça.

Nos números sobre custo e estrutura dos tribunais é possível verificar: i) a despesa de cada um dos tribunais de justiça com relação ao PIB federal e estadual; ii) a despesa com pessoal; iii) a relação destes números com o total de habitantes por unidade federativa.

De forma exemplificativa, de acordo com estas informações, no Brasil, em 2008, o custo da Justiça Federal correspondeu a 0, 18% do PIB brasileiro. A Justiça do Trabalho teve um gasto médio correspondente a 0,32% do PIB de cada uma das regiões; e o custo da Justiça Estadual significou 0, 66% do PIB estadual.

Com relação ao número de habitantes, a Justiça Federal, em 2008, teve um custo médio de R$ 27,68 por habitante. Para a Justiça do Trabalho esse valor correspondeu a R$ 48,83 por habitante, enquanto que a Justiça Estadual custou R$ 100,56, em média, para cada brasileiro.

Ainda, para se ter uma ideia inicial do funcionamento do Judiciário brasileiro, de acordo com o relatório mais recente do CNJ, no que diz respeito ao número de juízes por habitante, a justiça brasileira apresentava, em 2008, os seguintes dados:

N. DE JUIZ POR 100.000 HABITANTES (MÉDIA, 2008)

Justiça Federal Justiça do Trabalho Justiça Estadual | 0,78 1,7 5,9

Fonte: Relatório CNJ, Justiça em Números 2008.

As regiões com menor relação entre o número de juízes por 100.000 habitantes são as regiões mais urbanizadas, mais ricas e com maior densidade demográfica, como São Paulo, que possui 0,76 juízes federais por habitante e 5,6 juízes estaduais por 100.000 habitantes.

No grupo de informação sobre movimentação processual temos: i) o número de casos novos por magistrado e por 100.000 habitantes; ii) a carga de trabalho – calculada pelo resultado da soma do número de casos que não foram decididos em período anterior (casos pendentes) com o número de casos novos recebidos; iii) a taxa de congestionamento, resultado da relação entre o número de casos decididos sobre os novos e pendentes.

De acordo com essas informações, a Justiça Federal recebeu, em 2008, cerca de 620 mil novos casos. Na Justiça do Trabalho deram entrada mais de 3,1 milhões de novos casos. Já na Justiça Estadual foram iniciados cerca de 12,25 milhões de processos, o que representa uma carga média de trabalho de aproximadamente 5.277 casos por juiz.

Para além de apresentar a complexidade do Poder Judiciário brasileiro, o objetivo destas ilustrações é indicar as inovações nas estatísticas judiciais implementadas pelo CNJ, desde sua criação.

Comparando as informações apresentadas pelos relatórios “Justiça em Números” com os dados disponíveis nas páginas dos tribunais na internet ou mesmo com aqueles publicados pelo BNDPJ, nota-se que está havendo um movimento de modernização das estatísticas judiciais e sua publicidade. De forma mais genérica, é possível afirmar que estas mudanças podem ser indicativas de maior transparência e accountability do Judiciário brasileiro.

6.5 Considerações finais

O panorama traçado por este capítulo mostra que o sistema de justiça brasileiro vem passando por mudanças importantes no que diz respeito à governança da justiça, e essa questão está na pauta das discussões mais importantes no país. A atuação do Conselho Nacional de Justiça e mais especificamente as inspeções que a sua corregedoria vem efetuando desde 2008 mostram isso.

É possível verificar que o Judiciário brasileiro produz dados sobre as suas atividades, mas estes dados referem-se basicamente ao volume de casos processados pela instituição, não sendo possível identificar o tempo dos processos, as partes ou mesmo os tipos de casos que são mais frequentes.

Por outro lado, diferentemente do que ocorre em outras áreas da atuação do estado, como saúde ou educação, as informações atuais produzidas pelo sistema de justiça não são capazes de se transformar em propostas de políticas públicas que tenham como finalidade a melhoria dos serviços prestados.

Este diagnóstico pode indicar em que medida o Judiciário ainda não se vê como um poder do Estado prestador de serviço público, mas simplesmente como guardião dos direitos e garantias constitucionais e em que medida ainda está longe de atender aos requisitos da democracia contemporânea acerca da existência de mecanismos de accountability e responsiviness.

A discussão sobre a necessidade de transparência e accountability das instituições do sistema de justiça no Brasil é razoavelmente nova. Apesar de passados mais de 20 anos da eleição de um governo civil depois do regime militar, a possibilidade de controlar as instituições de justiça ainda é uma questão colocada em dúvida por burocratas e principalmente por magistrados, por promotores de justiça e advogados.

A reação à produção e publicação de informações sobre as atividades desenvolvidas pelos tribunais é fundamentada, de forma equivocada, no mesmo sentido que é dado aos termos transparência e independência conquistadas na Constituição Federal de 1988.

Se existe um relativo consenso sobre a necessidade de atualizações e modernizações no sistema processual, o mesmo não acontece no que diz respeito ao controle das atividades do Poder Judiciário.

Mesmo durante o processo de elaboração da Emenda Constitucional n. 45/2004, que produziu alterações no funcionamento dos tribunais de justiça, a necessidade de controle das atividades do sistema de justiça foi um dos pontos de maior controvérsia. Neste sentido, é possível afirmar que a criação e instalação do Conselho Nacional de Justiça representa um enorme avanço para o país ao cobrar maior transparência dos tribunais.

É certo que nem tudo está garantido. Os membros do CNJ, em conjunto com o STF, a quem cabe, nesse momento inicial, conferir legitimidade constitucional às suas decisões, têm um longo caminho pela frente e vários obstáculos a serem transpostos a fim de impor uma cultura de transparência e controle destas instituições.

Em outubro de 2006, o CNJ decidiu recomendar aos tribunais que cada acordo obtido por meio de uma conciliação judicial seja classificado como uma sentença. A justificativa para essa decisão é que os juízes de primeiro grau não teriam nenhuma motivação para a promoção da conciliação, pois o número de acordos homologados não é contado como sentença e, dessa forma, não influencia o índice de produtividade desses juízes que, por sua vez, é medido a partir do número de sentenças registradas.

Caso essa recomendação seja adotada pelos tribunais, não será mais possível verificar a efetividade da conciliação como forma de solucionar conflito na justiça brasileira, identificar em que áreas os acordos vêm sendo homologados pelos juízes brasileiros, que tipo de conflito é possível solucionar por meio da conciliação ou mesmo se são necessárias ou não políticas de promoção da conciliação, de implementação de novas varas de conciliação e de treinamento dos operadores do direito para cumprir essas funções.

Por outro lado as discussões acerca de segurança jurídica e os questionamentos quanto à legitimidade da justiça e, mais especificamente, do Supremo Tribunal Federal na tomada de algumas decisões, também está na pauta das questões que permeiam o desempenho da justiça.

As audiências públicas que vêm sendo realizadas pelo Supremo Tribunal Federal como forma de pautar as votações de seus ministros em casos polêmicos, como foi o caso da reserva indígena Raposa/Serra do Sol ou mesmo do uso de células transgênicas no país, são exemplos importantes.

As discussões sobre a forma de indicação dos ministros do Supremo Tribunal Federal, a partir da última indicação do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, também mostra como esse caminho ainda não está completo. Que tipo de sistema de justiça é necessário para garantir o desenvolvimento e crescimento econômico do país e a garantia dos direitos de cidadania ainda são perguntas que não foram completamente respondidas pela nossa sociedade.

Esse tipo de discussão está se sofisticando, e os avanços indicam que irá pautar as discussões políticas futuras. Nesse sentido, os estudos e diagnósticos elaborados de forma indisciplinar só têm a contribuir para o avanço dessa discussão.

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[1] Gazeta Mercantil, 31 de agosto de 1998, p. A20.

[2] Esses critérios foram aproveitados dos trabalhos de Adam Przeworski (1998 e 1999) e Guillermo O’Donnell (1993, 1998a e 1998b). Para esses autores, a existência de mecanismos de accoutability e responsiveness é necessária no sentido de garantir a democracia e o Estado de Direito, que no que diz respeito ao sistema de justiça exigem instituições imparciais, acessíveis e eficazes.

[3] Essas características foram definidas a partir da construção feita por Joseph Raz. Nesse sentido, cf. Raz, 1997.

[4] Os estudos apresentados nesse tópico não se restringem e, muitas vezes, não examinam exatamente o funcionamento do sistema de justiça brasileiro. Porém, podem ser aplicados ao diagnóstico da justiça no Brasil.

[5] Os interesses ou direitos difusos são direitos de natureza indivisível, cujos titulares não são previamente identificados. O direito ambiental e o direito do consumidor são exemplos de direitos difusos (Código de Defesa do Consumidor, Lei Federal n. 8.078/90, art. 81).

[6] Essa pesquisa teve como objetivo analisar as diferentes formas de acesso à justiça, os obstáculos jurídicos, econômicos, sociais e psicológicos que dificultam ou impedem o uso do sistema jurídico, assim como os esforços desenvolvidos por diferentes países (democracias modernas) no sentido de superar estes obstáculos (CAPPELLETTI, 1975, I, p. vii). Santos, 1989, ver nota 22, p. 62.

[7] Na ciência política, refiro-me especialmente aos trabalhos de Guillermo O’Donnell, Paulo Sergio Pinheiro e Adam Przeworski. Em áreas afins são úteis os trabalhos de José Murilo de Carvalho e os relatórios do Banco Mundial acerca da necessidade de um Poder Judiciário ágil e acessível a todas as camadas da população para a institucionalização da democracia.

[8] De acordo com Robert Dahl, “(…) as poliarquias são regimes que foram substancialmente popularizados e liberalizados, isto é, fortemente inclusivos e amplamente abertos à contestação pública”. (DAHL, 1997, p. 31).

[9] Cf. Sadek, 1995a; 1995b; 1999; 2001, 2003.

[10] Esses argumentos são corroborados por Fachada, Figueiredo e Lundberg, 2003.

[11] O Código Penal e o Código de Processo Penal vêm passando por uma revisão constante que não se caracteriza por uma revisão pontal, mas que indica uma tendência de reforma. O Código Penal brasileiro passou por alterações importantes, sendo a maior delas em 1984 e, mais recentemente, em 2009, quando houve mudanças significativas. No caso do Código de Processo Penal, desde 1994 vem ocorrendo mudanças, sendo as mais importantes em 2008, quando houve diversas alterações no que diz respeito ao procedimento sumário.

[12] Lei n. 11.101/2005.

[13] Lei n. 9.307/96.

[14] Emenda Constitucional n. 45, art. 102, § 2º, e Lei n. 11.417/2006.

[15] Emenda Constitucional n. 45, art. 102, § 3º, e Lei n. 11.418/2006.

[16] Emenda Constitucional n. 45, art. 103-A.

[17] Emenda Constitucional n. 45, art. 93, inciso II, letras “c” e “e”.

[18] Emenda Constitucional n. 45, art. 5º, inciso LXXVIII.

[19] Emenda Constitucional n. 45, arts. 103-B e 130-A.

7 CONSTITUIÇÃO E |  DESENVOLVIMENTO

Oscar Vilhena Vieira

Professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
– Direito GV, da qual é atualmente Diretor; mestre em Direito pela
Universidade de Columbia, Nova York, EUA; doutor em Ciência Política
pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade
de São Paulo – FFLCH-USP; pós-doutor pelo Centre for Brazilian
Studies da Universidade de Oxford. Ocupou ainda os cargos de Procurador
do Estado – SP, Diretor Executivo do Instituto Latino-Americano
das Nações Unidas para prevenção do crime, assim como foi Diretor jurídico
da organização Conectas Direitos Humanos.

Dimitri Dimoulis

Professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
– Direito GV; mestre em Direito Público pela Universidade
Paris-I Sorbonne; doutor e pós-doutor em Direito pela Universidade
do Sarre na Alemanha; diretor do Instituto Brasileiro de Estudos
Constitucionais – IBEC.

7.1 Constituição e desenvolvimento: relações ignoradas e múltiplas

Relacionar as Constituições e o desenvolvimento não é comum, entre os juristas. Consultando manuais de direito constitucional e estudos específicos veremos que as referências ao desenvolvimento são escassas e muito sucintas. Os constitucionalistas consideram a questão do desenvolvimento como um tema de pouca relevância, isto é, como tópico específico do direito econômico e não como elemento relevante no estudo do direito constitucional. Dando um exemplo, nas 1.500 páginas do Curso de direito constitucional de J. J. Gomes Canotilho não encontraremos análises sobre o desenvolvimento, apesar de o livro ser centrado no estudo da Constituição portuguesa de 1975, geralmente tida como “desenvolvimentista” (CANOTILHO, 2002).

Por outro lado economistas, cientistas políticos e teóricos do Direito que escrevem sobre a relação entre direito e desenvolvimento costumam analisar o sistema jurídico como um todo, com ênfase nas decisões concretas do Executivo e do Judiciário, não dedicando análises específicas às Constituições. Dando aqui também um exemplo, a tão influente coletânea de textos sobre Law and Development organizada por David Trubek e Álvaro Santos não inclui em seus tópicos e nem mesmo no índice temático o termo “Constituição” (TRUBEK; SANTOS, 2006. Cf. também RODRIGUEZ, 2009).

Isso não significa que não haja relações, mas que há dificuldades em apreendê-las. Jon Elster salienta que a primeira dificuldade deve-se ao fato de que as possíveis relações de causalidade são recíprocas (ELSTER, 1995, p. 209). O desenvolvimento pode favorecer o surgimento de democracias constitucionais e uma Constituição democrática pode contribuir para o desenvolvimento[1].

Um segundo problema é que a Constituição não é um objeto claramente delineado com características universais. São muitas as Constituições e inumeráveis as distinções entre elas. Muitos economistas e cientistas políticos, ao analisar o impacto social das Constituições, não se referem exclusivamente aos textos constitucionais, mas também à configuração histórica das instituições políticas de um país e ao seu efetivo funcionamento. Isso se observa na disciplina constitutional economics ou constitutional political economy que surgiu nos anos 1970. Seus estudiosos atribuem esse amplo sentido ao termo Constitution para analisar as razões a favor e contra certas escolhas de regras institucionais e constitucionais utilizando como critério seu impacto no comportamento econômico dos indivíduos (HAUWE, 2005; ELSTER, 1995; PERSSON, TABELLINI, 2002)[2].

Por último, deve ser levado em consideração que as Constituições têm eficácia variável. Podemos ter uma Constituição ótima, de certo ponto de vista econômico, mas pouco eficaz, ou seja, sem condições de impor-se sobre a realidade. Tal como ocorre com qualquer ato normativo, a Constituição não se confunde com fatos. Dito de outra forma, ter uma Constituição não significa ser um regime constitucional.

Apesar dessas dificuldades, parece não haver dúvidas que certos aspectos de um regime constitucional influenciam o desenvolvimento. Referindo-se a um aspecto das Constituições, a proteção da propriedade privada, economistas liberais diriam que a Constituição é indispensável para o crescimento econômico, e o mesmo vale para um regime constitucional fiscal que crie incentivos para os investidores (BUCHANAN; TULLOCK, 1962). Mas as Constituições regulam também a forma de governo, a separação de Poderes, os direitos fundamentais e uma série de outros temas.

Muitos autores fazem a opção metodológica de pesquisar o impacto econômico das Constituições, detendo-se apenas a alguns aspectos de um regime constitucional de evidente relevância econômica. Persson e Tabellini, por exemplo, fazem um enorme esforço quantitativo para demonstrar que regimes majoritários levam a políticas fiscais mais responsáveis e a Estados socialmente menos “generosos” (PERSSON; TABELLINI, 2002, p. 213), o que para um economista liberal favoreceria o crescimento. Mas, ainda que isso pudesse ser demonstrado, o desenvolvimento não se limita ao crescimento econômico. Neste sentido, é interessante a tese de Lipjhart de que regimes majoritários produzem resultados piores, do ponto de vista macroeconômico, do que regimes consensuais. Por regimes consensuais entendem-se aqueles que dispõem de mecanismos antimajoritários, como separação de Poderes, Constituição rígida, controle de constitucionalidade e federalismo. A necessidade de obter maior consenso social para que uma decisão econômica seja tomada gera maior apoio e, portanto, estabilidade destas políticas. Lipjhart destaca, no entanto, que são pequenas as diferenças nos resultados econômicos decorrentes da adoção de regimes majoritários ou consensuais (constitucionais). Mas os regimes consensuais tendem a criar políticas de inclusão e de bem-estar por serem mais responsivos aos grupos vulneráveis (LIJPHART, 2003, p. 329). Percebemos aqui a complexidade e as incertezas que caracterizam a reflexão sobre as relações entre Constituição e desenvolvimento.

O presente estudo tem pretensões reduzidas. Por ser um trabalho jurídico e não de cientistas sociais, objetiva indicar as múltiplas e mutáveis relações entre esses conceitos, argumentando que, por um lado, a Constituição ocupa um papel distinto para temas de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, as várias concepções de desenvolvimento são centrais para compreender e classificar os objetivos dos variados projetos constitucionais.

Além da falta de bibliografia específica[3], o estudo do tema torna-se espinhoso em razão da falta de definições dos termos geralmente aceitas. Constituição e desenvolvimento são conceitos de carga emocional positiva. Assim como “justiça”, “democracia”, “Estado de Direito”, “liberdade”, “igualdade”, “bem-estar” ou “progresso” atraem muitos adeptos. Poucas são as pessoas ou correntes de pensamento político que hoje se colocariam frontalmente em oposição a essas ideias.

No que diz respeito à Constituição, há múltiplos conceitos, formas, espécies e tipos de interação entre a Constituição e a realidade política. Isso faz com que a opção a favor “da Constituição” diga muito pouco. Deve-se saber quem é a favor de qual Constituição em qual momento. Isso se torna claro em momentos de acirrada disputa política entre partidários da Constituição vigente e adeptos da convocação de uma assembleia constituinte. Ambos são a favor “da Constituição”, mas discordam radicalmente do seu conteúdo! Por outro lado, percebemos que o movimento pela criação de Constituições como instrumento fundamental de organização política foi absolutamente triunfante nos dois últimos séculos. Mesmo em momentos de ruptura e profunda desconfiança perante o direito das sociedades capitalistas, como ocorreu na Rússia em 1917 e na China em 1949 após as revoluções comunistas, os novos detentores do poder apressaram-se a promulgar novas Constituições, respectivamente a Constituição Soviética de 1918 e a Constituição da República Popular da China de 1954.

O liberalismo inerente ao constitucionalismo pode ser rejeitado por correntes populistas ou de extrema esquerda, mas a oposição se enfraquece quando se fala de um constitucionalismo democrático e social ou se dá ênfase aos aspectos nacionais-nacionalistas. Isso indica que, apesar da falta de concordância sobre conteúdos e funções, o constitucionalismo se apresenta como opção política absolutamente predominante na modernidade.

No que diz respeito ao(s) conceito(s) de Desenvolvimento, as conotações positivas do termo predominam. Os conservacionistas podem ter ressalvas em relação ao desenvolvimento, especialmente quando pensado como crescente industrialização. Mas, quando surge o adjetivo sustentável, certamente ficam mais confortáveis. As conotações positivas do desenvolvimento tornam-se mais fortes para quem vive em países marcados pela forte desigualdade social e pela falta de acesso de grande parte da população a serviços básicos, como educação ou atendimento de saúde. Conforme a avaliação do “Programa das Nações Unidas pelo Desenvolvimento” em 2010, o Brasil é o terceiro pior país do mundo em desigualdade social[4]. Em paralelo, pesquisa do IBGE mostrou que em 2009 aproximadamente 35% da população brasileira não dispunha de quantidade suficiente de alimentos, chegando essa porcentagem a 50% no Norte do país[5]. Nesse cenário de permanente calamidade social, torna-se difícil questionar o objetivo do desenvolvimento para a melhoria das condições de vida da população.

A principal razão pela qual a Constituição e o desenvolvimento possuem conotações positivas é sua proximidade a ideologias de emancipação ou progresso da humanidade, cultivados a partir do Iluminismo. O desenvolvimento emancipa na medida em que satisfaz as necessidades das pessoas, oferecendo-lhes a base para seu esclarecimento pessoal e participação política. A Constituição emancipa, ao restringir o poder político e social arbitrário e habilitar a sociedade a construir livremente sua própria história.

Tendo estabelecido esse elemento comum, constata-se que não se trata de conceitos unívocos. A carga emocional positiva que ambos os termos expressam coloca ambos no centro da disputa político-ideológica.

Há três formas principais de propor definições (SWARTZ, 1997; SARTORI, 1962, p. 858). A primeira é de natureza estipulativa. O emissor estabelece o significado que atribui ao termo conforme suas preferências ou considerações de conveniência. O problema está justamente em seu caráter subjetivo que pode até divergir do uso comum do termo.

Uma segunda opção é de natureza descritiva. Apresentam-se as diversas definições presentes no debate, sendo classificadas e comentadas, como fazem os dicionários. Isso evita disputas subjetivas sobre o significado do termo, fornecendo ao interessado dados sobre um conjunto de definições do termo e de suas adjetivações. Assim, fala-se em Constituição moderna, liberal ou social e em desenvolvimento econômico, social ou tecnológico. Mas os benefícios descritivos da abordagem descritivo-classificatória tornam-se ilusórios, pois no final persiste a dúvida: o que é então Constituição e desenvolvimento?

A terceira estratégia afasta o subjetivismo e vai além da mera descrição, analisando as formas de utilizar o conceito nos atuais debates e propondo a melhor definição em determinado contexto (definição concretizadora). É proposta a definição mais adequada dos termos, procurando esclarecer seus elementos vagos e alertando sobre sua mutabilidade histórica.

Neste texto partimos do pressuposto da mutabilidade histórica dos conceitos, procurando indicar as principais formas de entender a Constituição e sua relação com projetos de desenvolvimento.

7.2 Liberalismo constitucional e desenvolvimento

Conforme Hannah Arendt (2007, p. 174-220), a Revolução Americana diferencia-se de muitos movimentos de sublevação social, na medida em que não procura apenas substituir o soberano por outro, mas objetiva a criação de uma nova ordem política e social. O processo de colonização da América do Norte abriu uma nova perspectiva de sociabilidade, desconhecida aos europeus. Por um lado, há a perspectiva de satisfação das necessidades materiais: ao contrário da escassez na Europa, no Novo Mundo há terras para todos aqueles que queiram explorá-las. Por outro lado, na Nova Inglaterra ao menos, os colonos praticam o autogoverno, num ambiente destituído de hierarquias, ao contrário das sociedades europeias. As experiências de autogoverno e de abundância permitem aos revolucionários norte-americanos imaginar e constituir uma nova forma de organização política e social.

O meio utilizado para colocar em prática o novo governo republicano foi a elaboração de uma Constituição, enquanto documento escrito e dotado de supremacia em relação às demais normas jurídicas vigentes. Com isto os ex-colonos emancipam-se da metrópole e se tornam mestres de sua própria história. Para eles, o termo Constituição indica o ato político concreto de uma sociedade que estabelece, de forma livre e soberana, suas próprias instituições políticas (ARENDT, 2007, p. 178, 189, com referência a Thomas Paine).

No contexto da elaboração de Constituição federal dos EUA, os Federalist papers apresentam uma nova concepção de separação de poderes. O que se tem em vista não é a distribuição dos poderes estatais entre o rei, a nobreza e a burguesia, para que mutuamente se controlem, mantendo intactos os privilégios dos estamentos superiores, conforme ocorria na Europa. As declarações de direitos das ex-colônias da América do Norte declaram a abolição de privilégios e distinções. Todos são formalmente iguais, e a separação de poderes tem a função fundamental de conter os interesses de maiorias, para que estas não infrinjam os direitos dos demais membros da sociedade. Como diz Madison em 1788 no texto n. 51 dos Federalist papers, as instituições devem ser dispostas de forma que a ambição humana possa controlar a ambição humana, mantendo os homens livres da interferência do Estado em determinadas esferas de sua vida pessoal e social. Se por um lado é necessário habilitar o poder para que se possa governar a República, por outro é necessário que os poderes se controlem mutuamente para que os direitos individuais não sofram interferência indevida. Cabe à Constituição fixar o desenho institucional (separação de Poderes e federalismo) que garantirá essa forma de organização do poder (MADISON, 1788).

A essa concepção de Constituição estão associadas duas noções de progresso ou desenvolvimento. A primeira entende o progresso da humanidade como um processo de autodeterminação: constituir(-se) significa emancipar-se da tradição e das hierarquias do passado. O futuro passa a estar sob o domínio das pessoas que podem modelar as instituições de forma a conceber um ambiente de liberdade e igualdade. É uma decorrência necessária da confiança iluminista na razão que está na base do liberalismo político. Pluralismo de opiniões, debate livre, governo democrático.

A Constituição moderna, surgida no continente americano, não é um ato de emancipação somente porque rompe com a tradição e funda uma nova ordem, mas também porque estabelece as bases formais para sua constante renovação. Enquanto a Constituição antiga se caracteriza por reforçar a tradição e o passado, a Constituição moderna abre às gerações futuras a possibilidade de corrigir os erros cometidos no passado e mesmo realizar mudanças institucionais voltadas a adaptar-se a novas exigências. É digno de nota que o projeto de Constituições Fundamentais da Carolina (1669), elaborado por Locke, as considerações de Rousseau sobre o governo da Polônia de 1782 e mesmo a primeira Constituição Francesa de 1791, não dispunham de mecanismos de reforma. A possibilidade de emendar o texto constitucional é uma inovação da Constituição Norte-americana, aparentemente por influência de Washington e George Maison: as gerações futuras enxergariam mais longe e deveriam, assim, dispor de mecanismos para corrigir os erros dos pais fundadores (VIEIRA, 1999, p. 61-62).

Neste sentido, as Constituições são paradoxalmente instrumentos voltados a garantir a estabilidade jurídica e institucional contra inovações legislativas, sem, contudo, impedir a inovação ou a adaptação das instituições. Daí a percepção de alguns teóricos contemporâneos de que as Constituições são conjuntos normativos que não somente limitam as competências do Estado e os direitos dos indivíduos, mas funcionam também como textos habilitadores que criam novas perspectivas e oportunidades de desenvolvimento pessoal e social e também permitem a mudança do próprio arcabouço constitucional (HOLMES, 1995).

Por outro lado, a Constituição liberal, que assegura uma esfera de direitos, em especial o direito de propriedade, abre espaço para uma nova dimensão do desenvolvimento que está diretamente associada ao crescimento econômico e à geração de riquezas. A inviolabilidade e sacralidade da propriedade privada, assegurada pelo art. 17 da Declaração Francesa de 1789, e a garantia da propriedade sobre as invenções, estabelecida pela Constituição dos EUA (art. I, 8), asseguram as bases econômicas do regime capitalista e incentivam o investimento e a inovação.

Nessa perspectiva, o desenvolvimento e o progresso se dão por intermédio da autorregulamentação da sociedade e da remoção dos obstáculos para que cada um possa perseguir seu próprio interesse, que, por intermédio da competição natural, irá redundar no progresso e na prosperidade de todos. Encontramos aqui as doutrinas centrais do liberalismo econômico relacionadas com a visão das Constituições liberais sobre o desenvolvimento.

7.3 Desilusão constitucional

A concepção liberal de Constituição passa por um processo de erosão, especialmente no continente europeu e suas ex-colônias nas Américas. E isto em função tanto das forças conservadoras da restauração, como das forças progressistas, representadas pela ascensão das classes trabalhadoras.

Exemplo do constitucionalismo conservador que surge no século XIX é a Constituição brasileira de 1824. A apropriação da linguagem constitucional pelo movimento de restauração afasta o conceito de constituição do imperativo de progresso e de transformação social. A Constituição é vista como instrumento de desaceleração do processo político, de restauração dos privilégios dos proprietários de terra e de suas tradições, bem como de restituição dos privilégios da igreja católica, perdidos durante o processo revolucionário em vários países. Muitas Constituições latino-americanas do século XIX, ainda que criem instituições liberais, cumprem basicamente a função de manutenção de privilégios da oligarquia agrária e de outras elites. Nessa perspectiva, a Constituição objetiva conter o poder monárquico, limitar a participação democrática e estabilizar relações sociais tradicionais (GARGARELLA, 2005).

Paralelamente, o constitucionalismo liberal será rejeitado pelo pensamento de esquerda vinculado ao movimento operário. Marx denuncia, desde a Questão Judaica, o papel perverso da Constituição e de sua Carta de direitos que privilegia os direitos egoístas da classe dominante e subordina a classe operária à burguesia. Ao proteger a liberdade de contrato e o direito de propriedade, a Constituição perpetua o estado de natureza, agora sob a rubrica de mercado, no qual aqueles que se encontram destituídos dos meios de produção são obrigados a vender sua força de trabalho aos donos dos meios de produção (MARX, 2010).

Com a ascensão da classe operária a questão social ocupa um papel cada vez maior na agenda política. A radicalização dos movimentos sociais na Europa e na América Latina gera uma forte crise do constitucionalismo liberal, agora compreendido como sinônimo do regime capitalista e não garantidor de liberdades e processos democráticos[6]. Grande parte do movimento operário luta pela ruptura das bases institucionais da sociedade capitalista e sua substituição por uma ditadura do proletariado ou por formas de democracia radical, reivindicando o poder constituinte popular além e contra as limitações do constitucionalismo liberal.

Partindo de outros pressupostos, mas concordando na crítica ao constitucionalismo liberal, movimentos fascistas veem na organização corporativa da sociedade uma forma de superação do egoísmo liberal, assegurado pelo constitucionalismo. Assim, progresso e identidade nacional deveriam ser assegurados pelo abandono do constitucionalismo em prol da garantia de interesses comunitaristas-nacionais. A Constituição deixa de ser um texto supremo que exprime valores e interesses gerais. Transforma-se em uma simples “lei constitucional” que não pode substituir nem impedir os movimentos populares em prol dos interesses nacionais, tais como definidos por uma liderança carismática ou pela vanguarda partidária[7].

O fato é que, de meados do século XIX até o final do século XX, as Constituições estiveram sobre fogo cruzado de distintas e opostas posições políticas, passando por um processo de erosão de seu prestígio político, sendo consideradas por muitos autores como mera formalização e consagração de um poder de fato. Temos uma crise do constitucionalismo liberal que se expressou com exemplar clareza no extenso debate alemão sobre as tarefas e os métodos da doutrina e da teoria constitucional no período de Weimar[8].

7.4 Constituições transformadoras

A barbárie do nazi-fascismo gerou uma nova onda de constitucionalização após a segunda guerra mundial. Alemanha, Itália, França, Japão e muitos outros países buscaram recompor-se constitucionalmente. A experiência do totalitarismo mostrava que a dimensão liberal do constitucionalismo deveria permanecer central. Por outro lado, o desprezo pela questão social deveria ser superado.

Uma nova proposta de conciliação da perspectiva liberal e da social se fará presente em constituições pós-coloniais, como a indiana de 1950, ou em alguns textos constitucionais elaborados após transições democráticas, como é o caso da Constituição portuguesa de 1975, da brasileira de 1988 e da sul-africana de 1993.

Estes documentos têm em comum a pretensão de transformar radicalmente as respectivas sociedades. São Constituições aspiracionais, dirigentes, ou transformadoras[9]. Sua relação com o desenvolvimento se distancia do modelo liberal clássico. Não se contentam em facilitar a busca individual da felicidade e da prosperidade, mas apresentam e impõem uma noção substantiva de justiça coletiva-social, mediante o desenvolvimento e a transformação social, e articulam meios para prover os cidadãos de benefícios que gerem expansão do bem-estar. As Constituições transformadoras incorporam programas de desenvolvimento, tanto no campo da regulação da economia, como no campo da distribuição de benefícios sociais. Tomam o Estado como um ator relevante na regulamentação do sistema econômico e na promoção dos direitos sociais.

Isso se dá, no entanto, sem abandonar o programa constitucional sedimentado ao longo da história (organização e limitação do poder estatal): continuam assegurando os direitos fundamentais dos indivíduos, incluindo o direito de propriedade privada e a livre iniciativa, bem como a possibilidade de participar do processo de decisão política.

A Constituição brasileira de 1988 é típica do reencontro entre constitucionalismo e desenvolvimento no sentido coletivo-social do termo. Evidentemente os conceitos modificaram-se no decorrer da história. Constituição significa mais do que limitação do poder estatal, e o desenvolvimento não se esgota no mero crescimento econômico.

O processo de desenvolvimento depende tanto da remoção de obstáculos à expansão da autonomia dos indivíduos, tais como a pobreza, o desrespeito sistemático aos direitos fundamentais, a degradação ambiental, a violência social, a corrupção e a deficiência dos serviços públicos, como da ampliação de oportunidades individuais e coletivas, geradas pelo crescimento sustentável da economia, por políticas compensatórias, pela qualificação da educação e pela ampliação das esferas de participação na vida pública (SEN, 2002).

As Constituições transformadoras não assumem solitariamente a responsabilidade de mudar a estrutura social. Como conjunto de regras, valores, programas e, especialmente, de procedimentos que objetivam modificar a conduta de atores políticos e sociais (e as condições de vida da população), só podem estimular as sociedades a corrigir suas flagrantes injustiças se democratizarem e criarem oportunidades para satisfação das necessidades dos indivíduos e da coletividade. As Constituições, portanto, são pontos de partida e não de chegada. A realização de suas aspirações depende de jogos políticos e da constante presença dos atores sociais que podem pressionar as autoridades estatais a implementar programas constitucionais.

7.5 A presença do desenvolvimento nos textos constitucionais

Uma análise da presença quantitativa do termo “desenvolvimento” nas Constituições não permite chegar a conclusões seguras sobre a perspectiva desenvolvimentista adotada em cada Constituição. Mesmo assim, tal análise oferece interessantes indícios da visão dos constituintes.

Há Constituições que desconhecem o termo, como ocorre com os textos constitucionais de finais do século XVIII e de início do século XIX tanto na França e nos EUA como também em países da América Latina, com a Constituição chilena de 1822, brasileira de 1824 e argentina de 1853. Termos como “liberdade”, “igualdade”, “direitos”, “nação” estão fortemente presentes e compõem o projeto de desenvolvimento de uma sociedade liberal-individualista. Mas não se pensa no desenvolvimento como finalidade social e como política pública.

Já Constituições do século XX mencionam o desenvolvimento como meta da organização social-constitucional. O texto da Constituição mexicana de 1917, geralmente considerada como precursora no compromisso social do constitucionalismo, emprega o termo desarrollo 24 vezes[10]. Seus arts. 25 e 26 dispõem que o desenvolvimento deve ser impulsionado pela intervenção do Estado, planejada e democraticamente decidida, para garantir a soberania, a democracia, o crescimento econômico e o pleno emprego, diminuindo as desigualdades sociais. Os artigos fazem também referência à responsabilidade social de todos os atores econômicos como elemento fundamental para o desenvolvimento nacional.

O termo será menos usado em seu significado político e social[11] em Constituições do pós-guerra que estabelecem políticas e programas sociais sem abdicar da centralidade da visão liberal. Isso ocorre com as Constituições da Itália de 1947 (3 vezes)[12], da Alemanha de 1949 (uma vez)[13], e da Espanha de 1978 (2 vezes)[14].

A consagração do termo nas normas constitucionais se dará com a profusão de referências que encontramos nas Constituições transformadoras. Temos assim a fortíssima presença do termo nas Constituições da Índia de 1950 (22 vezes)[15], de Portugal de 1975 (28 vezes)[16], do Brasil de 1988 (28 vezes)[17], da Colômbia de 1991 (58 vezes)[18], da África do Sul de 1996 (10 vezes)[19] e da Venezuela de 1999 (39 vezes)[20].

Nesses textos não encontramos uma explicitação do significado constitucional de “desenvolvimento”. Mas a leitura das respectivas normas permite identificar alguns elementos normativos recorrentes nas Constituições transformadoras.

Inicialmente, observa-se que o termo “desenvolvimento” é acompanhado nas Constituições transformadoras de variados adjetivos (econômico, social, cultural, tecnológico, regional, sustentável...), mostrando a intenção constitucional de promover simultaneamente várias formas de desenvolvimento humano.

No que diz respeito aos resultados dos programas desenvolvimentistas, busca-se a melhoria dos índices de crescimento econômico, a satisfação das necessidades humanas graças ao aumento da renda e à intervenção direta do Estado no oferecimento de serviços sociais, assim como a correção de desequilíbrios no desenvolvimento dos vários grupos e regiões.

Em terceiro lugar, a visão constitucional do desenvolvimento é estadocêntrica (Estado desenvolvimentista) (BERCOVICI, 2005, p. 55-60). Considera-se que o Estado possui o dever e a capacidade de promover o desenvolvimento em todos os seus aspectos, mediante a remoção de obstáculos, assim como pelo oferecimento de subsídios aos agentes econômicos e sociais.

Por fim, o desenvolvimento está associado à elaboração de planos e programas a médio e longo prazo, exigindo ações coordenadas e permanentes do Estado. Planejamento e intervenção estatal na economia são elementos centrais dessa compreensão da relação entre Constituição e desenvolvimento.

Alguns textos constitucionais incluem um direito (subjetivo) ao desenvolvimento. Esse direito é garantido implícita ou explicitamente pelas Constituições transformadoras, apesar do caráter indefinido de seu objeto e da natureza difusa de seus destinatários ativos e passivos (SILVA, 2004, p. 62-85). A tendência de reconhecimento do direito ao desenvolvimento como condensação de promessas e programas desenvolvimentistas será também presente no direito internacional dos direitos humanos (AMARAL JR. (Org.), 2005; AGUIRRE, 2008).

Muitas das constituições desenvolvimentistas do século XX passaram por um forte processo de redimensionamento de seus projetos de desenvolvimento, em face da crise fiscal do Estado e da pressão ideológica exercida pelo neoliberalismo, expressa, por exemplo, nos termos do Consenso de Washington de 1989 e ainda utilizado como referência do projeto neoliberal. A Constituição brasileira de 1988, a partir de 1993, começa a ter revistas suas principais estratégias de desenvolvimento econômico, de natureza estadocêntrica e nacionalista. Um conjunto de emendas constitucionais e de reformas legislativas desnacionaliza a economia, quebra os monopólios estatais, permite as privatizações e cria uma nova institucionalidade regulatória. Este realinhamento constitucional, no entanto, não altera as estratégias de distribuição veiculadas predominantemente por intermédio dos direitos sociais (VIEIRA, 1999a). Surge assim um novo modelo de Constituição economicamente liberal e socialmente distributivista.

7.6 Problemas de eficácia das Constituições transformadoras. Promessas vãs de desenvolvimento?

Pergunta-se se as várias previsões constitucionais sobre o desenvolvimento possuem relevância normativa ou limitam-se à enunciação de programas políticos não vinculantes, já que são destituídos de sanções e apresentam alto grau de abstração (baixa densidade normativa).

Encontramos aqui uma recorrente – por muitos tida como decisiva – crítica à concepção do desenvolvimento nas Constituições transformadoras. Enquanto a visão liberal do desenvolvimento não compromete a eficácia da Constituição, pois ela não pode ser responsabilizada pelo que não promete, as promessas das Constituições transformadoras enfrentam a resistência de grupos sociais e esbarram na dificuldade política e econômica de arrecadar e disponibilizar os recursos necessários para radicais mudanças sociais.

Esse foi o terreno fértil para a elaboração de teorias sobre o caráter meramente programático ou de eficácia “limitada” das normas constitucionais que desenham políticas públicas e atribuem ao Estado um papel ativo com intuito transformador[21]. O mesmo ocorre com a mais recente elaboração de figuras dogmáticas como a “reserva do possível”[22] ou o menosprezo à Constituição econômica e social em relação a outras partes do texto constitucional que enunciam programas (neo)liberais[23].

Ponto em comum dessas construções teóricas é a atribuição de um papel decisivo ao Legislativo e ao Executivo na enunciação da vontade constitucional, menosprezando o potencial normativo dos programas estabelecidos pela própria Constituição.

Uma teoria da Constituição correspondente à concepção do desenvolvimento nas Constituições transformadoras deve indicar sua vinculatividade direta e imediata em dois sentidos. Primeiro, enquanto indicação da opção ideológica do constituinte que deve “irradiar” o processo de aplicação do direito constitucional e infraconstitucional. Segundo, e de maneira direta, enquanto mandamento endereçado ao legislador que deve implementar tais programas sob pena de sua responsabilização política e jurídica (processo de impeachment) caso não sejam comprovados esforços e resultados para atingir metas constitucionais como a erradicação da pobreza, o pleno emprego, a redução das desigualdades de gênero e de raça e o equilíbrio entre regiões do país.

Surgem aqui três conclusões.

Primeiro, as Constituições sempre formulam uma visão e um projeto sobre o desenvolvimento social, mesmo quando não utilizam o termo.

Segundo, o estudo comparado das experiências constitucionais mostra a existência de várias concepções de desenvolvimento nas Constituições que expressam opções políticas dos constituintes. Por detrás dessa multiplicidade encontramos a notória bipartição entre Constituições com intuito prevalentemente liberal, nas quais o desenvolvimento é aguardado pela interação de pessoas e grupos nos mercados, e Constituições com intuito social-transformador, nas quais o desenvolvimento está associado à múltipla, intensa e constante atuação do Estado. Evidente que entre estes dois polos existem Constituições que se esforçam por conciliar liberalismo econômico com Estado social.

Terceiro, por estarem incluídas no texto de Constituições rígidas, todas essas opções desenvolvimentistas possuem supremacia (vinculatividade suprema) e aplicabilidade imediata enquanto mandamentos endereçados aos legisladores. Cabe à teoria constitucional apresentar elaborações teóricas e sugerir instrumentos materiais e processuais para expressar a vinculatividade e aplicabilidade de cada projeto constitucional de desenvolvimento, evitando que opções ideológicas dos teóricos ignorem ou menosprezem o desenho constitucional.

REFERÊNCIAS

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[1] Esta também parece ser a conclusão de Lipson (1966, p. 718-721).

[2] Cfr. em particular as publicações na revista trimestral Constitutional Political Economy, publicada desde 1990 (ed. Springer).

[3] Entre a escassa bibliografia que relaciona a Constituição ao desenvolvimento, cfr. as obras de Gilberto Bercovici, em particular: Bercovici (2005); cfr. Silva (2004). Como dissemos há vasta bibliografia sobre o impacto do direito constitucional na economia. Mas esses estudos não se preocupam com questões de desenvolvimento integral.

[4] O Estado de S. Paulo, 24-7-2010.

[5] O Estado de S. Paulo, 23-6-2010.

[6] Referências em Bercovici (2008).

[7] Defesa radical dessa perspectiva em Schmitt (1993, p. 3-121).

[8] Antologia de textos e análises em Koch, 1977, p. 63-120, 181-422. Cfr. o panorama em Stolleis, 2004; Bercovici, 2004.

[9] Cf. Canotilho (2001); Bercovici (1999); Gargarella et al. (Org.) (1999); Coutinho (Org.) (2003); Baxi (2007).

[10] Texto disponível em: es.wikisource.org/wiki/Constituci%C3%B3n_Pol%C3%ADtica_de_los_Estados_Unidos_Mexicanos.

[11] Não levamos em consideração utilizações do termo em outros sentidos, por exemplo, quando as Constituições se referem ao “desenvolvimento” da personalidade ou de uma política social.

[12] “Sviluppo”. Texto disponível em: www.senato.it/documenti/repository/costituzione.pdf.

[13] “Entwicklung”. Texto disponível em: www.bundestag.de/dokumente/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg.xhtml.

[14] “Desarrollo”. Texto disponível em: constitucion.rediris.es/legis/1978/ce1978.pdf.

[15] “Develop” – “development”. Texto disponível em: lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf.

[16] Texto disponível em: www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx.

[17] Texto disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao Compilado.htm.

[18] “Desarrollo”. Texto disponível em: pdba.georgetown.edu/constitutions/colombia/col91.xhtml.

[19] “Develop” – “development”. Texto disponível em: www.info.gov.za/documents/constitution/1996/a108-96.pdf.

[20] “Desarrollo”. Texto disponível em: www.constitucion.ve/documentos/ConstitucionRBV1999-ES.pdf.

[21] Apresentação e crítica em Bercovici (2009); Rothenburg (2009); Silva (2009, p. 208-251).

[22] Crítica em Dimoulis e Martins (2010, p. 90-96).

[23] Apresentação e crítica em Bercovici (2009).

8 OS “ENTRETANTOS REPRESENTAÇÕES DO NO BRASIL E O LU | ” DO PROGRESSO:  DESENVOLVIMENTO GAR DO DIREITO

José Garcez Ghirardi

Professor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
– Direito GV; coordenador de Metodologia e Casoteca da Direito GV;
mestre em Estudos Linguísticos e Literários em Inglês e doutor
em Língua Inglesa e Literaturas Inglesa e Norte-Americana
pela Universidade de São Paulo – USP; pós-doutor em Linguística
Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas – Unicamp.

8.1 Introdução

A noção de desenvolvimento como solução para os problemas nacionais é recorrente no discurso político brasileiro. Governos de diferentes matizes ideológicos dela se utilizam para possibilitar e legitimar seus programas e modos de gestão. Sobretudo a partir do processo de redemocratização da década de 1980 e da consequente necessidade de fornecer justificativas para a escolha de modelos específicos, tal noção vem frequentemente apresentada sob um matiz de neutralidade técnica que atua para debilitar o debate sobre valores e escolhas implícitas em modelos diversos e para desqualificar o sentido político da divergência. Corolário dessa perspectiva é a instauração de um processo de redefinição do papel das instituições para que se acomodem a essa mesma lógica. Nesse contexto, tem merecido especial atenção o Judiciário, visto como elemento crucial para a possibilidade de sucesso de modelos específicos de desenvolvimento. Utilizando-se de O Bem-Amado de Dias Gomes como alegoria, este artigo analisa brevemente aspectos da representação da ideia de desenvolvimento no Brasil, seu impacto no discurso da política e suas relações com os limites impostos pelas instituições jurídicas.

8.2 As opções infelizmente são poucas: desenvolvimento e escolha política

Índices de desenvolvimento são registros de percepções específicas. Avaliações de grau de desenvolvimento propõem como premissas mais ou menos explícitas um antes e um depois, uma lógica de percurso e um sistema de valoração desse percurso. Em sua construção, elas fazem uso de um repertório conceitual e estratégico que espelha os postulados da ciência moderna sobre a qual se fundam, dela herdando a reivindicação de neutralidade discursiva[1]. Índices de desenvolvimento apresentam-se, assim, como constatação ou registro, como dado bruto que precede a análise e instrui o debate, como elemento que antecede e baliza decisões políticas posteriores. A dinâmica de sua construção – que supõe necessariamente recortes, escolhas e valoração (que grandezas observar? que variáveis incluir? que critérios adotar?) – torna-se com frequência invisível, uma vez que as apropriações de tais índices e seu uso como elemento autorizador de discursos acabam por encobrir a dimensão eletiva, política de sua configuração inicial.

Exemplo desse funcionamento que obscurece e neutraliza, no terreno prático, o aspecto construído das mensurações é o discurso da política econômica que frequentemente faz um percurso que vai da apresentação de um conjunto de dados numéricos (representados como neutros, científicos) à justificativa da necessidade de implementação de medidas determinadas (não raro apresentadas como técnicas ou apolíticas). O repertório de dados analisados e a lógica de seu agrupamento estabelecem um diagnóstico ou representação da situação concreta que reduz significativamente o espectro de respostas políticas efetivamente possíveis. É exatamente o que afirma John K. Galbraith em um livro voltado – dado importante[2] – à difusão entre o grande público das matrizes que estruturam o debate sobre questões econômicas:

Em nossas discussões políticas diárias, achamos muito importante saber se um indivíduo é da direita ou da esquerda, liberal ou conservador, um expoente da livre iniciativa ou do socialismo. Não percebemos que, amiúde, as circunstâncias sobrevêm e forçam todos a uma mesma atitude – ou todos que se preocupam em sobreviver. Se for preciso acabar com a poluição do ar a fim de que possamos respirar, ou evitar o desemprego ou a inflação para provar nossa competência na administração econômica, então não existe grande diferença entre o que conservadores, liberais ou social-democratas serão forçados a fazer. As opções, infelizmente, são poucas[3].

O tipo de argumento avançado por Galbraith acaba por determinar que a possibilidade essencialmente política da escolha se veja limitada pelo caráter inexorável da racionalidade técnica que descreve o real. Sua estrutura argumentativa é exemplar pela forma como conjuga uma crença simultânea na neutralidade da leitura dos fatos (contexto), na matriz técnica da solução específica (nossa competência da administração econômica) e na irrelevância das diferenças políticas (não existe grande diferença entre conservadores e liberais). O silogismo proposto parece ser:

• Se há um conjunto de circunstâncias (A), e

• Se há desejo de sobreviver a (A), (geralmente este é o caso)

• Então a solução competente em administração econômica é (B).

Constatada objetivamente uma determinada situação, dela decorrem necessariamente um conjunto de medidas eficazes, e a única decisão que caberá ao corpo político será a de tomá-las ou não, em um quadro em que a escolha parece estar entre aplicar medidas adequadas ou tocar um tango argentino. Não espanta, assim, que os discursos de política econômica lancem mão, tantas vezes, de metáforas como a do remédio amargo: a vontade do sujeito é a de rejeitar a ingestão da mezinha insuportável, mas a racionalidade técnica do médico ajuda-o a entender que, se o desejo é recuperar a saúde, então não há outro caminho[4]. Galbraith certamente não supõe, como faz Molière, que o doente possa ser imaginário, nem, como faz Machado, que o alienado possa ser o alienista. A objetividade matemática de que se arvora esse tipo de apropriação do discurso econômico decreta a impertinência substantiva do debate político.

Essa perspectiva gera um realinhamento no campo dos discursos de tal forma que a suposição de uma objetividade científica que prescinde da vontade dos sujeitos (discurso econômico) age para desqualificar, como retórica vazia, os discursos que têm por objeto precípuo a vontade desses mesmos sujeitos (discurso político). Tal desqualificação da política pode tomar a forma extrema – embora, infelizmente, corriqueira – da ditadura, que destrói liberdades individuais e coletivas com a justificativa de que são contrárias ao desenvolvimento econômico que, por sua vez, leva ao bem-estar geral – objetivo suposto da boa política. Conforme observam Przeworski e outros,

Por volta de 1960, (...) muitos acadêmicos e políticos chegaram à conclusão de que aquilo que se percebia como a efetividade econômica das ditaduras era simplesmente um fato da vida e que deveríamos enfrentá-lo corajosamente, admitindo que a democracia era um luxo que só poderíamos nos permitir depois de realizada a dura tarefa do desenvolvimento[5].

Mas os regimes democráticos também manifestam, a seu modo, o impacto dessa retração do político como espaço de escolhas múltiplas. Uma indicação mais familiar dessa anulação prática das diferenças pode ser vista nos percentuais expressivos com que foram eleitos e reeleitos (os chamados landslides eleitorais) aqueles dirigentes que se apresentavam como fiadores de uma determinada política econômica. O Partido Conservador de Margareth Thatcher, por exemplo, recebeu em 1983 cerca de 61% dos votos, o maior percentual em uma eleição desde o fim da Segunda Guerra. Significativamente, em 2001, seria o Partido Trabalhista de Tony Blair a obter o sufrágio de aproximadamente 62% dos britânicos[6]. O movimento pendular de maciça adesão popular a partidos representando perspectivas políticas – em teoria – substancialmente diversas parece confirmar a previsão de Galbraith sobre a indiferença prática do viés político que separa conservadores e liberais.

Nos Estados Unidos, Ronald Reagan, em 1984, obteve a maior margem da história do Colégio Eleitoral norte-americano: 525 votos contra 13 de Walter Mondale (a margem na votação popular também foi expressiva, com Reagan obtendo quase 60% da preferência, a maior diferença desde Nixon, em 1972)[7]. No Brasil, as eleições de 1994 e 1998 sequer tiveram segundo turno. Fernando Henrique Cardoso derrotou duas vezes Luiz Inácio Lula da Silva (55% dos votos válidos contra cerca de 27%, em 1994, e 53% contra 32% em 1998). Em um movimento que lembra o das eleições inglesas, seria Lula a obter duas vitórias por larga margem (ainda que não em primeiro turno): 61% contra 38% de José Serra em 2002 e 60% contra 39% de Geraldo Alckmin, em 2006[8].

Essa elevada concentração de votos em sociedades de composição bastante plural aponta para o surgimento de uma tendência à convergência e ao consenso. E este consenso (político) tem sido construído a partir de um discurso que sugere haver, tecnicamente, uma alternativa mais adequada para a consecução de determinados fins – o que, em termos práticos, significa dizer que há apenas uma alternativa desejável. “It’s the economy, stupid”: a famosa fórmula de Clinton em sua campanha vitoriosa contra George Bush sintetiza bem a relação dos campos discursivos. Apenas um idiota poderia centrar o debate em questões de matrizes políticas se, de fato, o que interessa às pessoas é o bem-estar quotidiano, visto como consequência direta do desenvolvimento econômico[9].

É o consenso (real ou suposto) sobre o valor de um determinado modelo de desenvolvimento conducente a esse bem-estar que torna possível que grupos sociais de interesses diversos convirjam maciçamente para uma solução única. É ele, também, que torna politicamente possível solicitar o sacrifício presente (desigual) das vontades individuais e coletivas em favor de um bem maior futuro. De novo, as metáforas iluminam a lógica quase religiosa de aderência a um determinado projeto de desenvolvimento: “dar sua quota de sacrifício”, “apertar os cintos”, “fazer a sua parte”. A premissa parece ser que o desenvolvimento, construído como consequência da implementação responsável de medidas econômicas eficazes irá, em última instância, beneficiar a todos os setores da sociedade e elevar o nível de bem-estar geral. Nesses termos, a adesão a ele se impõe quase que como decorrência lógica, numa dinâmica que remete à observação de Habermas de que “a mobilização do consentimento produz o poder, que através da utilização dos recursos sociais transforma-se em decisões obrigatórias”[10]. E isto não só no âmbito dos países individualmente considerados. No cenário internacional, observou-se o apogeu dessa curiosa harmonia quanto ao caráter desejável de certas medidas econômicas em um evento que se tornaria conhecido, significativamente, como Consenso de Washington[11].

Decorrem daí ao menos duas consequências. A primeira é, justamente, instalar-se uma crença de que é possível avançar por consensos, uma vez que as divergências podem ser arbitradas por referência a padrões objetivos de mensuração. A segunda, corolário da anterior, é que a divergência quanto a meios e fins é menos um ato de escolha política e mais um produto quer da incapacidade de entender o real (os adversários políticos são primários, atrasados, ignorantes), quer da má vontade para com o coletivo (os adversários políticos são reacionários, burgueses, elitistas). No processo, o debate político como espaço de divergências sobre o valor do desenvolvimento se vê reduzido, uma vez que é desqualificado, por um lado, como incompetência técnica e, por outro, como torpeza moral[12].

Ambas as consequências derivam, como se disse, da naturalização do valor de um modelo, de seu caráter aprioristicamente desejável e não problemático, da percepção de sua superioridade como um fato. É esta percepção que parece estar no centro do diagnóstico de “fim da história”, proposto por Fukuyama, que decorreria da “completa exaustão das alternativas, sistemáticas e viáveis, ao liberalismo ocidental”[13]. Não o fim de qualquer história, note-se, mas o fim da história como embate entre alternativas ideológicas concorrentes, o fim da história de sujeitos que divergem em suas escolhas básicas de modo fundamental e irreconciliável – e que divergem por razões cuja validade não pode ser arbitrada objetivamente, vez que é declaradamente ideológica.

Esse processo de naturalização de certas perspectivas de desenvolvimento e a instalação da tendência a um tipo de consenso que desqualifica diferenças ao recusar-lhes o reconhecimento da dimensão política teve, no Brasil, características peculiares importantes. A longa tradição patrimonialista brasileira conjugou-se com um modelo específico de desenvolvimento em um sistema cujos múltiplos paradoxos têm sido tema central de reflexões seminais sobre o país[14]. Profundos e cheios de consequências – como de fato são –, tais paradoxos abraçam-se, no campo dos discursos, com uma sem-cerimônia que os indiferencia. E abraçam-se justamente a partir do consenso de que a realidade insuportável da miséria só pode ser superada pela natureza redentora do desenvolvimento. A pluralidade de representações a que se presta o caráter amplo e poliforme do termo não permite apenas encenar unidade na contradição e acomodar opostos inconciliáveis, mas garante-lhe permanência e recorrência sem paralelos como mantra saneador das mazelas brasileiras.

Apropriado e ressignificado, sem solução de continuidade, por diferentes governos e diferentes linhas políticas (da Ordem e Progresso da Primeira República, passando por Getúlio, Juscelino, a ditadura militar, até chegar a Collor, Itamar, FHC e Lula), este axioma do desenvolvimento – em um esquema fundamentalmente binário que opõe pobreza/desenvolvimento, injustiça/justiça, atraso/modernidade – tem se perpetuado com uma naturalidade que escamoteia a lógica com que se compõem suas contradições. É em torno desse conceito chave – e de suas múltiplas e antitéticas significações – que políticas se alicerçam e instituições se autorizam. Esta construção do desenvolvimento como meta coletiva, já se apontou, frequentemente se articula por meio da desqualificação impaciente da divergência política, criando uma tensão que por vezes arrisca ultrapassar os limites da organização democrática. O modo pelo qual tal processo se desenvolve no Brasil, e o papel que nele exercem as instituições (sobretudo as jurídicas), serão discutidos nas seções seguintes e terão como fio condutor a análise de O Bem-Amado, de Dias Gomes.

8.3 Vote num homem sério e ganhe seu cemitério: Odorico, patrimonialismo e desenvolvimento

O Bem-Amado[15], de Dias Gomes, é um desses raríssimos textos que se tornam ícones da cultura brasileira pela simplicidade com que, a um só tempo, decifram e problematizam a lógica que subterraneamente rege a vida no país[16]. O pastiche criado por Dias Gomes em torno do discurso desenvolvimentista de Odorico Paraguaçu, das ressonâncias sociais que gera e do resultado final que obtém, sintetiza, sem reduzir, o conjunto de problemas a que se aludiu acima.

Odorico é, antes e acima de tudo, um coronel – no sentido pejorativo que Dias Gomes deixa entrever na peça. Sua lógica é a do despótico latifundiário cujo poder e prestígio sociais se estribam, em última análise, na miséria crônica de Sucupira. O descompasso entre seus interesses e os do povo em geral é, desde logo, patente, o que torna pândega a pretensão de fazer-se representante justamente dos destituídos que explora. O imbróglio se compõe pela legitimação política que obtém e pela escolha de um objetivo que, fazendo tabula rasa das necessidades da vida presente (trata-se, afinal, de um cemitério), postula uma inusitada convergência de interesses futuros. E se complica ainda mais porque Odorico constrói seu discurso eleitoral postulando que as mazelas de Sucupira, cidade em tudo abençoada pela natureza, derivam dos desacertos de um governo que só cuida dos interesses dos forasteiros, em prejuízo das necessidades da população local. A citação é divertida:

ODORICO – Diz muito bem Dona Dorotéa Cajazeira, dedicada professora do nosso grupo escolar. É incrível que esta cidade, orgulho do nosso estado pela beleza de sua paisagem, por seu clima privilegiado, por sua água radioativa, pelo seu azeite de dendê, que é o melhor do mundo, até hoje ainda não tenha onde enterrar seus mortos. Esse prefeito que aí está...

DOROTÉA, DULCINÉA E JUJU – (Vaiam) Uuuuuuuu!

ODORICO – Esse prefeito que aí está, que fez até hoje para satisfazer o maior anseio do povo desta terra?

DIRCEU – Só pensa em construir hotéis para veranistas!

DULCINÉA – Engarrafar água para vender aos veranistas!

ODORICO – Tudo para veranistas, pessoas que vêm aqui passar um mês ou dois e voltam para suas terras, onde, com toda certeza, não falta um cemitério. Mas aqui também haverá! Aqui também haverá um cemitério!

JUJU – (Grita histericamente) Queremos o nosso cemitério!

DOROTÉA, JUJU, DIRCEU E DULCINÉA – Queremos o cemitério! Queremos o cemitério!

ODORICO – E haveremos de tê-lo. Cidadãos sucupiranos! Se eleito nas próximas eleições, meu primeiro ato como prefeito será ordenar a construção imediata do cemitério municipal.

TODOS – (Aplausos) Muito bem! Muito bem!

(Uma faixa surge no meio do povo)

VOTE NUM HOMEM SÉRIO

E GANHE SEU CEMITÉRIO

ODORICO – Bom governante, minha gente, é aquele que governa com o pé no presente e o olho no futuro. E o futuro de todos nós é o campo santo.

A retórica da exploração externa, do atraso local e do desenvolvimento como panaceia, que está no centro do discurso de Odorico, é cômica não apenas pelo inusitado de seu objeto, mas também porque reproduz temas fundamentais do discurso político brasileiro[17]. O binarismo que articula e o caráter único da solução que projeta operam imediatamente para criar a sensação de não escolha a que se referia Galbraith. Afinal, quem é sério há de, forçosamente, querer seu cemitério. De quebra, permite tomar como impertinentes demandas populares plausivelmente mais imediatas (água, escola, salários) uma vez que dificultam a obtenção do desenvolvimento nos moldes que lhe dá o coronel.

O despautério que inicia a trama de O Bem-Amado esconde, na ênfase que dá ao poder de fato do coronel e à evidente desfaçatez com que ele o exerce, um fato que terá adiante importância crucial. Odorico é eleito. Poderoso, embora como de fato é, Odorico necessita, para implementar seu projeto, do aparato institucional representado pelo cargo de prefeito, ao qual só é possível ter acesso por meio da eleição. Que sua vitória nas urnas tenha por base uma proposta estapafúrdia e o engodo de um povo crédulo e sofrido, que se deixa fascinar pelas benesses imaginadas do campo-santo, não invalida a constatação de que até mesmo o poder do coronel deve se moldar a solicitações de outra ordem. E essa validação complica o quadro, ao tornar menos distintos os termos que o compõem. A justaposição momentânea de dois campos de poder – econômico/político e de fato/de direito – cria a ilusão de que não há entre eles diferença real e de que as instituições são apenas um instrumento dócil no processo de perpetuação dos detentores do poder (de fato/de direito).

Dentre as muitas impropriedades que se poderiam derivar do triunfo eleitoral de Odorico e de sua celebração como “bom governante” vale destacar – em ilustração eloquente da leitura que Roberto Schwarz faz de comédia intelectual brasileira[18] – que é o coronel retrógrado quem aparece como paladino do progresso e da modernização, e o latifundiário abastado quem surge como legítimo promotor dos interesses dos destituídos.

O que torna possível o paradoxo é a forma de representação política que o discurso do desenvolvimento estabelece: acredita-se que o valor do modelo proposto independe da condição dos sujeitos por ele afetados. A crença de que a falta de cemitério é uma vergonha geral, coletiva – e que, portanto, iguala ricos, pobres e remediados – transforma em impertinentes considerações sobre as desigualdades entre os grupos sociais. O debate sobre o grau em que cada indivíduo irá efetivamente usufruir da bonança futura deve ficar em suspenso, numa lógica que remete à ideia de fazer crescer o bolo para depois reparti-lo. Demandas individuais antes desse desenlace futuro não são apenas intempestivas – são politicamente inaceitáveis, uma vez que essa representação de desenvolvimento ativa o axioma corrente de que o coletivo deve prevalecer sobre o individual.

Assim, aqueles que questionam esse projeto de desenvolvimento e que, no decorrer da trama, irão se bater pelo respeito à lei e às instituições recebem a pecha de retrógrados ou de ressentidos inimigos da felicidade geral da nação (“Eu sei que há muita gente que não respeita os mortos, nem acredita em deus. Não é para esses ateístas despenitentes que vamos construir o nosso cemitério”). Agindo a partir de seu maldisfarçado interesse pessoal (o sucesso do projeto será a apoteose do poder do coronel) Odorico desqualifica vozes contrárias bradando, entre cínico e paradoxal, em defesa dos interesses do povo em geral. Qualquer sugestão de que esse mesmo povo possa estar sendo substancialmente prejudicado pelo modelo adotado é condenada como mesquinha e perniciosa para o corpo político:

ODORICO – (...) Precisamos inaugurar o cemitério, o quanto antes. Não é possível esperar mais.

MOLEZA – Está muito difícil, seu Coronel. Há uma carência muito grande de defunto. O jeito é ter paciência e fé em Deus.

ODORICO – É, pra você é muito fácil ter paciência. Está há um ano ganhando como coveiro sem trabalhar.

MOLEZA – Mas não recebo...

ODORICO – Receba ou não receba, o senhor é um parasita do município. Se fosse um funcionário equipado de bom caráter e amor-próprio, já tinha procurado resolver essa situação e tornar-se um cidadão útil à comunidade. O senhor é uma vergonha e um mau exemplo para o funcionalismo municipal. Tenho ou não tenho razão, Dona Dorotéa?

DOROTÉA – Inteira. O cidadão coveiro é, inclusive, um perigo para a comunidade.

MOLEZA – Perigo, eu?

DOROTÉA – Perigo pela sua inatividade, que além de ser imoral é mais um motivo para os nossos inimigos nos atacarem.

MOLEZA – Mas que culpa tenho eu, se não me dão serviço?

DOROTÉA – Aliás, se o senhor tivesse investigado os antecedentes do cidadão coveiro, antes de nomeá-lo, teria visto que ele nunca foi de fazer força. Haja visto o apelido que lhe puseram: Moleza.

ODORICO – Bem, eu pretendi, com essa nomeação, premiá-lo pelo seu trabalho na minha campanha. Esperava que isso fosse também um estímulo e ele se compenetrasse de que agora precisava desconfirmar o apelido. Mas de nada adiantou. É um caso perdido.

As reclamações de Chico Moleza, conquanto fundadas na experiência concreta da falta de salários que o projeto de Odorico acarreta (a preparação do campo-santo acabou com as finanças do município) são descartadas como índice de sua indolência crônica e de seu mau-caráter (“vergonha”, “mau exemplo”, “parasita”) e fazem dele um perigo para a comunidade. Em um movimento que está no centro da comicidade da peça, a fome torna-se culpa do faminto porque este é incapaz de contribuir para o projeto de desenvolvimento coletivo (se Chico Moleza tivesse bom caráter, “já tinha procurado resolver essa situação e tornar-se um cidadão útil à comunidade”). Esgotados os recursos da lógica patrimonialista (“pretendi, com essa nomeação, premiá-lo pelo seu trabalho na minha campanha”), emerge com clareza o caráter problemático do moderno modelo de desenvolvimento e de sua promessa de bem-estar em face das contradições internas que a representação coletiva ocultara. Não obstante, a crença no mantra do desenvolvimento é resistente e, ainda neste ponto da comédia, não é o modelo que se vê questionado, mas sim aqueles em nome do qual ele é implementado (“Nunca foi de fazer força”, “É um caso perdido”). Na visão do coronel, o problema reside no exasperante atraso local, não no modelo que ele apresenta para sua superação.

Odorico sintetiza assim uma das contradições centrais da experiência brasileira. Ele se torna o (autonomeado) paladino do desenvolvimento – a que se vinculam promessas de avanço, de incremento qualitativo das condições de vida, de bens e modos de consumo etc. – sem repudiar, antes reforçando, a estrutura de que deriva seu poder, estrutura essa que rejeita as premissas sobre as quais este mesmo modelo teoricamente se assenta – o respeito às leis, aos direitos individuais e coletivos, à consistência das instituições etc. Decorre desse desencontro uma consequência curiosa, mas plena de significado para nosso argumento: ainda que as condições da vida concreta se deteriorem (uma vez que a lógica patrimonialista, em nome do desenvolvimento coletivo, faz cessar os recursos destinados às demandas quotidianas de escolas, abastecimento, salários, conforme já se disse) o mito do progresso não perde sua força. E esta permanência aponta, ainda uma vez, para o papel crucial que as representações do desenvolvimento têm na consolidação, dentro do corpo político, daquela pensée unique a que se fez referência.

Índice importante desse descompasso entre a representação discursiva do desenvolvimento e a realidade da prática quotidiana é o fascínio obsessivo de Odorico pelos termos difíceis e grandiloquentes, traço espetacular da engenhosidade humorística de Dias Gomes (“estado de defuntice compulsória”, “receber a confirmação, ratificação, a autenticação e por que não dizer a sagração do povo que me elegeu”; “Quero ver agora como vão dizer os que me acusavam de... demagogista”). A correção questionável do vernáculo de Odorico não o desabona uma vez que a aceitação coletiva da relevância de um discurso exterior, estranho à dinâmica local, empresta prestígio à oratória do prefeito e reforça sua autoridade ainda que (e talvez por isso mesmo) o sentido de sua enunciação não seja plenamente compreendido. Esta incompreensão é percebida como prova de que há um descompasso entre atraso (ouvinte) e modernidade (prefeito) que é preciso superar.

No paradoxo dos discursos vazios (mas eficazes) com que Odorico nos faz rir, representa-se uma cumulação improvável de poderes: o prestígio social da antiga ordem patrimonial se vê reforçado, reatualizado agora, por sua associação com os herméticos modos de dizer da modernidade. Na superfície, não existe superação, conflito, nem contradição, mas convergência e reiteração de lugares conhecidos de tal modo que é provável sonhar-se com a utopia de um progresso que, sem ruptura nem solavancos, leve-nos, todos juntos, da miséria à abundância. As divergências, as oposições e o questionamento da validade do modelo de desenvolvimento proposto são apresentados como má vontade programática ou destempero ideológico[19]. Neco Pedreira, editor da oposicionista Gazeta, é um “patifento”, “canalha”, “mau-caratista”, cujas críticas Odorico desqualifica como “um movimento subversivo procurando me intrigar com a opinião pública e criar problemas à minha administração”.

Odorico não deseja o progresso naquilo que ele tem de expansão de oportunidades para diferentes sujeitos, mas apenas como instrumento para reforçar e atualizar sua posição de mando. A melhoria da vida coletiva, benefício pressuposto no discurso do desenvolvimento, é-lhe absolutamente indiferente – senão molesta, dado seu interesse na manutenção do status quo – sendo prova inconteste de seu descaso seu estratagema de repatriar (com dinheiro público) para a pacata Sucupira o famigerado matador Zeca Diabo. O tiro irá sair pela culatra, como já sabemos, mas não desmente a decisão de sacrificar o coletivo em nome do individual.

O contentamento do coronel pela chegada ameaçadora e perigosa de um assassino só é paradoxal na superfície, uma vez que o reforço da miséria (as mortes esperadas) irá dar sentido ao projeto de desenvolvimento que ele preconiza (cemitério), reforçando-lhe, assim, o poder. Daí também seu desespero ao ver que o pistoleiro corre o risco de converter-se e abandonar a violência como forma de vida. Essa mudança de atitude, conquanto plausivelmente represente um benefício para o todo, é vista como negativa por Odorico porque arrisca apresentar uma modificação das condições de vida que frustra, ou deixa sem sentido, o projeto de desenvolvimento de que depende sua sustentação política. Odorico tem uma solução para a qual é urgente encontrar um problema e é isto exatamente que o avanço social ameaça furtar-lhe.

Como toda caricatura, o humor de Dias Gomes exagera e hiperdimensiona traços – e é justamente por isso que se torna elemento privilegiado para nos ajudar a compreender o mundo real. A ampliação cômica só pode surtir efeito se mantém uma fidelidade fundamental às formas que satiriza para, a partir daí, explorar-lhes os contrassensos. O microcosmo de Sucupira e o primarismo com que Odorico disfarça seu interesse particular em um projeto vendido como coletivo fazem rir porque permitem reconhecer, a seu modo, dinâmicas recorrentes na experiência dos discursos sobre desenvolvimento no país. Permitem reconhecer, também, a complexa importância de elementos aparentemente secundários à narrativa, mas que se mostrarão essenciais para o desfecho da trama: a lei e as instituições judiciais.

8.4 Não estou precisando de um doutor em leis, mas de um homem de ação: Direito, instituições, desenvolvimento

Elemento crucial para determinar o destino de Odorico Paraguaçu é o papel desempenhado pelas instituições, em geral, e pelo Judiciário, em particular. A ascensão e queda do coronel – do reforço que seu poder recebe em virtude do processo eleitoral ao inesperado limite que lhe impõe a ordem judicial – se dão no quadro de sua relação com as instituições e do papel ambíguo que elas exercem.

Os primeiros movimentos de O Bem-Amado encenam, sem sobressaltos, aquela conversão do patrimonialismo pessoal em patrimonialismo estatal a que se refere Faoro[20]. Odorico traduz em legitimação eleitoral seu poder de fato, em serviço público a vassalagem social e em metas de governo a ambição pessoal. Desnecessário dizer que esse movimento de privatização personalista da esfera pública não escandaliza ninguém[21], mas recebe apoio do corpo social que nele reconhece sua forma corriqueira de organização. Reconhecimento que não exclui, antes reforça pelo avesso, a relevância do arcabouço institucional dentro do qual se desenrola. A pantomima do coronel democrata (em um exemplo de antinomia tragicamente palpável durante o regime militar) só se torna cômica porque se reconhece, tacitamente, uma aceitação da diferença insuperável entre os dois termos. Odorico é divertido não porque manda e desmanda, mas porque deseja fazê-lo a partir de instituições democráticas. Este reconhecimento do valor específico das instituições, ainda que ligeiro e desavisado, será decisivo no embate de interesses que definirá toda a ação.

A sem-cerimônia do aparelhamento do Estado que se segue à eleição (Dirceu Borboleta se torna secretário do prefeito, Chico Moleza, coveiro) e a cooptação de elites e camadas populares reforçam a noção de que as fronteiras entre o público e privado são impunemente permeáveis, e que não há limites efetivos para o poder do coronel, que se estende vasto como seu latifúndio. A relação ilícita de Odorico com Dorotéa Cajazeira ilustra esse quadro mais amplo de promiscuidade, enquanto que a imbecilidade pacata de um marido tolo espelha a ingenuidade inerte de uma população que preguiçosamente se deixa enganar. A força política que o prefeito granjeia joga momentaneamente para segundo plano, como se disse, o funcionamento surdo das instituições que, contudo, não estão ausentes e que se farão ouvir quando a “situação deverasmente embaraçante” de falta de defuntos começar a fazer ruir o consenso que se erigira a partir do frisson causado pelo projeto de cemitério.

De fato, a derrocada de Odorico principia justamente quando se torna claro o descabido de seu projeto de desenvolvimento. O hiato entre sua proposta e as condições locais é de tal monta que subverte a pasmaceira tradicional e possibilita o fato político do pedido de impeachment. Após um ano, já não é mais possível vender como interesse coletivo um projeto de ambição pessoal, e os fios do poder de Odorico irão gradualmente se esgarçando. É crucial observar, entretanto, que embora essa queda tenha seu início na instabilidade causada pelo jogo político, ela só poderá se tornar irreversível pela força de instituições (uma ordem judicial) que, aparentemente engolfadas e cooptadas pelo discurso único do poder, surgirão, nesse momento, como elemento de resistência e preservação da diferença.

Contradição apenas aparente, essa ativação do aparelho institucional como limite terá sua origem no interior do poder e irá operar a reversão de suas expectativas. É Odorico quem nomeia Zeca Diabo delegado, reproduzindo a lógica de anulação das fronteiras público/privado nos moldes há pouco mencionados. Ocorre, entretanto, que Zeca irá refazer essas fronteiras pela insistência (ingênua) na relevância da lei. Sua simplicidade reside, justamente, em atribuir valor efetivo à regulação normativa que a prática geral parece desautorizar. Odorico nomeia Zeca Diabo delegado com a intenção manifesta de usar o aparato público para uma vingança privada. Entretanto, no processo de reconhecer a importância do cargo (e da lógica de institucionalização do poder que ele implica), o coronel admite tacitamente um limite a seu poder:

ODORICO – Pois muito bem. De hoje em diante, Capitão Zeca Diabo, o senhor vai ser meu delegado.

ZECA – Delegado? Delegado de polícia?

ODORICO – Com carta branca pra sacudir a marreta.

ZECA – E vou ter que me vestir de macaco?

MESTRE AMBRÓSIO – Não, homem, delegado não veste farda.

ZECA – Ah, bom, se não precisa vestir farda de macaco, vosmincê pode contar comigo.

ODORICO – Vou falar com o governador pra demitir o delegado atual, que é um inútil, não prende ninguém, e o senhor assume o posto.

MESTRE AMBRÓSIO – Também, prender quem? Esta é uma terra que não dá ladrão.

ODORICO – Dá coisa pior. (Apanha um jornal.) O senhor sabe ler?

ZECA – De carreirinha, não, mas soletrando, vai.

ODORICO – Pois eu quero que depois o senhor soletre esta gazeta de ponta a ponta. Neco Pedreira o senhor conhece?

ZECA – Conheço não senhor.

ODORICO – É o dono do jornal. Elemento perigoso. Sua primeira missão como delegado é dar uma batida na redação dessa gazeta subversiva e sacudir a marreta em nome da lei e da democracia.

É preciso que Zeca Diabo seja delegado para sacudir a marreta porque este ato de violência se dará, nominalmente, em nome da lei e da democracia. Fiado em seu poder de fato e confiante na obediência absoluta a que se habituam os que mandam desde sempre, Odorico desconsidera a importância radical desse seu reconhecimento esquerdo da primazia das leis. E aqui se encontrará a raiz de sua destruição última. Ele acredita que esteja em seu poder dar a carta branca a Zeca Diabo, mas, como ambos rapidamente descobrirão, esta é uma crença equivocada. Ao compreender a lei, Zeca entende a existência de um funcionamento institucional como contraponto ao poder de fato, algo que os hábitos sociais ocultavam. A referência à necessidade do beneplácito do governador anuncia o funcionamento de uma engrenagem mais ampla que Odorico tentará em vão controlar.

ZECA – “Seu doutor, como delegado eu tenho que ser justo. Fui lá mesmo com gana de fazer o moço engolir o que disse. Mas ele me fez sentar e conversar. Me mostrou a lei que garante a ele dizer o que quiser. Lei feita pelos deputados, não sei se vosmincê conhece”.

Zeca dissocia as vontades que Odorico reunira e começa a desatar o nó público/privado que a eleição estreitara. Sua gana de jagunço conhece o limite de justiça que deve pautar a ação de um delegado nomeado. Forasteiro em Sucupira, Zeca Diabo dá valor de face ao que o quotidiano embotara e põe em movimento uma dimensão da estrutura institucional que até então parecera dormente. Não espanta que esta resistência exaspere o coronel, que deseja implementar o seu projeto a qualquer preço: (ODORICO – “E além do mais, capitão, eu não estou precisando aqui de um doutor em leis. Estou precisando de um homem decidido, de pouca conversa, um homem de ação”). A existência do limite legal é vista como um embaraço sem sentido, como um obstáculo inaceitável ao desenvolvimento proposto, desqualificando aqueles que por ele se pautam (ODORICO – “Sabe o que eu acho? Que o senhor virou pamonha”).

Obcecado pela implementação de um projeto cuja sustentação política já se esfacelara, Odorico comete o pecado mortal de explicitar a realidade do antagonismo fundamental que o costume silencia. Ao acreditar que seu poder de fato (fundado no reconhecimento social que lhe dá a condição econômica) pode abertamente contrapor-se ao requisito da validação legal, Odorico subestima a relevância profunda das instituições como valor social.

A explicitação desse antagonismo (poder de fato/lei) e a intenção de abertamente desconsiderar os limites que as diferentes instituições representam precipita a deslegitimação de Odorico mesmo dentro de seu grupo social. O pacto que os unia como classe era o de usar do aparelho institucional em benefício próprio, como ferramenta de validação de um sistema hierárquico derivado de outra ordem. Destruí-lo torna impossível aquela validação indispensável e esvazia um mecanismo primordial para arbitrar as eventuais diferenças internas ao grupo no poder. Ao atacar as instituições, Odorico provoca, inesperadamente, um consenso de tipo inverso daquele com que se abriu a peça e é o de que há algo que limita o poder do coronel: a lei.

Este novo consenso alinha no mesmo campo, ainda que provisoriamente, as Cajazeiras[22], Zeca Diabo e o mais do povo. Desnudado em sua lógica autoritária, o discurso de Odorico, antes efetivo, surge como impostura e transforma-se em índice de seu desvario: ODORICO – “É o Direito, é a liberdade, é a civilização cristã que estão em jogo! Ou enterramos Dona Dulcinéa, ou nos enterramos!”.

O riso que nos causa o argumento desesperado vem da referência à proteção ao Direito e à liberdade como argumento para sustentar justamente quem sistematicamente desconsiderou o Judiciário como um locus de poder. É a intervenção da lei que protege Neco, sustenta as Cajazeiras e desautoriza Odorico, e é uma decisão judicial que frustra, ainda uma vez, sua tentativa de implementar, contra tudo e contra todos, um projeto percebido agora como embuste:

ZECA – Seu prefeito?

ODORICO – Que é que há? Vocês...

ZECA – Trago aqui uma ordem. (Mostra um papel.)

ODORICO – De quem?

ZECA – Do juiz.

VIGÁRIO – Não disse?

ODORICO – O senhor recebe ordens minhas, não do juiz.

ZECA – É não.

ODORICO – Não?

ZECA – Fui falar com o juiz e ele me explicou: esta ordem anula a sua. É lei. (...)

ODORICO – Pois se é essa a decisão da justiça, data venia, digam ao meritíssimo juiz que não aceito.

JUJU – Mas é o juiz!

HILÁRIO – Você não pode se recusar a cumprir uma decisão da justiça!

ODORICO – Também tenho jurisprudência firmada sobre o assunto. O defunto é meu e ninguém me tira!

HILÁRIO – Delegado, a polícia tem que garantir o cumprimento da ordem judicial.

ZECA – Pode deixar.

ODORICO – Quem vai garantir?

ZECA – Eu mesmo.

ODORICO – E quem é você?

ZECA – O delegado, oxente!

ODORICO – (Apanha um papel sobre a mesa.) Está demitido. (Espera uma reação violenta de Zeca Diabo.)

ZECA – (Muito chocado, sua reação é infantil, como menino que foi expulso do brinquedo.) Demitido... mas eu não fiz nada... eu só queria cumprir a lei... meu Padim Pade Ciço é testemunha... Vosmincê não está satisfeito comigo?

ODORICO – Com você, muito; não estou satisfeito é com a lei.

8.5 Sempre desconfiei desse juiz: leituras do desenvolvimento, leituras do Judiciário

A insatisfação de Odorico com a lei, convém notar, vem à tona apenas no momento em que esta surge como obstáculo ou limite objetivo à implementação de seus projetos. A existência das instituições jurídicas permanecera como que invisível até este ponto da trama porque funcionava em uníssono com o poder de fato do coronel. A presença organizadora do Direito – que garante, por exemplo, o acesso ao posto de prefeito e a possibilidade de nomear e demitir funcionários – e seu funcionamento na regulamentação das trocas sociais passam despercebidos enquanto atuam como instrumento de validação das formas hierárquicas de controle social. Mas isto não implica, como erroneamente supõe Odorico e como deixa claro o desfecho da comédia, que a legitimidade do Direito decorra dessa validação do status quo, nem que sua autoridade suponha o beneplácito de outras esferas do poder constituído. Embora, no quotidiano de Sucupira, a frequência miúda com que se embaralham as fronteiras entre os campos do poder jurídico e do poder econômico arrisque gerar a impressão de que o primeiro não seja senão instrumento para a consecução do segundo – o fato permanece de que eles não são intercambiáveis, mas validam-se com base em fundamentos divergentes e implementam dinâmicas de intervenção por vezes antitéticas. As decisões do juiz, goste ou não Odorico, existem a despeito e para além do poder do coronel.

Essa descoberta de que as instituições jurídicas se organizam, funcionam e se validam segundo uma lógica própria, irredutível às vontades da política episódica e aos ditames pontuais da doutrina econômica vigente, gera uma crise no espaço do poder e determina o surgimento de uma leitura que apresenta juízes e Judiciário como pedras de tropeço, elementos de atraso e inimigos do desenvolvimento:

ODORICO – Falou com eles?

VIGÁRIO – Passei a noite tentando convencê-los.

ODORICO – Conseguiu?

VIGÁRIO – Nada. Fincaram pé. Vão levar o cadáver pra Jaguatirica mesmo.

ODORICO – Só se levarem o meu também.

VIGÁRIO – Infelizmente, eles têm meios de nos obrigar a ceder.

ODORICO – Que meios?

VIGÁRIO – As Cajazeiras requereram ao juiz autorização para levar o corpo.

ODORICO – O juiz é um homem de bem, justo, honesto, honrado, cristão, não vai dar...

VIGÁRIO – Já deu.

ODORICO – Juiz patifento. Safado! Sempre desconfiei desse juiz.

A avaliação do magistrado como justo ou patifento, vê-se com clareza, não deriva da qualidade jurídica da sentença, da correção processual dos procedimentos, nem de sua honestidade pessoal, mas decorre unicamente de sua utilidade relativa para os projetos do prefeito. O juiz honesto é o que age como instrumento eficiente para a implementação das políticas do coronel, enquanto safado é o juiz que impõe limites à sua ação. A frustração da expectativa lograda e a surpresa de encontrar um lócus de resistência onde buscava uma instância de validação fazem com que Odorico passe a questionar, significativamente, não as premissas que informam seu projeto, mas a integridade do Judiciário (“Sempre desconfiei desse juiz”).

As furiosas vociferações de Odorico contra instituições jurídicas que não consegue controlar sugerem um modo de ler o Direito que se estriba, com maior ou menor evidência, nas premissas implícitas no discurso de Galbraith. Em ambos os casos, a divergência é desautorizada como irrelevante ou descabida[23], pois, se as escolhas estão dadas de antemão (“não existe grande diferença entre o que conservadores, liberais ou social-democratas serão forçados a fazer”), há pouco espaço para que se entenda o Judiciário como instância de garantia da expressão da divergência política (que questiona justamente a ideia de falta de escolha), ou como instrumento da estruturação do contraditório, em sentido amplo. Como observa Bauman, este olhar instaura “um axioma do discurso público que tudo o que economicamente ‘tem sentido’ não necessita do apoio de nenhum outro sentido – político, social ou categoricamente humano”[24].

Em outros termos: os discursos se chocam (e os juízes se tornam patifentos) porque a premissa de um caminho único para o desenvolvimento econômico tem por corolário necessário a garantia de previsibilidade dos comportamentos possíveis dentro do corpo social. Sem ela, torna-se impossível o planejamento e a execução de políticas que têm como fundamento de seu sucesso a correta avaliação de riscos e oportunidades futuras. Segundo essa perspectiva, a função do Direito é contribuir para a construção desse quadro de certeza que é pré-requisito à ação econômica ao impedir que se multipliquem o número de variáveis a serem consideradas.

Exemplo paradigmático desse olhar sobre o Judiciário é o documento O que os governos podem fazer para facilitar o cumprimento de contratos preparado por Richard E. Messick para o Banco Mundial em 2005:

Os tribunais são a instituição mais importante para fazer valer os contratos. Não apenas porque são o último recurso em caso de descumprimento mas também porque a ameaça de uma ação legal pode impedir tal descumprimento. As etapas processuais deveriam ser simplificadas e as rotinas cartoriais e o processamento automatizados. Dever-se-ia examinar a existência de incentivos para que os advogados retardem algumas vezes o andamento de processos e, se tais incentivos existirem, deve haver reformas no modo como a profissão é regulamentada para que sejam removidos. Embora a reforma dos tribunais seja, em última análise, de responsabilidade do Judiciário, o Executivo pode tomar a iniciativa ao garantir que seu uso das vias judiciais seja eficiente e consistente com o interesse público mais amplo”[25] [grifo meu].

A importância institucional dos tribunais é tipicamente reconhecida em conexão com seu potencial de estabelecer um ambiente de certeza para o cumprimento dos contratos, lastro jurídico da ação econômica. De modo significativo, recomenda-se que o espaço do contraditório seja regulado (“As etapas processuais deveriam ser simplificadas”) e que seu tempo abreviado (“rotinas cartoriais e o processamento automatizados”; “reformas no modo como a profissão é regulamentada para que tais incentivos [para retardar o andamento de processos] sejam removidos”), a fim de gerar resultados tão céleres e previsíveis quanto possível. Nesse processo, insinua-se uma configuração particular de relação entre os Poderes. O Executivo deve fazer uso dos tribunais de modo “eficiente e consistente com o interesse público mais amplo”. O documento não esmiúça, embora talvez Odorico pudesse esclarecê-lo, o que seria “uso eficiente e consistente”, nem em que bases o Executivo deve definir o que seja “interesse público mais amplo”, mas aparecem com clareza tanto a obsessão com a previsibilidade como a suspeita de que certo tipo de funcionamento das instituições judiciais possa representar um obstáculo ao bem comum.

O diagnóstico peculiar sobre os entraves à reforma do Judiciário, que surge ao final do documento, parece derivar da mesma ordem de preocupações:

“Um desafio especial para a reforma dos tribunais é que o Judiciário é, geralmente, um poder independente e separado. O Executivo pode insistir para que os juízes promovam a reforma, e o legislativo pode votar leis para padronizar procedimentos mas a implementação depende dos tribunais” [grifos meus] [26].

A condição de poder independente de que se reveste o Judiciário é vista como desafio a ser superado, como problema a ser resolvido, como obstáculo que pode frustrar tanto a insistência do Executivo como a cooperação do Legislativo. “Se é essa a decisão da Justiça”, diria Odorico, “data vênia, digam ao meritíssimo juiz que não aceito”.

A oposição entre os campos, que essa perspectiva insinua, desdobra-se habitualmente na solicitação de mudanças (reformas, modernização) das instituições jurídicas para que sejam mais eficientes na garantia daquela previsibilidade que o planejamento econômico requer. Essa lógica pode ser ilustrada, ainda uma vez, pelos documentos do Banco Mundial: os indicadores que compõem o item Contract Enforcement do influente relatório anual Doing Business recompensam com pontos positivos reformas no sistema jurídico que reduzam o número de etapas dentro do processo, o tempo e o custo da justiça uma vez que “na ausência de tribunais eficientes, as empresas realizam menos investimentos ou transações comerciais”[27]. A mesma lógica representa, também com variações de ênfase e perspectiva, porção importante do debate em campos acadêmicos hoje intensamente explorados (como ‘Direito e Economia’) e reverbera igualmente, com matizes variados, na Emenda Constitucional 45/2004, que trata da reforma do Judiciário.

Esse discurso que propugna instituições jurídicas mais eficientes arrisca, pela força da proposta que explicita (quem poderá ser contra uma justiça eficiente?), escamotear a solicitação de consenso que lhe serve de base. Ele busca realizar, no campo da prática, o desdobramento lógico da premissa da falta de escolha, que é a afirmação de um caminho incontroverso no campo da política econômica e de um cenário de previsibilidade, no campo das relações privadas. A eficiência das instituições judiciais, segundo este viés, seria a de diminuírem ao máximo os obstáculos tanto à implementação das políticas propostas (cujo acerto técnico é objetivamente comprovado) como à liberdade da atividade econômica (cuja pedra de toque é o respeito aos contratos). À ordem econômica responderia uma ordem jurídica convergente, em que Zeca Diabo não precisasse escolher entre obedecer a Odorico ou ao juiz.

Esse modo de propor a convergência entre as duas ordens (jurídica, econômica) ameaça deixar de fora o espaço do dissenso que caracteriza os regimes democráticos e que gera, sempre e inevitavelmente, um módico de imprevisibilidade, fruto da pluralidade dos valores em permanente conflito entre os diferentes grupos sociais. Ameaça também fazer tabula rasa das mazelas do Judiciário, colocando no mesmo balaio a morosidade que vem da indefensável inépcia burocrática e o andamento cuidadoso que vem do inalienável direito ao contraditório; a incerteza destruidora que vem da falta de um sistema jurídico democraticamente transparente e a incerteza indispensável de decisões que respondem com justiça às idiossincrasias dos casos concretos[28].

Curiosamente, a desordem que se instala no início de O Bem-Amado tem por base a formação de um consenso em torno de um modelo específico de progresso. A mordacidade cômica do processo de transformação do projeto do cemitério em solução para a miséria geral e o entusiasmo com que é abraçado por grupos sociais fortemente antagônicos remetem à ideia de consenso de base técnica a que se aludiu acima. Implementações práticas desse tipo de perspectiva têm tido como corolário frequente a desqualificação da diferença política, a tentativa de silenciamento da oposição e a desautorização de modelos divergentes. Além disso, avalizadas por índices apresentados como neutros ou apolíticos, elas tem também preconizado um papel específico (e problemático) para as instituições – sobretudo o Judiciário. Neste olhar, a função da lei é a de garantir – e não emperrar – a consecução do modelo consensual de desenvolvimento.

No Brasil, sobretudo a partir da década de 1980, esse movimento teve desdobramentos importantes tanto no campo no debate político como na forma de se pensar as instituições. No âmbito do Direito, solicitações mais ou menos amplas de reforma do Judiciário e propostas mais ou menos abertas de alteração do campo de discricionariedade dos juízes ocupam lugar central nos diversos projetos de reformas estruturais e de reconfiguração do ambiente institucional que se desenvolvem, com algo de monótono, já há algum tempo[29].

Essa perspectiva trabalha para tornar menos visível o papel do Direito como espaço de garantia do conflito e da diferença que estão no cerne da vida democrática. Apresenta, igualmente, como ineficiência e defeito modelos de funcionamento que, vistos sob outro ângulo, podem agir para assegurar justamente as bases em que se podem produtivamente construir convergências. A aparente oposição entre o doutor em leis e o homem de ação só se sustenta com uma simplificação grosseira dos dois termos, uma vez que a garantia institucional da divergência age, em última análise, para o aperfeiçoamento das formas de se pensar, valorar e implementar o desenvolvimento.

A ambiguidade das instituições, sobretudo no campo jurídico, acusadas ora de validação subserviente a interesses de grupos, ora de entrave partisan a reivindicações legítimas aponta, justamente pela amplitude de suas oscilações, para o papel central que elas representam nas formas de significar e organizar a experiência coletiva nas sociedades democráticas.

REFERÊNCIAS

BAUMAN, Zygmunt. O mal-estar da pós-modernidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997.

CASTELS, Manuel. A sociedade em rede. 11. ed. São Paulo: Paz & Terra, 1999.

GOMES, Dias. O Bem-Amado. São Paulo: Bertrand Brasil, 1994.

FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. rev. Globo, 2001.

FREITAG, B. & RUANET, S. P. (Org.). Habermas. 3. ed. São Paulo: Ática, 2001.

FUKUYAMA, Francis. The national interest. Summer 1989. Disponível em: www.wesjones.com/eoh.htm#source.

GALBRAITH, John Kenneth. A era da incerteza. 6. ed. rev. São Paulo: Pioneira, 1984 (1977).

LYOTARD, Jean-François. A condição pós-moderna. 8. ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 2004.

PRZEWORSKI, Adam et al. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003 (2000).

SCHWARZ, Roberto. Ao vencedor as batatas. São Paulo: Duas Cidades, 1992.

Sites pesquisados:

www.info.planalto.gov.br

www.planalto.gov.br

www.ukpolitical.info

www.bresserpereira.org.br/papers/1991/91-99.ConsWashingtonFiscalCrisisApproach.pdf

www.uselectionatlas.org

www.tse.gov.br

[1] Cf. LYOTARD, Jean-François em A condição pós-moderna. 8. ed. Rio de Janeiro: José Olympio, 2004.

[2] Importante porque a naturalização dessa premissa junto ao grande público (o trabalho de Galbraith tornou-se uma bem-sucedida série de programas de TV) terá impacto significativo no comportamento da massa de eleitores em regimes democráticos. No caso específico de A era da incerteza, é possível sustentar que a popularização e reiteração características dos modos de operar da mass media tenham contribuído de forma decisiva para consolidar junto ao público inglês a crença no caráter fundamentalmente técnico de decisões econômicas conforme postulado por Galbraith. Cf. GALBRAITH, John Kenneth. A era da incerteza. 6. ed. São Paulo: Pioneira, 1984 (1977).

[3] GALBRAITH, John Kenneth. A era da incerteza. 6. ed. rev. São Paulo: Pioneira, 1984 (1977).

[4] Da mesma linha de infantilização da vontade política frente à racionalidade técnica é a (surradíssima) expressão “fazer a lição de casa”, utilizada ad nauseam para descrever a tomada de medidas que (assim como certas tarefas escolares), conforme se supõe, parecem exigir mais empenho que engenho.

[5] “Around 1960, (...) many scholars and politicians concluded that the perceived economic effectiveness of dictatorships was simply a fact of life, one that should be confronted courageously by admitting that democracy was a luxury that could be afforded only after the hard task of development had been accomplished” (tradução livre do autor). PRZEWORSKI, Adam et al. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003 (2000), p. 2.

[6] Disponível em: www.ukpolitical.info.

[7] Disponível em: www.uselectionatlas.org.

[8] Disponível em: http:/www.tse.gov.br.

[9] Cf. a discussão que Manuel Castels faz do neoliberalismo, e do problema da pensée unique conforme postulada por Ramonet. Cf. CASTELS, Manuel. A sociedade em rede. 11. ed. São Paulo: Paz & Terra, 1999, sobretudo p. 176-189.

[10] Cf. FREITAG, B & RUANET, S. P. (Org.). Habermas. 3. ed. São Paulo: Ática, 2001, p. 102.

[11] Bresser-Pereira define o Consenso de Washington como: “the neoliberal approach that, having Washington as geographical origin, has a powerful influence over governments and elites in Latin America. According to this approach, the causes for the Latin American economic crisis are basically two: (1) excessive state intervention, expressed in protectionism, over-regulation and an oversized public sector and (2) economic populism, depicted as fiscal laxity, the unwillingness to eliminate the budget deficit. Following this assessment, economic reforms should in the short run combat economic populism and control the budget deficit, while in the medium run they should embrace a ‘market-oriented’ strategy of growth, i.e., reduce state intervention, liberalize trade and promote exports”. Disponível em: www.bresserpereira.org.br/papers/1991/91-99.ConsWashingtonFiscalCrisisApproach.pdf.

[12] Essa desqualificação do político poderia ajudar a entender dois problemas contemporâneos: a redução gradativa da importância do Legislativo como fonte de propostas políticas substantivas (uma vez que elas exigem um padrão de qualidade técnica e celeridade que os grandes corpos colegiados têm dificuldade em atingir) e a percebida redução do interesse popular pelo debate político (uma vez que, sob esta perspectiva, não há, de fato, uma escolha entre alternativas diversas, mas simplesmente a decisão sobre a forma e o momento de se implementar uma perspectiva técnica cuja complexidade escapa ao cidadão comum).

[13] “... the total exhaustion of viable systematic alternatives to Western liberalism”. FUKUYAMA, Francis. Summer 1989. The national interest. Disponível em: www.wesjones.com/eoh.htm#source.

[14] As contradições do processo de formação do país têm sido uma das constantes de nosso debate acadêmico. Nas reflexões sobre suas matrizes econômicas, os clássicos estudos de Caio Prado Jr. e de Celso Furtado permanecem exemplos magistrais pela agudeza e elegância.

[15] Refiro-me aqui à peça, escrita em 1962. Mas acredito que, como eu, muitos se lembrem com saudades de sua versão para a televisão (1973). GOMES, Dias. O Bem-Amado. São Paulo: Bertrand Brasil, 1994.

[16] Ao lado de outras como Vidas Secas e Macunaíma que, significativamente, também irão trazer para o centro da cena a realidade da miséria perante os discursos sobre o progresso.

[17] O tema parece ser como quase obrigatório, por exemplo, nos discursos de posse da presidência da República: “Assim eu vi meus filhos nascerem meus netos, sonhando e lutando para divisar o dia em que o desenvolvimento, liberdade e justiça – justiça, liberdade e desenvolvimento – andariam juntos nesta terra”. (FHC, 1995). Disponível em: www.planalto.gov.br; “(...) carecemos de um autêntico pacto social pelas mudanças e de uma aliança que entrelace objetivamente o trabalho e o capital produtivo, geradores da riqueza fundamental da Nação, de modo a que o Brasil supere a estagnação atual e para que o País volte a navegar no mar aberto do desenvolvimento econômico e social”. (Lula, 2002). Disponível em: www.info.planalto.gov.br.

[18] Cf. SCHWARZ, Roberto. Ao vencedor as batatas. São Paulo: Duas Cidades, 1992.

[19] Acenando para uma lógica que lembra, não por acidente, slogans como: Brasil ame-o ou deixe-o.

[20] FAORO, Raymundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed., revista. Globo, 2001. Conferir sobretudo p. 819-838.

[21] Nem mesmo à oposição, que se ressente antes de ser Odorico no poder e não da forma como ele o exerce, como fica patente no discurso final de Neco Pereira.

[22] As Cajazeiras querem enterrar a irmã fora de Sucupira, em respeito à vontade expressa no testamento do pai.

[23] Decorrerá daí o fato de que, não obstante a alacridade com que são celebradas entre nós como símbolo de nossa pertença ao rol das grandes nações democráticas, no campo prático as instituições brasileiras se vejam repetidas vezes questionadas quando dão voz à dissensão política ou quando se contrapõem a projetos governamentais, como tristemente ilustram os expurgos e cassações do período militar e a impaciência com o Legislativo e com Judiciário que volta e meia emerge no discurso dos ocupantes do Executivo.

[24] BAUMAN, Zygmunt. O mal-estar da pós-modernidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1997, p. 61.

[25] What governments can do to facilitate the enforcement of contracts. Disponível em: siteresources.worldbank.org/INTLAWJUSTINST/Resources/ContractEnforcementCairo.pdf. “Courts are the most important public contract enforcement institution. Not only because they are an avenue of last resort in the event of a breach but because the threat of a lawsuit can deter breach. Court procedures should be simplified and the management and processing of cases automated. The incentives lawyers sometimes have to delay cases should be examined, and where they exist, changes should be made in the way the profession is regulated to remove such incentives. Although court reform ultimately rests with the judiciary, the executive can take the lead by ensuring that its use of the courts is efficient and consistent with the broader public interest” [tradução livre].

[26] Idem, ibidem. “A special challenge in court reform is that the judiciary is usually a separate and independent branch of government. Officials in the executive can urge judges to reform, and the legislature can pass laws to streamline procedures, but implementation depends on the courts” [tradução livre].

[27] “In the absence of efficient courts, firms undertake fewer investments or business transactions”. Doing Business 2009 – Country Profile for Brazil – World Bank. Disponível em: www.doingbusiness.org/Documents/CountryProfiles/BRA.pdf.

[28] Neste sentido, ver PRERWOSKI, Adam. Ama a incerteza e serás democrático. Revista Novos Estudos, n. 9, jul. 1984. Tradução de Roseli Martins Coelho.

[29] Como ilustramos WGI do Banco Mundial.

PARTE III
ECONOMIA:
TRINTA ANOS DE BRASIL

1 VISÕES ECONÔ CONTEMPORÂNE | MICAS: O DEBATE O EM ECONOMIA

Luiz Antônio de Oliveira Lima

Professor do Departamento de Economia da Escola de Administração
de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – FGV-EAESP;
mestre em Economia pela Michigan State University;
doutor em Ciência Econômica pela Universidade
Estadual de Campinas – Unicamp.

1.1 O conhecimento econômico

A chamada Ciência Econômica partiu de certos pressupostos normativos que deveriam estabelecer a natureza do conjunto de relações que se formam entre produtores e compradores de bens e serviços enquanto atividades autônomas diante de outras relações sociais. Para se compreender a origem da economia pode-se adotar o esboço inicial da crítica que Adam Smith[1], no século XVIII, fez à política mercantilista, entendida esta como conjunto de medidas que protegia as economias nacionais da competição externa, complementada pela concessão de privilégios às empresas nacionais, estimulando a formação de monopólio.

A crítica de Smith era que tais políticas eram irracionais e prejudicavam o processo de livre troca, tanto externa como internamente, impedindo assim a expansão dos mercados e desestimulando o aumento da produtividade decorrente da divisão do trabalho, e, em consequência, o aumento da riqueza das nações. O aumento da produtividade seria a possibilidade de se fazer crescer a produção em taxas proporcionalmente maiores que a taxa de crescimento dos fatores produtivos utilizados. Dessa maneira, o aumento do bem-estar (psicológico e físico) dependeria da possibilidade de os agentes adquirirem uma mesma quantidade de bens mediante o fornecimento de uma quantidade menor de trabalho em pagamento dos mesmos.

Segundo Smith, as pessoas teriam uma tendência natural para a troca e a expansão desta decorreria da extensão dos mercados que tinha como determinante a tendência natural de as pessoas procurarem maximizar seu autointeresse, sob a forma de um maior bem-estar decorrente de seu consumo. A maximização do autointeresse teria como consequência a maximização da riqueza nacional como um todo. Para tanto, os agentes deveriam abandonar todas as restrições de seu comportamento, desde que não violassem a legalidade para atingir o seu interesse máximo. Daí a passagem clássica da Riqueza das Nações, geralmente citada por aqueles que querem ver no grande economista escocês o profeta do homo economicus e do capitalismo:

Não é a partir da benevolência do açougueiro, do criador ou do padeiro que esperamos nosso jantar, mas a partir da consideração de seus próprios interesses, não nos dirigimos a sua humanidade, mas a seu auto-interesse, e nunca lhe fale de nossas próprias necessidades, mas de suas vantagens (SMITH, 1976, p. 26-27)[2].

Aqueles, no entanto, cuja leitura de Smith se restringe ao capítulo em que tal passagem é citada, procuraram fazer do autointeresse a coluna básica da ação e do conhecimento econômico, assim de uma forma ou outra foi considerado um princípio, que permitiria formular leis gerais. É verdade que todo o conhecimento que se pretende científico necessita de princípios abstratos, para prever e explicar certos fatos concretos, como acontece na física. Porém a abstração em economia é diversa daquela disciplina. Por exemplo, toda vez que Galileu[3] fazia uma esfera de metal rolar em plano inclinado, verificava que a sua aceleração seria sempre a mesma em qualquer lugar do mundo e momento do tempo; o princípio da aceleração poderia ser expresso por uma relação quantitativa de validade universal. No entanto, não se pode universalizar a propensão a trocar; uma pessoa pode ver seu autointeresse na troca, outra não, pois:

As pessoas têm dotações psicológicas diferentes, podem ter backgrounds culturais diferentes, podem ter diferentes necessidades, esperanças, expectativas, medos, formas de entendimento e interesses peculiares. (...) Com os relatos de centenas de antropólogos culturais, sabemos que raramente uma prática observada em uma parte do mundo é repetida em outra. Mesmo nos dias de Smith, sabia-se bastante que os costumes dos chineses e dos índios americanos (...) eram bastante diferentes daqueles de um sábio escocês que viveu a maior parte de sua vida ao lado de sua mãe (BROCKWAY, 1993, p. 19-20).

Mas, se as pessoas, mesmo em uma dada sociedade, podem agir com motivações diversas de autointeresse por que são diferentes, o que se ganha ao se supor que todos são movidos pelo autointeresse? Existe tal interesse como princípio universal? A resposta afirmativa e mais sofisticada dada por aqueles que defendem tal princípio é que quando se fala em autointeresse está se dizendo que o que é universal é o “autointeresse esclarecido” (enlightened).

Isto é, da mesma forma que se introduz uma diferença entre a aparência e a realidade, Smith teria considerado o autointeresse esclarecido. Tal justificação, no entanto, se mostra como um caso típico daqueles raciocínios em que se supõe o que se pretende provar. Supõe-se que aqueles que se afastam do comportamento esclarecido o fazem porque não sabem exatamente o que é bom para eles. Nesse contexto é sempre possível evitar crítica ao princípio do autointeresse: “fulano comporta-se de tal maneira porque não é suficientemente esclarecido a respeito de seus verdadeiros interesses”, ou seja, introduz-se sempre um argumento ad hoc para se justificar uma teoria.

A economia convencional, ao afirmar que os produtores ou ofertantes de uma mercadoria procuram maximizar seus lucros e que os compradores ou demandantes procuram maximizar sua utilidade distribuindo da melhor maneira seus rendimentos, está incorporando integralmente na análise a hipótese do autointeresse. Apesar de se mostrar que há uma variedade muito grande de agentes no sistema econômico, com decisões idiossincráticas em relação aos padrões produtivos e de consumo, ainda assim a hipótese convencional procura se justificar argumentando que seria absurdo os empresários não maximizarem seus lucros ou os compradores não procurarem a maior utilidade possível ao realizarem seus gastos. Por que os produtores não haveriam de obter mais lucro utilizando-se de forma mais eficiente possível dos recursos escassos, ou os consumidores não obter a maior satisfação possível comprando dos produtores que estavam produzindo a preços mais reduzidos? Na verdade, este é o raciocínio que levou Adam Smith a afirmar que haveria uma mão invisível dirigindo a ação de compradores e vendedores por meio dos mecanismos de mercado.

Assim, alegam os defensores do autointeresse como princípio universal que existem comportamentos irracionais, quer no mercado de bens e serviços, quer nos mercados financeiros, o que pode ser constatado por qualquer observador de bom senso. Porém, dizem eles, esses comportamentos tendem a ser eliminados das práticas econômicas pelo próprio mercado. O argumento, no caso, é de Milton Friedman[4], o economista de Chicago, e grande mentor da economia conservadora atual.

Para ele, embora possa existir discrepância de racionalidade por parte de alguns, a ação de produtores racionais tenderá a eliminar tais comportamentos, expulsando do mercado seus protagonistas. Um produtor que por diferentes razões procura vender por um preço acima do preço praticado pelos que otimizam a utilização de seus fatores produtivos não terá vida longa no mercado, o mesmo sucedendo com aqueles que procuram vender a preços abaixo do preço determinado racionalmente. Da mesma forma, os especuladores que não observam na sua atividade os fundamentos econômicos estão sujeitos a serem levados à falência; em outras palavras, a mão invisível eliminará, por meio dos que se comportam racionalmente, tais irresponsáveis e aventureiros.

Percebe-se aqui que a racionalidade e o autointeresse seriam impostos tanto para os compradores como para os vendedores pela lógica da competição entre as empresas. Na verdade, tal argumento é mais estruturado do que os que foram considerados anteriormente, já que é baseado em determinadas características da natureza humana, mas, da mesma forma que aqueles, é falacioso. Este argumento pressupõe o que pretende provar, ao afirmar que a maioria dos agentes é racional e uns poucos não o são. Para provar que há mercados racionais supõe-se que a regra é a existência de agentes racionais, ou seja, procura-se justificar os efeitos da racionalidade, partindo-se do argumento a priori de que esta é a norma geral.

A hipótese da maximização do autointeresse apresenta um problema ainda maior do que os acima descritos. Considere a hipótese convencional de que o homem econômico é ao mesmo tempo um maximizador de lucro e um maximizador da utilidade. Como ele distribuirá seu tempo entre as duas atividades, supondo-se que a maximização da utilidade dos bens que alguém dispõe depende de uma disponibilidade de tempo? Considerando-se que o dia tem 24 horas, ele deverá distribuir esse tempo entre a maximização de lucros (P), a maximização de sua utilidade (U) e o repouso para recuperar as energias perdidas em suas atividades (W), de tal maneira que P + U + W = 24 horas.

Supondo-se que por razões biológicas W seja dado, a pessoa deverá determinar quanto de seu tempo dedicará a P ou U. No entanto, tal decisão não depende de um processo de maximização, mas sim de decisões individuais heterogêneas, que, na realidade, refletem projetos de vida autônomos, que não podem ser explicados por nenhuma norma de caráter geral. Observa-se aqui um paradoxo que decorre da própria ideologia liberal, que tem como base uma justificável preservação da autonomia individual. Justificá-la pela hipótese do autointeresse e da mão invisível implica uma homogeneização do comportamento e, em última instância, o fim das particularidades individuais.

Diante da constatação de que os comportamentos econômicos seriam muito mais complexos do que explicado pela simples maximização do autointeresse, envolvendo opções, valores individuais e autonomia, a economia do século XIX procurou refugiar-se na hipótese de que a quantificação das variáveis econômicas poderia superar aquelas limitações, tornando o conhecimento econômico algo completamente livre de valores, ou, como se costuma dizer no jargão, value free.

Tal estratégia foi grandemente influenciada pela filosofia positivista daquele século, que tomava como parâmetro para o conhecimento objetivo a ciência física e a sua matematização. Daí Stanley Jevons[5], economista inglês, argumentar no ano de 1871 que nossa ciência deve ser matemática, porque trata com quantidades. E onde quer que as coisas tratadas são capazes de serem maiores ou menores, aí as leis e as relações devem ser de natureza matemática (JEVONS, 1965, p. 3).

Considerava-se, então, que as funções algébricas, sendo capazes de estabelecer relações entre variáveis (dependentes e independentes), se prestavam de maneira adequada ao objetivo da quantificação econômica, e, neste ponto, seria possível identificar-se a economia com a física. Mas, na verdade, tal transposição não seria tão simples. Nesta disciplina, especialmente na mecânica, é muito fácil determinar-se as variáveis dependentes e independentes em uma função (a velocidade de um corpo em queda livre, dada uma constante gravitacional, é sempre função de tempo), porém, na economia tal identificação é difícil. Por exemplo, pode-se perguntar se a taxa de juro depende da inflação ou vice-versa e se tais variáveis têm uma relação independência/dependência. Em caso afirmativo, pode-se considerar que essa relação é regular? Uma resposta a tal limitação dada pela economia convencional seria que nem sempre é possível se obter dados precisos e de precário acesso. Por causa disso, os resultados obtidos não seriam tão exatos como os da física. No entanto, os dados sobre os quais a física trabalha, em algumas situações, podem ser de acesso ainda mais difícil que os econômicos, o que não a impede de estabelecer leis e previsões de grande rigor. Ninguém já esteve no interior do sol, no entanto, os astrofísicos conhecem de maneira clara e objetiva o que está ocorrendo no interior desse astro, e, embora possa haver variações nas suas observações, o sistema de equações que o descreve apresenta uma grande estabilidade.

Outro autor W. A. Mitchell[6] (1925) justifica a economia mediante uma aliança entre a economia e a psicologia behaviorista, a qual tem uma base psicofísica. Observa ele que:

(...) no cálculo hedonístico no qual Jevons se baseou, o homem é colocado sob o domínio de dois mestres soberanos, a dor e o prazer, que desempenham no controle do comportamento humano o que as leis de movimento de Newton desempenham no controle do comportamento dos corpos celestes (MITCHELL, 1925, p. 12).

Na realidade a tentativa de fazer da economia uma ciência rigorosa como a física, além dos problemas acima mencionados, encontra uma limitação epistemológica insuperável. A determinação de relações quantitativas é o início de qualquer formulação de uma lei física, isto é, depende de intuição inicial de uma relação funcional hipotética entre determinadas variáveis quantitativas e não de hipóteses de natureza qualitativa ou teleológica, como na versão de Aristóteles ou na versão da teoria econômica convencional. Para tornar mais clara tal afirmação, consideremos o procedimento de Galileu Galilei, o fundador da física moderna, ao formular a lei do movimento dos corpos em queda livre. Galileu percebeu que colocando duas pedras com pesos diferentes nas extremidades de duas cordas com o mesmo comprimento, formando um pêndulo, caso essas cordas fossem esticadas formando um mesmo ângulo com uma linha imaginária horizontal, após serem soltas, os dois pêndulos determinariam períodos de oscilação igual, contrariando a visão ingênua de que o período de oscilação seria menor para a pedra mais pesada. Com isto constatou que se tais pedras fossem soltas em queda livre percorreriam a mesma distância no mesmo período de tempo, por analogia, com a observação de que o período de oscilação nos dois pêndulos é igual. Dado este fato, Galileu procurou relacionar a distância percorrida por esses móveis em período de tempo estabelecido. Para calcular tal relação, se realizou um grande número de medidas deixando uma esfera de metal rolar ao longo de um plano inclinado, e se pôde verificar que distância percorrida por essa esfera era proporcional ao quadrado do tempo do percurso; assim para duas unidades de tempo a distância seria quatro, para três unidades a distância seria nove, para quatro unidades a distância seria dezesseis, e assim por diante. Definindo a velocidade do móvel como a relação entre o espaço percorrido e o tempo, ou de acordo com a fórmula velocidade = distância/tempo, verificou que a velocidade aumentava relacionando os diferentes intervalos de tempo com as variações.

Esta pequena digressão teve como objetivo mostrar que as leis da física são formuladas, como se observou, a partir de relações quantitativas iniciais (a iguais períodos de oscilação para os dois pêndulos) medidas por meio de um relógio, mesmo que primitivo como o de que dispunha Galileu, para depois formularem-se os princípios. Ora, a proposta de Mitchell é o contrário do que se observou no experimento de Galileu. Mitchell supõe de maneira arbitrária os princípios do prazer e da dor, sem verificar seus fundamentos empíricos, para concluir que seus efeitos sobre a atividade humana poderiam ser quantificados posteriormente, como na mecânica de Newton[7]. Isso seria possível desde que se eliminassem todas as causas externas que afetassem essas atividades, exceto os efeitos do prazer e do desprazer. Estes efeitos combinados poderiam prever quantitativamente o comportamento dos agentes econômicos. Por exemplo, controladas as variáveis, como renda e número dos consumidores, gastos dos consumidores, preços dos bens substitutos etc., poder-se-ia prever que uma redução de preços provoca uma elevação da quantidade demandada de um determinado bem[8].

Verifica-se a precariedade desta hipótese a partir da constatação anterior de que os seres humanos têm autonomia para definir o que consideram utilidade. A distribuição entre tempo de maximizar utilidade (U) e de maximizar lucratividade (P) não pode ser definida ex ante ora dada tal limitação não é de se estranhar a precariedade das mensurações destinadas à confirmação das teorias econômicas ou à previsão do futuro. Geralmente, um expediente usado para justificar tal precariedade é a cláusula ceteris paribus[9], ou seja, argumenta-se que uma mensuração foi inadequada devido à grande quantidade de variáveis que podem afetar as decisões econômicas e que algumas delas ainda não foram isoladas de maneira adequada. Ora, este procedimento torna impossível a verificação empírica da teoria, pois toda a vez que ela não funciona alega-se que faltou isolar a variável x; isolada esta e a teoria não funciona, alega-se que faltou isolar y, e assim por diante. Neste caso, não se está diante de uma teoria, mas diante de um dogma.

As considerações acima podem dar a impressão de que o conhecimento econômico é impossível. Tal impressão, no entanto, é falsa se considerarmos que qualquer economia industrializada se baseia na existência de uma série de instituições. Nenhuma dessas economias poderia existir sem as condições legais de regulação dos contratos e sem criar condições para obrigar seu cumprimento (law enforcement); sem a participação econômica do estado por meio de sua atividade de estabilização econômica sua atividade de alocação de recursos visando a produzir bens e serviços que não podem ser fornecidos privadamente; sem fontes centralizadas de informações quantitativas relacionadas com o funcionamento da economia como um todo etc., e, principalmente, sem a regulamentação do sistema financeiro.

Para justificar tal afirmação, consideremos uma situação em que o conhecimento da legislação desse sistema e o conhecimento da estrutura patrimonial do mesmo é muito mais eficaz para antecipar o seu futuro do que os modelos baseados nas hipóteses da teoria convencional e na inferência estatística. Considerando-se a economia mundial e americana recentes, aqueles que se preocupam com os estudos da evolução histórica da legislação dos mercados financeiros[10] nos últimos vinte anos puderam antecipar que o sistema financeiro americano caminhava para uma situação como a que ocorreu em 2008.

Em 2006, e principalmente a partir de 2007, revistas econômicas conservadoras, como “The Economist”[11], já apontavam para a possibilidade de um crash no financiamento imobiliário, que levaria junto com ele todo o resto do sistema, como de fato ocorreu. Neste mesmo período, o prêmio Nobel de Economia, o neoclássico Robert Lucas, a partir de seus modelos teóricos, observava em seu site que o problema do ciclo econômico estava superado pela aplicação de políticas econômicas baseadas nos pressupostos teóricos convencionais.

1.2 Preços

Uma das bases da sabedoria convencional em Economia é a chamada lei da oferta e da procura, que estabelece que os preços são determinados pela conjunção dessas variáveis. Os livros textos reduzem tais funções a duas curvas que se interceptam determinando em sua intersecção o preço e as quantidades de equilíbrio. A primeira com uma inclinação positiva mostrando que mais bens serão oferecidos a preços mais altos, e a segunda com inclinação negativa apontando que mais bens serão comprados a preços mais baixos, mantendo as demais circunstâncias constantes. Pode-se perceber que as inclinações positivas e negativas dessas funções são compatíveis com o princípio de maximização de utilidade tanto para vendedores como para compradores.

Na realidade, a relevância que a economia convencional dá a essa hipótese é a de tentar mostrar que tanto vendedores como compradores são agentes passivos, nenhum exercendo poder sobre o outro, de tal maneira que o livre mercado se apresentaria como uma das condições de manutenção da liberdade individual, e, portanto, como uma forma de evitar qualquer tipo de arbítrio. Neste contexto, a liberdade de mercado seria uma peça importante para a constituição de um regime político de cunho liberal.

Uma segunda razão para a insistência nessa hipótese é que a operação do sistema de mercado é a forma de se maximizar o bem-estar tanto dos produtores como dos consumidores. Estes só vão abrir mão de uma certa quantia de dinheiro se considerarem que a compra que estão fazendo é a opção mais adequada para maximizar seu bem-estar, enquanto os produtores só venderão os bens de sua posse se avaliarem que o preço que estão recebendo pelas mercadorias é compensador em termos de aquisição de outras mercadorias que estão disponíveis no mercado. Daí a observação de um economista, autor de um dos livros sobre introdução à Economia de maior utilização atualmente: “Pode um planejador social alterar o bem-estar elevando ou reduzindo a quantidade de bens correspondentes ao preço de equilíbrio? A resposta é não” (MANKIW, 2004, p. 149).

Ocorre, no entanto, que no sistema de mercado capitalista tal forma de determinação de preços existe apenas para determinados tipos de bens, os bens agrícolas produzidos por pequenas unidades não ligadas diretamente ao setor industrial, podendo-se afirmar que, neste caso, os produtores são tomadoras de preços (price takers), ou seja, eles tendem a vender pelo chamado preço de mercado. Por outro lado, para outro setor, o setor industrial ou manufatureiro, os agentes não agem passivamente diante dos mercados, mas determinam de maneira autônoma os preços a serem cobrados, neste caso diz-se que são fazedores de preços (price makers).

1.2.1 Produtos primários

A determinação de preços pelo mercado ocorre basicamente a partir de pequenas unidades produtivas que dependem de recursos animais, vegetais e minerais. Ainda neste setor, a produção se desenvolve em propriedades se espalhando em grandes áreas. Os compradores finais estão geralmente localizados em grandes centros urbanos, distantes das regiões de produção. Os intermediários (comerciantes) entre esses dois polos tornam-se indispensáveis para que as transações se realizem; fornecem os recursos para o transporte de mercadorias entre esses polos. Coletivamente se encontram em posição de maior força que os produtores, porém, tendem a competir entre eles nos mercados que juntam ofertantes e compradores finais de bens primários.

Nesse caso, pode-se explicar a formação de preços mediante os conceitos de oferta e procura de um mercado determinado. Temos que supor, ainda de forma muitas vezes fictícia, que a oferta está isolada do resto da economia. Neste contexto, pode-se estabelecer que dada a renda dos compradores, os hábitos e os gostos, e a disponibilidade de substitutos de uma mercadoria, as quantidades de mercadorias compradas variam de acordo com o preço de mercado.

Dadas as condições de demanda, pode-se dizer que quando a disponibilidade de mercadorias oferecidas no mercado pelos intermediários é grande, o preço tende a ser baixo e vice-versa. Diz-se que o mercado se encontra em equilíbrio quando o fluxo de mercadorias trazidas pelos intermediários (oferta) iguala o fluxo de compras. Em situações em que os compradores não adquirem todos os bens oferecidos, os estoques dos vendedores se elevam e os preços tendem a cair. Em caso contrário, os estoquem tendem a diminuir e os preços tendem a se elevar.

É importante observar-se que estes movimentos de elevação e queda nos estoques e os correspondentes movimentos nos preços não levam necessariamente a uma situação em que os preços tendem a se ajustar, de tal maneira que o fluxo oferecido seja necessariamente igual ao fluxo de compras, isto é, ao equilíbrio. É possível acontecer movimentos perversos: os ofertantes podem imaginar que uma elevação nos preços tenderá a persistir em futuro próximo, então, para obter um lucro maior, retém os bens em suas mãos em vez de ofertá-los, o que implica que os preços poderão permanecer constantes e mesmo elevar-se mais ainda; de outro lado, se os preços estão caindo os compradores poderão reduzir suas compras para realizá-las quando os preços estiverem ainda mais baixos.

Outro ponto a se notar é que mesmo quando as expectativas funcionam adequadamente, fazendo com que as quantidades ofertadas aumentem com preços mais altos e as demandadas caiam com preços mais baixos, outros elementos podem contribuir para que o sistema não se encontre em situação de equilíbrio. Pode haver alterações nas condições da oferta em períodos não muito longos, especialmente de produtos agrícolas (leite, carne, frutas, verduras), decorrentes de modificações no clima, da introdução de técnicas produtivas mais modernas, de maiores dificuldades ou facilidades nos meios de transporte etc. Do lado dos demandantes podem ocorrer alterações nos gostos, variação nos preços substitutos etc. Nos dois casos, verifica-se volatilidade tanto na oferta como na procura e, portanto, nos preços. Pode haver retenção de estoques reguladores que aumentam quando baixam os preços e diminuem quando os preços se elevam; mas mesmo estas decisões podem estar submetidas às condições especulativas como mencionado acima.

O fato de os produtores de bens primários serem muito especializados implica na dificuldade de mudar rapidamente de um produto para outro quando o preço sofrer uma queda abrupta. Assim, tal argumento pode ter como consequência uma razoável redução dos rendimentos de seus produtores que veem que sua subsistência está à mercê dos caprichos do mercado. Daí a observação de Joan Robinson[12] e John Eatweel[13]:

Os neoclássicos procuraram representar o mercado em regime de concorrência como um cenário de harmonia social em que as forças da oferta e procura atuam em benefício de todos; porém, a própria essência de um mercado é confrontar os interesses do vendedor que deseja em preço elevado (um alto poder de compra de sua mercadoria em relação às demais) e o comprador que deseja um elevado poder de compra de sua renda, seja qual for a sua fonte (preços baixos e oferta abundante) (ROBINSON; EATWEL, 1973, p. 152).

Em situações em que o sistema agrícola tem alguma ligação com o sistema industrial como no agronegócio, aquele pode procurar proteção pela regulação de preços apoiado pelo último; ou ainda quando a renda agrícola está ligada às exportações e é importante para a manutenção do equilíbrio das contas externas, o poder público procura sustentar os seus preços. Ou seja, para evitar uma possível deterioração da atividade produtora de bens primários, bem como do rendimento destes, seus preços passam a ser determinados por meios políticos e não pelo mercado. Situações como estas podem ser exemplificadas pelo apoio público à agricultura nos EUA; como também no caso do petróleo e de alguns metais importantes para as grandes corporações, que têm seus preços determinados a partir de princípios mais ou menos monopolistas.

1.2.2 Produtos industriais

No setor manufatureiro os preços são determinados pelos produtores. Ao contrário do que acontece com o setor de bens primários, aqueles não colocam os seus produtos no mercado para saber que preços receberão, mas anunciam os preços pelos quais irão vender. Isto acontece não só para o caso do monopólio puro quando existe apenas uma empresa no mercado, mas também para uma situação de competição monopolista, ou competição imperfeita, na qual grande número de firmas produzem bens substitutos, mas não padronizados, como também no caso do oligopólio, em que um número pequeno de firmas produz bem iguais ou não diferenciados. No caso da competição monopolista, as firmas procuram diferenciar seus produtos pela propaganda, permitindo aos varejistas anunciarem tal diferenciação, e, com isto, podem aumentar suas vendas pelo maior interesse dos consumidores.

Uma das características do ajustamento de tais tipos de empresa, especialmente dos oligopólios e monopólios, é que seus preços tendem a manter-se fixos mesmo quando mudam as quantidades vendidas. Isso pode acontecer porque essas empresas funcionam com capacidade não utilizada (o padrão de utilização normal é de 80%), bem como pela existência de estoques de bens semiacabados mantidos ao longo das linhas de produção, de tal maneira que as empresas podem aumentar rapidamente a oferta quando houver elevação da demanda. A produção, no entanto, pode ser limitada pelo potencial máximo de produção quando ocorrem elevações não previstas da demanda, o que, no entanto, não é um fato frequente.

Quando isto acontece, geralmente as empresas preferem prolongar os prazos de entrega em vez de elevar seus preços decorrentes de uma elevação de custo em situação em que ela está produzindo com utilização máxima de sua capacidade. Uma das razões deste tipo de decisão é de que uma elevação nos preços pode atrair novos competidores para o mercado enfraquecendo o poder de mercado das empresas já existentes.

As decisões dos price makers ocorrem no chamado curto período. Quando as decisões de preços são tomadas, admite-se que tal ocorre num período de tempo que não incorpora decisões ligadas a uma ampliação ou diminuição da estrutura produtiva da empresa. Embora estas decisões possam ser importantes para a empresa, em última análise dependem das decisões de curto período sob as condições correntes e das expectativas que são formadas neste período.

Daí uma máxima muito comum a respeito das previsões de longo prazo: é possível fazer previsões desde que se ajustem constantemente às previsões de curto prazo, ou ainda, segundo Joan Robinson e John Eatweel: hoje é um momento no tempo histórico entre um passado irrecuperável e um futuro incerto. As decisões devem ser tomadas hoje, não é possível esperar pela certeza (EATWEEL, 1973, p. 155).

Em qualquer momento do tempo existem muitas firmas trabalhando com fábricas de diferentes escalas, incorrendo em diferentes tipos de custos: diretos, compreendendo salários, matéria-prima, energia, aos quais é somada, para a formação do preço de cada produto, a chamada margem, isto é, o componente do lucro desejado e os custos fixos de produção (depreciação, remuneração dos técnicos, aluguéis), uma vez que estes consistem em valores determinados contratualmente e que não podem ser alterados a curto prazo. Em geral o preço é determinado pela soma de tais valores dividida pela quantidade que as firmas planejam produzir e oferecer no mercado. Temos assim:

Quadro 1 – Determinação do preço

Deve-se observar que, ao determinar o preço, a firma tem determinada a quantidade dos bens que vai produzir, ou seja, q.

O grande economista polonês Michal Kalecki (1971) criou o conceito de grau de monopólio, que corresponde à relação margem unitária/preço, ou seja, m/p. Assim, um elevado grau de monopólio significa que a competição no mercado em que a firma atua é pequena, ao passo que se a competição é elevada a relação m/p tenderá a ser menor. Se considerarmos um pequeno número de firmas produzindo bens substitutos, há uma tendência para que a firma mais eficiente se torne uma líder no grupo, ao estabelecer a partir de sua margem o preço a ser seguido pelas demais firmas, caso em que podemos identificar um oligopólio com liderança.

É importante notar-se que, quando se fala em competição neste contexto, os preços desempenham um papel razoavelmente pequeno. A concorrência se dá em parte maior pela diferenciação e inovação do produto (melhorias tecnológicas) e pela propaganda. Se um grupo se encontra ameaçado por eventuais competidores externos com condições de inovar e melhorar seu produto, bem como com condições financeiras para eventualmente participar do grupo já existente, as firmas do mercado tendem a manter reduzido o grau de monopólio, ou seja, a relação m/p. Um preço mais reduzido, neste caso, tem como principal consequência permitir que as firmas existentes ocupem praticamente todo o mercado, deixando um espaço reduzido para os eventuais entrantes no mercado. Daí a grande estabilidade no grupo, em termos de número de firmas. Joseph Schumpeter, o grande economista austríaco, considerou tal tipo de competição virtual a mais importante no capitalismo ao obrigar as firmas existentes a absorver tecnologia nova, como uma forma de manter tal estabilidade.

O caso do monopólio, isto é, quando uma empresa é o único fornecedor de uma determinada mercadoria, não se distancia muito do caso analisado anteriormente. Sendo o único ofertante, aparentemente o monopolista não teria que considerar a ação dos demais produtores sobre os preços como ocorre na competição monopolista e no oligopólio, mas apenas a curva de demanda por seus produtos. Porém, a distinção não é muito clara, pois, em princípio, não há mercadoria que não tenha um substituto próximo ou distante.

As práticas oligopolistas e monopolistas acima discutidas podem ser consideradas defensivas, porém, ao lado delas, temos as práticas agressivas. Para bens cuja demanda é pouco sensível aos preços, pode ser tentador para um monopolista ou mesmo para um grupo oligopolista controlar sua oferta e elevar seus preços. Tais políticas, em geral, tendem a ser controladas ou penalizadas pela legislação. No entanto, não há evidência que tal controle tenha trazido benefício para o público, se excetuarmos os benefícios dos profissionais da área jurídica que atuam em tais processos.

Este ponto é importante e justifica uma discussão. A hipótese convencional ou neoclássica é de que a competição de preços entre as empresas só pode ocorrer se estas forem em grande número e tomadoras de preços. Por outro lado, se houver monopólio ou oligopólio, ou forem price makers, estes cobrarão preços maiores e produzirão quantidades menores que a empresa competitiva. Por causa disso, dessa visão, passou-se a supor que o crescimento das empresas estava sempre ligado, ou criava condições, a proteções monopolistas agressivas. Daí que a legislação americana, desde a Sherman Act de 1890, até a regulamentação que se seguiu a 2ª Guerra Mundial – o Celler-Kefauver Antimerger Act, apresentou uma clara tendência a dificultar o crescimento das empresas e estimular formas de competição de preços tal como representadas no modelo de bens primários. Tal competição de acordo seus doutrinários seria aquela com condições de promover mais adequadamente o progresso tecnológico, vez que ela levaria a uma busca incessante das empresas de reduzir seus custos de produção e, eventualmente, seus preços.

Ocorre, no entanto, nesta proposta uma grande contradição que decorre do fato de a economia convencional se prender a modelos formais com pressupostos irrealistas, e do desconhecimento da evolução histórica do capitalismo e da tecnologia. O que esta não mostra é que o crescimento das empresas e mesmo alguns processos de merger decorrem, antes, da necessidade de se utilizar tecnologia mais moderna, a qual envolve uma escala mínima de produção.

A implantação de essa tecnologia requer, de acordo com J. K. Galbraith:14

Elevados investimentos de capital projetados e dirigidos por homens tecnicamente sofisticados, e envolvem também um decurso de tempo grandemente aumentado entre a divisão de produzir e o aparecimento de um produto vendável (...) dessas mudanças surgem a necessidade e a oportunidade para a grande organização. Apenas esta pode despender o capital necessário e sozinha mobilizar as técnicas exigidas. Pode fazer mais ainda: envolve uma capacidade de antecipação dos resultados e exige também que sejam tomadas todas as medidas exequíveis para impedir que aquilo que é previsto não se realize (GALBRAITH, 1968, p. 10-11).

Pode-se complementar Galbraith e afirmar que o inimigo das firmas pequenas e da competição convencional não é o monopólio ávido por lucros, mas sim o próprio desenvolvimento tecnológico.

Além disso, existe um problema conceitual desconhecido pela teoria econômica convencional, em termos de comparação de eficiência e que foi assinalado por Joseph Schumpeter:

Segundo a visão convencional, na ausência de uma força limitativa o preço do monopólio é mais alto e a produção menor que nos casos de preços e produção competitiva. Esse conceito é verdadeiro contanto que o método e a organização da produção – e as demais condições sejam exatamente iguais em ambos os casos. Na realidade, todavia, o monopolista dispõe de métodos que ou não estão absolutamente ao alcance da massa de concorrentes, ou que elas não podem desfrutá-los tão prontamente (...) em outras palavras aquele elemento da defesa da concorrência pode falhar inteiramente, pois os preços do monopólio não são necessariamente mais altos nem a produção menor do que seriam na produção competitiva de preços, vez que a eficiência produtiva e a administrativa daqueles não está ao alcance da firma compatível com a hipótese competitiva (SCHUMPETER, 1961, p. 126-127).

Para concluir tais reflexões a respeito dos preços no sistema capitalista, deve-se acentuar que a teoria tal como apresentada pela economia convencional é defeituosa. Não apenas por tentar entender a economia capitalista industrial moderna a partir de um modelo de maximização de lucros compatível apenas com um modelo de preços próprio de uma economia de pequenos produtores bens primários, mas também por uma visão ideológica da operação do sistema de mercado. Sistema esse visto como um instrumento de maximização de utilidade e realização das liberdades negativas individuais.[15] Além disso, a economia convencional também comete a falácia de considerar que a eficiência advinda da incorporação de tecnologia avançada própria das grandes empresas pode ser assimilada sem maior problema também pelas pequenas empresas típicas do paradigma competitivo convencional.

1.3 O dinheiro

A economia tradicional procura estabelecer a natureza do dinheiro como um simples meio de troca entre as mercadorias e como um padrão de valor para a realização de tais trocas. Obviamente, o dinheiro, ao realizar tal papel, apresenta grande utilidade; porém, defini-lo por meio apenas de tais funções, deixa de lado outras que também o caracterizam, ou seja, a procura por liquidez. Os agentes econômicos podem simplesmente deter dinheiro em forma líquida, o que não lhes traz nenhuma vantagem em termos de utilidade decorrente de seus gastos em consumo. Além disso, tal retenção implica para os agentes um custo de oportunidade: o rendimento obtido em uma eventual aplicação financeira com recebimento de juros.

A economia ortodoxa, para compatibilizar tal fato com a hipótese da utilidade, apresenta uma explicação para a manutenção da moeda líquida: os agentes deteriam dinheiro como alguém que detém uma mercadoria especial. O dinheiro lhes dá conforto e segurança ao poupar tempo e trabalho no caso de haver necessidade monetária acima do valor previsto para suas transações pessoais e comerciais. Sua posse lhes poupa o trabalho de ir ao banco ou acessar a internet para descontar seus títulos ou resgatar uma aplicação. No primeiro caso, a ida ao banco ganhou até uma denominação, shoe leather effect, ou efeito da sola de sapato. Tais características fizeram com que o mais importante economista conservador de nosso tempo, Milton Friedman, classificasse o dinheiro como um simples bem de luxo.

Qual o problema com tal visão? Inicialmente a economia passa a ser vista como um grande sistema de troca de mercadorias, já produzidas e a serem produzidas futuramente, cujos preços são necessariamente determinados em mercados correntes e mercados futuros, sendo o dinheiro uma dessas mercadorias. Tal concepção deixa de lado todas as implicações decorrentes do controle do dinheiro por parte das autoridades monetárias (Banco Central), como o controle de crédito, sem o qual não se pode entender o funcionamento do sistema capitalista. É verdade que no sistema mercantilista o ouro e a prata eram mercadorias de aceitação universal: os mercantes aventureiros comerciavam por meio da utilização do ouro e da prata como dinheiro, da mesma forma que os soberanos de seus países mantinham estoques de ouro e prata, porque estes, na medida em que tinham poder de compra imediato, eram uma indicação de poder e riqueza. Porém, mesmo em tal contexto, mecanismos de crédito, mesmo que bastante simples, se tornavam indispensáveis. Quando da contratação de qualquer serviço, ou o trabalho exigido era pago antecipadamente ao prestador de serviço, ou, ao contrário, o que era e é ainda mais usual, o trabalhador fornecia o crédito a outro contratante, pois estaria fornecendo seu trabalho para receber o pagamento posteriormente, por exemplo, uma semana ou um mês após o início do serviço.

O problema, no entanto, ao se considerar o dinheiro como um simples intermediário das trocas de mercadorias é que com relações creditícias um aumento de 100% no crédito recebido por um empresário, sob a forma de notas ou moedas, pode gerar um valor de bens produzidos maior que tal valor. Suponha que se pretenda produzir mercadorias no valor de R$ 300,00 e, para tanto, sejam necessários R$ 100,00 para comprar matéria-prima para pagamento à vista, e mais R$ 100,00 para pagar a mão de obra. Considere que se consiga um crédito de R$ 100,00 para a matéria-prima, a ser pago quando do recebimento da venda do produto final e a possibilidade de pagar a mão de obra só ao final da produção. Finalizada a produção serão recebidos R$ 300,00 pela venda do produto final. Com esse resultado, a mão de obra no valor de R$ 100,00 poderá ser paga assim como o crédito recebido em moeda no valor de R$ 100,00, e restarão R$ 100,00 como lucro. Tal não seria possível se não se pudesse conseguir um avanço de R$ 100,00 do sistema financeiro e um crédito de R$ 100,00 fornecido pelo adiantamento do serviço de mão de obra (Exemplo apresentado por BROCKWAY, 1992). Do que foi considerado, algumas conclusões iniciais podem ser tiradas:

• o dinheiro não é uma simples mercadoria que serve apenas como medida de valor em relação às diferentes mercadorias produzidas, mas um instrumento essencial para as decisões relativas à produção. Por exemplo, os empregados podem concordar com seu contratante em fornecer uma quantidade de trabalho porque sabem que receberão após um período de tempo um pagamento em dinheiro, cujo valor pode ser determinado e que terá poder de compra em relação às mercadorias que consideram necessárias para subsistência. Assim, o dinheiro não é apenas uma reserva de valor, mas também uma reserva de poder de compra;

• o dinheiro nas economias avançadas é aceito porque faz parte de um sistema legal que garante seu curso obrigatório; e

• o dinheiro com tais características não só garante os negócios existentes, mas ao dar essa garantia de validade futura estimula a realização de novos negócios.

A importância do crédito nas economias modernas capitalistas pode ser ressaltada pela definição que a economia dá para a oferta monetária. Esta não é apenas a moeda em poder do público ou das empresas para atender suas transações diárias, mas inclui também os depósitos bancários à vista ou em conta corrente. Este é um valor contábil que indica o quanto o público pode imediatamente dispor para a realização de suas atividades, movimentado imediatamente mediante assinatura de cheques. No entanto, uma qualificação deve ser feita aqui. A disponibilidade de crédito no sistema bancário não significa necessariamente a criação do dinheiro na economia. O crédito só se transforma em dinheiro ao se tornar um débito. Por exemplo, se foi aberta uma linha de crédito a uma empresa, se esta não realizar um empréstimo junto ao banco, não está criando dinheiro e poder de compra. Desta maneira, contrariamente do que pensam os monetaristas, a oferta monetária é endógena, depende de os agentes econômicos estarem dispostos a transformar o crédito em empréstimo, aumentando o passivo dos bancos comerciais ou de outros intermediários financeiros.

Keynes (1930) já observava que o dinheiro passa a existir juntamente com os débitos; em outras palavras, que a oferta monetária (incluindo tanto o dinheiro em poder do público como o total de depósitos à vista) está relacionada com os contratos de produção e os débitos necessários para que se implemente a produção, ou seja, o dinheiro não entra no sistema como um maná do céu, ou por um helicóptero que despeja dinheiro sobre a economia. O dinheiro não é simplesmente criatura da política do Banco Central. O Banco Central determina o volume de moeda legal que pretende transferir aos bancos comerciais por meio de empréstimos ou mediante a compra de ativos financeiros pertencentes aos bancos.

De modo mais simples, pode-se considerar que os valores transferidos correspondem ao papel-moeda da economia. Ocorre que tal base monetária só será moeda se os bancos comerciais conseguirem emprestá-la ao público. Os tomadores desses recursos, geralmente empresas, o fazem não porque desejam aumentar seus depósitos à vista no banco emprestador, isso seria um passatempo muito custoso, especialmente em situações em que as taxas de juro são elevadas. Os tomadores de recursos monetários desejam esses recursos por uma das quatro finalidades: a) gastar na compra de bens de consumo; b) investir em uma atividade produtiva; c) refinanciar dívidas anteriores; d) especular, isto é, obter lucros aplicando em ações ou títulos, prevendo variações nos preços destes que julgam que os demais não estão prevendo. Apenas a primeira e a segunda decisão contemplam a compra e venda de bens e serviços.

Obviamente, se a base monetária criada pelo Banco Central não se transforma em empréstimos e, portanto, em débitos do público, não ocorrerá a formação de poder aquisitivo, o que nos leva a concluir que a variável que determina a oferta de dinheiro não é a decisão do Banco Central ao alterar a quantidade de dinheiro em posse dos bancos comercias, mas sim a decisão de os agentes transformarem os recursos disponíveis em débitos. Na verdade, é o público que determina o quanto da base monetária será transformado em dinheiro. O Banco Central pode encher os bancos de papel-moeda, mas, se este não for emprestado, não haverá alteração na oferta monetária da economia. Assim, como já se observou, ao contrário do que proclama a teoria econômica ortodoxa, a oferta monetária não é exógena, isto é, controlada pelo Banco Central, mas, sim, endógena, determinada pela maior ou menor necessidade de dinheiro da economia.

Ex post, ou, após um período de tempo, é sempre possível determinar a oferta monetária e a parte da base monetária criada que ficou retida nos bancos, isto é, do total de emissão de papel-moeda qual foi o montante efetivamente transformado em oferta monetária (demanda de moeda pelo público mais o total de empréstimos contraídos no sistema bancário), mas, ex ante, mesmo o Banco Central tendo o controle da base monetária emitida, não pode antecipar o quanto de empréstimo será contraído. Tal limitação, no entanto, não significa que as autoridades monetárias não possam aumentar a oferta monetária, mesmo sem saber qual será a atuação do público e sistema bancário, e controlar a taxa de juro do mercado. No caso de as autoridades monetárias decidirem contrair a oferta e elevar a taxa de juro de mercado devem:

a) elevar a taxa de juro básica que os bancos comerciais pagam por empréstimos de outros bancos ou do próprio Banco Central, fazendo com que os bancos assim elevem o custo de seus empréstimos para o público, isto é, elevando a taxa de juro de mercado;

b) vender seus títulos (títulos públicos) a preços reduzidos, elevando, portanto, a taxa de juro. Dessa forma, os bancos comerciais devem destinar suas reservas para a compra daqueles títulos em vez de realizar empréstimo para o público, provocando uma tendência de elevação da taxa de juro e, em consequência, reduzindo a disposição do público de contrair empréstimo.

Desta maneira, a consequência imediata de uma intervenção dos tipos mencionados é a elevação da taxa de juro, sendo a oferta monetária uma variável dependente das decisões privadas para as quais a taxa de juro é apenas um dos elementos determinantes. A visão monetarista considera a oferta monetária, erradamente, a variável independente, por isso várias tentativas de realizar políticas de inspiração monetarista falharam, tal como a política realizada por Paul Volcker no fim dos anos 1970 e início dos anos 1980 que levou a um descontrole total da taxa de juro, com a elevação da taxa de juro básico dos EUA em 1982 para 20%, causando a recessão dos anos 1980 e levando a uma crise de balanço de pagamentos para os países de terceiro mundo endividados a uma taxa de juro flutuante.

Obviamente, retomando o problema inicial, o Banco Central pode elevar a oferta monetária e baixar a taxa de juro realizando operações inversas às mencionadas nos itens acima, a e b. Porém, os mecanismos de criação de dinheiro, tais como considerados acima, não trazem com eles nenhuma garantia de que o poder aquisitivo criado se transforme em demanda pelos bens e os serviços oferecidos pelas empresas, sejam eles bens de consumo, bens intermediários ou bens de capital. Uma possibilidade de evitar a discrepância entre a produção e a procura por ela seria restringir os empréstimos apenas para as atividades produtivas, impedindo a concessão de empréstimos que eventualmente se destinariam às atividades não produtivas, como a especulação. Porém este condicionamento tem se tornado cada vez mais difícil com a desregulamentação dos mercados financeiros. Mas mesmo que tal restrição pudesse ser realizada, haveria um problema que decorre da própria incerteza inerente à produção para os mercados: os preços podem estar muito altos, a quantidade de bens e serviços oferecidos pode ser muito elevada, as especificações das mercadorias pouco atrativas, a propaganda mal direcionada. Querer uma coisa que não se pode comprar não constitui demanda efetiva, ou seja, a realização da produção pressupõe a existência de nível renda compatível.

Tais constatações colocam em dúvida a visão monetarista de que uma elevação na oferta de dinheiro teria como consequência uma elevação no nível de preços, isto é, inflação, porque haveria uma maior quantidade de dinheiro procurando comprar uma mesma quantidade de bens. Isto seria verdade apenas se os mercados se ajustassem de maneira precisa a tais variações da moeda levando a economia sempre a uma situação de pleno emprego. Por exemplo, um aumento na base monetária ou no high-powered money e uma redução nas taxas de juro podem ter diferentes efeitos sobre a atividade econômica, que não podem ser antecipados. Assim, um aumento na demanda de pão pode: a) reduzir seus preços em decorrência de uma redução de seus custos de produção, pois a empresa poderia utilizar de maneira mais eficiente seus equipamentos, ou comprar outros mais atualizados, levando a uma redução de seus custos fixos unitários etc.; b) nada ocorrer se a nova demanda criada for deslocada para a compra de biscoitos importados; c) aumentar os preços do pão, se as empresas estiverem produzindo em sua capacidade máxima, sem condições de aumentá-la em curto prazo.

Estes fatos colocam-nos diante do problema macroeconômico levantado por Keynes em uma economia monetária, isto é, em uma economia em que o dinheiro desempenha outras funções além ser simples meio de troca. O dinheiro como moeda de crédito gerado mediante empréstimos ao conjunto de empresas de uma economia implica em endividamento (débito) destas no valor desse crédito criado; se o volume total de dinheiro gerado não retornar aos empresários sob a forma de receita de vendas é possível que estes não tenham condições de pagar tal débito, o que pode resultar em falência e redução da atividade econômica.

Além disso, pode-se questionar o fato de que a simples redução da taxa de juro possa constituir-se sempre em um instrumento adequado para a criação de demanda pela produção global da economia. Em situações em que há muita incerteza sobre o que vai acontecer no futuro, uma tentativa de redução da taxa de juro pode não ter nenhum efeito real sobre a economia. O dinheiro adicional criado pode ter como efeito atender apenas uma demanda por liquidez, isto é, uma demanda por fundos inativos que em determinados contextos constitui-se o refúgio mais seguro contra a imprevisibilidade dos tempos futuros.

Finalmente, essas reflexões sobre a natureza do dinheiro reforçam o argumento de que a análise econômica não pode se construir sobre o simples princípio de otimização da utilidade. A aceitação do dinheiro não começa nem termina com uma atitude diante do dinheiro per se. O dinheiro é tornado legal, isto é, de curso obrigatório, não só pela legislação, mas também pela confiança de cada um de que manterá seu valor e sua aceitação ao longo do tempo, o que depende da confiança que se tenha na permanência dos padrões culturais, políticos e jurídicos da sociedade na qual o dinheiro é utilizado.

1.4 Poupança, investimento e demanda efetiva

É parte da sabedoria convencional que o investimento depende da poupança e que quanto maior esta, maior será o investimento. A poupança das pessoas ocorre quando estas deixam de gastar a totalidade de seus rendimentos na compra de bens de consumo, sendo a poupança o resíduo. De outro lado, a poupança das empresas se constitui quando estas retêm parte dos lucros que deveriam ser distribuídos aos seus acionistas de tal forma a aumentarem seus recursos disponíveis.

Ora, estes atos em si não têm como contrapartida o investimento se não houver bens produzidos no período, no caso de bens de capital que possam ser adquiridos. A poupança definida como abstenção tem apenas um caráter microeconômico; só haverá poupança macroeconômica se ao ato de poupar corresponder um ato de aquisição de um ativo produtivo. Assim definida a poupança percebe-se que a produção destes ativos deve vir antes da decisão de poupar tornando-se inadequada a ideia que a poupança determina o investimento.

Consideremos o caso de uma ação nova emitida por uma empresa; ela é um ativo legal que se constitui em um direito a um lucro futuro da empresa, ou um direito a participar do controle da empresa (o que é muito raro). Assim, a ação não é nem um bem de consumo nem um bem de produção. Em si, a ação não é um bem econômico. Se o emissor da ação usou os recursos provenientes dessa venda para adquirir uma máquina nova pode-se dizer que o ato de poupança correspondeu a um ato de investimento: a máquina colabora na produção (faz coisas), a ação não, nem mesmo o dinheiro tem essa propriedade.

O conceito de poupança com efeito macroeconômico, isto é, como um dos determinantes do aumento da capacidade produtiva da economia, deve ser interpretado de maneira produtiva. Somente haverá poupança neste sentido quando ela se apresentar como a compra de um equipamento produzido no período. Se interpretarmos este conceito como uma simples abstenção do consumo em um determinado momento, como o faz a teoria convencional, nada teremos como efeito macroeconômico.

Na economia moderna a prioridade da produção como condição da poupança se torna ainda mais evidente quando se considera a cadeia do processo produtivo. Suponha que uma empresa planeje produzir um novo produto de tal forma que contratos são realizados com uma empresa construtora para ampliar suas instalações e com um fabricante de equipamentos que deverá fornecer as máquinas necessárias. A empresa deverá providenciar uma linha de crédito para ir pagando esses compromissos quando forem vencendo. O banco ou os bancos deverão se ajustar para fornecer tais linhas de créditos, o mesmo acontecendo com os bancos que fornecerão as linhas de crédito para os produtores dos prédios e equipamentos, de tal maneira que uma grande expansão do crédito fornecido no sistema econômico deverá ocorrer. Tal crédito deverá atender também as despesas com a mão de obra adicional que será utilizada para tornar viável o aumento da produção. Também deverá ser fornecido crédito pelos comerciantes para atender a demanda destes trabalhadores antes que possam contar com seus salários para pagar suas despesas e assim por diante.

O ponto importante deste processo é que a expansão na produção de equipamentos, prédios industriais e da própria demanda dos trabalhadores ocorreu não a partir de um fluxo de poupança, mas como resultado da produção desses bens decorrente da decisão inicial da empresa de lançar um produto. Uma poupança inicial (abstenção de consumo) não foi a sua causa, mesmo porque a concessão de créditos pelo sistema bancário pode ter decorrido do fato deste usar suas reservas ou solicitar um empréstimo ao Banco Central, por meio do redesconto, eventualmente dando como garantia suas duplicatas em carteira. A poupança no seu sentido negativo de abstenção de consumir torna-se desnecessária, vez que os recursos iniciais foram liberados pela expansão do crédito que pôde ocorrer nas duas formas acima mencionadas. A expansão da produção a partir de um gasto inicial da empresa será muito maior que esse gasto, dando origem ao chamado multiplicador keynesiano, que será discutido mais adiante. Este aumento da produção envolve aumento dos rendimentos pagos pela economia; é deste rendimento que surgirá a poupança que será usada para pagar os fornecedores dos créditos iniciais à empresa. É necessário notar-se também que a manutenção do nível de produção ou rendimento gerado vai decorrer da manutenção dos gastos autônomos iniciais das empresas, pois isto poderá manter um fluxo contínuo de demanda pela produção. Desta consideração surge um novo papel para o investimento; ele será parte da demanda global da economia e não apenas o instrumento pelo qual aumenta a capacidade produtiva. Ele desempenhará junto com outras demandas de caráter autônomo, como o gasto governamental, um papel fundamental na dinâmica do sistema econômico. Para ilustrar com mais precisão esta afirmação vamos representar a economia capitalista como um processo de reprodução, como o fizeram Marx e Keynes, que só terá condições de se manter produzindo se houver um fluxo contínuo de demanda de bens de consumo e de bens de capital.

Para justificar tal ideia, Keynes procurou contrastar o processo a uma situação que Marx chamou de reprodução simples, na qual a compra e venda de mercadoria tem como único objetivo alterar qualitativamente o valor das mercadorias vendidas e compradas.

Supondo-se, neste caso, uma economia em que os salários sejam pagos em espécie, por exemplo, em trigo, e que um agente econômico que detenha certa quantidade deste cereal deseje tecido. Ele poderá proceder de duas maneiras. A primeira seria contratar alguém para produzir tecido, que será remunerado com trigo: para tanto deverá considerar que o tecido produzido terá para ele um valor maior que o trigo do qual vai abrir mão para pagar o salário; uma forma alternativa seria vender o seu trigo no mercado e com os recursos resultantes procurar alguém disposto a vender o tecido pelo valor correspondente ao salário que teria pago na primeira alternativa. Se houver uma discrepância entre os preços ou o valor da mercadoria cobrados pelo produtor de tecido e o preço que o comprador deseja pagar haverá um processo de ajuste entre oferta e demanda de tal modo que se estabeleçam valores de equilíbrio nos diferentes mercados. Ora, em tal processo, o lucro monetário não está presente; há apenas um processo de satisfação dos desejos ou das necessidades dos diferentes agentes envolvidos.

Keynes, neste caso, seguindo Marx, mostrou que o que ocorreu foi uma transformação qualitativa de uma mercadoria em outra sem que houvesse uma ampliação quantitativa dos valores iniciais do processo, o que pode ser enunciado pela circulação dada para M – D – M’, sendo M a mercadoria inicial (trigo) e M’ a mercadoria final (tecido); ao contrário do que ocorre na circulação em uma economia em que surge o lucro pela ampliação do valor de D para D’, em um processo que pode ser expresso por D – M – D’.

Assim, Keynes, no texto que constitui uma primeira redação do que seria a Teoria Geral e que teve como título The Monetary Theory of Employment, observou:

A lei de produção em uma economia empresarial pode ser expressa da seguinte maneira. Um processo não será efetivo a menos que as receitas monetárias esperadas (money proceeds expected) das vendas da produção sejam pelo menos iguais aos custos monetários, que poderiam ser evitados caso não se iniciasse o processo (KEYNES, 1933, p. 78).

De outro lado, Keynes afirma que numa economia de simples troca mesmo monetizada não haverá nenhum obstáculo para emprego de uma unidade adicional de mão de obra se esta unidade adicionar ao produto social uma produção que seja suficiente para compensar o custo do emprego adicional desse fator. No entanto, em uma economia empresarial o critério é diferente. A produção se efetivará, por exemplo, apenas se o gasto hipotético de 100 libras na contratação de fatores de produção der origem a um produto que seja vendido por mais de 100 libras.

Adiante, Keynes observa que há uma diferença de fundamental importância entre uma economia de simples troca, mesmo que monetizada, em que a função da moeda pode ser exercida por qualquer mercadoria, e o tipo de economia capitalista ou empresarial que vivemos. Isto porque, em uma economia empresarial, o volume de emprego, que corresponde ao ponto em que o custo decorrente do pagamento de um salário é igual ao valor do produto gerado em uma simples economia de troca, pode não ser lucrativo em termos monetários. E continua:

A explicação de como a produção seria gerada em uma economia do primeiro tipo poderia ser não lucrativa em uma economia empresarial deve ser encontrada no fenômeno que, simplificadamente, podemos chamar de flutuações da demanda efetiva (KEYNES, 1933, p. 79).

A flutuação da demanda efetiva pode ser definida por referência ao excedente esperado das receitas de vendas sobre os custos variáveis. A demanda efetiva flutuará se este excedente flutuar, sendo deficiente se ficar abaixo de algum valor esperado pelo empresário e em excesso se o valor do excedente for maior que o valor esperado pelo empresário.

Em contrapartida a uma economia empresarial, Keynes observou que “em uma economia de simples troca na qual as receitas de vendas excedem o custo variável a demanda efetiva não pode flutuar” (KEYNES, 1933, p. 80).

A razão disto é que, se um agente tem um excesso de mercadoria, ou seja, tem sua demanda dessa mercadoria já satisfeita, ele procurará trocar tal excesso por outra mercadoria, aumentando assim a demanda da economia como um todo, uma vez que se supõe que a única utilidade do dinheiro é ser meio de troca.

Será necessário discutir, ainda, por que em uma economia empresarial ou monetária poderá haver flutuações na demanda efetiva e na produção. Na verdade, o fato de uma economia ser empresarial constitui-se em uma condição necessária para que haja flutuações da produção e do emprego, porém não é uma condição suficiente. Para que fiquem claras as condições em que a flutuação ocorre, será necessário especificar melhor o conteúdo dos gastos dos capitalistas (D), ou seja, os componentes de M no processo de reprodução D – M – D’. Os gastos iniciais (D) vão se destinar à compra de equipamentos cujos custos vão se expressar pela taxa de juro pago pelo seu financiamento, bem como ao pagamento dos salários dos trabalhadores. A combinação desses dois fatores, força de trabalho e capital, é que vai gerar a produção que vendida pelos empresários lhes dará a receita final D’.

Ora, a decisão de investir, isto é, de despender os recursos correspondentes ao custo do capital empregado, envolve uma grande dose de incerteza, pois o caráter dessa decisão é o de produzir resultados em uma data futura que em geral é distante no tempo. Keynes chama a atenção para o fato de o cálculo das receitas futuras se sujeitar a um grau de incerteza muito elevado que não pode ser eliminado pela aplicação de métodos estatísticos de previsão. Ou seja, não há um cálculo de risco para o que vai acontecer no futuro não só com as condições da economia, mas também com as condições da sociedade, de modo geral. Nesse caso, é importante a distinção entre incerteza e risco. O risco pode ser quantificado pelo cálculo das probabilidades, mas a incerteza não. Daí Keynes observar que a probabilidade de se ganhar em um jogo de roleta desde que esta não seja viciada pode ser determinada e, portanto, determinado o risco incorrido pelo jogador. Daí sua formulação:

O sentido em que estou usando o termo incerteza é aquele segundo o qual a perspectiva de uma guerra europeia é incerta, o mesmo ocorrendo com o preço do cobre ou a posição dos proprietários particulares da riqueza no sistema social daqui a 20 anos. Sobre estes problemas não existe qualquer base científica para um cálculo probabilístico. Simplesmente nada sabemos a respeito (KEYNES, 1978, p. 171).

Na realidade, esta incerteza caracteriza as decisões empresariais de investir de maneira que em certas situações os empresários podem estar muito sujeitos a sentimentos de otimismo ou de pessimismo a respeito da economia, as quais podem ter razões objetivas ou não, ou seja, muitas vezes essas oscilações são determinadas por boatos ou sentimentos da sociedade sobre o futuro que podem oscilar grandemente. Em função disto, podem oscilar o volume dos investimentos realizados, o fluxo produtivo e o emprego da mão de obra. Keynes criticou a teoria clássica (crítica que pode ser estendida à macroeconomia neoclássica) por achar possível que cálculos estatísticos ou econométricos poderiam dar informações objetivas para as decisões econômicas; daí a teoria clássica raciocinar que as economias capitalistas não estão sujeitas a médio e longo prazo a tais oscilações, já que estas podem ser previstas e incorporadas nos cálculos econômicos dos empresários.

Outro ponto para o qual Keynes chamou a atenção foi para a natureza específica do dinheiro em economias monetárias. Nestas, ao contrário do suposto nas economias de simples troca, o dinheiro não seria um simples instrumento de troca, mas poderia ser também reserva de valor, isto é, poderia ser uma forma de manter a riqueza, sob forma líquida. E por que este desejo pode acontecer se o dinheiro nesta forma não rende juros para seus detentores? De acordo com o grande economista britânico, tal se explicaria:

Porque em parte por motivos razoáveis e em parte por razões instintivas, tal desejo constitui um barômetro do grau de desconfiança de nossos cálculos e convenções para o futuro (...). Ele se enraíza nos momentos em que se enfraquecem as nossas mais elevadas convenções. A posse do dinheiro tranquiliza a nossa inquietação; e o prêmio (juro) que exigimos para nos separar dele é a medida do grau de nossa inquietação (KEYNES, 1978, p. 173).

Ora, em uma economia capitalista madura, tanto em função do progresso tecnológico, do longo período da maturação das inversões, como também por causa da existência de complexos problemas sociais e internacionais, Keynes percebia que a demanda monetária como reserva de valor e, em consequência, as taxas de juro estariam sujeitas a bruscas oscilações, interrompendo o circuito de circulação monetária. E esta interrupção se daria fundamentalmente por causa de uma redução do investimento, já que os empresários, por segurança, prefeririam manter sua riqueza sob forma líquida, reduzindo o valor de suas compras e, assim, da produção.

Em função disso, Keynes não via também a possibilidade de existirem mecanismos de recuperação automática da economia. Como sabemos, a decisão de investimentos depende não apenas de se antecipar em fluxo de lucros futuros adequados, mas também da relação entre o lucro e o capital investido, o que Keynes chamou de eficiência marginal do capital. Assim, dada certa taxa de juro, se a eficiência marginal do capital for elevada a tendência será o aumento do volume investido pelos capitalistas, ou seja, o investimento dependerá de um valor positivo para a relação eficiência marginal do capital menos a taxa de juro. Ora, em uma situação em que a perspectiva de lucros é precária, a taxa de juro se elevará, pois os agentes econômicos preferem manter dinheiro em forma líquida e não investir. Neste caso, um aumento da demanda monetária para reserva de valor provoca um aumento das taxas de juros. Quando isto ocorre a eficiência marginal do capital está diminuindo, ocasionando uma forte contratação do investimento.

A análise acima deixa claro que as decisões de investimento têm um caráter estratégico na produção capitalista. O fato é que tais decisões, que pelas razões consideradas são bastante voláteis, uma vez que não se baseiam em previsões seguras sobre a eficiência marginal do capital e sobre as taxas de juro, afetam o processo de acumulação de capital e, portanto, a atividade econômica. Em função desta constatação, Keynes tentou dar uma justificação mais formal e operativa para a importância do investimento. Utilizou-se do conceito de multiplicador do emprego, formulado por seu aluno Richard Kahn, e procurou generalizá-lo para o caso da renda ou do produto, também chamado multiplicador keynesiano. Por esse conceito, Keynes mostrou o efeito do investimento sobre a demanda macroeconômica e como um gasto inicial em investimento novo é capaz de gerar uma produção ou renda que é um múltiplo desse valor.

Para tanto, Keynes fez algumas constatações: uma compra de bens de investimento por uma empresa (equipamentos, veículos, edifícios novos etc.) não requer que a empresa tenha necessariamente uma poupança anterior à compra. Tal gasto pode ser financiado pelo crédito puro, ou seja, pelo crédito criado por empréstimos concedidos aos bancos comerciais pelo Banco Central. Para conceder tais empréstimos, o Banco Central pode simplesmente emitir dinheiro e transferi-lo para os bancos comerciais para realizarem seus empréstimos para o setor produtivo. Outra constatação de Keynes é que, quando os empresários e os assalariados das empresas produtoras de bens de investimento obtêm sua correspondente remuneração (salários e lucros), eles gastam a maior parte desses rendimentos na aquisição de bens de consumo. Isto faz com que o gasto inicial em investimentos gere um montante de novos gastos na economia, ou um novo dispêndio. Assim, as empresas produtoras de bens de consumo terão de produzir bens de consumo adicionais para atender a demanda derivada da geração de rendimentos no setor de investimento. Mas o processo não se esgota neste ponto. As empresas do setor de bens de consumo teriam de produzir mais bens de consumo, para atender agora a demanda gerada pelos salários e lucros pagos na primeira rodada da produção de bens de consumo, e assim por diante. Ou, de maneira mais explícita, uma empresa que produziu e vendeu uma máquina nova no valor de R$ 100,00, por hipótese, terá pagado R$ 90,00 de salários (suponho que estes são seus únicos custos), tendo, portanto, um lucro de R$ 10,00. Este valor será destinado aos assalariados e capitalistas, que gastarão, também por hipótese, 80% deles na compra de bens de consumo. Ora, as empresas que produzem bens de consumo, ao venderem tais bens, vão gerar novos lucros e salários no valor de R$ 80,00, dos quais 80% serão gastos na compra de novos bens de consumo (R$ 64,00), e assim por diante. Se computarmos nesta situação hipotética que aqueles que receberem os novos lucros e salários investimentos vão continuar gastando 80% deles, pode-se estabelecer uma série de novos rendimentos e dispêndios gerados pelo investimento inicial que será dada pelo valor inicial do rendimento (R$ 100,00) e incluirá os rendimentos que são originados a partir deste gasto, ou seja, R$ 100,00 + R$ 80,00 + R$ 64,00 + R$ 51,20 +... + 0. Ora, com essa análise Keynes procurou mostrar que a variação do investimento tem um efeito amplificado sobre a economia, reforçando ainda mais a ideia de que oscilações no investimento têm um efeito sobre as oscilações da produção.

Na verdade, dois foram os objetivos de Keynes (1936) ao formular tal modelo: primeiro mostrar a importância dos gastos de investimento na geração da produção da economia, e que se tais gastos oscilassem para cima ou para baixo o valor da produção também oscilaria em valor multiplicado, para cima ou para baixo. Daí ser fundamental para qualquer economia capitalista que a política monetária estabilize a taxa de juro em um valor não muito elevado para estimular o investimento. O segundo objetivo de sua análise foi o de mostrar que em situações de recessão ou depressão, mas apenas em tais situações, quando os empresários estivessem totalmente desestimulados a realizar novos investimentos mesmo com taxas de juro muito reduzidas, o governo poderia estimular a economia encomendando obras públicas para as empresas que estivessem paralisadas ou produzindo muito pouco. Estas encomendas, que podem ser de máquinas novas, prédios públicos, novas estradas, novas usinas elétricas etc., ao levarem essas empresas a aumentar sua atividade, teriam como consequência revitalizar o emprego e a produção, podendo tirar a economia da situação recessiva. Essa foi a política que Keynes sugeriu a Roosevelt nos anos 1930, e que por uma série de obstáculos políticos e ideológicos não pôde ser realizada integralmente. Tanto que a economia americana só começou a se recuperar com o início da segunda guerra mundial, pelos gastos militares que fizeram o papel do gasto público convencional.

A explicação da importância do investimento em uma economia capitalista seria incompleta se nela não se incluísse o componente de instabilidade determinado pela existência dos mercados financeiros e dos mercados acionários. De acordo com sua análise, exatamente porque os investimentos envolvem grandes riscos, tais mercados se desenvolveram para tornar estes riscos mais controláveis. Por meio destes mercados, os investidores podem liquidar seus investimentos produtivos, se assim o desejarem, transferindo muito mais rapidamente seus equipamentos, seus prédios industriais, vendendo suas ações, do que se tivessem de encontrar compradores diretos para tais ativos.

Keynes, no entanto, apontava para o fato de que tal flexibilidade no controle dos riscos pode ter uma contrapartida negativa; daí observar que, na medida em que tais mercados convertem rapidamente ativos de longo prazo em ativos de curto prazo, este fato introduziria uma mentalidade especulativa na economia. Assim, o que se tornava crucial para o investidor não seria se sua empresa poderia ser lucrativa em longo prazo, mas, antes, como o mercado julgaria o valor de suas ações. Ou seja, o que contaria para o investidor-especulador não seria o que ele pensa de sua empresa, mas o que os outros investidores estão pensando, pois seriam estes que determinariam o valor de suas ações e sua atual liquidez. Desta maneira, o investidor passara a estar alerta, não às condições da saúde financeira e econômica da sua empresa, mas sim às variações das notícias ou dos sentimentos dos demais investidores.

Este é o resultado inevitável de os mercados financeiros se organizarem em torno da chamada liquidez, um dos fetiches da finança ortodoxa que por sua natureza é absolutamente antissocial, pois ignora que não existe liquidez do investimento para a comunidade como um todo. Daí a afirmação de Keynes:

A finalidade social do investimento bem orientado deveria ser o domínio das forças obscuras do tempo e da ignorância que rodeiam o nosso futuro. Enquanto o objeto real e secreto dos investidores mais habilmente efetuados em nossos dias é “sair disparado na frente”, como se diz coloquialmente, e estimular a multidão a transferir para outros a moeda falsa ou em depreciação (KEYNES, 1936, p. 129).

1.5 O comércio internacional

O primeiro argumento econômico a favor do comércio entre as nações surgiu com Adam Smith, no mesmo contexto de sua crítica às práticas protecionistas do mercantilismo. Para Smith o comércio internacional permitiria que as economias nacionais ampliassem seus mercados e, com isto, se beneficiassem da especialização decorrente da divisão do trabalho, opondo-se, assim, à formação de monopólios e às restrições ao comércio que estavam na base daquela doutrina.

A contribuição fundamental, no entanto, para justificar o livre comércio foi dada por David Ricardo. Para este, mesmo que uma nação apresentasse maior produtividade na fabricação de todos os bens (vantagens comparativas absolutas), valeria a pena comerciar com nações menos produtivas. Ricardo justificava tal hipótese (vantagens comparativas relativas) usando como paradigma o comércio entre Inglaterra, grande produtor de tecidos, e Portugal, grande produtor de vinho. Para tanto, fazia a seguinte suposição: a Inglaterra usaria 100 horas para produzir uma unidade de tecido e 120 horas para produzir uma unidade de vinho, enquanto Portugal utilizava, respectivamente, 90 e 80. No exemplo acima, apesar de Portugal ter vantagens absolutas na produção de tecido e vinho, mesmo assim, faria sentido para Portugal comerciar com a Inglaterra. O exame do exemplo apresentado por Ricardo, exposto no quadro abaixo, ajudará a entender seu raciocínio.

Quadro 2 – Comparação entre a produção de vinho e tecido de Portugal e da Inglaterra

| Horas necessárias/tecido | Horas necessárias/vinho | Preço vinho/preço tecido | Preço tecido/preço vinho
Inglaterra | 100 | 120 | 1,20 | 0,83
Portugal | 90 | 80 | 0,88 | 1,12

Supondo-se que o preço do vinho e do tecido tanto em Portugal como na Inglaterra sejam proporcionais ao trabalho incorporado, o vinho precisa apenas 88% do trabalho exigido pela produção de vinho (80/90), e o preço do vinho corresponderá a apenas 88% do preço do tecido. Na Inglaterra o trabalho incorporado ao vinho e seu preço equivalem a 120% (120/100) do trabalho utilizado na produção do tecido. Portugal usa relativamente menos trabalho na produção do vinho e, portanto, seu preço é relativamente mais baixo. De outro lado, Portugal usa 112% do trabalho incorporado à produção de vinho para produzir tecido e o preço do tecido equivale a apenas 83% do preço do vinho. Assim a Inglaterra usa relativamente menos trabalho para produzir tecido, embora em termos absolutos use mais trabalho para produzir tecido do que Portugal.

Suponha agora que os portugueses estejam produzindo apenas vinho e resolvam comprar tecidos. Eles têm duas maneiras de fazê-lo: ou deslocando trabalho da produção de vinho para a produção de tecidos, ou trocando vinho por tecidos com a Inglaterra. Neste caso, havendo comércio e supondo-se que o comércio seja feito com base nos preços da Inglaterra, isto significa que os portugueses têm de abrir mão de 1,12 unidades de vinho para cada unidade de tecido produzido em Portugal; se trocarem vinho por tecido inglês, só abrirá mão de 0,83 unidades de vinho para cada unidade de tecido. É óbvio neste caso que os portugueses teriam uma quantidade maior de trabalho à sua disposição para produzirem mais vinho, aumentando assim seu bem-estar. O mesmo raciocínio deixaria a Inglaterra com mais horas para produzir tecido obtendo o vinho de Portugal.

A rigor, a análise de Ricardo mostra, em tais circunstâncias, a importância do comércio internacional como um elemento de aumento da produção e da riqueza. Ricardo apoiava este argumento na hipótese de que não haveria mobilidade de capital entre as nações, de tal maneira a obter a produtividade máxima combinando da melhor forma possível os fatores produtivos. Por exemplo, os capitalistas, neste caso, com a mobilidade de capital, procurariam alocar seus recursos em países em que o preço dos recursos naturais fosse mais reduzido. Na realidade, Ricardo atribuía essa imobilidade aos sentimentos patrióticos dos empresários, que, segundo ele, preferiam ter um lucro modesto em seu país a um lucro mais elevado empregando seus recursos em outras nações. Na verdade, como observou George Brockway:

O que Ricardo não teve oportunidade de ver, e, o que é mais grave, seus seguidores não veem, é que as atuais empresas multinacionais não têm o mesmo patriotismo que Ricardo atribuía, creio que exageradamente, aos empresários de seu tempo. Hoje o capital se transfere livremente daqui para lá, movimentando-se indiferentemente de Schenectady para Cingapura como de Londres para Nova York (BROCKWAY, 1992, p. 222).

Considerando o raciocínio ricardiano, tornou-se um postulado da economia convencional que as economias que tivessem maiores vantagens relativas na produção de um bem deveriam ser exportadoras desses bens e importadoras dos demais bens em que isto não acontecesse. Assim, as economias industriais que tinham uma inegável vantagem comparativa na produção de bens industrializados, sua maior dotação de capital, deveriam exportar bens produzidos com maior intensidade de capital, e as economias agrícolas deveriam exportar bens com maior participação de trabalho e recursos naturais.

Grande, no entanto, foi a surpresa quando um trabalho de Wassily Leontief, de 1953, constatou que os Estados Unidos eram o país que mais exportava bens com grande intensidade de trabalho, o contrário do que se esperava com base na teoria das vantagens comparativas de Ricardo, e que o fazia com uma eficiência três vezes maior que os países não industrializados ou semi-industrializados. A forma de se continuar aceitando a teoria clássica do comércio internacional é que esta admitia uma homogeneidade da mão de obra entre os diferentes países, o que, no entanto, não acontecia na realidade. A mão de obra americana era muito mais eficiente, mas julgava-se que, na medida em que houvesse uma maior qualificação da mão de obra dos países agrícolas, aquela situação se inverteria, validando a teoria do comércio internacional.

1.6 Considerações finais

Uma observação ainda que superficial da realidade econômica nos mostra uma série de características: assalariados sempre concentrados em manter seus salários com condições de satisfazer suas necessidades ou empresários atarefados em fazer com que seus investimentos lhes forneçam uma remuneração adequada. Estas condições nem sempre ocorrem, frequentemente os assalariados perdem seus empregos e os empresários são obrigados a fechar suas empresas e ir à falência. Nesta situação frequentemente o poder público intervém para que a situação econômica e social seja mantida sob algum controle.

Saindo da relação institucionalizada de emprego, podemos verificar, à margem dessa relação, grupos sociais com rendimentos muito reduzidos, algumas vezes abaixo do simples nível de subsistência, vivendo em moradias deterioradas, sem o mínimo de fornecimento de serviços públicos. Nas grandes capitais do mundo tal realidade se manifesta mediante o surgimento de favelas e cortiços onde mora a marginalidade ligada ao crime.

Pode-se perguntar o porquê de tais observações? Na realidade, são úteis para mostrar que a teoria econômica convencional, em trabalhos acadêmicos ou livros-textos, parece se referir a um mundo que nada tem a ver com o que foi descrito acima. Ela nos mostra realidades muito simplificadas, nas quais atuam indivíduos de enorme inteligência para explicar, prever e atuar sob tal realidade de maneira análoga à que um engenheiro competente pode regular de forma precisa, por meio de informações imediatamente disponíveis e sem custo o funcionamento de uma máquina. Supõe-se que agentes econômicos tomam sempre as decisões corretas de consumo e de investimento, maximizando seu bem-estar e premiando com sua preferência as empresas que produzem melhores produtos com preços mais reduzidos.

Nessa situação em que há perfeita previsão do futuro, não poderiam ocorrer crises industriais e financeiras, e ficariam desempregados apenas aqueles indivíduos ambiciosos que quisessem receber um salário maior que sua produtividade.

Além disso, neste contexto, não haveria razão para o poder público agir se os indivíduos e as empresas tomados isoladamente realizam o melhor que pode ser feito nas circunstâncias vigentes.

Ora, esta visão se assemelha muito à ordem cósmica explicada pelas leis da física clássica. Diante disto a teoria econômica convencional passou a adotar como seu modelo teórico leis que funcionavam de forma semelhante às leis físicas, construindo modelos de equilíbrio geral capazes de ombrear com a física.

A construção desses modelos teóricos aumentou o prestígio da economia diante de outras ciências sociais, pois ao contrário destas poderia trabalhar com funções quantitativas.

A adoção de modelos inspirados nas leis físicas deveu-se também a uma questão de caráter ideológico. Tal sistema que representaria a operação de mercados tão bem não deveria ser perturbado por nenhuma intervenção externa, pois automaticamente esse sistema atingiria seu ponto ótimo de funcionamento. Com tal raciocínio os economistas se consideram cientistas positivos, pois trabalhavam e trabalham com leis e números. Poderiam assim justificar de maneira “científica” inicialmente o liberalismo, e presentemente o neoliberalismo.

Finalmente a utilização desses modelos deu-se por razões de natureza material, os modelos e teorias produzidos pelos economistas eram e são muito bem acolhidos pelos grandes empresários, por governos conservadores, de tal maneira a serem premiados com bolsas de estudo ou de viagem e por polpudos empregos tanto no governo quanto nas grandes empresas, principalmente no setor financeiro.

Diante disto pareceu-nos interessante apresentar os elementos principais da análise econômica moderna, procurando introduzir nela os elementos que de maneira “panglossiana” são deixados de lado pela análise convencional. Procurou-se abordar com algum realismo o processo de diferenciação de preços; procurou-se mostrar o dinheiro cuja obtenção é o objetivo básico dos agentes econômicos e, que, portanto, deve ser visto como uma variável ativa e não como uma variável passiva, ou seja, um simples intermediário no processo de troca de mercadorias.

Neste contexto, que podemos identificar como uma economia monetária, procurou-se desmitificar a ideia própria da economia doméstica de que primeiro se poupa para depois investir, na verdade, de um ponto de vista lógico, em geral é o contrário que ocorre. Tal discussão nos pôs diante da função primordial que o crédito e o investimento desempenham nas economias capitalistas, e porque decorrente disto podem surgir disfunções e crises no sistema que não podem ser corrigidas automaticamente pela operação dos mercados.

Não se esqueceu também de se fazer uma crítica à teoria clássica do comércio internacional, pelo qual a teoria econômica vê no relacionamento entre as nações, consideradas individualmente, mecanismos de ajustamento análogos aos de um mercado interno. Esta análise, além de não ser adequada do ponto de vista teórico, ainda é vista como um obstáculo para que os países mais pobres se industrializem pela proteção à sua indústria incipiente pregando o que pode se chamar de a religião do livre comércio.

O tratamento destes temas, embora breve, tem condições de indicar para os interessados uma leitura alternativa de análise e estudo desde que se esteja disposto a enfrentar a pressão dos interesses constituídos e não temam ser chamados, alguma vezes, de heréticos.

REFERÊNCIAS

BROCKWAY, G. P. The end of economic man. London: W.W. Norton and Company, 1992.

GALBRAITH, John Kenneth. O novo Estado industrial. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1968.

JEVONS, Willian Stanley. Theory of political economy. New York: Kelley, 1965.

KALECKI, Michal. Selected essays on the dynamics of the capitalist economy 1939-1970. Estados Unidos: Cambridge, 1971.

KEYNES, John Maynard. A treatise on money. Londres: McMillan, 1930.

______. The monetary theory of employment – Collected Writings of John Maynard Keynes. Londres: McMillan, 1933.

______. A teoria geral do emprego. In: SZMRECSÁNYI, Tamás. John Maynard Keynes. São Paulo: Ática, 1978.

______. The general theory of employment interest and money. Londres: McMillan, 1936.

MITCHELL, W. C. Quantitative analyses in political economy. American Economic Review, março, 1925 (1-12).

ROBINSON, J.; EATWELL, J. An introduction to modern economics. London: McGraw-Hill, 1973.

SCHUMPETER, Joseph Alois. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1961.

SEN, Amartya. On ethics and economics. Estados Unidos (Oxford): Blackwell, 1987.

SMITH, Adam. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations. Estados Unidos (Oxford): Oxford University Press, 1976.

[1] Adam Smith (1723-1790), economista inglês considerado o fundador da economia política.

[2] Tal interpretação da obra de Adam Smith, segundo Amartya Sen (1987, p. 29) é inadequada para dar uma visão do seu pensamento. Segundo Sen, o que Smith está fazendo aqui é simplesmente especificar por que e como as transações de mercado se realizam e por que e como a divisão do trabalho funciona que é o objeto do capítulo no qual ocorre a passagem. Mas o fato de Smith ter notado que transações mutuamente vantajosas são muito comuns não indica de modo algum que o autointeresse poderia ser adequado para constituir uma boa sociedade.

[3] Galileu Galilei (1564-1642), astrônomo, matemático e filósofo. Descobriu a lei de queda dos corpos, o princípio da inércia e revolucionou o estudo da Astronomia.

[4] Milton Friedman (1912-2006), economista americano da University of Chicago. Prêmio Nobel de Economia (1976).

[5] William Stanley Jevons (1835-1882), economista britânico, autor do livro Theory of political economy e um dos fundadores da economia neoclássica.

[6] Wesley Clair Mitchell (1874-1948), professor da University of Colombia, fundador do National Bureau of Economic Research (NBER) e especialista na análise de ciclos econômicos.

[7] Newton desenvolveu sua Teoria da Gravitação Universal a partir dos indícios básicos de Galileu.

[8] A economia convencional, procurando dar um aspecto de cientificidade à sua análise, formula modelos partindo do pressuposto de que, sendo a realidade muito complexa, se torna necessário identificar seus aspectos mais relevantes, estabelecer relações funcionais entre eles e formalizar a análise. Ora, tal procedimento é arbitrário, pois na maioria das vezes a seleção desses aspectos se baseia em pressupostos abstratos, como os que foram discutidos anteriormente (maximização do bem-estar, maximização de lucros etc.). Com isto deixa-se de lado a possibilidade de formular hipóteses que tenham conteúdo empírico e realista como a função consumo formulada por Keynes que estabelece uma relação funcional entre a renda agregada e o consumo agregado. Ela não parte de qualquer princípio abstrato, como os mencionados acima, mas simplesmente de uma observação de uma série histórica relacionando consumo e renda agregados.

[9] Ceteris paribus.

[10] Sistema financeiro caracterizado por uma crescente liberalização da sua operação, basicamente desregulando o sistema de bancos do varejo e permitindo criar-se crédito lastreados em títulos (por exemplo, hipotecas) levando à formação de ativos financeiros de alto risco (derivativos), bem como à alteração do grau de endividamento do sistema, isto é, a deterioração da relação capital próprio/capital de terceiros.

[11] The Economist – revista semanal inglesa que tem como foco a política internacional e notícias do mundo dos negócios e econômico.

[12] Joan Violet Robinson (1903-1983), uma das mais importantes economistas britânica, autora do livro The economics of imperfect competition.

[13] John Leonard Eatwell (1945), economista britânico e presidente do Queen’s College, Cambridge.

[14] J. K. Galbraith (1908-2006), economista, escritor e embaixador americano na Índia (1961-1963).

[15] Liberdades negativas individuais, conceito em que o indivíduo é livre desde que suas decisões ou atividades não sejam coagidas por terceiros.

2 PRINCIPAIS CON | CEITOS ECONÔMICOS

Ana Lúcia Pinto Silva

Doutoranda na Escola de Economia de
São Paulo da Fundação Getulio Vargas – FGV/EESP.

Bráulio Borges

Professor do Curso de Educação Continuada em Direito GVlaw;
mestre pela Faculdade de Economia e Administração da
Universidade de São Paulo – FEA/USP.

Carlos Eduardo Carvalho

Doutor pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas – IE/Unicamp.

Cláudia Viegas

Professora do Programa de Educação Continuada e Especialização
em Direito GVlaw; doutora em Economia pela Universidade de
São Paulo – USP; diretora da área de Economia
do Direito na LCA Consultores (defesa da concorrência
e regulação econômica).

Gustavo Madi Rezende

Professor do Programa de Educação Continuada e Especialização
em Direito GVlaw; professor de Teoria Econômica do Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas – Unicamp;
mestre em Teoria Econômica pelo IE/Unicamp; graduado em
Economia pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
da Universidade de São Paulo – FEA/USP; coordenador da área
de Economia do Direito na LCA Consultores.

Silvia Fagá de Almeida

Professora do Programa de Educação Continuada e Especialização
em Direito GVlaw; doutora em Economia pela Escola de Economia
de São Paulo da Fundação Getulio Vargas – FGV/EESP;
gerente de projetos da área de Economia do Direito do LCA Consultores.

2.1 Modelo de substituição de importações

Na industrialização por substituição de importações, ou ISI, o fator dinâmico para a diversificação e o aumento da produção industrial é a produção doméstica de itens até então importados. O processo inicia-se em geral por: i) bens de consumo popular, como tecidos e utilidades domésticas de baixo valor; ii) bens intermediários com alto custo de transporte, como cimento; iii) bens não importáveis, como energia; iv) bens que se beneficiam de suprimento local de recursos naturais.

O ISI pode ser mais bem identificado em comparação com processos de industrialização tardios baseados em exportações, nos quais o fator dinâmico é a produção de itens que contam com demanda externa, tenham ou não demanda doméstica já desenvolvida, como ocorreu em países asiáticos[1].

Acrescente-se que os dois modelos citados se diferenciam igualmente da industrialização dita originária ocorrida na Inglaterra no final do século XVIII em que a indústria se desenvolveu tendo como base a produção artesanal preexistente. Diferentes também da industrialização atrasada ocorrida a partir da segunda metade do século XIX em países da Europa Continental e nos EUA em que a indústria cresceu também a partir da produção artesanal preexistente, mas teve que superar as dificuldades impostas pela competição dos produtos industrializados produzidos na Inglaterra.

A ISI existente de forma embrionária a partir do final do século XIX é característica da América Latina, embora haja componentes desse tipo de industrialização tardia em países fora da região. Uma singularidade da ISI na América Latina, em particular no Brasil, é que o início desse processo esteve ligado diretamente à renda interna gerada pelo setor primário-exportador, da qual a indústria nascente dependia de forma crucial pelo lado da demanda.

No período anterior à Grande Depressão dos anos 1930, a indústria brasileira acompanhava os momentos de auge das exportações de produtos primários, que aumentavam a renda interna e a demanda pelos seus produtos e ofereciam as divisas para a importação de seus bens de capital. Além disso, os investimentos da indústria dependiam em boa medida dos lucros do setor primário exportador que não encontravam aplicação no próprio setor. Nesse período, pode-se dizer que a industrialização nascente era parte do setor primário exportador e acompanhava seus ciclos de auge e retração[2].

A outra singularidade é exatamente que a capacidade de importar as máquinas e equipamentos requeridos pela indústria dependia das divisas geradas pelas exportações desse mesmo setor primário-exportador. Nos modelos “asiáticos”, a capacidade de importação da indústria dependia de suas próprias exportações, ou de uma violenta redução do consumo doméstico para centralizar renda em mãos do Estado, ou de recursos externos, na forma de investimentos ou de crédito.

A ISI no Brasil se afirmou a partir da conjuntura peculiar do entreguerras, em especial da Grande Depressão, e principalmente após a Revolução de 1930[3]. Com a depressão mundial pós-crash 1929 o financiamento externo tornou-se quase nulo e a receita de exportação de bens primários, basicamente café, foi profundamente debilitada com a forte retração da economia mundial. Coube ao Estado centralizar o uso das divisas escassas para financiar a importação de bens de capital e de bens intermediários, deflacionados pela crise prolongada.

Com o fim da II Guerra, o quadro externo melhorou progressivamente, beneficiando o setor primário-exportador pela recuperação dos preços e da demanda externa. Mas, a composição de interesses em favor da industrialização no Brasil já havia sido consolidada por Getúlio Vargas durante seu governo de 1930 a 1945. Vargas, durante seu primeiro governo[4], principalmente após o Estado Novo em 1937[5], conformou o chamado pacto desenvolvimentista[6], ou pacto populista, que favorecia a indústria em detrimento do setor primário exportador, fonte decisiva para financiar as importações necessárias à industrialização, e incorporava as massas urbanas crescentes no processo.

Nesse período configurou-se um conjunto de problemas que marcavam a ISI desde suas origens. Assim, na medida em que avançava a industrialização ampliava-se a demanda de importações: cada produto “substituído” gerava novas necessidades de importação[7] e de bens intermediários[8] com novas demandas sobre a política fiscal.

Após II Guerra Mundial a expansão dos investimentos diretos americanos nos países da Europa Ocidental e a reação das empresas europeias[9] a essa ameaça impulsionaram investimentos dos países avançados em mercados menos desenvolvidos. Dessa forma, a ISI pode contar com o grande capital industrial europeu e norte-americano, disposto a instalar indústrias na América Latina, mas principalmente no Brasil, que oferecia as melhores condições em termos de infraestrutura para esses investimentos. Consolidava-se o famoso tripé da economia brasileira de então: capital produtivo estatal, capital internacional e capital nacional privado.

A reflexão da Comissão Econômica da América Latina (CEPAL)[10] sobre a ISI se desenvolveu quando o processo estava em curso e apontou diversos problemas e limitações, em especial a necessidade de estimular as exportações do setor manufatureiro, avançar na integração regional para ampliar mercados e elevar a produtividade.

Há consenso de que a industrialização brasileira é o mais bem-sucedido exemplo do ISI. Tanto é assim que desde o final da década de 1970 apenas o Brasil, dentre os países da América Latina, é considerado um país de industrialização recente[11].

No Brasil, as dificuldades decorrentes da ISI foram percebidas ainda dos anos sessenta[12], mas o abandono definitivo dessa estratégia de desenvolvimento só ocorreu no final dos anos setenta em decorrência das profundas mudanças na economia mundial e na impossibilidade de manter o padrão de financiamento que sustentou o modelo.

Neste período, países como o Chile adotaram um modelo centrado na exportação de produtos primários e abandonaram a meta de industrialização, enquanto outros, como Brasil, México e Venezuela procuraram aprofundar a ISI com base em um esforço ainda maior do Estado. Os resultados dessas opções influenciaram fortemente as formas com que cada país aderiu ao novo modelo baseado na abertura externa, na flexibilização produtiva e na integração com a economia mundial, que prevalece nas últimas décadas.

2.2 Fluxo circular da renda

O sistema econômico é todo integrado. Participam desse sistema vários agentes: as famílias, as empresas e o governo. Alguns agentes desempenham o papel de produtores – as empresas, que produzem bens e serviços, e o governo, que produz bens públicos como segurança nacional, educação, saúde, dentre outros – e outros de consumidores – as famílias e as mesmo as empresas, que compram bens e serviços de outras empresas.

Para que os consumidores possam adquirir bens e serviços dos produtores, precisam ter alguma fonte de renda, já que a contrapartida do recebimento desses bens e serviços é o pagamento. Como consumidores obtêm essa renda? É simples: são os proprietários dos fatores de produção: mão de obra e capital. É verdade que a maior parte das famílias possui apenas a sua capacidade de trabalho para vender. As famílias que possuem o capital são as proprietárias das empresas e podem usar os lucros e dividendos para comprar bens e serviços no papel de consumidores.

As empresas e o governo, para produzirem seus bens e serviços, precisam contratar os fatores de produção juntos às famílias. Sem o fator de produção mão de obra não há produção nenhuma, mesmo em processos com elevado grau de automatização. A compra dos fatores de produção implica pagamentos na forma de salários (remuneração da mão de obra) e na forma de lucros, dividendos e aluguéis (remuneração do capital).

Figura 1 – Fluxo circular da renda

Com efeito, na economia simplificada acima pensada em termos agregados, pode-se identificar vários fluxos entre os agentes econômicos: famílias vendem às empresas e ao governo seus fatores de produção (primeiro fluxo) e recebem salários, lucros, dividendos e aluguéis como contrapartida (segundo fluxo). Com essa renda, as famílias compram bens e serviços das empresas (terceiro fluxo) e pagam por esses bens (quarto fluxo). O primeiro e o terceiro fluxos são reais, isto é, correspondem efetivamente a transações entre membros da sociedade, ao passo que o segundo e o quarto fluxos são monetários, ou seja, são baseados na moeda[13].

A descrição acima permite identificar pelo menos três óticas diferentes para se monitorar o desempenho econômico: i) a ótica da produção, isto é, quem produz os bens e serviços da economia, como os setores agropecuário, industrial e de serviços; ii) a ótica da renda, isto é, a soma de todos os salários, lucros, dividendos e aluguéis pagos pelas famílias, que podem ser utilizados ou para consumir ou para poupar; iii) a ótica da despesa ou dispêndio, isto é, como é gasta a renda da sociedade: em consumo, em investimento em máquinas, construções, dentre outros.

A essa simplificada forma de funcionamento de uma economia capitalista dá-se o nome de fluxo circular da renda. Trata-se de um fluxo, pois denota um movimento de bens, serviços, fatores de produção e moeda entre os agentes e é circular por que sempre passa pelos mesmos pontos, ainda que em condições e momentos diferentes. Em relação à renda, trata-se do aspecto monetário ou fluxo do dinheiro: pagamento das empresas para as famílias pela utilização dos fatores de produção e pagamento das famílias pelos bens e serviços comprados das empresas. O fluxo monetário circula de um lado para outro na economia ao contrário do fluxo de fatores de produção, que somente vai das famílias para as empresas e o fluxo de bens e serviços, que vai das empresas para as famílias ou no máximo para outras empresas. Finalmente, o fluxo circular ressalta mais um aspecto importante: a evolução da economia se dá necessariamente ao longo do tempo, de forma contínua e ininterrupta.

2.2.1 Fluxo e estoque

Muitas vezes, para facilitar o entendimento acaba-se apresentando os modelos econômicos sob um olhar estático, ou seja, como uma “fotografia de um momento”. Mas essa é uma mera simplificação, uma vez que o mundo real insiste em ser dinâmico. Diante da complexidade da realidade é extremamente importante saber diferenciar variáveis econômicas que são fluxos daquelas que constituem estoques.

A analogia usual é a de uma banheira. A água que flui pela torneira constitui um fluxo. Nesse caso, um fluxo positivo de entrada. A água que está acumulada na banheira constitui um estoque. Esse estoque será maior quanto maior for o fluxo de entrada e menor o fluxo de saída ou negativo. No exemplo, o fluxo negativo é representado pela água que sai através do ralo ou que escapa por eventuais vazamentos.

Em uma definição mais técnica, as variáveis de fluxo se referem àquelas aferidas por unidade de tempo. No exemplo acima, a água que sai da torneira pode ser contabilizada em litros/segundo ou litros/minuto. As variáveis de estoque se referem àquelas aferidas em um determinado ponto do tempo.

A seguir são dados alguns exemplos de variáveis econômicas de fluxo e estoque para esclarecer conceitos vistos. O Produto Interno Bruto (PIB)[14] constitui um fluxo representado por R$ milhões por ano ou por trimestre. A riqueza de um país é um estoque representado pela soma cumulativa dos PIBs de anos anteriores descontados os “vazamentos”, como depreciação das máquinas, fábricas, estradas, moradias. A dívida pública é um estoque, ao passo que o déficit ou superávit fiscal é um fluxo: quanto maior o déficit, maior a dívida; quanto maior o superávit, menor a dívida. O contingente de pessoas ocupadas, isto é, trabalhando, é um estoque; esse estoque será maior quanto maior for o fluxo de admissões e menor o fluxo de demissões.

2.2.2 Variáveis nominais e reais

Em uma economia em que os preços dos bens e serviços estão sempre mudando as comparações de valores podem levar a conclusões equivocadas, especialmente em períodos muito longos. A variação contínua de preços é denominada inflação ou deflação[15].

Um exemplo usual é o do poder de compra dos salários. Se um individuo ganha R$ 1.000 em um mês e passa a ganhar R$ 1.100 no mês seguinte, ou seja, 10% a mais, ficou mais “rico”? A resposta a essa pergunta não é tão simples: depende de quanto variaram os preços dos bens e serviços que costuma comprar todos os meses. Se esse conjunto de preços subiu, digamos 3%, de um mês para outro, o ganho nominal de 10% de renda superou em cerca de 7% a evolução da inflação, o que significa que teve um reajuste real de 7%, ou o poder de compra se elevou em 7%. Mas, se a canastra de bens e serviços consumidos teve aumento de 15% no período, apesar do ganho nominal de 10% ocorreu uma perda real de poder aquisitivo de 5%.

Portanto, uma ideia chave da economia é a de que os agentes econômicos, sejam eles consumidores, empresários ou governos, não estão interessados apenas na quantia de dinheiro que possuem, mas também em quanto esse montante pode comprar em termos de bens e serviços. Com efeito, pode-se definir as variáveis nominais como aquelas expressas em termos de moeda e que, por esse motivo, mudam de acordo com a inflação, e as variáveis REAIS como aquelas expressas em termos de quantidades de bens e/ou serviços.

Nesse quadro, surge o conceito de preço relativo ou preço real, que nada mais é do que o preço de um determinado bem ou serviço expresso em termos de outros bens e serviços. O preço relativo é diferente do preço nominal, expresso em moeda.

Um exemplo elucidativo: quantos sacos de arroz é preciso para comprar um tênis? Suponha que sejam 10 sacos. Nesse caso, diz-se que o preço relativo de tênis em relação a um saco de arroz é de 10 (assim mesmo, sem unidades) ou, que o preço do saco de arroz em termos de tênis é de 0,10. É possível comprar apenas 1 décimo de um tênis com um saco de arroz. Tanto faz se o preço nominal do saco de arroz é de R$ 10 ou R$ 1.000 (e o tênis R$ 100 ou R$ 10.000, respectivamente). O fato é que será preciso 10 sacos para adquirir um tênis.

2.2.3 Identidade básica das contas nacionais e seus principais condicionantes

O Produto Interno Bruto (PIB) é considerado como a medida mais abrangente de atividade econômica de um país. O PIB é igual a:

a) a soma de toda a produção de bens e serviços de uma economia (ótica da produção);

b) a soma da renda de todas as pessoas da economia (ótica da renda);

c) a soma de todas as despesas de todos os agentes econômicos (ótica da despesa).

Essa igualdade definida sob as três óticas é facilmente percebida a partir da observação do fluxo circular da renda. Ou seja, em toda economia, a soma do total produzido deve ser igual à soma do total da renda das pessoas, que deve ser igual à soma do total das despesas dos agentes econômicos. Portanto, o Produto Interno Bruto (PIB) é igual à Renda Interna Bruta (RIB) e à Despesa Interna Bruta (DIB). Geralmente, o PIB é calculado para um determinado período de tempo: trimestres e/ou anos.

O Produto Interno Bruto é interno pois corresponde à soma de todos os bens e serviços produzidos dentro das fronteiras geográficas do país, independentemente se quem produz naquele país é uma empresa transnacional ou um trabalhador estrangeiro. O PIB é bruto, pois não desconta a depreciação do estoque de capital preexistente por conta de dificuldades de mensuração dessa variável.

Outras medidas alternativas ao PIB são o Produto Nacional Bruto (PNB) e o Produto Nacional Líquido (PIL). O PNB é igual ao PIB, sendo descontadas as remessas líquidas de salários, lucros e dividendos de trabalhadores e empresas estrangeiras, e o PIL é igual ao PIB menos a depreciação física do estoque de capital existente.

A identidade básica das contas nacionais estabelece que o PIB, que é igual à RIB e também à DIB, é igual ao somatório do Consumo das Famílias, dos Investimentos, do Gasto do Governo e das Exportações de bens e serviços menos as Importações de bens e serviços[16]:

(1) PIB = RIB = DIB e

PIB = C + I + G + X – M onde

C = Consumo das famílias

I = Formação bruta de capital16

G = Gasto do Governo

X = Exportações de bens e serviços

M = Importações de bens e serviços

As importações entram com sinal negativo no PIB na medida em que um bem ou serviço importado não é produzido no país que os importou, mas sim no país que os exportou. Por esse motivo, a expressão X – M muitas vezes se transforma apenas em NX (Net Exports), ou Exportações líquidas, para sintetizar os fluxos de bens e serviços de uma economia com o resto do mundo.

O registro das transações de um país com os demais países em um determinado período de tempo é feito no Balanço de Pagamentos (BP). As principais contas que compõem o BP são:

1. Balança Comercial (BC): fluxo de bens – exportações (X) e importações (M);

2. Serviços (BS): fluxo de serviços;

3. Transferências Unilaterais (TU): recebimento ou envio de divisas sem contrapartida;

4. Transações Correntes ou Conta Corrente = (1+2+3);

5. Conta Capital e Financeira: fluxo de capital incluindo empréstimos e capital de risco;

6. Erros e omissões;

7. Resultado do Balanço de Pagamentos = (4+5+6);

8. Reservas internacionais: composta de eventuais resultados positivos do BP.

Figura 2 – A estrutura completa do BP

2.2.4 Moeda e sistema bancário-financeiro

A moeda tem três funções:

i. meio de troca (ou de pagamento): a moeda é o instrumento que utilizamos para adquirir bens e serviços;

ii. padrão de valor (ou unidade de conta): a moeda é uma referência para a cotação de preços e o registro de dívidas;

iii. reserva de valor: a moeda permite transferir poder de compra do presente para o futuro; na presença de inflação passa a ser uma reserva imperfeita.

A moeda de um país tem curso forçado, isto é, todos os agentes são obrigados a aceitá-la. Historicamente, as moedas surgiram com valor intrínseco, isto é, eram cunhadas em metal e se constituíam nas chamadas moeda-mercadoria[17]. O Estado nacional ao tomar para a si a prerrogativa da emissão monetária impôs a aceitação do papel-moeda, a princípio, baseado em um lastro em ouro.

No início da década de 1970[18], com o fim do regime de padrão dólar-ouro (US$-Au) estabelecido pelo Acordo de Bretton Woods[19], finalmente, passou-se a operar em um padrão monetário puro[20]. As moedas tornaram-se exclusivamente fiduciárias, isto é, sem lastro físico. Desde então, o único lastro passou a ser a confiança dos agentes no papel de reserva de valor da moeda internacional.

Além do mais, a base do capitalismo é a existência da moeda de crédito, ou da antecipação de poder aquisitivo, oferecida pelo sistema financeiro. Com efeito, o sistema financeiro é fundamentalmente apoiado na confiança mútua entre intermediários financeiros (bancos) e depositantes. Por esse motivo que os economistas e os policymakers temem tanto uma crise de confiança no sistema financeiro, pois, a depender da magnitude e extensão, pode resultar em uma corrida bancária colocando em risco todo sistema[21]. Nessa situação, boa parte da poupança da sociedade pode simplesmente ter seu valor erodido do dia para a noite, trazendo graves consequências sobre a economia e o bem-estar da sociedade.

Assim como no caso dos bens e serviços, existe também um mercado de moeda, com ofertantes e demandantes e um preço para a moeda: a taxa de juros, que é o custo do dinheiro. A intermediação financeira, feita pelo sistema bancário/financeiro, transfere recursos dos agentes “superavitários” (ou poupadores) para os agentes “deficitários” (ou tomadores de empréstimos), mediante a cobrança de um preço (juros).

Os passivos dos bancos correspondem aos depósitos dos agentes, ou seja, a fonte de recursos; e os ativos correspondem aos empréstimos e aplicações diversas, ou seja, o uso dos recursos. Não obstante, os bancos não podem emprestar a totalidade dos depósitos feitos pelos agentes. A autoridade monetária determina que os bancos mantenham uma fração específica de seus depósitos como reservas compulsórias. Ademais, os bancos podem optar por manter reservas adicionais além do exigido, chamadas de reservas não compulsórias ou voluntárias. Os bancos criam moeda por meio da concessão de empréstimos por crédito em conta corrente, uma vez que aumentam os saldos de depósitos à vista.

O exemplo seguinte ilustra o funcionamento desse mecanismo: suponha que um determinado banco X empreste R$ 500 a um consumidor ou empresa. Com esse dinheiro, o consumidor ou a empresa irá adquirir bens e/ou serviços, de modo que esses recursos acabam voltando como depósitos à vista para um banco, podendo ser inclusive o banco X se o agente que recebeu esses recursos possuir uma conta nesse determinado banco. Assim, com esse novo depósito o banco aumenta sua capacidade de empréstimo, e esse processo se reinicia, acumulando-se ao longo de várias “rodadas”. Com efeito, o depósito inicial que permitiu a realização do primeiro empréstimo possibilitou, na prática, que o banco emprestasse muito mais do que o montante desse primeiro depósito. O impacto sobre a expansão dos meios de pagamentos denomina-se multiplicador monetário.

Além de emitir moeda, o Banco Central (BC) pode aumentar ou diminuir a quantidade total de reservas no sistema bancário mediante compra e venda de títulos públicos. Quando o BC vende um título, recebe em troca moeda, que sai do sistema financeiro e fica nas reservas do BC; diz-se, nesse caso, que a autoridade monetária enxugou a liquidez do sistema financeiro. O BC pode também promover alterações nas alíquotas das reservas compulsórias com o objetivo de controlar a liquidez da economia.

Uma crise de confiança, ou seja, quando os agentes começam a desconfiar que uma instituição financeira irá falir, pode levar a uma corrida bancária[22]. Como os bancos operam alavancados não têm como suportar um saque dos depósitos de todos os seus correntistas em um mesmo ponto do tempo. Assim, um banco saudável pode efetivamente quebrar do dia para a noite caso haja uma corrida bancária iniciada por um mero boato.

2.2.5 Inflação/deflação e índices de preços

Inflação é um fenômeno que consiste na alta generalizada e sistemática do nível geral de preços de uma economia. A deflação é exatamente oposta à inflação, ou seja, registra queda generalizada e sistemática do nível de preços. Geralmente se classifica a inflação em 3 tipos:

i. inflação por choque de oferta: ocorre quando, devido a um forte aumento de custo há uma redução da oferta agregada (como por exemplo: um aumento nos preços do petróleo);

ii. inflação de demanda: ocorre quando a demanda agregada aumenta mais rapidamente do que a oferta de bens e serviços. Faltam produtos nas lojas; há longas filas de espera;

iii. inflação inercial: parte da inflação que será observada no futuro depende da inflação passada afetada tanto por choques de oferta como pela demanda, gerando uma inércia que pode ser propagada por meio de mecanismos formais ou informais[23]. Quando a inflação de um país é muito alta, os agentes incorporam parte de inflação esperada nos seus preços, o que acaba gerando ainda mais inflação.

Embora de fácil compreensão em termos conceituais, a medição da inflação/deflação é tarefa bastante complexa. Isso porque, como um fenômeno macroeconômico, a inflação/deflação não se refere apenas ao preço de um ou outro bem e serviço, mas ao nível geral de preços.

O preço de uma cesta básica de bens e serviços necessários para a sobrevivência de uma família pode representar o chamado nível geral de preços. Mas trata-se de uma representação, pois não contempla uma miríade de outros bens e serviços que são consumidos pelas famílias e empresas. Para medir o nível geral de preços e, consequentemente, a inflação/deflação de um país, os institutos estatísticos constroem índices de preços.

Por exemplo, para se construir um índice de preços ao consumidor, são pesquisados os preços individuais de centenas de bens e serviços e os pesos de cada um desses bens e serviços no orçamento familiar. A participação dos bens e serviços é calculada a partir de pesquisas de orçamentos familiares (POFs) realizadas geralmente a cada cinco anos, em que se verifica o padrão médio de dispêndio das famílias dentre os vários bens e serviços da economia.

Os preços e participação relativa dos bens e serviços são agregados usando uma média aritmética ponderada[24].

No Brasil, os índices de preços mais conhecidos são:

i. Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo IBGE considerando o padrão de gasto médio de famílias com renda de 1 a 40 salários-mínimos; há também o IPCA-15 (pesquisado entre o dia 15 de um mês e o dia 15 do mês anterior);

ii. Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), calculado pelo IBGE considerando o padrão de gasto médio de famílias com renda de 1 a 5 salários mínimos;

iii. Índice Geral de Preços (IGPs), calculado pela FGV; os IGPs correspondem à agregação dos seguintes índices:

a) Índice de Preços ao Consumidor (IPC), com peso de 30% no IGP;

b) Índice de Preços no Atacado (IPA), com peso de 60% no IGP; e

c) Índice Nacional da Construção Civil (INCC), com peso de 10% no IGP;

iv. IPC-Fipe (na região metropolitana de SP).

Vale assinalar que os IGPs são pesquisados com várias periodicidades:

• IGP-10 (entre o dia 10 de um mês e o dia 10 do mês anterior);

• IGP-M (entre o dia 15 de um mês e o dia 15 do mês anterior); e

• IGP-DI (mês fechado sobre mês fechado).

A inflação muito alta prejudica muito uma economia. Assim, quanto mais alta a inflação menos previsível é, prejudicando o planejamento de empresas e famílias para prazos muito longos; as classes de renda mais baixa sofrem por não ter acesso a aplicações financeiras para proteger as suas rendas; e a inflação alta gera uma série de ineficiências, associadas aos custos maiores de remarcação de preços.

A deflação persistente também é prejudicial porque, se os agentes começam a adiar compras esperando quedas mais expressivas de preço, pode ocorrer a paralisia econômica.

2.3 Risco vs incerteza

Os agentes econômicos precisam, a todo o momento, tomar decisões a respeito de seus negócios, de acordo com os estímulos fornecidos pelo ambiente econômico. No entanto, quase nunca os agentes possuem informações completas a respeito do conjunto de variáveis que podem afetar seus resultados. As decisões envolvem, em alguma medida, lidar com situações de risco e de incerteza. Para compreender melhor o comportamento dos agentes, a teoria econômica tem se preocupado, desde há muito tempo, em conceituar o que é risco, o que é incerteza e como afetam as decisões econômicas.

As primeiras formulações a respeito do tema remontam aos anos vinte e trinta do século passado, com os economistas Frank Knight[25] e John Maynard Keynes[26]. Knight preocupava-se com seus efeitos sobre os lucros das empresas. A partir da ideia de que as atividades produtivas estavam sujeitas a riscos e a incertezas, não se poderia determinar, a priori, qual seria o resultado financeiro atingido pela empresa, os lucros econômicos seriam uma compensação pelo risco intrínseco às atividades produtivas.

Já Keynes utilizava o conceito incerteza e o papel das expectativas dos agentes para explicar os ciclos de investimento e o processo inflacionário.

Desde esses primeiros tratamentos, havia uma separação conceitual entre risco e incerteza, ligada sempre ao grau de conhecimento dos agentes e à confiabilidade das informações. Segundo Dequech (2008)[27], a situação de risco é caracterizada pela capacidade dos indivíduos de atribuir probabilidades à ocorrência dos eventos alternativos, ou seja, é necessário que os agentes tenham conhecimento sobre todos os resultados possíveis, que tenham condições de determinar probabilisticamente as chances de ocorrência de cada um deles e que tenham condições de prever seus efeitos sobre os rendimentos esperados.

Algumas situações se apresentam de tal forma que a distribuição de probabilidades pode ser feita de forma objetiva, como nos chamados jogos de azar, por exemplo. É fácil perceber que, ao lançar um dado não viciado, a chance de sair um determinado número é de 1/6. A Lei das Probabilidades indica, de maneira objetiva, que todos os seis resultados são igualmente prováveis.

Existem outras situações nas quais a distribuição de probabilidades se baseia em avaliações subjetivas, de acordo com as informações e capacidade de análise do agente econômico. Um exemplo simples que ilustra essa situação seria o resultado de uma partida de futebol. A simples observação dos eventos passados não fornece base suficiente para que se estabeleça uma distribuição objetiva de probabilidades. No entanto, é possível atribuir uma distribuição de probabilidades de forma a cobrir todos os eventos possíveis, ou seja, vitória de um time, vitória de outro time ou empate, ainda que de forma subjetiva.

Conhecendo-se todos os possíveis resultados e atribuindo probabilidades a esses resultados, é possível mensurar o risco. Quantificando, adicionalmente, as consequências de cada resultado, é possível tomar decisões de modo a maximizar os benefícios esperados.

Contrapondo-se ao risco, o conceito de incerteza se aplica a situações nas quais não é possível elencar todos os resultados possíveis com as devidas atribuições de probabilidades à ocorrência de cada um dos eventos. Normalmente, as situações de incerteza estão associadas à carência de informações confiáveis e completas que permitam aos agentes mapear o rol de probabilidades dos eventos. São as chamadas substantive uncertainty (Dosi e Egidi, 1991)[28]. Mesmo de posse de informações completas, no entanto, ainda há espaço para incerteza – chamada de procedural uncertainty[29] – originada pela dificuldade ou pela impossibilidade de se lidar com as informações existentes, sejam essas limitações de caráter operacional como capacidade computacional, sejam de caráter cognitivo, ou seja, pela incapacidade da pessoa ou da empresa de lidar corretamente com o conjunto completo de informações disponíveis.

Como anunciado no início deste tópico, parte relevante das decisões econômicas é tomada diante de situações que envolvam riscos e/ou incertezas. A questão está, pois, em identificar como os agentes reagem a este ambiente – o que requer avaliar a existência de alternativas para reduzir riscos e incertezas. Excetuando-se as situações de risco objetivo, caso mais raro na economia, a busca por informações adicionais e o aprimoramento das ferramentas de análise são sempre elementos desejados pelos tomadores de decisão – resta saber qual seu custo e quais os benefícios associados.

Dada a impossibilidade de eliminar riscos e incertezas, os agentes econômicos buscam, por um lado, reduzir os impactos negativos sobre o ambiente de negócios e, por outro lado, associar situações de maior risco à exigência de maiores ganhos. A contratação de seguros é exemplo típico de um mecanismo utilizado pelos agentes econômicos para se proteger dos prejuízos associados ao risco de um determinado evento. Neste mecanismo, os segurados pagam um prêmio à seguradora e, em contrapartida, recebem uma cobertura para o caso de o evento segurado vir a ocorrer.

Supondo um seguro contra furto de veículo, os agentes irão contratar a apólice caso o valor do prêmio não supere as chances de o veículo ser furtado multiplicado pelo preço do veículo. Nesse caso, os eventos alternativos são todos conhecidos (o veículo pode ser furtado ou pode não ser furtado), é possível atribuir probabilidades a esses eventos (sejam objetivas, com base nas estatísticas históricas, sejam subjetivas) e é possível saber o prejuízo associado ao evento. Trata-se, pois, de uma situação de risco.

Mas, se as alternativas (contratar ou não o seguro) são equivalentes, por que há interesse em contratar seguros? Existem duas respostas possíveis: a primeira está associada ao fato de que seguradores e segurados podem ter avaliações diferentes quanto à probabilidade de ocorrência do furto. As seguradoras têm mais acesso a informações sobre o histórico de eventos e conseguem ter mais objetividade na atribuição de probabilidades. Já os segurados podem ser mais influenciados por um sentimento de insegurança motivado pelas informações disponíveis.

A segunda explicação possível está associada ao fato de que a redução do bem-estar causada pelo pagamento do prêmio pode ser menor do que a redução de bem-estar causada pelas perdas materiais ponderadas pela probabilidade de ocorrência do furto. Como o prêmio é uma fração menor do valor do veículo, o consumidor pode preferir arcar com esse custo em vez de correr o risco de se ver obrigado a arcar com um custo muito maior, caso o veículo fosse furtado.

Nesse caso, o consumidor é avesso ao risco: prefere ter certeza de um prejuízo pequeno a correr o risco de ter um prejuízo elevado. O exemplo utilizado aqui faz referência à comparação entre perdas pequenas versus perdas elevadas, mas o mesmo conceito se aplica a outras situações, igualmente caracterizadas como risco, relacionadas, por exemplo, com ganhos pequenos versus ganhos elevados. A aversão ao risco seria a preferência por ter um ganho pequeno, mas garantido, em relação a ter um ganho elevado mas não garantido.

Contrapondo-se ao conceito de aversão ao risco, os agentes podem ser neutros em relação ao risco ou ter amor ao risco. Se o indivíduo tem amor ao risco, irá preferir se sujeitar ao risco de ter um ganho elevado a ter um ganho pequeno, mas garantido.

Outro mecanismo utilizado para a mitigação de risco são os contratos de longo prazo. Ao determinar as condições para a transação entre as partes, os agentes passam a estar menos sujeitos às oscilações típicas do ambiente de mercado, durante o período de vigência do contrato.

Williansom (1996) confere grande importância à incerteza dos agentes envolvidos em uma transação econômica, na escolha da forma como esses agentes irão interagir: quanto maior a incerteza envolvida em uma determinada transação, maior tende a ser necessidade de se formalizar contratos entre as partes para eliminar as consequências prejudiciais de fatores não controlados.

Suponha, por exemplo, um contrato que estabeleça preços e quantidades para compra/venda de um produto, por um período determinado de tempo. Durante esse período, vendedor e comprador saberão exatamente quanto irão receber/pagar pelo produto. Se os preços de mercado deste produto aumentarem, os vendedores terão feito um mau negócio, pois conseguiriam preços maiores caso vendessem a preço de mercado. Simetricamente, caso os preços se reduzam, o contrato passará a ser uma situação mais vantajosa do que ir ao mercado. Ao firmar o contrato, o vendedor está optando por ter uma renda garantida em detrimento de correr o risco de vê-la se reduzir ou aumentar de acordo com as condições do mercado.

Em resumo, a avaliação de riscos e de incertezas depende sempre de uma série de fatores: disponibilidade de informações, confiabilidade das informações e capacidade de manipular as informações. As decisões, condicionadas pela avaliação de risco, dependerão de características individuais dos agentes, tais como do seu conhecimento prévio, das ferramentas que lhe estão disponíveis, do seu padrão de atuação etc. Assim, as decisões serão inexoravelmente determinadas pelo modo como os agentes formam suas expectativas.

2.3.1 O papel das expectativas

Tendo em vista que os agentes econômicos tomam decisões que dependem de resultados futuros, torna-se relevante avaliar como são formuladas suas expectativas, ou seja, como os agentes lidam com o fato de não terem informações precisas a respeito das consequências de suas decisões.

Para ficar com um exemplo simples, suponha que a empresa pretende fazer um investimento produtivo. As condições futuras de renda das famílias, taxa de juros, inflação entre as diversas outras variáveis econômicas afetarão a rentabilidade do investimento planejado. Evidente que os agentes não têm conhecimento preciso a respeito desse cenário futuro, mas precisam formular hipóteses que reflitam suas expectativas.

A regra mais simples consiste em projetar para o período seguinte exatamente as mesmas condições do período atual; são as chamadas expectativas estáticas. Assim, por exemplo, se a inflação no período atual foi de x%, a expectativa é que no período seguinte a inflação será também dos mesmos x%. Embora bastante simples, trata-se de uma hipótese muito restritiva, pois postula que os agentes não aprendem com os erros do passado.

De fato, um conceito um pouco mais elaborado diz respeito às expectativas adaptativas. De acordo com este conceito, os agentes econômicos formulam suas expectativas levando em conta os resultados desta variável no período anterior, mas ajustando-as de acordo com erros do passado. Ou seja, uma parte da diferença entre, de um lado, a expectativa existente para esta variável formulada no período anterior e, de outro lado, o seu resultado efetivo, é incorporada às expectativas para o período seguinte. Em termos exemplificativos, se a inflação atual é x%, a expectativa de inflação futura será igual a esses mesmos x% mais uma parcela da diferença entre a inflação atual e a projeção que se tinha no período anterior a respeito da inflação atual. Assim, se, no período passado, os agentes subestimaram a inflação, as expectativas em relação à inflação presente irão aumentar.

Este processo de formação de expectativa daria conta de explicar, por exemplo, os processos de aceleração inflacionária. Suponha que uma empresa precise definir o preço de seu produto. Se houver uma expectativa de inflação, essa empresa tenderá a elevar seus preços de modo a manter seus rendimentos em termo reais; se essa expectativa for generalizada, todas as empresas irão tentar aumentar seus preços e o processo inflacionário irá se concretizar. É fácil perceber que, se essas expectativas forem crescentes, a inflação observada também tenderá a se acelerar.

De forma menos simplista, e mais atraente, os economistas formularam o conceito de expectativas racionais, segundo o qual os agentes levam em conta todo o conjunto disponível de informações relevantes, relacionando-as de acordo com modelos analíticos, na hora de formular suas expectativas. Por ser uma formulação mais sofisticada, acarreta maiores complexidades analíticas, pois as expectativas racionais passam a depender de um conjunto bastante amplo de fatores que são desconhecidos do analista econômico: quais as informações disponíveis ao agente econômico e qual o seu modelo de análise.

Parece claro que a hipótese das expectativas racionais tem uma maior aderência à forma como os agentes formulam seus planos do que os conceitos anteriores. No entanto, para se modelar com base nesse conceito é necessário lançar mão de diversas hipóteses relacionadas ao conjunto de informações disponíveis a cada agente e do modelo analítico utilizado por eles. Daí a tendência a se optar por assumir que os agentes seguem determinados padrões de comportamento ligados a processos de maximização, sob as hipóteses de racionalidade perfeita e livre acesso a informações, e que todos reagem segundo o mesmo modelo analítico.

Voltando ao exemplo da decisão de investimento da empresa, apresentado no início do tópico, pode-se modelar que a decisão estará condicionada à expectativa de consumo futuro do bem que será produzido com base no novo investimento realizado. Caso as expectativas sejam favoráveis, o investimento será realizado e, consequentemente, a produção também será realizada, sendo necessário, para isso, que os fatores de produção sejam mobilizados, entre os quais a força de trabalho e os insumos. Se a expectativa de expansão do consumo for generalizada entre os agentes econômicos, muitos investimentos poderão ser feitos e muita produção será realizada. Como a produção gera renda (salários) e a renda gera consumo, é de se esperar que as expectativas se concretizem.

Assim, um olhar sobre a forma como os agentes formulam suas expectativas é princípio fundamental para entender a dinâmica econômica, com seus ciclos e suas crises, bem como para que os governos formulem as políticas econômicas, tanto em nível macroeconômico como em nível microeconômico. Em outras palavras, a relação entre os agentes econômicos em geral, mas em particular entre o governo de um lado e as empresas e as pessoas de outro, é fortemente condicionada pela forma como os agentes formulam suas expectativas.

No entanto, na prática, os agentes não possuem todos o mesmo conjunto de informações, bem como elaboram seus modelos analíticos de maneira muito particular, condicionado a suas restrições cognitivas e ao seu histórico particular. A assimetria de informação, ou seja, o fato de que cada agente possui um conjunto diferente de informações, por exemplo, leva à formulação de expectativas dissonantes a respeito dos benefícios recíprocos de uma determinada transação. O desalinhamento das expectativas pode inviabilizar a concretização da transação, ou então pode permitir que a transação seja “lesiva” a um dos agentes.

Na relação com o governo, o grau de confiança dos agentes na capacidade do governo de fazer cumprir determinados planos de política econômica condiciona suas expectativas. A depender, então, da confiança nas instituições, os agentes podem, de fato, contribuir para o sucesso das pretensões do governo ou podem inviabilizá-las.

Suponha, por exemplo, que o governo anuncie um plano de restrição monetária com o objetivo de combater a inflação. Se o plano for crível para parcela significativa das empresas, elas irão esperar uma piora no nível de atividade econômica e tenderão a reduzir sua produção e seus investimentos. Como consequência, acontecerá mesmo uma redução da atividade econômica, de modo a contribuir para a redução da inflação. Mas, alternativamente, se as empresas julgarem que o governo não terá o controle das ferramentas necessárias para impor as medidas restritivas (pode-se avaliar, por exemplo, que o governo manterá seu déficit fiscal e, portanto, precisará recorrer a medidas de saneamento financeiro, tais como a emissão de moeda ou o aumento da dívida pública), não haverá revisão das expectativas dos agentes e se tornará bem provável que os objetivos do governo sejam frustrados.

Como não há coordenação natural entre os agentes para a formação das expectativas – e como as ações de cada um dependerão de hipóteses a respeito das ações de demais agentes –, é necessário tanto ao formulador de política pública como ao analista econômico que sejam criadas hipóteses a respeito da reação dos agentes. Na teoria econômica, as hipóteses mais frequentes dizem respeito à intenção de maximização de lucro por parte das empresas. Esta hipótese, que parece simples, ajuda a criar uma convergência analítica.

No entanto, a assimetria de informação, bem como as limitações cognitivas dos agentes econômicos para lidar com as informações existentes, espraia o leque de resultados esperados diante de um determinado evento. Daí a importância de se observar os padrões de ação dos agentes para então poder fazer inferências sobre a formação de expectativas.

Na maioria dos casos, ao contrário das hipóteses mais clássicas da teoria econômica, as empresas não adotam comportamentos maximizadores, seja por ausência de informações, seja por dificuldades intrínsecas às próprias instituições de manipular adequadamente um conjunto amplo e complexo de dados.

Em substituição, as empresas, em situações de incerteza, costumam adotar padrões de ação e reação tendo por base regras e rotinas, de acordo com o seu padrão histórico de comportamento, o que implica em respostas menos automatizadas dos agentes em função de mudanças nas variáveis econômicas e na regulação do governo sobre a economia. Daí a necessidade de se entender os contextos específicos da tomada de decisões, bem como o padrão de comportamento dos agentes.

2.4 Governo (gasto/tributação)

Antes de apresentar a maneira pela qual o setor governo se insere na economia, é importante apontar a discussão sobre papel do Estado na economia. Esse debate vem desde o surgimento da chamada macroeconomia, no início do século XX. Para os economistas mais liberais, o Estado ideal é o Estado mínimo, que garanta o cumprimento dos direitos de propriedade e estabilidade das demais “regras do jogo”, atuando somente nos casos de falhas de mercado e de externalidades[30].

Os economistas mais liberais acreditam que, corrigidas todas as falhas, o livre funcionamento dos mercados trará os melhores resultados econômicos e de bem-estar social. No entanto, os economistas que defendem uma atuação mais ativa do Estado argumentam que a autorregulamentação dos mercados é simplesmente igual a uma ausência de regras, levando a situações de grandes para a sociedade.

Desse modo, argumentam os economistas que defendem uma postura mais ativa do Estado na economia, a intervenção do governo muitas vezes é necessária e desejável no sentido de garantir maior estabilidade econômica, na medida em que a economia capitalista é inerentemente instável.

Independentemente do posicionamento analítico, a forma pela qual os governos[31] se inserem na economia se dá basicamente da mesma maneira: pela tributação e pelos gastos e as transferências.

Do total da renda gerada (Y) por uma economia em um determinado período de tempo parte é transferida ao setor público (governo) por meio dos impostos, taxas e contribuição. Dessa forma, apenas parte da renda gerada fica disponível para o setor privado (YD), sendo que do total da renda (Y) é subtraída a tributação (T) e somadas as transferências (t). Ou, YD = Y – (T – t).

A tributação é utilizada para:

i. obter receitas que possibilitem o governo, por meio do gasto, atender a finalidades públicas diversas como segurança nacional, educação, saúde, dentre outras;

ii. executar transferências de renda para grupos específicos, como, por exemplo, para a parcela mais pobre da população, ou produtores de algum produto em particular;

iii. influir sobre os resultados dos mercados como, por exemplo, desestimular o consumo de cigarros e bebidas alcoólicas.

Os gastos públicos podem ser classificados como investimento e custeio. Faz parte dos gastos em investimento público, por exemplo, a construção de escolas e hospitais. A manutenção de servidores públicos da educação e saúde constitui um gasto típico de custeio.

O setor governo tem importante papel na determinação da renda de equilíbrio tanto pelo lado dos gastos (G) como componente da demanda agregada quanto em relação à tributação líquida (T – t) que afeta a renda disponível (YD) para o setor privado realizar gastos em consumo e investimento.

Se o total de despesas do governo (DG) for superior ao total das receitas (R) ocorrerá um déficit orçamentário ou fiscal. Esse déficit poderá ser financiado por meio de emissão monetária e/ou de títulos da dívida pública. Geralmente, a primeira forma de financiamento é inflacionária e a por emissão de títulos não causa inflação[32].

Caso as despesas sejam menores que as receitas, haverá um superávit fiscal. Para efeito de controle fiscal utilizam-se também os conceitos de:

• Resultado nominal = receitas – despesas não financeiras – despesas financeiras

• Resultado operacional = nominal – inflação

• Resultado primário = receitas – despesas não financeiras

Figura 3 – Déficit orçamentário

2.4.1 Modelo “canônico” da Macroeconomia: oferta agregada – demanda agregada/IS-LM-BP

Os economistas buscam explicar os fatos observados no mundo real para formular políticas que possam corrigir o desempenho da economia, ou seja, os policy makers tendo como base os estudos econômicos e, por meio de instrumentos, como taxa de juros, tributos e gastos públicos, buscam controlar a trajetória dos agregados econômicos como o PIB, emprego e nível geral de preços.

Algumas das principais perguntas que os economistas pretendem responder são:

• Por que o crescimento econômico apresenta ciclos: períodos de expansão seguidos por alguns anos de recessão ou depressão?

• O que fazer para atenuar essas oscilações?

• Por que ocorre inflação? Como combatê-la?

• Por que alguns países conseguem crescer mais do que outros no longo prazo?

Os economistas buscam responder tais perguntas seguindo os passos:

a) desenvolvimento de um modelo teórico, isto é, de um sistema de equações matemáticas descrevendo, de maneira relativamente simplificada, as relações entre as diversas variáveis macroeconômicas;

b) utilizando a econometria, técnica estatística aplicada para testar a validade do modelo teórico e estimar elasticidades e defasagens a partir de dados coletados.

Vale relembrar que elasticidade é a sensibilidade de determinada variável com relação a flutuações em outra variável, ao passo que defasagem é o tempo médio que uma determinada variável leva para responder às mudanças em outra variável desde que exista alguma relação de causalidade entre elas.

O modelo que será apresentado foi elaborado buscando responder as perguntas feitas anteriormente. Por esse motivo, esse modelo é conhecido como o das oscilações macroeconômicas de curto prazo, entendendo-se curto prazo como o período de tempo em que pelo menos uma variável não pode ser alterada, geralmente, um horizonte de um a três anos.

O modelo “canônico” de análise macroeconômica de curto prazo é conhecido como oferta agregada – demanda agregada/IS-LM-BP. Trata-se de um modelo que busca analisar e entender as mudanças e interações entre a curva de oferta e a curva de procura ou demanda. Note-se que tanto a oferta quanto a demanda tratam do conjunto da economia, ou seja, trata-se da oferta e demanda agregadas.

Também no caso de um bem específico, a curva de oferta agregada é positivamente inclinada, isto é, quanto maior o preço, maior a disposição das empresas de ofertar bens e serviços. A demanda agregada é negativamente inclinada como a curva de demanda de um bem específico, isto é, quanto maior o preço, menor a disposição dos agentes de adquirir bens e serviços.

Para avaliar os impactos da política econômica sobre o PIB ou nível de atividade da economia é preciso saber o que determina as curvas de oferta e demanda agregadas.

A oferta agregada, isto é, a capacidade de uma economia de ofertar bens e serviços, depende basicamente de 4 fatores:

i. produtividade: quanto maior a produtividade, maior a oferta agregada, já que se produz mais bens e serviços utilizando-se a mesma quantidade de capital, trabalho e terras;

ii. estoque de capital: quanto maior o estoque de capital, maior a oferta de bens e serviços;

iii. horas trabalhadas: quanto maior o número de horas trabalhadas, maior a oferta de bens e serviços;

iv. terras aráveis/recursos naturais: quanto maior a quantidade de terras aráveis/recursos naturais, maior a oferta de bens e serviços.

No entanto, no curto prazo, tanto o estoque de capital como a quantidade de terras aráveis podem ser considerados fixos, já que as terras aráveis/recursos naturais dependem da dotação de cada país e somente podem mudar ao longo de muitos anos com investimento na correção de solo ou na prospecção de petróleo em águas profundas, por exemplo. O estoque de capital aumenta com os novos investimentos feitos pelas empresas, mas esses investimentos precisam de algum tempo para maturar, isto é, para efetivamente se transformarem em novo estoque de capital como, por exemplo, uma fábrica de carros leva alguns anos para entrar em operação.

Dessa forma, considera-se que, no curto prazo, somente mudanças no número de horas trabalhadas e na produtividade podem causar aumento na oferta agregada de bens. Mas é importante lembrar que há um limite para o número de horas trabalhadas e que os ganhos de produtividade no setor de serviços[33] são bem pequenos, limitando, portanto, os ganhos da economia como um todo.

Com efeito, os economistas concluíram que a maior parte das oscilações do crescimento econômico se deve às variações na demanda agregada, que corresponde à soma de todos os dispêndios dos agentes da economia. Assim, a demanda agregada (DA) é igual à:

PIB = RIB = DA = C + I + G + X – M, onde:

C = Consumo das famílias

I = Investimentos ou formação bruta de capital

G = Consumo do Governo

X = Exportações de bens e serviços

M = Importações de bens e serviços

Como a identidade básica das contas nacionais estabelece, tem-se que:

DA = C + I + G + X – M = PIB = OA

O consumo das famílias (C) é afetado positivamente pela renda das famílias. Quanto maior a tributação, menor a renda disponível e, portanto, menor o consumo.

O consumo das famílias também é afetado pela taxa de juros: quanto maior a taxa de juros, menor o consumo, já que quanto maior a taxa de juros, maior o custo para obtenção de crédito e menor a disposição dos bancos em conceder empréstimos. Quanto maior a taxa de juros, maior a preferência dos bancos de aplicar em títulos públicos, que embora paguem um juro menor do que os cobrados nos empréstimos concedidos são considerados ativos bem menos arriscados, já que o risco de inadimplência por parte do governo é, geralmente, baixo.

Ademais, além de correr o risco de inadimplência, ao emprestar para o consumidor o banco também tem vários custos administrativos para manter uma estrutura de agências, um departamento de análise de risco de crédito, dentre outras coisas, ao passo que para aplicar em títulos públicos o custo administrativo é praticamente zero. Os bancos estão o tempo todo realizando essas contas de risco versus retorno para decidir para quem emprestam: governo ou famílias.

Por essa razão, a taxa de juros determinada pelo Banco Central não afeta apenas o custo dos empréstimos na economia, mas também a disposição dos bancos em emprestar ou não para o setor privado em detrimento de aplicar o dinheiro em títulos públicos. Ou seja, a taxa de juros afeta negativamente tanto o consumo quanto o investimento pelo impacto negativo que tem sobre a concessão de crédito na economia.

Um terceiro condicionante importante do consumo das famílias é a confiança do consumidor. Embora seja algo relativamente subjetivo, tem enorme poder sobre as decisões dos agentes[34]. Quanto menos confiante estiver o consumidor, mais será poupado e menos consumido.

Os gastos do governo (G) e os impostos (T) são decididos de maneira discricionária pelo governo; ou seja, são decisões políticas que seguem a programação político-partidária e mesmo a linha ideológica de cada governo.

O investimento (I) das empresas depende basicamente de dois componentes da taxa de juros e dos “animal spirits”[35] dos empresários. Quanto maior a taxa de juros, menor o investimento dos empresários em novas fábricas e instalações. Quanto maior a taxa de juros mais vantajoso para o empresário aplicar o dinheiro em títulos do governo do que investir em novas fábricas e construções. Vale lembrar que, quando investe, o intuito do empresário é o de gerar lucro; se o lucro esperado de um determinado investimento é menor do que espera ganhar aplicando em títulos públicos, não será realizado o investimento.

No caso das exportações de bens e serviços (X), são vários os fatores condicionantes: (i) quanto maior o PIB do resto do mundo, isto é, dos parceiros comerciais, maiores serão as exportações; (ii) quanto mais desvalorizada a taxa de câmbio, maior a competitividade dos produtos domésticos no exterior e maiores as exportações; (iii) quanto maior o preço internacional dos produtos produzidos domesticamente, maiores serão as exportações; e (iv) a política de comércio exterior também influencia o desempenho das exportações.

No caso das importações (M): (i) quanto maior a demanda interna, composta pelo consumo das famílias e investimento das empresas, maiores serão as importações; (ii) quanto mais desvalorizada a taxa de câmbio, mais caros ficam os produtos importados em moeda local e menores serão as importações; (iii) quanto maior o preço internacional dos produtos importados, menores as importações; (iv) a política de comércio exterior.

No mundo real, sempre há fatores pressionando para baixo e outros para cima; o efeito líquido depende da magnitude desses fatores e das elasticidades: é essa a dificuldade que os policymakers enfrentam antes de tomar suas decisões: diagnóstico da situação atual e o cenário mais provável para o futuro.

A política econômica está o tempo todo tentando reduzir as flutuações econômicas de curto prazo, por meio principalmente das políticas monetária e fiscal, tendo como restrição um trade-off dado pela chamada Curva de Phillips, que estabelece uma associação positiva entre o crescimento do PIB e a inflação. Ou seja, quanto maior o crescimento econômico, maior tende a ser a inflação. As autoridades desejam o maior crescimento econômico possível, desde que seja compatível com a estabilidade de preços e com uma determinada meta de inflação.

Gráfico 1 – Curva de Phillips

2.5 Elasticidade

Em linhas gerais a elasticidade representa a sensibilidade de determinada variável em relação à outra variante ou, mais precisamente, representa a variação percentual em uma variável em decorrência da variação de 1% em outra variável.

Nas análises econômicas, usualmente, a elasticidade mede a sensibilidade do consumidor ou do produtor às variações de preço e renda. A sensibilidade do consumidor ao preço, por exemplo, é representada pela elasticidade-preço da demanda[36], que mede a variação percentual na quantidade demandada de um bem (ou serviço) que decorre da variação de 1% no preço.

Algebricamente, a elasticidade-preço da demanda pode ser representada pela seguinte equação:

Onde:

Ep: elasticidade-preço da demanda.

Q: quantidade demandada.

P: preço.

Em geral, a curva de demanda tem inclinação negativa – demonstrando que os consumidores estão dispostos a comprar uma maior quantidade quando o preço for mais baixo – mas as curvas mais intensamente inclinadas (próximas da vertical), representam menor sensibilidade do consumidor a preço, enquanto as curvas mais horizontais significam que o consumidor é mais sensível a preço.

O Gráfico 2 mostra que, para a curva DA, mais vertical, pequenas variações no preço (P₀-P₁) implicam reduzidas variações na quantidade demanda (Q₀-QA1); já a curva DB, mais horizontal, mostra que a mesma pequena variação no preço resulta em maior redução na quantidade demandada (Q₀-QB1).

Gráfico 2 – Curva de demanda – elasticidade-preço

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002), adaptado.

Algebricamente, tem-se que:

|EP| 1 → demanda elástica: a variação percentual na quantidade é maior do que a variação percentual no preço.

A demanda será considerada perfeitamente elástica quando o preço se mantiver constante independentemente da quantidade demandada. Neste caso extremo, a curva de demanda é horizontal.

|EP| 1 → demanda é inelástica: a variação percentual na quantidade é menor do que a variação percentual no preço.

A demanda é perfeitamente inelástica quando a quantidade demandada independe da variação do preço. Neste caso, a curva de demanda é vertical.

Um dos principais elementos que determina a elasticidade-preço da demanda é a disponibilidade de produtos substitutos. Havendo diversos bens substitutos[37], a demanda é mais sensível (mais elástica) em relação ao preço; por outro lado, se existem poucos substitutos, a demanda é menos sensível (mais inelástica) em relação ao preço.

Relacionado à existência de produtos substitutos no mercado, outro conceito merece destaque: elasticidade-preço cruzada da demanda, que representa a variação percentual na quantidade demandada de uma mercadoria resultante à variação de 1% no preço de outro produto. Quando os bens analisados forem substitutos, a elasticidade-preço cruzada assumirá valores positivos. No entanto, quando a elasticidade-preço cruzada for negativa, quer dizer que os produtos analisados são complementares[38]: o aumento no preço de determinado bem reduz a demanda do produto em questão e da mercadoria complementar a ele.

Matematicamente, a elasticidade-preço cruzada da demanda pode ser representada pela seguinte equação:

Onde:

EQ1, P2: elasticidade-preço cruzada da demanda.

Q₁: quantidade do bem 1.

P₂: preço do bem 2.

A elasticidade-renda da demanda – que representa a sensibilidade do consumo às variações no poder aquisitivo – segue raciocínio análogo ao da elasticidade-preço, mensurando a variação percentual na quantidade demandada resultante da variação de 1% na renda.

A elasticidade-renda da demanda pode ser representada pela seguinte equação:

ER: elasticidade-renda da demanda.

Q: quantidade.

R: renda.

A mesma metodologia pode ser aplicada para o caso da oferta. A curva de oferta representa a quantidade de um produto que os fabricantes estão dispostos a vender a um determinado preço (considerando os demais fatores que possam afetar a quantidade ofertada constantes). A elasticidade-preço da oferta equivale à variação percentual na quantidade ofertada que decorre da variação de 1% no preço do produto. Em linhas gerais, a sensibilidade da oferta está relacionada, em grande medida, com a estrutura de custos do processo produtivo.

Conforme ilustra o Gráfico 3, para a curva mais vertical (SA), ligeiras variações no preço (P₀-P₁) implicam reduzidas variações na quantidade demanda (Q₀-QA1). No caso da curva de oferta mais horizontal (SB), a mesma pequena variação no preço resulta em maior alteração na quantidade ofertada (Q₀-QB1).

Gráfico 3 – Curva de oferta – elasticidade-preço

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002), adaptado.

Matematicamente:

|EP| 1 → oferta elástica: a variação percentual na quantidade é maior do que a variação percentual no preço.

O caso extremo é a oferta perfeitamente elástica, que apresenta curva horizontal indicando que, independentemente da quantidade ofertada, o preço se manterá constante. Uma curva de oferta é perfeitamente elástica no curto prazo quando os custos marginais (custos de produzir uma unidade adicional do bem) são constantes.

|EP| 1 → oferta inelástica: a variação percentual na quantidade é menor do que a variação percentual no preço.

A curva de oferta será vertical (perfeitamente inelástica) quando a quantidade ofertada será fixa, independendo da variação do preço. Isso irá acontecer, no curto prazo, quando todos os bens de produção da indústria estão sendo plenamente utilizados – não há capacidade ociosa –, de modo que, independentemente do preço, não há como expandir a produção com a infraestrutura existente. Ou seja, para aumentar o nível de produção, seria necessário construir novas plantas produtivas.

Além da elasticidade-preço da oferta, o mesmo raciocínio pode ser aplicado para se avaliar a sensibilidade da oferta em relação a outras variáveis econômicas, tais como taxas de juros, salários e custos de matérias-primas. A sensibilidade dos produtores – assim como a dos consumidores – o preço e outras características da economia constituem elementos importantes na determinação das condições de equilíbrio do mercado.

2.6 Equilíbrio competitivo

O mercado pode ser entendido como a arena na qual ocorrem as transações entre os agentes – os demandantes e os ofertantes. A relação entre o preço de uma mercadoria e a quantidade total adquirida pelos consumidores é a demanda[39]. Já a curva de oferta relaciona a quantidade que os produtores estão dispostos a oferecer para cada nível de preço. Um mercado estará em equilíbrio quando o preço estabelecido for tal que a quantidade ofertada é igual à demandada. Dito de outra forma, o equilíbrio de mercado pode ser entendido como a quantidade e o preço associados ao encontro entre a oferta e a demanda, de modo que não haja excesso nem de oferta, nem de demanda, ou seja, não existe pressão para que o preço e a quantidade sejam alterados.

Graficamente, observa-se que as curvas de oferta e demanda se cruzam no ponto de equilíbrio. Ao preço P0 a quantidade ofertada é igual à quantidade demandada, Q0.

Gráfico 4 – Equilíbrio competitivo – preço e quantidade

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002), adaptado.

Há que se considerar que os mercados devem ser competitivos para que os mecanismos de mercado levem a alocação de recursos de modo eficiente. O equilíbrio será competitivo quando se verificar o conjunto de hipóteses abaixo:

• informação perfeita: há livre circulação da informação entre os agentes econômicos. Assim, a melhor decisão possível pode ser tomada sem a necessidade de incorrer em custos de obtenção de informação;

• produtos homogêneos: os produtos ofertados por todas as empresas no mercado são substitutos perfeitos. Logo, a escolha dos consumidores é fundamentada basicamente pelos preços, dado que não há diferenciação entre os bens ofertados pelos diferentes produtores. Exemplo: commodities agrícolas;

• livre entrada e saída no mercado: não existem barreiras à entrada ou à saída de empresas, tais como obstáculos naturais, economias de escala e de escopo, patentes, acesso à tecnologia, reputação da marca etc. Não existem custos que devem ser incorridos pelos potenciais entrantes que não afetam as empresas já estabelecidas no mercado;

• agentes tomadores de preço: cada empresa, individualmente, vende uma pequena parte da produção total do mercado e, portanto, não tem capacidade de influenciar o preço. Ao mesmo tempo, o consumidor, individualmente, compra uma porção muito pequena da produção industrial, não tendo qualquer impacto sobre o preço de mercado. O ponto de equilíbrio está em consonância com a condição de maximização de lucro das empresas. Ou seja, o preço é igual à receita marginal – que representa a receita adicional proveniente da comercialização de uma unidade a mais de produto – deve se igualar ao custo marginal – que retrata o custo adicional associado à produção de uma unidade a mais de produto.

Algebricamente, tem-se que:

Os lucros serão maximizados quando:

Logo, a condição de maximização de lucro das empresas implica:

Onde:

π: lucro

R: receita

C: custo

 : receita marginal

 : custo marginal

O preço praticado pela empresa competitiva é igual ao custo marginal de produção e, por isso, aufere lucro econômico zero no longo prazo. Este resultado é bastante intuitivo. Diante de um grande número de concorrentes, com produtos relativamente homogêneos, baixas barreiras à entrada, dificilmente os produtores conseguirão estabelecer uma política de preços própria. Logo, se uma empresa praticar preço acima do custo marginal perderá toda demanda para os demais concorrentes.

Neste contexto, verifica-se uma estrutura de incentivos voltada à busca pela eficiência produtiva por parte das firmas. Assim, os produtores atingirão os melhores resultados individuais quando direcionarem seus esforços para redução de custos e, ao repassar isso para os preços, conseguirão ampliar sua parcela de mercado. Os consumidores, por seu turno, também se beneficiam desse esforço na direção da busca de eficiência produtiva. Portanto, a concorrência perfeita é considerada a estrutura de mercado apropriada para que os recursos escassos sejam alocados eficientemente e que o maior nível de bem-estar seja atingido. Uma medida que pode ser usada como aproximação de bem-estar são os excedentes do consumidor e do produtor.

O excedente do consumidor pode ser entendido como uma medida de satisfação representada pela a diferença entre o preço que um consumidor estaria disposto a pagar por uma mercadoria e o preço efetivamente pago. Ou seja, é o benefício total que os consumidores auferem além daquilo que pagam pela mercadoria. O excedente do consumidor pode ser representado pela área acinzentada do Gráfico 5, construída a partir da diferença entre a curva de demanda e o preço efetivamente praticado no mercado.

Já o excedente do produtor representa a diferença entre o preço que o produtor recebe e o preço mínimo que ele exige para produzir e comercializar o produto. E, como o preço mínimo exigido pelo produtor equivale aos respectivos custos unitários de produção, conclui-se que o excedente do produtor mede a diferença entre o preço e o custo médio unitário (área pontilhada do Gráfico 5).

Gráfico 5 – Excedente do produtor e do consumidor

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002), adaptado.

No Gráfico 5, os excedentes do produtor e do consumidor representam, em conjunto, o bem-estar da economia associado à condição de equilíbrio de um mercado competitivo. O problema é que as hipóteses necessárias para se atingir o equilíbrio competitivo são muito restritivas.

Na prática, os mercados, quase como regra, apresentam algum tipo de falha de mercado[40]. Na presença de tais falhas de mercado e a depender da estrutura da oferta e do padrão de concorrência, o resultado final será distinto daquele verificado em um ambiente competitivo. Neste caso, o bem-estar é comprometido e a soma da satisfação dos consumidores e produtores se reduz, ocasionando ineficiência econômica.

2.7 Monopólio/oligopólio

Contrariamente ao que se verifica em um ambiente competitivo[41], o monopólio se caracteriza pela presença de apenas um ofertante que se depara com muitos compradores. Ademais, o produto comercializado não encontra bons substitutos no mercado. E, para que a única empresa presente no mercado esteja em condições de exercer seu poder de monopólio, é importante também que existam barreiras à entrada[42] de novos competidores no mercado.

Na ausência de tais obstáculos, o lucro econômico auferido pelo monopolista atrairá a entrada de novos concorrentes, limitando a capacidade de fixação de preço acima dos custos marginais de produção. Portanto, conforme propõe Bain (1956), a ausência de barreiras à entrada deve ser considerada incompatível com o exercício de poder de mercado no longo prazo, tornando insustentável a manutenção de uma estrutura monopolística.

Em um mercado monopolista, assim como no ambiente competitivo, a empresa maximiza seus lucros quando a receita oriunda da venda de uma unidade adicional do produto (receita marginal) se iguala a seu custo marginal de produção. A diferença é que, ao contrário do que se verifica em um ambiente competitivo, a curva de demanda (receita média) difere da curva de receita marginal. Ocorre que, no monopólio, a empresa tem controle total sobre as quantidades ofertadas; logo, a cada unidade adicional vendida por esse agente, o preço de todos os produtos comercializados se reduz. O Gráfico 6 ilustra a diferença entre a curva de receita marginal e a curva de demanda.

Gráfico 6 – Monopólio: diferença entre demanda e receita marginal

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002).

No mercado monopolista não há uma curva de oferta, já que a empresa tem a opção de ofertar diferentes quantidades ao mesmo nível de preço. A quantidade a ser ofertada pelo monopolista é definida pela condição de maximização de lucro, ou seja, a partir do encontro da curva de custo marginal com a da receita marginal (RMg = CMg). O preço a ser praticado é definido pela curva de demanda, a partir da quantidade que o monopolista decidiu ofertar. O Gráfico 7 ilustra a condição de equilíbrio no caso do monopólio.

Gráfico 7 – Monopólio: preço e quantidade de equilíbrio

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002).

É possível constatar que, no monopólio, a quantidade ofertada (Qm) é inferior àquela que se verificaria em um ambiente competitivo (Qc), ao mesmo tempo, o preço praticado pelo monopolista supera o do equilíbrio competitivo. Por conta disso, o exercício de poder de mercado implica aumento do excedente do produtor em detrimento do excedente do consumidor. Além disso, há que se considerar que o exercício de poder de monopólio impõe custos sociais – denominado peso morto –, que retrata a perda de bem-estar decorrente da comercialização de uma quantidade mais restrita de produtos a preços superiores ao que seria verificado em um ambiente competitivo.

O Gráfico 8 apresenta as variações do excedente do consumidor, do produtor e a criação de peso morto no cenário monopolista. Mais precisamente, o peso morto equivale à soma das áreas B e C, os consumidores perdem a soma das áreas A+B e o produtor ganha o equivalente à área A decrescida da área C.

Gráfico 8 – Monopólio: peso morto, excedente do consumidor e do produtor

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002).

A capacidade de exercício de poder de mercado por uma empresa monopolista está diretamente relacionada à sensibilidade ao preço dos consumidores, ou seja, depende da elasticidade-preço da demanda com a qual a empresa se defronta. Quanto mais elástica (mais sensível) for a demanda, mais próximo o preço de monopólio estará daquele verificado em um ambiente competitivo. Dito de outra forma, quanto mais horizontal for a curva, mais próximo o preço de monopólio estará do custo marginal.

Por isso, uma forma de medir o poder de mercado é avaliar a distância entre o preço de monopólio e o custo marginal de produção. O Índice de Lerner (L) representa justamente essa relação e é uma importante medida de poder de mercado. Na expressão abaixo, quanto maior o valor de L maior o poder de monopólio da empresa. O índice Lerner (L) pode variar no intervalo entre 0 e 1.

O Índice de Lerner também pode ser expresso em função da elasticidade-preço da demanda da firma (EP):

O resultado é bastante intuitivo: quanto maior a elasticidade-preço da demanda, menor a capacidade de poder de mercado que o monopolista está em condições de exercer e menor será a diferença entre o preço e o custo marginal (menor o L). Por outro lado, quanto menor a sensibilidade a preço dos consumidores, maior a capacidade de o monopolista aumentar os preços, ampliando a diferença em relação ao custo marginal.

A despeito dos efeitos deletérios em termos de redução de bem-estar social (ineficiência produtiva), há que se considerar que, em determinados casos, uma estrutura monopolista é a mais eficiente em termos produtivos. É o caso dos monopólios naturais, quando o processo de produção envolve elevados custos fixos e, por conta disso, a ampliação da quantidade fabricada implica drástica redução dos custos unitários. Ou seja, a empresa se vale de fortes economias de escala. Neste caso, a quantidade total ofertada por apenas uma indústria envolve custos de produção inferiores àqueles que se verificariam se a oferta fosse pulverizada.

Portanto, há casos em que economias de escala tornam o monopólio desejável. Este é o caso de diversos setores de infraestrutura, como de telefonia, energia elétrica e rodovias, que demandam elevados investimentos iniciais, que configuram um custo fixo para as empresas.

Entre os extremos da concorrência perfeita marcada pela presença de inúmeras firmas tomadoras de preço e o monopólio existem estruturas de mercado oligopolísticas. Essas estruturas de mercado são marcadas pela presença de um reduzido número de empresas, de forma que não se pode considerar nula a influência de cada concorrente sobre o preço. Na prática, verificam-se arranjos intermediários. Em função das falhas de mercado[43] – como assimetria de informação e externalidades – as relações de mercado não garantem que a economia opere de forma eficiente, levando ao maior nível de bem-estar possível, o que se verifica em grande maioria dos mercados, como o de diversos tipos de eletrodomésticos, de alimentos e muitos outros.

Diferentemente dos cenários concorrenciais e de monopólio, no caso do oligopólio, as firmas devem considerar a reação dos concorrentes na determinação de sua produção e preços. Assim, cada empresa deve reconhecer sua interdependência e procurar adotar a melhor estratégia dadas as decisões tomadas pelas demais empresas concorrentes. O equilíbrio se verificará quando as firmas selecionarem a melhor estratégia – considerando as ações dos concorrentes – e não houver incentivos para mudar suas decisões de produção e preços. Essa condição é denominada Equilíbrio de Nash.

As empresas podem interagir estrategicamente de diferentes formas, buscando fixar o preço ou a quantidade. Além disso, a interação entre as empresas pode configurar um jogo: i) simultâneo – quando todos os agentes definem suas estratégias simultaneamente; ii) sequencial – quando uma empresa líder possui alguma vantagem competitiva e está em condições de estabelecer o preço ou a quantidade antes dos demais concorrentes. Para simplificar a análise, assume-se que existem apenas duas empresas que produzem bens homogêneos.

Nos casos que envolvem a determinação de quantidade, cada empresa considera fixo o volume produzido pela concorrente ao tomar sua própria decisão de produção – a produção considerada ótima é função decrescente do nível de produção esperado da outra empresa. No modelo de oligopólio de Cournot, as empresas definem suas quantidades simultaneamente. Já no modelo de Stackelberg[44], uma empresa – a líder – determina seu nível de produção primeiro e a concorrente – a seguidora – desenha sua estratégia na sequência. Na definição da estratégia da empresa líder, são levadas em consideração as possíveis respostas da empresa seguidora.

Há que se considerar também que a competição em determinado mercado oligopolístico pode estar baseada em decisões relativas a preços em vez de quantidades. De acordo com o modelo de Bertrand, as decisões sobre o preço são tomadas simultaneamente e o preço escolhido por uma empresa considera as expectativas com relação ao preço que será fixado pelas concorrentes. Assim, assumindo que os produtos são homogêneos, o único preço de equilíbrio equivale ao competitivo – se alguma empresa praticar preços acima do custo marginal irá perder toda demanda para o concorrente.

Analogamente ao caso em que as empresas fixam a quantidade produzida, quando o preço é a variável estratégica, uma firma líder pode ser a primeira a determinar o preço e a concorrente toma suas decisões com base nessa informação (modelo de liderança de preço). Com base na hipótese de que os produtos são homogêneos, a seguidora irá sempre fixar o mesmo preço que a líder, que não será, necessariamente, igual ao custo marginal. Se a seguidora fixar o preço abaixo daquele praticado pela líder, a primeira irá atrair toda demanda, não havendo equilíbrio com as duas empresas em atividade.

Em mercados nos quais atuam uma restrita quantidade de empresa há ainda a possibilidade de conluio, a partir do qual as firmas se coordenam (tacitamente ou não) de forma a maximizar o lucro como se fossem, em conjunto, uma única firma monopolista. Cumpre destacar que a estratégia explícita de coordenação entre concorrentes para a delimitação de preço ou quantidade pode configurar formação de cartel, estando passível de condenação pelas autoridades antitruste, de acordo com a doutrina de defesa da concorrência brasileira. De toda forma, esta interação cooperativa é instável, uma vez que cada integrante do cartel tem incentivos a descumprir o acordo (ampliando sua oferta) na expectativa de que as demais empresas não irão reagir.

Sobre esse tema, é válido de menção o cartel das vitaminas, um caso internacional ocorrido em 1999, envolvendo as maiores empresas fabricantes de vitaminas do mundo: Lonza e F. Hoffman-La Roche (Suíça); BASF (Alemanha); ADM-Aecher Daniels Midland (Estados Unidos); Takeda Chemical e Eisai Co. (Japão). As empresas membros desse cartel atuavam como se fizessem parte de uma mesma companhia, uma empresa que um dos conspiradores se referia como Vitamins Inc. O cartel foi condenado pelas autoridades de defesa da concorrência norte-americanas em decorrência da denúncia de um dos integrantes do cartel, que optou por descumprir o acordo com seus concorrentes para se valer dos benefícios da Lei de Leniência (programa de delação premiada).

Portanto, existem inúmeras estruturas de mercado que conduzem a resultados bastante distintos em termos de preço, quantidade e eficiência econômica, o que estará em grande medida relacionado às estratégias adotadas pelas empresas.

2.8 Estruturas de mercado e estratégias

Um padrão de concorrência bastante comum empiricamente é o da concorrência monopolística, no qual uma empresa pode se aproximar do comportamento de um monopolista a despeito da existência de outros agentes que fabricam produtos similares aos seus e sem obstáculos relevantes para a entrada e saída de novos competidores no mercado. Isso é possível a partir da estratégia de diferenciação de produto – que, de acordo com Porter (1980), é a capacidade de o vendedor proporcionar ao comprador um produto com benefício superior em relação a seus competidores.

A diferenciação permite que determinado produto contenha atributos únicos ao mesmo tempo em que se depara com a concorrência imposta por produtos similares e com elevado grau de substituição. Assim, a empresa tem capacidade de definir o seu próprio preço, ao mesmo tempo em que deve competir pela demanda, via preço e em outras dimensões, com os agentes que comercializam produtos semelhantes.

A modelagem desse padrão de concorrência não é trivial, mas é possível aproximá-la da estrutura de análise do caso do monopólio. Assim, as condições de maximização de lucro da empresa são semelhantes às de um monopolista, contudo, a demanda tende a ser mais elástica, por conta da possibilidade de substituição por produtos similares. Analogamente ao caso do monopólio, é possível verificar no Gráfico 9 que, no curto prazo, a quantidade de equilíbrio é determinada pelo ponto no qual o custo marginal se iguala à receita marginal, mas esta última é inferior ao preço.

Gráfico 9 – Concorrência monopolística: preço e quantidade de equilíbrio

Fonte: Pindyck e Rubinfeld (2002).

Neste cenário, a empresa está em condições de auferir lucro, e sua capacidade de fixar preços acima do custo marginal será tanto maior quanto maior for a diferenciação do produto. De qualquer maneira, não há lucro econômico de longo prazo. Na ausência de barreiras à entrada, os lucros atraem novos competidores, reduzindo a demanda pela empresa e, consequentemente, diminuindo a sua produção e o seu preço. De toda forma, o preço se iguala ao custo médio e continua superior ao custo marginal – portanto, há criação de peso morto[45].

Diferentes estratégias podem ser adotadas para que a empresa diferencie seu produto e se destaque no mercado. As empresas podem investir aprimorando a qualidade percebida pelo cliente, que pode envolver a embalagem do produto, exposição, serviços pré e pós-venda e publicidade. Além de informações sobre os atributos do produto, a propaganda transmite ao consumidor a sensação de benefícios adicionais associados ao consumo daquele bem.

Nessa dinâmica, a inovação assume um papel bastante importante, ao viabilizar a implementação de alguns desses atributos. Com efeito, investimento em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) constitui um importante instrumento de concorrência, permitindo diferenciação dos produtos e, em alguns casos, podendo levar à criação de novos mercados.

A concorrência entre as empresas é considerada um importante motor para a inovação, uma vez que as empresas buscam se distinguir de seus rivais com produtos diferentes e únicos. Nesse sentido, Schumpeter (1942) afirma que o sucesso da inovação tecnológica resulta na redução dos custos de produção no caso de uma inovação de processo e/ou na alteração do padrão de concorrência caso a inovação crie novos produtos ou aprimore os produtos já existentes. A imitação das inovações bem-sucedidas também é uma estratégia competitiva – neste caso as empresas não buscam diferenciação, mas, sim, aproximar-se dos rivais que estejam auferindo algum lucro extraordinário.

No que se refere ao processo produtivo, as estratégias empresariais também recaem na decisão sobre as estruturas de governança – ou seja, quais etapas do processo produtivo serão terceirizadas e quais serão internalizadas pela firma. Williamson (1996) apresenta um referencial teórico que pondera os benefícios das diferentes estruturas de governança, tendo por base o conceito de custos de transação.

Os custos de transação podem englobar, entre outros, o custo de identificar os fornecedores, de obter informações sobre a qualidade daquilo que se está transacionando e o dispêndio de tempo necessário para realizar essas operações. Dada a racionalidade limitada e o oportunismo dos agentes, as características das transações econômicas[46] ensejarão a definição da estrutura de governança mais apropriada para determinada transação.

Existem basicamente três estruturas de governança:

i. mercado: transações mediadas pelo mecanismo de preço;

ii. hierarquia: envolve contratos internos à firma – i.e. integração vertical;

iii. estruturas híbridas: entre os dois polos extremos, há formas intermediárias de estabelecer transações – i.e. contratos de longo prazo.

A partir de então, encontram-se elementos para a identificação da estrutura de governança mais eficiente, isto é, que envolvem menores custos de transação.

Portanto, além do preço, a concorrência se estabelece em outras inúmeras dimensões, conforme apresentado acima. Essa lista não esgota todas as estratégias que podem ser adotadas pelas firmas – a pressão competitiva e a capacidade criativa das empresas estimula a elaboração de novas táticas competitivas, sempre na busca de lucros extraordinários.

2.9 Falhas de mercado

Segundo Sam Peltzman (1989 apud FARINA; AZEVEDO; SAES, 1997, p. 119), “a engenhosidade dos economistas assegurou que a lista de fontes potenciais de falhas de mercado nunca se completasse”.

As falhas de mercado mais comumente encontradas são: a) assimetria de informação; b) externalidades; c) recursos comuns; d) bens públicos; e) monopólio.

Diante dessas situações, transações mediadas exclusivamente pela variável preço não resultarão em uma alocação eficiente de recursos. Ou seja, o resultado final será distinto do obtido em concorrência perfeita, e a intervenção do Estado, via regulação econômica, ou a busca de contratos mais complexos que aqueles obtidos exclusivamente pelo funcionamento do mecanismo de mercado serão requeridos para mitigar o efeito das falhas de mercado de forma a aproximar o resultado final daquele obtido em concorrência perfeita.

a) Assimetria de informação

Quando dois agentes transacionam, o nível de informação disponível a respeito do bem transacionado bem como o acesso a essa informação entre os agentes são fatores fundamentais para o resultado final: há transação? Há transferência de excedente entre os agentes? Quando uma das partes detém mais informação quantitativa e/ou qualitativamente do que outra o mecanismo de mercado pode não funcionar adequadamente. Ou seja, pode ser que vendedores optem por sair do mercado ou que compradores fiquem excessivamente desconfiados sobre a qualidade/características do bem a ser adquirido e optem por cancelar a compra. Nessa situação em que há uma assimetria de informação entre os agentes, pode ser necessário incluir outros mecanismos/variáveis, além do preço, para que a transação ocorra.

Informações assimétricas são falhas de mercado que podem acarretar dois resultados indesejáveis: moral hazard e seleção adversa. No primeiro caso, o problema da assimetria de informação ocorre após a transação. No segundo caso, a informação assimétrica está presente ex ante. Nos dois casos, o mercado livremente não chegará a uma situação ótima. Pode ser, inclusive, que o produto ou serviço deixe de ser ofertado.

Um exemplo recorrente[47] para ilustrar o problema da seleção adversa diz respeito ao mercado de carros usados. Suponha que há dois tipos de carros: os de alta qualidade (uvas) e os de baixa qualidade (abacaxis). Suponha que os compradores estão dispostos a comprar um carro “uva” por $ 2.500 e um carro “abacaxi” por $ 1.500.

Porém, o consumidor não consegue identificar de forma adequada a qualidade do veículo. Assim, o preço que o comprador está disposto a oferecer por um carro neste mercado depende da probabilidade associada pelo comprador de encontrar um carro “uva” ou um carro “abacaxi”. Supondo um comportamento do consumidor diante desse risco de forma a se ter a mesma chance de comprar uma “uva” ou um “abacaxi”, nessa situação, o preço que será oferecido a um carro por um comprador nesse mercado será: (0,5) x 2.500 + (0,5) x 1.500 = 2.000.

Suponha que os vendedores estejam dispostos a vender um carro “uva” por $ 2.200 e um carro “abacaxi” por $ 1.200. Os vendedores possuem mais informações sobre os veículos que os compradores. Vendedores sabem o real estado do carro, sabendo classificá-los adequadamente como “uvas” ou “abacaxis”. Assim, os vendedores de “uvas” serão incentivados a deixarem o mercado, pois o preço oferecido pelos compradores ($ 2.000) é inferior ao preço que os vendedores estão dispostos a oferecer por um carro “uva” ($ 2.200).

A consequência desse processo é a seleção adversa: o carro ruim expulsará o carro bom do mercado. Só serão ofertados carros de baixa qualidade, pois o preço é muito vantajoso para os vendedores de “abacaxis” e muito desvantajoso para os vendedores de “uvas”.

Buscar mais informação ou oferecer mecanismos que não se esgotem no preço no ato da transação podem reduzir a seleção adversa. No mercado de carros usados, por exemplo, o uso de garantias como algo adicional aos contratos pode sinalizar ao mercado a real qualidade do veículo. O uso de garantias reduz, portanto, a assimetria de informação entre as partes e fará com que os consumidores aumentem suas ofertas, pois agora são capazes de atribuir uma probabilidade mais alta para o evento “carro uva”. Assim, um carro “uva” será vendido com algo complementar ao mecanismo de preço: as garantias. Tal mecanismo oferece uma sinalização[48] ao mercado capaz de reduzir a assimetria de informação entre compradores e vendedores e desta forma o preço irá diferenciar os bens no mercado.

Suponha agora que ao realizar a transação os agentes tenham o mesmo nível de informação. Porém, ex post uma das partes é capaz de ter informação privilegiada, de forma a desviar o resultado final do inicialmente desejado. Neste caso, o resultado será moral hazard ou risco moral.

Um exemplo comumente utilizado para ilustrar essa situação diz respeito ao seguro de automóveis. Antes de adquirir um seguro, o proprietário tende a ser muito cuidadoso, tentando evitar ao máximo um sinistro. Evita locais perigosos, opta por parar em estacionamentos pagos e não na rua, dirige de forma defensiva, como manda a boa prática.

No momento seguinte ao que adquire o seguro, seu comportamento tende a mudar, pois um sinistro (ou a maior parte dele) agora fica a cargo da seguradora. Ou seja, sob a ótica da seguradora, o segurado ideal deveria ter o mesmo comportamento de um motorista sem seguro. O segurado sabe mais sobre seu comportamento que a seguradora. O risco moral ocorre justamente por que o motorista acaba tendo incentivos a se comportar de maneira distinta do que a seguradora gostaria. O segurado pode pensar que, como já pagou pelo seguro, não vale mais a pena gastar com estacionamento. Há assim um desalinhamento na conduta: aquilo que deixa a seguradora feliz não é o que maximiza o retorno para o segurado. Este, no momento ex post à transação, pode passar a ter comportamentos mais arriscados, elevando a chance de um sinistro e, portanto, reduzindo o bem-estar da seguradora. Novamente, como no caso da seleção adversa, a maximização individual e a maximização conjunta não coincidem.

Para atenuar esse efeito, as seguradoras buscam construir uma estrutura de incentivos, de forma a alinhar a conduta do segurado com seu interesse. Assim, o segurado passará a agir de forma a maximizar o retorno da seguradora, reduzindo a chance de um sinistro. Descontos na renovação do seguro caso no ano anterior não tenha ocorrido nenhum acidente e descontos em redes de estacionamentos são maneiras que a seguradora encontra de conduzir o segurado a um comportamento menos arriscado. Isso reduz o risco moral resultante da assimetria de informação ex post à transação, pois o segurado passa a ter incentivos para agir da maneira como a seguradora gostaria, mesmo sem que esta tenha meios eficazes de fiscalizar tal conduta por conta da assimetria de informação. A estrutura de incentivos é capaz de fazer com que tanto a seguradora quanto o segurado tenham retornos mais elevados quando se afasta a chance de um sinistro. Ou seja, os objetivos ficam alinhados e afasta-se o risco moral. Os resultados da maximização individual aproximam-se dos obtidos na maximização conjunta.

b) Externalidades

A manifestação de falhas de mercado via externalidades ocorre quando algum fator, resultado da ação de um agente, afeta outros agentes sem que o primeiro o quantifique de forma adequada. De outra forma, o cálculo privado para a produção de um determinado bem ou serviço difere do cálculo social para a produção desse mesmo bem ou serviço, justamente porque o cálculo privado não leva em consideração todos os efeitos (positivos ou negativos) que tal produção acarreta. Assim, o custo privado, por não considerar adequadamente os componentes que compõem o custo social, pode ficar subestimado de forma que a produção do bem ocorra em excesso.

Um exemplo claro de externalidade negativa é a poluição. Ao produzir, as firmas podem não computar o custo da poluição de forma que o custo social fique maior que o custo privado. Assim, a sociedade será penalizada com um nível de poluição elevado. Como solução deve-se primeiramente estabelecer os direitos de propriedade. Sem isso não é possível determinar a quem cabe o custo da poluição. A firma tem o direito de produzir da maneira mais competitiva possível, ao menor custo possível, ou a população como um todo tem direito a ar puro?

Se o direito de propriedade for definido em favor da firma, esta continuará adotando a tecnologia disponível, sem grandes incentivos para alterá-la buscando formas alternativas menos poluentes que implicariam investimentos em pesquisa e desenvolvimento e/ou substituição de equipamentos. Ou ainda a compra de filtros que minimizem os efeitos da poluição de forma que o custo da externalidade ficaria por conta da população. Porém, se o direito de propriedade for definido em favor da população, as firmas terão que adotar formas produtivas menos poluentes para reduzir o custo social atrelado à produção do bem ou serviço, mesmo que isso incorra em aumento do custo privado.

No caso de externalidade positiva, a falha de mercado se manifesta na impossibilidade de apropriação privada do retorno feito a um determinado investimento que, pela falha de mercado, acaba por beneficiar a todos os produtores, mesmo os que não incorreram nos investimentos. Como resultado, pode-se ter uma situação de subinvestimento. Sem lei de patentes, por exemplo, haverá baixo incentivo para que os produtores dediquem-se à atividade de pesquisa e desenvolvimento para o lançamento de novos produtos, pois tais investimentos poderão beneficiar a todos os produtores, de maneira indiscriminada. Sem uma solução para esse efeito, o resultado final poderá ser um subinvestimento em pesquisa e desenvolvimento.

Na presença de externalidades, não há um mercado organizado capaz fazer com que o preço da mercadoria reflita adequadamente seu custo. Deve-se criar formas para que as externalidades sejam internalizadas para que seu preço consiga refletir adequadamente seu custo[49]. A definição de direitos de propriedade (direito a ar puro ou a produzir da forma mais competitiva possível? Direito a usar tecnologia disponível ou direito de ter uma inovação protegida?) é um pré-requisito para isso.

c) Recursos comuns

Em economia, define-se por recursos comuns os bens não exclusivos e rivais, ou seja, não é possível excluir um consumidor pela capacidade de pagar pelo consumo de um bem ou serviço, mas o consumo de um bem por uma pessoa impede o consumo do mesmo bem por outra.

Os exemplos mais claros e frequentes de bens comuns são os recursos ambientais: não se pode excluir os consumidores, a não ser que sejam definidos direitos de propriedade sobre os bens, mas o consumo de um causa externalidades para outros, como a poluição ambiental e a extinção de espécies animais, pela caça e pesca por exemplo.

A concessão de direitos de propriedade para bens comuns e a consequente transformação em bem privado podem garantir uma oferta constante deste bem. Sem direito de propriedade, os agentes não têm incentivos para poupar um bem comum e acabam por utilizá-los de forma indiscriminada.

Esse resultado é conhecido como a tragédia dos bens comuns: efeito extremo que acontece com recursos comuns, com uso desordenado e competitivo.

Neste caso, faltam incentivos para que os indivíduos façam uso socialmente equilibrado dos recursos.

Para mitigar este efeito indesejado, deve-se definir direitos de propriedade que possibilitem, por exemplo, a criação de um mercado ordenado para o recurso comum, evitando seu consumo desenfreado, além da construção de uma estrutura de incentivos em que o melhor resultado para um consumidor particular seja obtido quando este use o recurso comum de forma ordenada.

d) Bens públicos

Um bem público é definido em economia como sendo um bem não rival (o consumo de um bem ou serviço por um indivíduo não impede o consumo do mesmo bem ou serviço por outro) e não exclusivo (não é possível excluir um consumidor pela sua capacidade de pagar pelo bem ou serviço)[50].

Um claro exemplo é a iluminação pública. Ela serve a vários indivíduos de uma vez (não rival) e não é possível excluir um consumidor, mesmo que ele não esteja em dia com suas obrigações fiscais.

Outra característica é que a inclusão de um consumidor impõe um custo adicional (custo marginal) praticamente nulo. Como ofertar e cobrar por esses bens e serviços? Do lado da oferta, além desse efeito de custos marginais praticamente nulos, não se consegue precisar a quantidade consumida individualmente do bem ou serviço. Como efetuar a cobrança?

Não se consegue dizer qual foi o consumo individual de defesa nacional no último ano. Esse serviço é ofertado a todos, de forma indiscriminada. Os benefícios são usufruídos de forma geral e indivisível, independentemente da vontade individual. Um problema que surge com bens desta natureza é o efeito carona. Ou seja, individualmente não há incentivos para pagar pelo bem ou serviço, pois este continuará sendo ofertado sem que o indivíduo possa ser excluído do seu consumo.

Com essas características, o mecanismo de mercado falha ao ofertar esses bens. Os seus benefícios são tão amplamente distribuídos que nenhuma firma encontra incentivos para produzi-los e nenhum consumidor individualmente encontra incentivos para comprá-los. Assim, é necessária a atuação do Estado para produzir ou estimular a oferta desses bens e serviços. Pelas suas características, os bens públicos constituem um bom exemplo de externalidades positivas, pois envolvem uma imposição involuntária dos seus benefícios, constituindo, por isso, uma falha de mercado.

e) Monopólio

A concorrência[51] é a força pela qual os produtores encontram os melhores resultados possíveis quando destinam seus esforços na busca de maior eficiência: produtores buscam ganhos de produtividade que são rapidamente repassados aos produtos para que seja possível aumentar sua parcela de mercado. Assim, a economia encontra dinamismo produtivo (busca de novas tecnologias) e os consumidores conseguem se beneficiar disso (acesso a novos produtos, com preços mais baixos).

Porém, nem sempre as características da produção acomodam vários produtores. Por vezes, a estrutura produtiva mais eficiente implica poucos ou até mesmo um único produtor. Isso ocorre quando há subaditividade de custos (FARINA; AZEVEDO; SAES, 1997, p. 118). Neste caso, o mercado não comporta um grande número de firmas operando em escala e escopo eficientes. Sendo assim, um grande número de concorrentes não é possível nem desejável, pois implicaria uma situação menos eficiente. Se o número de firmas que minimiza o custo total da indústria é 1 (um), estamos diante de um “monopólio natural” (FARINA; AZEVEDO; SAES, 1997, p. 119).

Estruturas produtivas que precisam de elevados investimentos necessitam produzir e vender grandes quantidades para amortizar os investimentos requeridos. Impor mais produtores pode inviabilizar a produção, pois o retorno pode não ser suficiente para viabilizar os investimentos requeridos. O desafio que se coloca é como fazer com que o consumidor possa se beneficiar do fato de a economia estar operando com eficiência produtiva quando está é atingida com um número muito restrito de ofertantes.

Um efeito indesejado dessa restrição de ofertantes é a possibilidade de exercício de poder de mercado por parte do monopolista, praticando preços elevados e restringindo a oferta, quando comparado com a situação de concorrência.

Livremente, a situação de monopólio ocasionará uma transferência de excedente do consumidor para o produtor, além da geração de peso morto. Quanto menor for a elasticidade-preço da demanda, maior a perda de excedente do consumidor. Maior a distância entre o preço praticado pelo monopolista e daquele que seria obtido em concorrência perfeita. Portanto, maior o espaço para o exercício de poder de mercado (restrição de produto e aumento de preço).

Eficiência produtiva, portanto, não implica equidade[52]. A equidade deve ser a preocupação do Estado para que a economia possa usufruir da eficiência produtiva, mas tendo como resultado final uma situação mais equitativa entre produtores e consumidores.

Normalmente serviços de utilidade pública são monopólios naturais. Fornecimento de água e eletricidade, por exemplo. Veja o caso de telefonia fixa. Deve-se buscar outras formas e promover a concorrência que não por meio da duplicação da estrutura de rede (cabeamento), o que tornaria extremamente custoso e, portanto, ineficiente a oferta do serviço.

Segundo Milton Friedman, “não existe, infelizmente, uma boa solução para o monopólio técnico. Existe apenas uma escolha entre três demônios: o monopólio privado desregulamentado, o monopólio privado regulamentado pelo Estado e a produção estatal”. (FRIEDMAN, 1962, p. 162).

2.10 Regulamentação econômica: princípios e efeitos esperados

A regulação econômica busca a construção de regras e estruturas de incentivos capazes de mitigar falhas de mercado. Emular a situação de concorrência quando esta não é possível de se estabelecer pelas próprias características do mercado ou do sistema produtivo para o bem em questão. Comercialização de remédios, por exemplo, carece de regulamentação para reduzir a assimetria de informação entre os agentes.

Situações com assimetria de informação criam o problema da relação agente-principal. O bem-estar de um (principal) é afetado pela ação do outro (agente). O resultado da maximização conjunta nesses casos pode diferir da maximização individual, dada a estrutura de incentivos presente. Informações incompletas e custosas dificultam ainda mais a coordenação.

Essa relação “agente-principal” pode ser usada para entender regulação econômica. Os reguladores são os principais e os regulados são os agentes. Nem sempre o comportamento destes vai na direção de maior eficiência e bem-estar, desejada pelo regulador. Decorre dessa constatação a necessidade de construção de uma estrutura de incentivos, de fácil implementação (baixo custo), para alinhar a conduta dos agentes (regulados) com o desejo do principal (regulador).

São vários os arranjos regulatórios possíveis para alinhar a conduta do regulado na direção de incrementos de eficiência produtiva com maior equidade perante os consumidores. Tais arranjos devem respeitar as especificidades setoriais, bem como as características peculiares do mercado em questão. A diversidade na constituição dos mercados resulta em não haver uma receita única para o melhor arranjo regulatório.

Pode-se usar como exemplo o setor elétrico brasileiro. No segmento de geração, a busca pelo resultado idealmente obtido em concorrência ocorre no momento anterior à entrada do agente no setor, por meio dos leilões de energia. Para entrar no mercado de energia, o agente deve ser o vencedor do leilão, cujo critério é o do menor preço. Esse preço deverá ser praticado, com as devidas regras de reajuste definidas ex ante, durante a execução do contrato. Desta forma, é como se a todo instante o agente estivesse sobre a influência da concorrência gerada no leilão. O risco de lances elevados, mais distantes da real situação de custo do produtor, é o de ficar fora do mercado. Há assim incentivos para que o produtor revele sua eficiência em lances mais baixos, aumentando suas chances de sucesso no certame.

No segmento de distribuição de energia, o modelo regulatório adotado é price cap (preço teto) com fator X, para o reajuste tarifário. Este é um modelo comumente utilizado para determinação de tarifas em mercados regulados. No Brasil, outros setores também fazem uso de price cap com fator X, como telefonia fixa e medicamentos.

Em concorrência o produtor encontra os melhores resultados quando destina seus esforços produtivos na busca de incrementos de qualidade e reduções de custo por meio de inovação tecnológica que resultem em ganhos de produtividade. Ainda há incentivos para o repasse desses ganhos ao consumidor, pois assim a sua parcela de mercado aumentará.

Sabe-se que consumidores ficam satisfeitos com produtos de qualidade, tecnologicamente avançados e preços módicos (alto bem-estar). Produtores ficam com retornos adequados, suficientes para investir em pesquisa e desenvolvimento na busca de novos ganhos de mercado (eficiência produtiva). Como conseguir isso nos mercados regulados? O price cap com fator X busca exatamente isso: eficiência produtiva e modicidade tarifária.

O regulador elege um indicador de preços para o reajuste tarifário, que, em concorrência perfeita, seria o “preço de mercado” sob o qual o produtor não tem influência. Ou seja, o produtor é tomador de preço. Nesse caso, o regulado também é tomador de preço, ao não conseguir influenciar esse indicador inflacionário.

Tal indicador pode ser um índice geral de preços (atacado ou varejo) ou ainda um índice setorial composto normalmente de uma cesta de índices que reflita mais de perto a evolução dos custos do setor regulado em questão.

Em um mercado em concorrência perfeita, ganhos de eficiência são repassados ao preço do produto. Este é o papel do fator X na tarifa. Ou seja, o regulado terá suas tarifas reajustas de acordo com um índice de preços descontado de ganhos de produtividade. Resumindo-se: o reajuste será igual ao indicador de inflação descontado do fator X.

Esse procedimento cria uma estrutura de incentivos para que a empresa regulada busque sempre a eficiência produtiva: se ficar abaixo da meta de produtividade estipulada pelo fator X seus custos cairão menos do que supõe a regra do reajuste tarifário. Ou seja, a empresa não conseguirá ter bons resultados, pois seus custos não caíram o suficiente. É o mesmo que acontece quando em concorrência uma empresa não consegue seguir as inovações do mercado. Seu produto fica caro ou ultrapassado e encontra dificuldades em continuar no mercado. Nessa situação, para manter a sua competitividade, a empresa precisa estar constantemente buscando inovações que se traduzam em ganhos de qualidade do produto e/ou redução de custos.

O que acontece, porém, quando a empresa regulada consegue um ganho de produtividade superior ao estipulado no fator X? Neste caso, sua remuneração tarifária poderia ser menor do que o índice de inflação descontado do fator X, visto que seus custos caíram mais pois seus ganhos de produtividade foram maiores. Assim, o excedente do produtor será mais elevado. É justamente este o incentivo que se espera com o mecanismo de fator X: que as empresas reguladas ultrapassem a meta estipulada pelo regulador e consigam, por um determinado período de tempo, usufruir de ganhos maiores.

Tais ganhos são legítimos à empresa regulada: incorreu em custos para conseguir inovações que levem a ganhos de produtividade. O regulador, normalmente, estipula um prazo para a revisão do fator X. Assim, se no momento da revisão tarifária for verificado que os ganhos de produtividade têm sido mais expressivos, a meta é elevada, aumentando assim o desconto na tarifa. Ou seja, aumenta-se a modicidade tarifária: repartição dos ganhos de produtividade entre produtores e consumidores.

Buscar repassar imediatamente a íntegra de ganhos de produtividade para o consumidor não é uma boa solução de longo prazo, pois reduzirá os incentivos dos produtores a buscarem ganhos de produtividade, uma vez que as empresas não conseguirão usufruir dos benefícios. É arriscado, inclusive, que não seja possível à empresa reaver os investimentos feitos para que a produtividade pudesse aumentar.

Decorre dessa observação a relevância do horizonte de tempo do regulador: o contrato deve manter-se em equilíbrio ao longo de todo o período. Serviços de utilidade pública costumam ter contratos de prazos longos, de mais de vinte anos, por exemplo.

Price cap com fator X é um modelo regulatório amplamente utilizado, pois realmente carrega uma estrutura de incentivos poderosa, alinhando a conduta do agente (regulado) ao objetivo do principal (regulador): eficiência produtiva com modicidade tarifária. Além disso, reduz a falha de mercado da assimetria de informação que existe entre regulador e regulado.

Os modelos de price cap com fator X possuem diferenças não apenas no índice de preço utilizado, mas também na forma de apuração da produtividade.

Novamente, as especificidades setoriais são muito relevantes na escolha da forma de se apurar produtividade.

Esses modelos também têm o propósito de mitigar a assimetria de informação que existe entre regulador e regulado. É muito difícil inferir caso a caso qual o real ganho de produtividade de uma empresa. Mesmo que haja informações disponíveis, muitas hipóteses são necessárias para os cálculos, trazendo incertezas e imprecisões aos valores.

Para distribuição de energia elétrica, o regulador brasileiro utiliza o método de empresa de referência. De forma simplista, o regulador determina quais seriam os referenciais de custo de uma empresa eficiente e esse passa a ser o modelo que deve ser seguido pela empresa regulada.

Para telefonia fixa esse modelo não é o mais adequado e de fato não é utilizado. A construção de uma empresa de referência é um processo trabalhoso e demorado. O setor de telecomunicações é muito dinâmico em termos tecnológicos. Portanto, a empresa de referência possivelmente ficaria obsoleta rapidamente não sendo, portanto, um bom parâmetro para as reguladas. O regulador brasileiro adotava até 2008 o método de índice de produtividade total dos fatores calculado por Fisher (IPTF Fisher) para a determinação do fator X. Desde 2009, o método adotado para a determinação do fator X é o índice de produtividade total dos fatores calculado por Data Envelopment Analysis (DEA)[53].

Nota-se que os aprimoramentos regulatórios são constantes, mas uma meta que deve ser sempre almejada pelos reguladores é a estabilidade regulatória e a transparência. Ela é capaz de conferir um ambiente de negócios de menor risco às empresas, favorecendo, assim, novos investimentos.

Cumpre ressaltar que por vezes a própria regulamentação gera impactos negativos que podem, inclusive, reduzir a concorrência. Regulamentações para o comércio internacional de alimentos podem reduzir a competição ao gerar barreiras não tarifárias, por exemplo.

Além disso, a construção de uma estrutura de incentivos não é tarefa fácil. Portanto, se houver condições para que o mercado possa prover o bem ou serviço em questão com eficiência produtiva, esta deve ser a opção, cabendo ao Estado buscar mecanismos para prover equidade se esta também não for resultado do mercado.

2.11 Crise financeira internacional

Na sua origem, a grave crise financeira deflagrada em 2007 nos EUA parecia ser um caso típico de bolha especulativa, como tantos outros já ocorridos. Mas, uma bolha especulativa com feições peculiares, típicas do sistema financeiro desregulado que imperava nos EUA e da posição macroeconômica singular que a nação líder do mundo desenvolveu nos anos anteriores.

O epicentro da crise estava localizado no chamado mercado de hipotecas subprime, os créditos imobiliários concedidos a tomadores com elevado risco de crédito. Esse amplo sistema estimulou a supervalorização dos imóveis nos EUA, a bolha, e se espalhou por meio de operações financeiras dos bancos e entre os bancos. Essas operações foram estimuladas pela ampla desregulamentação – securitização de títulos, montagem de “envelopes” com diferentes títulos, negociações em paraísos fiscais, operações em mercados “de balcão”, opacos e com regulamentação fraca ou quase nula.

Por essas características peculiares, o estouro da bolha atingiu rapidamente o núcleo do sistema bancário dos EUA. No início de 2008 diversos bancos de investimento estavam insolventes e foram progressivamente absorvidos pelos grandes bancos, com apoio financeiro do governo. À medida que a extensão dos problemas foi se tornando conhecida, a posição financeira dos grandes bancos viu-se afetada profundamente, com desconfiança crescente em sua capacidade de suportar as perdas.

Em setembro de 2008, a decisão do governo dos EUA de deixar quebrar o Lehman Brothers, grande e tradicional banco de investimento, gerou uma situação de pânico bancário que não era vista nos países centrais desde o começo dos anos 1930. A virtual paralisação do mercado interbancário dos EUA escancarou a possibilidade de uma crise deflacionária de alcance impensável e levou o FED[54] a emitir dinheiro na quantidade necessária para sustentar a solvência dos grandes bancos. Esse quadro gerou um forte impacto deflacionário nos EUA e no mundo, o que marcou o momento mais grave da crise, no final de 2008 e começo de 2009.

A partir de então, a grande massa de dólares em circulação e a expectativa de que os EUA manteriam o socorro ao seu sistema bancário gerou a recuperação progressiva dos preços das commodities, dos títulos financeiros e das moedas pelo mundo, de forma desigual e surpreendente.

O ano de 2010 foi marcado pelas dúvidas sobre o equacionamento das perdas causadas pela crise. Nos EUA, em diversos países da Europa e no Japão as perdas geradas pela crise foram assumidas pelo Estado, com elevações acentuadas da dívida pública. O temor de uma possível “reestruturação” da dívida desses países foi mais grave na periferia da Europa, com novas rodadas de desconfiança e ameaças de pânico bancário.

Por outro lado, alguns dos países ditos emergentes foram beneficiados pela grande massa de dinheiro em circulação, juros baixos nos países centrais e melhor situação patrimonial de seus bancos, e passaram a atrair grandes volumes de recursos, da mesma forma que os mercados especulativos, apostando nas tendências de desvalorização do dólar.

No final de 2010, o crescimento “desequilibrado”, ou “em dois tempos”, ameaçava perturbar de forma desconhecida o arranjo econômico das décadas anteriores, com o crescimento da economia mundial assentado nos grandes superávits da China e do Leste da Ásia, financiadores da posição devedora dos EUA. Essa posição inusitada da economia central estava no centro do boom de consumo e de construção que deu origem à grande onda especulativa do subprime, em que afinal se formou e eclodiu a crise em 2007.

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[1] Esse processo de industrialização é conhecido como modelo de desenvolvimento asiático (MDA). O Japão é a grande inspiração e exemplo bem-sucedido. Já a China representa a reprodução do MDA em escala gigante.

[2] Sobre o assunto ver SUZIGAN, Wilson. Indústria brasileira: origem e desenvolvimento. São Paulo: Hucitec, 2000.

[3] A Revolução de 1930 foi liderada por Getúlio Vargas e pôs fim à chamada República Velha (1889/1930) conduzida pelas elites agrárias de São Paulo e Minas Gerais ao destituir o presidente em exercício e impedir a posse do presidente eleito. A partir desse golpe, Getúlio Vargas governou o país até 1945, quando o país foi redemocratizado. Getúlio Vargas voltou ao poder em 1950 por meio de eleições diretas e governou o país até seu suicídio em 24 de agosto de 1954.

[4] O primeiro governo de Getúlio Vargas iniciado na revolução de 1930 estendeu-se até o final da II Guerra Mundial, quando o país se redemocratizou. O período é conhecido como Vargas I para distingui-lo do segundo governo Vargas iniciado com a vitória eleitoral de 1950 e terminado com o suicídio de Getúlio Vargas em agosto de 1954.

[5] Estado Novo (1937-1945), regime autoritário liderado por Getúlio Vargas durante o qual foram introduzidas importantes modificações econômicas no Brasil, como por exemplo: criação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN); da Companhia Vale do Rio Doce; da Fundação Getulio Vargas.

[6] Deve-se lembrar que desenvolvimento era sinônimo de industrialização.

[7] O processo de industrialização impõe o crescimento das importações alterando a pauta dos produtos importados.

[8] Por exemplo, bens como energia elétrica e produtos gerados pelo setor da petroquímica.

[9] As empresas europeias reagiram à penetração dos investimentos diretos americanos promovendo fusões e realizando investimentos em mercados periféricos como o do Brasil. A expansão das empresas produtivas americanas no pós-guerra deram início à nova fase de internacionalização das economias nacionais.

[10] A Comissão Econômica da América Latina (CEPAL) foi criada em 1948 pelo Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU).

[11] A denominação newly industrialized country (NIC) foi adotado ao final dos anos 1970 para designar países que tinham se industrializado após a II Guerra Mundial.

[12] O artigo dos anos 1960 de Maria Conceição Tavares e José Serra trata dos limites e dificuldades da ISI e insere-se no debate com Celso Furtado ocorrido no âmbito da CEPAL/Chile. Esse artigo foi republicado em meados dos anos 1970. (TAVARES, Maria Conceição; SERRA, José. Além da estagnação. In: TAVARES, Maria da Conceição. Da substituição de importações ao capitalismo financeiro: ensaios sobre economia brasileira. Rio de Janeiro: Zahar, 1976).

[13] Ver item 2.2.4 – Moeda e sistema bancário-financeiro deste capítulo.

[14] Ver item 2.2.3 – Identidade básica das contas nacionais e seus principais condicionantes deste capítulo.

[15] Ver item 2.2.5 – Inflação/deflação e índices de preços deste capítulo.

[16] Investimentos mais variação de estoques.

[17] Uma mercadoria específica que por suas qualidades físicas se prestava como equivalente geral de todas as demais mercadorias.

[18] Em agosto de 1971, o presidente dos EUA, Richard Nixon, declarou unilateralmente o fim da conversibilidade das reservas em dólar dos países signatários de Bretton Woods em ouro pela paridade prefixada.

[19] Em 1944, no Acordo de Bretton Woods dos países aliados liderados pelos EUA ficou estabelecido que o padrão monetário internacional seria o dólar-ouro (US$-Au) e que o regime de câmbio seria fixo. Dessa maneira, foi fixada a paridade de 1 onça Au por US$ 35 e a paridade do dólar e demais moedas conversíveis. Assim, a relação do ouro com o dólar era direta e com demais moedas conversíveis, indireta. Por esse acordo, o governo americano comprometeu-se a converter as reservas em ouro dos países signatários de Bretton Woods em dólar na paridade fixada.

[20] É bem verdade que os países aliados, praticamente, não exerceram a prerrogativa de converter reservas denominadas em dólar em ouro; portanto, o padrão monetário internacional desde o final da II GM baseava-se de fato na confiança depositada na liderança americana.

[21] Chamado risco sistêmico.

[22] Contemporaneamente as corridas bancárias são silenciosas, pois ocorrem por meio de operações eletrônicas.

[23] No Brasil havia o mecanismo formal de transmissão da inércia inflacionária representado pela correção monetária instituída pelo Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) em 1964. Por essa razão, foi muito difícil estabilizar a economia brasileira. Ver parte 3 – item 3.3 – Desequilíbrios econômicos e estagnação: o embate anti-inflacionário (1985-1994) no próximo capítulo.

[24] O índice de Laspeyres (média aritmética ponderada) é o método mais utilizado no cálculo de índices de preço. .

[25] Frank Knight (1885-1972), importante economista americano, autor do livro Risk uncertainty and profit. Boston, MA: Hart, Schaffner & Marx; Houghton Mifflin Co., 1921.

[26] John Maynard Keynes (1883-1946), economista inglês, considerado o economista mais influente do século XX.

[27] DEQUECH, David. Varieties of uncertainty: a survey of the economic literature. ANPEC, Anais do XXXVI Encontro Nacional de Economia, 2008.

[28] DOSI, G. e EGIDI, M. Substantive and procedural uncertainty. Journal of Evolutionary Economics, v. 1, n. 2, 1991.

[29] Idem.

[30] Ver item 2.9 – Falhas de mercado deste capítulo.

[31] Refere-se aos três níveis de governo: federal, estadual e municipal.

[32] Note-se que não se trata de uma lei da física.

[33] O setor de serviços responde por cerca de 60% do PIB ou mais na maior parte dos países.

[34] Há várias pesquisas que buscam medir esse estado de espírito do consumidor.

[35] Expressão cunhada por Keynes e que significa algo como intuição e/ou confiança.

[36] As curvas de demanda de consumidores individuais estão associadas às preferências e gostos de cada indivíduo em relação a todos os bens e serviços e de suas restrições orçamentárias. A curva de demanda representa a quantidade de um bem que os consumidores estão dispostos a comprar para cada nível preço, considerando constantes os demais fatores, além do preço, que influenciam na decisão de consumo.

[37] Dois produtos A e B são considerados substitutos se o preço de B (PB) for mantido constante e ocorrer um aumento do preço de A (PA). O consumidor passará a consumir MAIS do produto B para compensar a redução do consumo de A. Exemplo usual de bens substitutos: carne de vaca e frango.

[38] Dois produtos A e B são considerados complementares se o preço de B (PB) for mantido constante e ocorrer um aumento do preço de A (PA). O consumidor passará a consumir MENOS do produto B para compensar a redução do consumo de A. Exemplo usual de bens complementares: arroz e feijão.

[39] A curva de demanda de mercado pode ser obtida a partir da soma das curvas de demanda de cada consumidor individualmente.

[40] Ver item 2.9 – Falhas de mercado deste capítulo.

[41] Ver item 2.6 – Equilíbrio competitivo deste capítulo.

[42] As barreiras à entrada podem decorrer de obstáculos naturais, economias de escala e de escopo; patentes; acesso à tecnologia; reputação da marca; ação estratégica das empresas concorrentes (tais como a ameaça de inundação do mercado com produtos para que o preço caia e o controle de insumos essenciais).

[43] Ver item 2.9 – Falhas de mercado deste capítulo.

[44] Em homenagem a Heinrich von Stackelberg, que foi o primeiro economista que estudou de forma sistemática as interações líder-seguidor (VARIAN, 2003).

[45] Conceito de peso morto: trata-se da perda de bem-estar decorrente da comercialização de uma quantidade mais restrita de produtos a preços superiores ao que seria verificado em um ambiente competitivo. Ver item 2.7 – Monopólio e oligopólio deste capítulo.

[46] Características como a existência de ativos específicos; o nível de incerteza associado às operações das empresas e a frequência das interações.

[47] Para maiores referências sobre assimetria de informação, ver AKERLOF, G. A. The market for lemons: quality uncertainty and the market mechanism. Quarterly Journal of Economics, Cambridge, v. 84, p. 488-500, 1970.

[48] Uma troca só ocorre se as pessoas percebem que conseguirão algo mais valioso do que aquilo que estão dando. Para formar tais percepções, os itens a serem trocados têm que ter seus atributos medidos. Algumas medidas são fáceis de obter, outras não. Além disso, essa atividade incorre em custos. Os problemas e os custos de medida afetam significativamente todas as transações econômicas. Erros de medida possuem altos custos para serem eliminados. O valor de um artigo igualmente estimado será diferente se as pessoas gastarem recursos para verificar diferenças. Isso pode alterar o custo do artigo em si, e a troca pode permitir transferências de renda entre os agentes (excedentes). Aqui, a maximização individual e a maximização conjunta não coincidem. Neste cenário, garantias e reputação do vendedor tornam-se importantes no processo de tomada de preço. Um vendedor que garante seu produto, por exemplo, pode aumentar seu preço não somente pela soma esperada dos custos de reparo, mas pelo prêmio representado pelo custo do consumidor de fazer uma pesquisa a priori. (BARZEL, Yoram. Measurement cost and the organization of markets. Journal of Law & Economics, Chicago, v. 25, issue 1, p. 27-48, 1982).

[49] O Teorema de Coase, desenvolvido pelo economista Ronald Coase, busca resolver os problemas trazidos na presença de externalidades. Basicamente, segundo o Teorema, se os agentes envolvidos com externalidades puderem negociar (sem custos de transação) a partir de direitos de propriedade bem definidos, poderão chegar a um resultado em que as externalidades serão internalizadas. Para maiores detalhes, ver: FARINA, E. M. M. Q.; AZEVEDO, Paulo Furquim de; SAES, Maria Sylvia M. Competitividade: mercado, estado e organizações. São Paulo: Singular, 1997; COASE, R. H. The firm, the market, and the law. Chicago: University of Chicago Press, 1988.

[50] Cumpre esclarecer que nem todos os bens e serviços ofertados diretamente pelo Estado são classificados na Teoria Econômica como bens públicos. Educação, por exemplo, é um bem rival, pois o custo marginal para o fornecimento de educação a um aluno adicional não é zero: os demais estudantes receberão menos atenção à medida que há mais alunos em sala de aula. A educação pública é oferecida por conta das externalidades positivas que gera e não por ser um bem público. (PINDYCK, S. Robert; RUBINFELD, Daniel L. Microeconomia. São Paulo: Prentice Hall, 2002. p. 656).

[51] É relevante neste ponto fazer uma clara distinção entre concorrência e competitividade. A primeira refere-se a uma característica dos mercados, em que empresas disputam consumidores. A segunda refere-se a uma característica de uma empresa em particular: sua capacidade de sobreviver ou crescer de forma sustentável. (AZEVEDO, 2000, p. 62).

[52] Equidade: distribuição justa da prosperidade econômica entre os membros da sociedade. (MANKIW, N. Gregory. Introdução à economia – princípios de micro e macroeconomia. Rio de Janeiro: Campus, 1999, p. 784).

[53] Para mais detalhes sobre essas metodologias, ver contribuição da LCA Consultores à Consulta Pública da ANATEL. Norma da Metodologia para Cálculo do Fator de Transferência “X”, Aplicado nos Reajustes de Tarifas do Serviço Telefônico Fixo Comutado, Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, n. 17, junho de 2008.

[54] Banco Central norte-americano.

3 A POLÍTICA NO PERÍODO | ECONÔMICA 1979/2010

Maria Lúcia L. M. Padua Lima[1]

Coordenadora e professora do Programa de Educação Continuada e
Especialização em Direito GVlaw; professora da Escola de Direito de
São Paulo da Fundação Getulio Vargas – Direito GV; mestre e doutora
em Economia pela Universidade Estadual de Campinas – Unicamp;
pós-doutorado na Georgetown University; coordenadora de Relações
Internacionais da Direito GV.

3.1 Introdução

A ideia deste livro começou a tomar corpo no início do primeiro semestre de 2009 em meio à perplexidade geral causada pela crise financeira global. Além do mais, era notável que os episódios de pânico nos EUA e em outros países desenvolvidos contrastavam com a relativa tranquilidade brasileira[2]. A crise financeira global comprovava o bordão tão apreciado pelos americanos “there is no such thing as a free lunch”[3]: depois de trinta anos de crescimento quase ininterruptos, o chamado modelo anglo-saxão parecia ter se esgotado.

Evidentemente, há muita polêmica a respeito das causas da mais séria crise econômica desde a Grande Depressão[4]. Acredita-se que os desequilíbrios macroeconômicos dos países desenvolvidos e a intensa liberalização financeira[5] deram origem à crise financeira global de 2008/2009.

Não por acaso, no Brasil, entre 1979 e 2010 passou-se pela longa agonia das crises fiscal e da dívida externa, das inúmeras tentativas de estabilização dos preços internos e das reformas institucionais para se atingir ao final desse período o êxtase do crescimento a taxas mais robustas com nível de preços estável.

Porém, imaginar que na crise financeira global de 2008/2009 enquanto lá fora ocorria um tsunami aqui nada mais acontecia do que uma simples marolinha é um tanto exagerado[6]. No entanto, esse exagero exemplifica bem o ufanismo que tem tomado conta do Brasil nos últimos anos[7]. Todavia, como se verá adiante não é muito difícil explicar a razão de tanto otimismo; mais complicado, talvez, seja entender o longo e penoso processo para ter se atingido a situação presente.

O Brasil, país que passou algumas décadas tentando reencontrar o caminho do desenvolvimento econômico, quando começou a apresentar taxas de crescimento contínuas e expressivas foi facilmente envolvido por sentimentos de euforia. O crescimento econômico inebria e anestesia. Há pouco espaço para crítica. Há muito espaço para demagogia.

Esse ufanismo do final da primeira década do século XXI será útil para contar a estória dos últimos trinta anos da economia brasileira, especialmente para os que não viveram o período da industrialização e do milagre brasileiro como, tampouco, as décadas posteriores de crise. Será mais fácil relatar o desapontamento do início dos anos 1980 depois de tanto crescimento com democracia e sem democracia desde o final da II Guerra Mundial, assim como o esforço necessário para entender os muitos obstáculos superados até a atual fase de crescimento acelerado sem inflação e com prognóstico positivo. A situação econômica presente pode parecer para muitos obra de um só governo ou mesmo de uma só pessoa; no entanto, como se verá a seguir, não há nada mais falso.

O Brasil transitou de um sistema agrário-exportador, típico de países periféricos, no início do século XX para uma economia industrializada no final da década de 1970 deste mesmo século. É bem verdade que o processo de industrialização brasileiro comportou variações cíclicas, mas visto à distância parece um longo período de prosperidade e afluência que de repente terminou.

Para se ter uma ideia do choque que foi a reversão do processo econômico brasileiro no início da década de 1980 só mesmo tendo-se vivido alguns anos de crescimento, ainda que modesto, se comparado com as taxas do auge do início dos anos 1970. Caso contrário, como entender a resistência para se admitir a completa modificação do cenário internacional e o esgotamento do padrão de financiamento da economia brasileira?

Em 1979 ainda se imaginava ser possível responder às vicissitudes impostas pela economia internacional e pelos desequilíbrios internos com crescimento e mais crescimento. O discurso liderado pelo ministro Mario Henrique Simonsen do recém-empossado Governo Figueiredo pró-ajuste externo e estabilização perdeu rapidamente apoio político. Menos de seis meses depois da posse do novo governo, Delfim Netto, condutor do chamado milagre brasileiro, retornou ao posto de principal autoridade econômica prometendo o relançamento da economia brasileira.

A grande ironia é que nesse mesmo agosto de 1979 assumia o Federal Reserve System (FED)[8] o economista Paul Volcker[9] com uma visão muito clara daquilo que seria necessário, do ponto de vista econômico, para os EUA recuperarem sua hegemonia no bloco capitalista: conter a inflação e, principalmente, valorizar a moeda americana. Com uma nova concepção de controle da oferta monetária, Volcker atingiu em poucos meses esses dois objetivos e viabilizou o que depois ficou conhecido como o modelo anglo-saxão de capitalismo.

A reversão inesperada da política monetária americana teve como consequências imediatas a elevação exacerbada das taxas de juros nos EUA e a valorização do dólar americano. O estoque brasileiro de dívida externa contabilizado em moeda doméstica em questão de meses mais que duplicou em função dessa elevação das taxas de juros e valorização da moeda americana. Além do mais, a política monetária restritiva americana reduziu o ritmo de crescimento daquela economia e dos demais países desenvolvidos, afetando dessa forma os fluxos econômicos internacionais. O choque externo adverso foi tão violento que no Brasil não sobrou espaço para nada além de um forte ajuste de balanço de pagamentos.

O ano de 1980 marcou o início da crise do padrão de financiamento da economia brasileira e dos inúmeros percalços decorrentes do esgotamento de uma forma de desenvolvimento. A economia brasileira não iria mais crescer nem a 13% a.a. (pico de crescimento em 1972), nem a 7% a.a. (taxa média de crescimento período industrialização), ou a 5% a.a. (taxa média de crescimento do século XX até 1980). Pior ainda, passaria a conhecer taxas negativas de crescimento, muita estagnação e vários “voos de galinha”[10] antes de voltar a uma trajetória de crescimento.

Se no segundo semestre de 1979 foram estabelecidos os pilares do longo e generoso período de crescimento dos EUA terminado com a crise financeira de 2008/2009, no Brasil encerrava-se a possibilidade de manter o padrão de desenvolvimento adotado até então e, também, sepultava-se definitivamente o modelo de substituição de importações.

Em 2010, trinta anos depois, presenciava-se quase que uma situação oposta: o Brasil em posição econômica bastante confortável com boas perspectivas para o futuro, e os EUA, a nação dominante, mergulhados em uma difícil crise financeira e tendo que reinventar sua economia sob pena de perder a posição de liderança mundial.

É esse o percurso dos últimos trinta anos que se pretende refazer e mostrar o longo caminho de uma sociedade que teve que se redemocratizar, equacionar estoque de dívida externa e interna, estabilizar seus preços internos, promover reformas institucionais, encontrar novo papel em uma economia globalizada e eleger novas prioridades.

3.2 Esgotamento do padrão de financiamento dos anos de crescimento acelerado e fim do regime militar (1979-1984)

O período compreendido entre os anos de 1979 e 1984 foi um dos mais difíceis para a economia brasileira em muitas décadas. De acordo com estudos de Maddison[11], durante as primeiras oito décadas do século XX a economia brasileira apresentou a maior taxa de crescimento mundial. Ressalte-se que a dinâmica desse crescimento econômico alterou-se ao longo desses oitenta anos: passando do complexo cafeeiro para o setor industrial com o processo de industrialização. De qualquer maneira, a tendência de aumento contínuo do PIB foi mantida na maior parte do século passado.

Do ponto de vista econômico, pode-se dizer que a decisão mais permanente e duradora até 1980 foi a de que o Brasil deveria seguir crescendo. Ao longo desse período, principalmente a partir da Revolução de 1930[12], as posições políticas que defenderam outros propósitos conflitantes com o de crescimento econômico não conseguiram obter respaldo suficiente para serem mantidas (Gráfico 1).

Gráfico 1 – Variação (%) do PIB: média por períodos

Fonte: Ipeadata.

No início do Governo Figueiredo, a indicação para a pasta do Planejamento do ministro Mario Henrique Simonsen indicava uma opção política a favor do controle da inflação e busca de redução da vulnerabilidade externa. No entanto, em menos de seis meses, o desgaste político do ministro Simonsen tornou-se insustentável. Como se sabe, em agosto de 1979, o então ministro da Agricultura, Antônio Delfim Netto, assumiu o ministério do Planejamento com discurso contrário à política monetária restritiva e favorável à continuidade do desenvolvimento do país.

Que o modelo de substituição de importações havia se esgotado poucos duvidavam. Afinal, naquele momento o país já estava industrializado, como comprovara a OCDE com dados da época sobre países de industrialização recente (NICs)[13]. A questão fundamental era a possibilidade de manutenção do padrão de financiamento da economia brasileira ou, dito de outra maneira, se o Brasil poderia continuar a sustentar o modelo de crescimento com dívida[14]. No início de sua gestão, o ministro Delfim Netto acreditou que sim, mesmo com uma segunda crise do petróleo já se insinuando[15]. No entanto, o que era absolutamente impensável é que durante um governo do partido democrata[16] a um ano das eleições ocorresse uma forte reversão da política monetária dos EUA.

A partir de meados de 1978 a inflação nos Estados Unidos voltou a se acelerar, alcançando taxas bastante elevadas e próximas a 14% ao ano como mostra o Gráfico 2. O recém-empossado presidente do FED[17], Paul Volcker, reagiu a esse movimento com uma agressiva política monetária que resultou na elevação da taxa básica de juros nos EUA, para níveis jamais vistos em décadas. Não só ocorreu um aumento sistemático das taxas de juros nominais até outubro de 1982 como foi mantido um diferencial positivo entre a taxa de juros de referência da economia americana (Prime Rate)[18] e internacional (Libor)[19].

Gráfico 2 – Índice de preços ao consumidor nos EUA – variação acumulada em 12 meses

Fonte: Ipeadata.

As altas taxas de juros deveriam possibilitar a consecução dos dois principais objetivos da política monetária fortemente restritiva dos EUA: conter a inflação e valorizar o dólar. O Gráfico 3 mostra a elevação das taxas de juros nominais e reais nos EUA, bem como o diferencial com a Libor em decorrência da referida política monetária.

Gráfico 3 – Taxas de juros nominais e reais nos EUA e mercado internacional (%)

Fonte: Ipeadata.

O objetivo explícito do FED era o de controlar o processo inflacionário por meio da redução do crédito e, consequentemente, da atividade econômica nos EUA. Por outro lado, o objetivo não explicitado na época era o de valorizar a moeda americana valendo-se do aumento de demanda por ativos financeiros denominados em dólar em função do diferencial positivo para as taxas de juros americanas. Conforme já mencionado, esses objetivos foram alcançados em alguns meses (Gráfico 4).

Gráfico 4 – Valorização da moeda americana em relação às demais moedas do G7

Fonte: Conjuntura econômica FGV-RJ.

Entretanto, as consequências sobre os países em desenvolvimento com elevado endividamento externo, como Brasil, México e Argentina[20], foram trágicas. O começo do ciclo virtuoso nos EUA foi o início do ciclo vicioso no Brasil e demais países altamente endividados.

Os estoques das dívidas externas denominados em moeda local elevaram-se em função tanto do aumento das taxas de juros quanto da valorização do dólar. É preciso lembrar que os empréstimos concedidos pelos Mercados Financeiros Internacionais (MFI) eram contratados com taxas de juros flutuantes, isto é, taxas repactuadas a cada intervalo de tempo previamente fixado[21]. Além do mais, a maior parte dos empréstimos concedidos nos MFI estava denominada em moeda americana, por essa razão, a repentina e forte valorização da moeda americana teve um impacto violento sobre o montante dessas dívidas em moeda local.

Assim, para os países altamente endividados como o Brasil, houve um brutal aumento do montante da dívida externa com consequente aumento no serviço da dívida externa, ou seja, nos juros pagos sobre a dívida, o que, em conjunto com a forte redução da liquidez internacional[22] e a expressiva queda dos termos de troca de comércio exterior[23], fez com que o Brasil e demais países em desenvolvimento altamente endividados enfrentassem uma das mais graves crises de balanço de pagamentos das suas histórias. O Gráfico 5 mostra a escalada da dívida externa brasileira.

Gráfico 5 – Dívida externa brasileira: pública e privada (em US$ milhões)

Fonte: Ipeadata.

No segundo semestre de 1980, essa crise de balanço de pagamentos direcionou a política econômica brasileira para um novo foco prioritário: a geração de expressivos saldos positivos da balança comercial[24]. Esses superávits comerciais deveriam ser gerados tanto pelo estímulo às exportações, algo bastante complicado no contexto de recessão mundial do período, quanto especialmente pela redução significativa das importações, obtida por intermédio de um grande arrocho na demanda interna, do controle quantitativo das importações e de desvalorizações reais da moeda doméstica.

Em crises cambiais como a vivida então pelo Brasil a ortodoxia econômica, representada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), por exemplo, tinha como diagnóstico principal o fato de o país em questão estar “vivendo acima de suas possibilidades”, ou seja, o déficit em transações correntes[25] acusava a absorção de poupança externa pelo país. Déficits em transações correntes recursivos geravam uma necessidade de financiamento externo que dada a repetição esgotavam a capacidade de o país conseguir esse financiamento em sua conta capital. Para corrigir tal desvio era necessário reduzir o nível de atividade interna, aumentar as exportações e reduzir as importações de tal forma a alcançar uma situação de equilíbrio novamente.

Ao adotar voluntariamente uma política ortodoxa de ajuste das contas externas ainda no ano de 1980, o ministro Delfim Netto pretendia diferenciar o Brasil dos demais grandes devedores e, dessa maneira, continuar a ter acesso espontâneo aos créditos dos MFI.

Para alcançar o objetivo econômico prioritário de gerar superávits comerciais suficientemente elevados para reduzir a necessidade de financiamento externo a zero, o governo brasileiro colocou em prática políticas como:

• para redução do nível de atividade econômica (contenção da demanda interna): limitação dos reajustes salariais; controle dos gastos do governo, incluindo empresas estatais; elevação da carga tributária; majoração das taxas de juros internas; redução dos prazos de financiamento de bens duráveis;

• para estimular exportações e reduzir importações: redução da demanda interna por meio das medidas elencadas acima; desvalorizações reais da moeda doméstica[26]; controle quantitativo das importações; enrijecimento das regras para obtenção de guias de importação; estabelecimento de restrições financeiras pelo Banco Central para importações.

O resultado prático desse conjunto de medidas foi que, em 1981, o PIB brasileiro registrou a primeira retração em um ano desde 1942, mas também o primeiro superávit comercial desde 1973. Nesse ano de 1981, o PIB brasileiro sofreu uma redução de expressivos 4,3%, a maior queda já registrada pelo menos desde 1901[27], e passou a enfrentar o que muitos autores convencionaram chamar de “a recessão sem fundo”.

O recuo da atividade econômica no início dos anos 1980 ganhou contornos ainda mais dramáticos quando se constata que o crescimento médio do PIB nos anos imediatamente anteriores situava-se em torno de 7% ao ano. Ou seja, não houve uma mera desaceleração do crescimento, de taxas robustas para taxas mais modestas; o Brasil realmente mergulhou em uma forte recessão[28].

Apesar do esforço bem-sucedido do país em promover um ajuste convencional de balanço de pagamentos e de não ter deixado de honrar seus compromissos externos, o Brasil não foi poupado pelos MFI: imediatamente após a moratória do México em agosto de 1982[29], o Brasil foi sumariamente excluído dos MFI[30].

A restrição abrupta e total de crédito internacional provocou de imediato uma grave ameaça de crise cambial sem precedentes, isto é, a possibilidade de uma total ausência de reservas internacionais e de inadimplência completa. Essa situação teria levado o Brasil à moratória, simultaneamente com o México, o que representaria a possibilidade real de falência para algumas instituições credoras e a ocorrência do temido efeito dominó sobre o sistema financeiro internacional[31].

Por outro lado, em novembro de 1982 seria realizada a primeira eleição direta para escolha de governadores de estado, senadores, deputados federais e estaduais desde o início do regime militar em 1964. Sem dúvida, era importante para o Governo Figueiredo não sofrer uma derrota acachapante[32], e admitir a necessidade de uma moratória e/ou de medidas econômicas ainda mais austeras não estava nos planos oficiais.

É preciso lembrar que essa crise da dívida ocorreu dada a impossibilidade de tomadores públicos e privados honrarem pagamentos a credores internacionais privados, que a princípio não tinham nenhuma instituição que os representasse e mais: competiam entre si ferozmente. Os primeiros dias e meses foram de total caos. Mas, os credores mostraram uma invejável capacidade de organização e pressão junto a governos, principalmente se comparada à dos devedores[33].

De imediato, as agências oficiais de crédito dos EUA e o governo americano tiveram papel crucial para mitigar a situação de total racionamento de crédito privado por meio de empréstimos-ponte, evitando assim a simultaneidade da moratória no México e no Brasil. Logo após, o FMI, usando de sua prerrogativa para intervenção na política econômica em caso de crise de balanço de pagamentos, fez a consolidação das dívidas privadas e oficiais e assumiu o controle do ajuste das contas externas nos países problemáticos. Os agentes financeiros internacionais privados, por sua vez, criaram os comitês de assessoramento bancário[34] para fazer a gestão caso a caso e representar o grupo de credores junto aos governos dos países em desenvolvimento altamente endividados.

O Brasil só fez um acordo formal com o FMI após as eleições de novembro de 1982[35] e com o Comitê de Assessoramento Bancário no início de 1983[36]. Pelos motivos apontados acima, a procrastinação de um acordo formal com FMI foi conveniente tanto ao governo brasileiro quanto aos credores internacionais e teve o apoio essencial do governo americano.

O acordo do Brasil com o FMI tinha como único objetivo de política econômica a geração de superávits comerciais suficientes para garantir a solvência da dívida externa, o que significou a intensificação das políticas de controle da demanda interna e de geração de saldos positivos comerciais já implementadas nos anos anteriores. Assim, em fevereiro de 1983, seguindo o receituário ortodoxo preconizado pelo FMI, o governo aplicou mais uma maxidesvalorização[37] da moeda brasileira, para manter a desvalorização real da moeda doméstica[38].

Do ponto de vista do objetivo elegido, pode-se dizer que a política econômica foi muito bem-sucedida: se em 1980 o país apresentava um déficit em transações correntes de US$ 12,7 bilhões, em 1984 a conta corrente já era superavitária em US$ 94,91 milhões. E mais, a forte recessão de 1981 a 1983 foi deixada para trás quando o PIB cresceu 5,4% em 1984 (Gráfico 6).

Gráfico 6 – Transações correntes e PIB (1972-1984)

Fonte: Ipeadata.

Com o sucesso do ajuste externo e a volta do crescimento econômico em 1984 poder-se-ia pensar que a economia brasileira estava em uma situação perfeita: ouro sobre azul[39]. Mas, definitivamente não era esse o caso. Esse ajuste externo que resultou inclusive em um crescimento do produto em função do excelente desempenho das exportações implicou em profundo desajuste fiscal e consequente acirramento sem precedentes do velho invitado de piedra[40] da economia brasileira: a inflação (Gráfico 7).

Gráfico 7 – Inflação no Brasil (1945-1984)[41]

Fonte: Ipeadata.

O desempenho frustrante da economia no período 1981-1983 e a aceleração inusitada da inflação, certamente, foram importantes catalisadores para a transição do regime político no Brasil, mas estão longe de explicar o fim do regime militar[42].

O fato é que em 1985, mais de 20 anos depois, o Brasil superava a ditadura militar e iniciava um processo de transição democrática. A Nova República instaurada em 15 de março de 1985 começava com o presidente eleito indiretamente[43] à morte, uma enorme dívida externa não equacionada, uma crise fiscal profunda, uma inflação acelerada e uma grande dívida social[44].

3.3 Desequilíbrios econômicos e estagnação: o embate anti-inflacionário (1985-1994)

No final dos anos setenta poderia se pensar que a sociedade brasileira já havia se acostumado a conviver com a inflação e, desde a introdução do sistema de correção monetária em 1964[45], esse convívio tinha se tornado ainda mais sereno. A taxa média de inflação anual entre 1945 e 1979, praticamente todo o período de duração do processo de industrialização do país, foi de cerca de 30% com um pico em 1964 e nova escalada a partir de 1974 (Gráfico 7).

Durante esse longo período, toda e qualquer política de estabilização de preços era sinônimo de óbice ao desenvolvimento[46] e, portanto, rechaçada politicamente. Ainda que tenham existido algumas tentativas de estabilização, só foi bem-sucedida a do programa executado após o golpe militar de 1964. O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG)[47] do primeiro governo militar[48] debelou o processo inflacionário do início dos anos 1960 e garantiu uma relativa estabilidade do nível geral de preços até a primeira crise do petróleo (1973). O sucesso do PAEG deveu-se não apenas à força do regime autoritário, mas à pressão da sociedade por um pouco de estabilidade de preços e, principalmente, à coerência e adequação do plano.

Em 1973, com a quadruplicação do preço do barril de óleo[49] o patamar da inflação que estava em torno de 20% a.a. saltou imediatamente para cerca de 30% a.a. e manteve uma média de 40% a.a. até 1979.

As dificuldades crescentes enfrentadas pela economia brasileira a partir de 1979 e a adoção voluntária do ajuste de balanço de pagamentos em 1980 elevaram o nível geral de preços para 100% a.a. até a moratória do México em 1982. A partir de 1983, com a política econômica sob a gestão do FMI, a inflação deu um novo salto passando para o patamar de 200% a.a. em 1984 (Gráfico 7).

A inflação brasileira mudava de patamar em resposta a choques de preço sendo, portanto, flexível para alta, mas não retornava ao patamar anterior mesmo depois de superado o choque de origem, ou seja, o nível geral de preços apresentava rigidez para baixo. E mais, as políticas monetárias restritivas eram efetivas para redução do nível da atividade, mas não o de preços. Por fim, a escalada da inflação de 20, 30, 40, 100, 200 % a.a. ou muito mais não destruía o sistema de preços e, tampouco, a moeda nacional era repudiada por completo[50], ou seja, apesar da aceleração inflacionária não ocorreu uma hiperinflação no Brasil[51].

No início dos anos 1980, ainda no governo militar, em meio aos esforços para redemocratização do país deu-se uma intensa discussão sobre a inflação brasileira e as propostas para combatê-la. Havia um consenso entre os economistas de oposição[52]: o país não voltaria a crescer de forma sustentável se não ocorresse o controle da inflação. Neste momento, podia-se dizer que a obsessão pelo crescimento tinha cedido espaço para a obsessão pela estabilidade dos preços. Alcançar a meta da estabilidade de preços passou a ser a condição sine qua non para o desenvolvimento. Como essa meta foi muito difícil e demorada para ser alcançada, foi-se perdendo pelo caminho a ideia de que a estabilidade de preços era o meio para se atingir um fim maior: o desenvolvimento[53].

Divergências à parte[54], a oposição ao regime militar tinha um entendimento relativamente consensual sobre as causas principais da inflação brasileira, a saber: a indexação formal implantada pelo PAEG[55] que introduziu um forte efeito inercial no sistema de preços e os desequilíbrios causados pelo ajuste externo.

O sistema de indexação abrangia todos os preços dos bens agrícolas, industriais e do setor público[56], dado que os componentes da estrutura de custo de produção desses bens estavam indexados, a saber: salários, insumos, aluguéis, juros e tributos. Esse sistema provocava a rigidez para baixo dos preços e salários e propagava a inflação do passado para o futuro. A correção monetária automática baseada na inflação passada estabelecia uma inter-relação temporal entre salários, preços e câmbio, reproduzindo o processo inflacionário[57].

O racionamento de crédito externo iniciado em 1980 e muito ampliado a partir da moratória do México (1982) inviabilizou por completo o padrão de financiamento baseado na obtenção de empréstimos junto ao MFI. Por outro lado, o serviço do estoque da dívida externa inflado pelo aumento das taxas de juros internacionais e o aumento dos preços do petróleo[58] pressionavam ainda mais o resultado negativo da conta corrente. Dada a impossibilidade de obter crédito no exterior para financiar esses resultados negativos, restava produzir superávits comerciais[59]. (Diagrama 1).

Diagrama 1 – Crise dos anos 1980

Para se obter saldos positivos na balança comercial era necessário: (i) conter a demanda interna com o objetivo de gerar excedentes exportáveis e diminuir importações; (ii) estimular exportações (X); (iii) controlar importações (M).

Elevação das taxas de juros internas, queda dos salários reais, diminuição de prazos de financiamento de bens duráveis, corte nos gastos de investimento e custeio do governo foram algumas das medidas utilizadas com o objetivo de reduzir o nível de atividade econômica.

Para estimular as exportações e desencorajar importações foram feitas sucessivas desvalorizações reais da moeda nacional. Além do mais, como a variável passível de maior controle por parte do governo era a importação, outras medidas foram adotadas, como o controle quantitativo, exigência de cobertura cambial e exclusão de bens que podiam ser importados[60]. O Diagrama 2 mostra as consequências imediatas das medidas para gerar superávits comerciais: recessão e impulso inflacionário.

Diagrama 2 – Crise dos anos 1980 – medidas para obter superávits comerciais: impactos

Desde 1981, o Brasil passou a apresentar saldos crescentemente positivos na balança comercial, com o importante detalhe que esses superávits eram obtidos principalmente pelo setor privado. A realização de superávits comerciais pelo setor privado não teria relevância especial não fosse pelo fato que a maior parte da dívida externa por volta de 1980 já era pública[61]. Por essa razão, o governo necessitava adquirir as divisas geradas pelas exportações do setor privado para poder fazer face aos pagamentos dos débitos externos, pressionando, ainda mais, as despesas públicas. Considere-se também que as desvalorizações reais da moeda nacional e as elevações contínuas das taxas juros pesavam fortemente nas despesas governamentais. Mesmo com esforços para aumentar arrecadação por meio de elevação da carga tributária, a desaceleração econômica não permitia que a arrecadação chegasse a montante adequado para cobrir as despesas do governo. O desequilíbrio recorrente das contas públicas, com consequentes déficits públicos, aumentava continuamente o estoque de dívida interna. No período em foco, o setor público não podia mais contar com os créditos externos para seu financiamento, e estava dependente única e exclusivamente da disponibilidade de recursos no mercado interno.

A pressão junto ao mercado financeiro interno por financiamento das contas públicas aumentava a taxa de juros e/ou reduzia o prazo de maturação dos títulos públicos. Dessa forma, as condições para o agravamento contínuo da crise fiscal estavam dadas. O ônus do ajuste externo recaiu sobre o governo e, em função da decorrente aceleração da inflação, sobre os assalariados[62].

Diagrama 3 – Crise dos anos 1980 – círculo vicioso

Em 1985, a agenda econômica da Nova República tinha como prioridades combater a inflação, equacionar a dívida externa e resgatar a dívida social[63]. Foram necessários quase dez anos e cinco planos de estabilização para se controlar essa peculiar inflação[64].

O ministério da Nova República que assumiu em 15 de março de 1985 havia sido escolhido pelo presidente que nunca tomou posse: Tancredo Neves. Logo nos primeiros meses de governo ficou clara a divergência entre os ministros da Fazenda e do Planejamento[65] a respeito dos principais pontos da agenda econômica.

O ministro Sayad, mesmo antes de assumir o cargo, tinha tentado sensibilizar o presidente Tancredo Neves a aprovar um plano heterodoxo de combate da inflação, isto é, com reforma monetária e congelamento de preços[66]. A proposta estava baseada em uma combinação das ideias dos economistas Pérsio Arida, André Lara Rezende e Francisco Lopes. Já seu colega da Fazenda pretendia adotar medidas mais convencionais e, ao que consta, contava com maior simpatia do novo presidente. As posições não convergiam, a situação econômica só se agravava e a pressão política se intensificava. Não é difícil imaginar quão elevadas eram as expectativas em relação ao primeiro governo de transição após o regime militar.

O impasse foi superado no final de agosto de 1985 quando o ministro Dílson Funaro assumiu a pasta da Fazenda e Dr. Fernão Bracher a presidência do Banco Central. Daquele momento em diante, começou a ser urdido o que veio a ser o Plano Cruzado. Participavam das equipes econômicas dos dois ministérios vários dos chamados economistas de oposição[67] que apesar das divergências tinham o firme propósito de resgatar o país da dura crise em que estava mergulhado[68].

Apesar das folclóricas discordâncias entre Fazenda e Planejamento e das dificuldades em se operacionalizar um modelo ainda não testado, em 28 de fevereiro de 1986 foi lançado o Plano Cruzado[69]. As principais medidas do Plano Cruzado foram:

a) reforma monetária com criação de novo padrão monetário (Cruzado);

b) salários convertidos[70] e congelados com mecanismo de correção automática toda vez que o aumento do nível de preços atingisse o valor de 20%;

c) preços do varejo e industriais congelados;

d) aluguéis e prestações do Sistema Financeiro de Habitação convertidos por valores médios (últimos 12 meses) e congelados;

e) utilização de deflator para contratos (tablita);

f) câmbio fixado;

g) indexação praticamente eliminada.

O principal pilar de um chamado plano de estabilização heterodoxo[71] consistia na mudança de padrão monetário cujo objetivo era criar uma nova moeda em substituição à antiga moeda corroída pela inércia inflacionária e destituída de suas funções. No Plano Cruzado a nova moeda passou a ser o cruzado (Cz$)[72] com o valor paritário de Cr$ 1.000,00 (cruzeiros) para cada Cz$.

Havia um entendimento comum por parte da equipe econômica que os salários deveriam representar o poder aquisitivo médio do assalariado, ou seja, nem o pico do valor obtido imediatamente após o reajuste e, tampouco, o vale do poder aquisitivo às vésperas do novo reajuste (Diagrama 4). No entanto, houve um intenso debate em relação à concessão de abono salarial[73] e da introdução do mecanismo de correção automática ao se atingir 20% de inflação, chamado de gatilho salarial[74]. Todavia, mesmo com abono, gatilho e a criação do seguro-desemprego[75] , as principais centrais sindicais foram visceralmente contra essa política salarial e o próprio Plano Cruzado.

Diagrama 4 – Salários (w) no Plano Cruzado[76]

Foram vários os impasses na elaboração e configuração derradeira do Plano Cruzado. Para se ter uma ideia, até as vésperas do Plano não havia uma decisão final sobre a adoção de congelamento de preços e do abono salarial. Muito já foi discutido sobre as consequências desastrosas de ter sido dado o abono de 15% para salário mínimo e 8% para os demais salários. Mas, pouco se comentou sobre a catástrofe do congelamento de preços[77].

Em setembro de 1985[78], logo após a posse do ministro Funaro, uma pequena equipe[79] tinha sido encarregada de verificar a viabilidade de se fazer um congelamento de preços no país[80]. Nos estudos preliminares realizados pela equipe da Fazenda a ideia era analisar detalhadamente a composição dos principais índices de inflação utilizados no país para que em um eventual congelamento dos preços o foco principal estivesse nos produtos e serviços que compunham esses índices. Pretendia-se também mapear o posicionamento dos principais preços da economia em determinado momento com o objetivo de verificar os grupos de bens que estavam atrasados ou no vale (preço às vésperas de ser reajustado); adiantados ou no pico (preço imediatamente após o reajuste); ou na média (valor que representava a média entre o pico e o vale) e se esses preços seguiam uma mesma dinâmica[81] .

O levantamento de informações sobre o assunto deveria ser feito junto aos principais órgãos públicos como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e àqueles voltados especificamente para estabelecimento e fiscalização de preços como a Comissão Interministerial de Preços (CIP), Superintendência Nacional de Abastecimento (SUNAB), Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), além da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST).

É preciso lembrar que se pretendia obter informações detalhadas sobre a estrutura de custos e critérios de fixação de preços de vários setores controlados por órgãos do governo como o CIP em um momento crítico de transição de regime político. Não se tratava apenas de um novo governo e sim do primeiro governo civil depois de 20 anos de ditadura militar. Mesmo com todo esforço para obtenção dos dados relevantes o máximo que se conseguiu foram séries de preços[82] de um intervalo de tempo inferior ao pretendido.

A decisão final sobre congelamento de preços só foi tomada um dia antes do início do Plano Cruzado. Como guia de congelamento de preços de varejo foram elaboradas listas para as regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul com preços dos principais itens de consumo das famílias[83]. Os demais preços foram considerados congelados. Os aluguéis e prestações do Sistema Financeiro de Habitação foram convertidos pelos valores médios dos últimos doze meses e congelados.

Pelo decreto-lei que instituiu o Plano Cruzado todos os contratos deveriam ser reajustados por um fator de deflação para expurgar a inflação presumida e, assim, preservar o equilíbrio econômico-financeiro em um novo contexto não inflacionário. Esse deflator ficou conhecido como tablita[84].

As sucessivas dificuldades nas contas externas que o Brasil vinha enfrentando desde 1979 tinham tornado o câmbio um indicador muito sensível da situação dos preços no país. Dessa forma, havia consenso que esse preço deveria ser mantido estável e, para tanto, dentro do regime de câmbio administrado vigente no país, foi fixada e congelada a paridade entre a nova moeda doméstica e o dólar americano[85].

Finalmente, foram extintos os títulos de dívida pública[86] com correção monetária e proibidos os reajustes para prazos inferiores a doze meses[87] com o objetivo de desindexar a economia e, dessa forma, eliminar a inércia inflacionária. A partir do Plano Cruzado as sucessivas tentativas de estabilização dos preços internos incluíram cláusulas que proibiam a indexação dos contratos para prazos inferiores a doze meses.

A princípio, o Plano Cruzado foi um enorme sucesso, superando mesmo as previsões mais otimistas da equipe econômica. Antes do lançamento do plano havia uma grande dúvida sobre a reação da população a mudanças tão radicais na economia. A equipe econômica não imaginava que o plano tivesse a adesão em massa da sociedade que teve, mesmo com as duras críticas dos sindicatos e do Partido dos Trabalhadores (PT)[88].

O grande trunfo do Plano Cruzado foi interromper em um só golpe o processo de inflação acelerada. A mudança do padrão monetário e o congelamento de preços na nova moeda simbolizaram essa “mágica”. Em poucas horas surgiram no país inteiro milhões de “fiscais do Sarney” que patrioticamente cumpriam a missão de impedir a majoração de preços. Proceder ao descongelamento de preços dentro do prazo de três meses como havia sido previsto tinha se tornado politicamente impossível.

Dessa forma, o congelamento de preços foi mantido e, por alguns meses, o ruído aflitivo das máquinas de remarcar preços deixou de ser ouvido[89]. Mas, a situação era completamente insustentável. Tratava-se de administrar o inadministrável: escassez de inúmeros produtos, desabastecimento geral e mercado negro.

Passadas as eleições para assembleia constituinte e governos estaduais[90] de novembro de 1986, suspendeu-se o congelamento e foram adotadas mais algumas medidas econômicas com o intuito de controlar a situação[91]. Em fevereiro de 1987, com as reservas internacionais próximas a zero e recorrentes resultados negativos no balanço de pagamentos, o governo declarou a suspensão unilateral das obrigações externas de médio e longo prazos com credores privados[92] (Gráfico 8).

Gráfico 8 – Contas externas – 1984/1987 (em US$ bilhões)

Fonte: Ipeadata.

Muito se discutiu sobre os erros do Plano Cruzado[93], mas, passado um quarto de século, pode-se dizer que graças a esse plano, inclusive pelos erros, foi possível debelar a inflação acelerada brasileira no Plano Real de 1994. É bem verdade que a sociedade brasileira teria ainda que sofrer a violência do Plano Collor (1990/1991) antes da redenção trazida pelo Plano Real.

O comando da área econômica foi alterado em abril de 1987 quando assumiu o Ministério da Fazenda o professor Luiz Carlos Bresser-Pereira. O ministro Bresser assumiu o cargo em meio às turbulências que se seguiram ao fracasso do Plano Cruzado, em pleno andamento dos trabalhos da assembleia constituinte eleita em novembro do ano anterior, com uma inflação que girava em torno de 20% a.m. e o país em moratória externa.

A estratégia de enfrentamento da grave situação econômica contemplava duas frentes: a) conjunto de medidas para tentar controlar a aceleração da inflação (Plano Bresser); b) novo enfoque para negociação da dívida externa que possibilitasse o país sair da moratória, mas em condições de voltar a se desenvolver.

O chamado Plano Bresser lançado em junho de 1987 retomava o congelamento de preços, aluguéis e salários já tentado no Cruzado. Mas, incluía também medidas com o objetivo explícito de contornar a crise fiscal[94] do país como: fim do gatilho salarial, eliminação de subsídios, adiamento de obras de grande porte e aumento de tributos.

Quanto à negociação da dívida externa, foi elaborada uma proposta inovadora que interpretava as tendências do mercado financeiro internacional de forma muita criativa[95]. Cabe mencionar que, pouco depois da moratória do México (1982), os credores internacionais formaram um mercado secundário em que se negociavam os ativos de países devedores problemáticos com descontos[96]. A equipe do ministro Bresser-Pereira construiu essa proposta inovadora levando em consideração a existência e as características desse mercado secundário.

Essa proposta de negociação do ministro Bresser partia da constatação que o próprio “mercado” reconhecia não ser razoável esperar receber o valor de face integral dos empréstimos concedidos e, por essa razão, negociava um deságio sobre esse valor integral. Dessa forma, a proposta baseava-se na transformação da dívida em títulos[97] de longo prazo com uma redução no montante total que incorporaria parte do deságio já praticado no mercado[98]. O secretário do Tesouro americano, James Baker, considerou inaceitável a proposta de securitização compulsória da dívida e não acatou a solução brasileira. No entanto, menos de dois anos depois, boa parte da proposta brasileira veio a compor o chamado Plano Brady[99].

No final de dezembro de 1987, o presidente Sarney[100], no afã de conseguir estender seu mandato por mais um ano, sucumbiu às pressões internacionais e, principalmente, internas e substituiu o ministro Bresser-Pereira por Mailson da Nóbrega. O comando econômico voltava para os conservadores, tendo sido adotada como primeira providência a retomada imediata dos pagamentos do serviço da dívida brasileira e a aceitação passiva dos termos impostos pelos credores[101].

Em janeiro de 1988, a mudança de rumo na condução da economia e as pressões para a extensão do mandato de Sarney levaram a uma grave crise dentro do PMDB, e o chamado grupo histórico liderado pelos senadores Mario Covas, Fernando Henrique Cardoso e o deputado Pimenta da Veiga[102] exigiu que o Diretório Nacional do partido rompesse com o Governo Sarney. Como o PMDB continuou a apoiar o governo, esses dissidentes formaram um novo partido em junho daquele ano: o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).

Em clima de intensa disputa política e agravamento das condições econômicas no país, em outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituição do Brasil, denominada pelo presidente da Assembleia Constituinte como “Constituição Cidadã”[103]. Estava assegurado o fim do regime militar[104] e o país podia pensar em um futuro com democracia mesmo que as principais questões econômicas estivessem ainda longe de serem resolvidas. Convencionou-se chamar os anos oitenta de a “década perdida”, mas se considerado o avanço democrático do país coroado pela Constituição de 1988 esse epíteto perde o sentido.

No mês de janeiro de 1989, no quinto e último ano do Governo Sarney, foi lançado o Plano Verão para contornar a crescente insatisfação popular com a situação econômica do país. Apesar de ser considerado um plano ortodoxo[105], também adotou o congelamento de preços como manobra para obter uma redução temporária da inflação e ludibriar a população com a falsa ideia de que o problema inflacionário estaria resolvido. Todavia, os efeitos desse congelamento de preços duraram poucos meses, e a inflação voltou a se acelerar já em maio daquele ano, seguindo uma trajetória rumo ao descontrole total.

A utilização reiterada da mágica do congelamento de preços iniciada no Plano Cruzado teve o efeito de amortecer a aceleração da inflação, mas, além de encurtar o período de tempo de duração dessa anestesia, colaborou muito no sentido de desorganizar ainda mais a economia brasileira, reduzindo a eficácia dos mecanismos de correção monetária na prevenção da hiperinflação[106] (Gráfico 9).

Gráfico 9 – Aceleração inflacionária do Cruzado ao Real (1985-1994)

Fonte: Ipeadata.

Nesse quadro de caos econômico e crescente rejeição ao Governo Sarney decorreu a campanha presidencial com eleição direita após quase trinta anos. No início do segundo semestre de 1989 a campanha já estava polarizada entre o candidato do PT, Luiz Inácio da Silva, e o quase desconhecido governador de Alagoas, Fernando Collor de Mello. Se por um lado as posições do PT eram bastante conhecidas, por outro, pouco ou nada se sabia sobre as propostas de Collor, que se lançou à presidência por uma legenda igualmente desconhecida[107].

Na primeira eleição direta para presidência após trinta anos a maioria da sociedade brasileira, contrariando ditado popular[108], preferiu o duvidoso ao certo: foi eleito Fernando Collor de Mello. O novo presidente tomaria posse em 15 de março de 1990, mas dada a gravidade da situação econômica dias antes que Collor assumisse o governo foi decretado um feriado bancário que antecedeu a promulgação da Medida Provisória (MP) 168[109].

As principais medidas para controle dos preços contidas nos vinte e cinco artigos da MP 168[110] que criou o Plano Collor[111] eram as seguintes:

a) bloqueio da liquidez por dezoito meses: incluía todos os ativos financeiros que excedessem NCz$ 50 mil, representando:

• 50% depósitos à vista;

• 80% aplicações financeiras; e

• 1/3 do montante total das cadernetas de poupança;

b) mudança de padrão monetário;

c) congelamento de salários e preços.

O principal instrumento do Plano Collor para debelar a inflação que alcançara o patamar de 80% a.m. foi o enxugamento radical da liquidez da economia por meio do bloqueio de grande parte dos ativos financeiros do país por dezoito meses[112]. Apesar de o país estar à beira da hiperinflação e ser consensual que medidas drásticas seriam tomadas pelo novo governo a extensão do bloqueio da liquidez – metade de todos os depósitos à vista, a quase totalidade das aplicações financeiras e um terço das cadernetas de poupança – horrorizou e traumatizou a sociedade brasileira[113]. Curiosamente, a maior parte dos economistas apoiou o Plano Collor, inclusive a truculência desse bloqueio da liquidez, justificado pelo fato de que a hiperinflação seria ainda pior[114].

No Plano Collor o padrão monetário foi novamente mudado, deixando de ser Cruzado Novo (NCz$) e voltando à denominação Cruzeiro (Cr$) com conversão imediata ao par, ou seja, Cr$ 1 para cada NCz$ 1.

Foi ainda adotada uma política de rendas baseada em novo congelamento temporário (90 dias) de preços e salários com previsão de posterior prefixação de preços e política salarial baseada em fixação de reajuste mínimo com possibilidade de negociação por categoria para reajustes acima do mínimo.

Políticas de médio e longo prazo que seguiam a inspiração da nova ortodoxia contida nas propostas do chamado Consenso de Washington[115] também foram anunciadas, mas apenas algumas dessas medidas foram efetivamente implementadas. O conjunto de ações de médio e longo prazo proposto concomitantemente com medidas de curto prazo para estabilização era o seguinte: i) ajuste fiscal baseado na criação de um novo imposto sobre operações financeiras (IOF); na elevação dos preços e tarifas públicas e no esboço de reforma administrativa[116] e patrimonial[117]; ii) abertura comercial unilateral e adoção de regime de câmbio flexível[118]; iii) programa de privatização que incluía a aquisição compulsória de certificados de privatização por parte dos agentes financeiros; iv) manutenção de condução convencional em relação à divida externa adotada no último ano do governo Sarney[119].

A contração violenta da liquidez da economia causou uma paralisia imediata da atividade econômica com diminuição abrupta da demanda agregada ampliada pela redução do estoque de riqueza dos agentes e aumento da incerteza. Consequentemente, essa redução brutal da demanda agregada proporcionou uma queda muito rápida do nível geral de preços nos primeiros meses após o choque monetário.

Mas, essa restrição draconiana derivada do choque monetário não era sustentável e, rapidamente, a liquidez foi sendo recuperada tanto pelo remonetização da economia quanto pelos mecanismos de liberação dos ativos financeiros bloqueados criados ad hoc pelo governo[120]. Em menos de um ano a inflação voltava a se acelerar[121] (Gráfico 9). Dessa forma, a enorme violência perpetrada contra os direitos constitucionais dos cidadãos brasileiros havia sido em vão.

No entanto, o fato positivo é que após o fracasso do Plano Collor e a desilusão causada pelo processo de impeachment do presidente[122] a recém-construída democracia do país não sucumbiu às crises econômica e política. Além do mais, difundiu-se na sociedade brasileira uma aversão às surpresas de planos econômicos, bem como de medidas que infringissem as normas jurídicas do país.

Com a saída de Collor assumiu a presidência Itamar Franco[123] com as difíceis tarefas de contornar a crise institucional, manter a ordem democrática e preparar um programa econômico de estabilização.

A equipe econômica[124] do Governo Itamar sob a liderança de Fernando Henrique Cardoso[125] tinha que enfrentar uma delicada situação econômica: inflação acelerada, queda da atividade econômica e profunda desconfiança da população em relação a planos econômicos. Por outro lado, devido tanto ao equacionamento do estoque dívida externa e resultados positivos no Balanço de Pagamentos quanto ao acesso aos mercados financeiros internacionais o Brasil exibia as contas externas mais equilibradas. Além do mais, a situação da economia internacional era muito mais favorável do que na década anterior, apresentando um excesso de liquidez e taxas de juros reais bem mais baixas.

O ministro Fernando Henrique Cardoso ao assumir o cargo comprometeu-se a não surpreender a sociedade brasileira com medidas contrárias ao ordenamento jurídico do país: não haveria surpresas. Tratava-se de ganhar um difícil embate, qual seja, o de conquistar a confiança da população brasileira.

De início, a questão a enfrentar era a crise fiscal decorrente tanto do ônus do ajuste externo da década de 1980 quanto das dificuldades crescentes de o governo financiar seus déficits orçamentários de forma não inflacionária. Dessa forma, ao longo do ano de 1993 foram adotadas medidas consideradas essenciais para se alcançar um ajuste fiscal que permitisse a implantação de novo programa de estabilização de preços internos. Em agosto de 1993 o cruzeiro (Cr$) foi substituído pelo cruzeiro real (CR$) com a paridade de Cr$ 1.000,00 (mil cruzeiros) para cada CR$ 1 (um cruzeiro real) para simplificar valores[126]. Ao final do ano de 1993, o governo apresentou resultado primário e operacional superavitário e dívida interna controlada (Quadro 1).

Quadro 1 – Déficit público em % do PIB (1989-1994)[127]

Conceito/Ano | Déficit primário | Déficit operacional | Déficit nominal
1989 | 1 | 6,9 | 83,1
1990 | -4,6 | -1,3 | 29,6
1991 | -2,85 | -1,35 | 23,3
1992 | -2,26 | 2,16 | 43,1
1993 | -2,67 | -0,25 | 59,1
1994 | -5,29 | -1,37 | 45,5

Fonte: Conjuntura Econômica.

Cumprida a primeira fase com o ajuste fiscal, o plano de estabilização propriamente dito, que teria todas suas etapas previamente anunciadas, começou a ser executado. O desafio era construir passo a passo um novo padrão monetário, recuperando a confiança em uma moeda nacional sem o artifício de quebra de expectativas.

Assim, a segunda fase do Plano Real iniciou-se em 27 de março de 1994[128] quando se criou o embrião[129] da nova moeda e foi lançada a primeira “âncora” de preços. Nesse momento, foi gerada a Unidade Real de Valor (URV) com variação diária e com a única função de ser unidade de conta, mas, paralelamente, continuava a existir a velha moeda (Cruzeiro Real)[130].

Essa primeira “âncora” de preços no Plano Real foram os salários. Para tanto, os salários foram convertidos[131] e fixados em termos da URV de 1º de março de 1994, sendo que os demais preços da economia estavam liberados[132]. A ideia era que ocorresse durante os meses que antecedessem a primeira emissão da nova moeda[133] um processo de ajuste dos preços relativos a partir de salários fixados. O objetivo ao controlar salários era colocar um teto para oscilação dos preços sem ter que repetir a desastrosa experiência de congelamento de preços do Cruzado[134].

O Plano Real tinha como escopo promover a estabilização dos preços internos a partir de uma distribuição de renda preexistente. Nesse sentido, não havia o propósito de corrigir as distorções na apropriação da renda decorrentes da inflação como ocorreu no Plano Cruzado e, portanto, não se justificava a concessão de abono salarial. Considerou-se que a simples estabilização dos preços já induziria a um aumento considerável de demanda, e não seria conveniente ampliar ainda mais, por meio de abono salarial, o poder aquisitivo das famílias[135].

Até a primeira emissão do Real (R$) o valor diário da URV seria utilizado para fixação da taxa de câmbio[136]; portanto, a taxa de câmbio teria variação diária. Por sua vez, a metodologia de cálculo do valor diário da URV fixada pelo Ministério da Fazenda era a média aritmética das variações dos três principais índices de preços: i) Índice de Preços ao Consumidor da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas da Universidade de São Paulo (IPC da FIPE/USP); ii) Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IPCA do IBGE); iii) Índice Geral de Preços do Mercado da Fundação Getulio Vargas (IGP-M da FGV)[137].

Em 1º de julho de 1994 completou-se a criação de um novo padrão monetário. A URV que tinha tido até então apenas uma função (unidade de conta) e sido utilizada concomitantemente com o cruzeiro real se completou ao ser emitida a nova moeda com as demais funções: meio de pagamento e reserva de valor. O cruzeiro real (CR$) deixou de existir e passou a ser convertido seguindo a equivalência de CR$ 2.750,00 para cada R$ 1,00 sendo que a inflação acumulada de março até julho tinha sido de cerca de 325%. Com o estabelecimento do Real o Brasil completava a utilização de oito diferentes moedas em cinquenta anos. (Quadro 2).

Quando do lançamento da última fase do Plano Real, em julho de 1994, parecia claro que depois do Plano Cruzado não se podia mais ignorar que os maiores beneficiários da estabilização de preços seriam os milhões de brasileiros de menor renda e sem acesso ao sistema financeiro. Ainda assim, tanto sindicatos quanto o PT voltaram a cerrar fileiras contra o Plano Real. Em 2002, depois de oito anos de sucesso do Plano Real e duas derrotas eleitorais, o PT finalmente aprendeu que a estabilização de preços é um grande benefício para a sociedade, principalmente para as parcelas de menor renda[138].

Quadro 2 – Moedas no Brasil (1942 em diante)

Ano | Padrão monetário | Relação entre padrões | Vigência
1942 | Cruzeiro (Cr$) | 1 Cr$ = 1.000 réis | 11/1942 a 02/1967
1967 | Cruzeiro Novo (NCr$) | 1 NCr$ = 1.000 Cr$ | 02/1967 a 05/1970
1970 | Cruzeiro (Cr$) | 1 NCr$ = 1 Cr$ | 05/1970 a 02/1986
1986 | Cruzado (Cz$) | 1 Cz$ = 1.000 Cr$ | 02/1986 a 01/1989
1989 | Cruzado Novo (NCz$) | 1 NCz$ = 1.000 Cz$ | 01/1989 a 03/1990
1990 | Cruzeiro (Cr$) | 1 Cr$ = 1 NCz$ | 03/1990 a 07/1993
1993 | Cruzeiro Real (CR$) | 1 CR$ = 1.000 Cr$ | 07/1993 a 07/1994
1994 | Real (R$) | 1 R$ = 2.750 CR$ | 1/7/1994 em diante

Fonte: BACEN.

Em julho de 1994, após completar a criação do novo padrão monetário, foi lançada a segunda “âncora” de preços: fixação da taxa de câmbio nominal. Como é sabido, o câmbio ou valor externo da moeda doméstica é um preço importante em qualquer economia, mas é ainda mais relevante em economias que tenham atravessado estrangulamentos externos[139].

Havia o entendimento que no caso do Brasil, devido a sucessivas crises cambiais decorrentes de estrangulamentos externos dos anos 1980, a confiança na nova moeda nacional só se estabeleceria caso esse preço guia fosse mantido estável. Por essa razão, em 1º de julho de 1994 foi adotado o regime de câmbio administrado (fixo com bandas cambiais)[140].

Conforme já mencionado, a situação das contas externas em 1994 era muito confortável, assim como também eram bastante favoráveis as condições da economia internacional, viabilizando, dessa forma, a adoção da “âncora” cambial (Gráficos 10 e 11).

Gráfico 10 – Contas externas (1980-1994)

Fonte: Boletim do BCB e Ipeadata.

Gráfico 11 – Prime rate nominal (% a.a.) (1980-1994)

Fonte: Ipeadata.

Em um regime de câmbio administrado a principal variável de ajuste do balanço de pagamentos é a taxa de juros doméstica. Nesses casos, a taxa de juros de referência da economia passa a ter como piso a taxa de juros internacional acrescida da expectativa dos agentes em relação à desvalorização da moeda doméstica e do prêmio para manter ativos em moeda doméstica.

Dessa forma, o Plano Real ao se utilizar da “âncora” cambial por mais de quatro anos atrelou a política monetária do país à necessidade de manter a taxa de câmbio estável[141] afetando consequentemente as possibilidades de crescimento do PIB. Dito de outra forma, a adoção e manutenção por um longo período da “âncora” cambial, além de propiciar um grave déficit em transações correntes, resultou em uma política monetária bastante restritiva com altas taxas de juros reais, inibindo uma retomada consistente do aumento do nível da atividade econômica no país.

Ressalve-se, no entanto, que em um primeiro momento do Plano Real ocorreu um crescimento expressivo do PIB em decorrência do aumento significativo de poder aquisitivo[142] e reversão das expectativas negativas dos agentes.

3.4 Estabilidade de preços internos e reformas estruturais (1994-2002)[143]

A estabilidade de preços conseguida com o Plano Real a partir de 1994 alterou profundamente a sociedade brasileira de muitas formas. Do ponto de vista das empresas e dos consumidores, pode-se dizer que desde então os preços tornaram-se de fato uma variável microeconômica ao transmitirem informações menos distorcidas tanto para uns quanto para outros. Em um processo de inflação acelerada, como o vivido pela economia brasileira de 1974 a 1994, a ordem de grandeza dos preços distorcia de forma significativa a informação que essa variável poderia passar aos agentes econômicos. A noção de preços relativos entre os bens e o custo efetivo ficava assim muito prejudicada.

Parte-se da constatação de que no Brasil, durante o período de inflação acelerada, por se tratar de uma economia fortemente indexada com altas taxas de inflação e um mercado financeiro razoavelmente sofisticado, as empresas encontravam relevantes oportunidades de ganhos por meio de transações de estoques: pagar a prazo e receber a vista. Assim, a disputa por prazos de pagamento dava o tom das estratégias dos agentes econômicos[144]. O mercado financeiro mostrava-se muito atraente para os agentes que, ao conseguirem descasar por maior tempo o recebimento e o pagamento, podiam auferir resultados reais[145] nessa esfera. Dessa forma, muitas vezes para as empresas, as operações no mercado financeiro tornavam-se uma estratégia mais vantajosa e atraente do que investimentos no próprio processo produtivo por meio da introdução de inovações[146].

O consumidor, por sua vez, ao receber seu salário procurava traduzi-lo da forma mais rápida possível em mercadorias, desfazendo-se assim do ativo monetário[147] que perdia seu valor continuamente, dia após dia. Como já mencionado, apenas uma reduzida parcela da população tinha acesso a depósitos bancários[148] para poder se proteger da desvalorização monetária por meio de aplicações financeiras; portanto, para a maioria da população restava a estratégia de conversão rápida da moeda não indexada em ativos reais.

As compras ocorriam assim de forma concentrada no mês, com poucas idas ao supermercado. Isso afetava substancialmente as decisões do consumidor: ao comprar em grandes quantidades de uma só vez, tendia a privilegiar a escolha de marcas já conhecidas. Ou seja, como regra geral o consumidor mantinha-se fiel à marca.

Esses dois efeitos conjugados – baixo incentivo à inovação por parte das empresas e fidelidade à marca por parte do consumidor – afetavam consideravelmente o ambiente produtivo, levando a uma baixa competição entre firmas.

Com a estabilidade de preços alcançada pelo Plano Real, o comportamento do consumidor se alterou radicalmente. A elevação imediata de poder aquisitivo e a manutenção de preços estáveis permitiam uma melhor comparação entre os produtos e mais idas ao supermercado ao longo do mês. O aumento da frequência das compras e da capacidade de gasto permitiam ao consumidor experimentar mais, tornando-o suscetível a conhecer novas marcas e/ou produtos. Essa mudança de comportamento do consumidor foi um ingrediente fundamental para o acirramento competitivo.

Alterava-se assim a estrutura de incentivos do lado da oferta: as oportunidades de ganho deslocavam-se para o processo produtivo com a busca constante de inovação. Essas inovações apareciam tanto na forma de novos produtos como de novas estratégias empresariais que incluíam, por exemplo, novas formas de contrato com o varejo, fusões e aquisições.

Um caso emblemático foi o da indústria de alimentos e bebidas que vivenciou esses efeitos de forma muito expressiva. Como é sabido, países de baixa renda que desfrutam de propensão marginal a consumir mais elevada podem se defrontar com aumentos significativos de demanda por alimentos nos períodos de aceleração do crescimento econômico. Esse foi exatamente o caso brasileiro logo após o sucesso do plano de estabilização de 1994.

Além da resposta da demanda ao crescimento que se seguiu aos primeiros anos do Plano Real, o efeito redistributivo da estabilização monetária[149] representou um expressivo ganho de poder aquisitivo, o que provocou um aumento sem precedentes nos volumes vendidos de alimentos, especialmente os de maior valor adicionado, como laticínios. Tal comportamento na demanda de alimentos no Brasil funcionou como atrativo para as empresas multinacionais. O movimento ganhou reforço no fato de que, de maneira geral, os países de origem desses investimentos apresentavam mercados consumidores estagnados[150]. Sem dúvida, a oportunidade de rápido crescimento no mercado brasileiro foi altamente atraente para empresas transnacionais.

Para as empresas transnacionais, entrar rapidamente no Brasil significava participar desse boom de consumo. A estratégia escolhida foi a utilização de fusões e aquisições visto que, de saída, já se eliminava um potencial concorrente e reduzia-se consideravelmente os custos de transação ao incorporar como ativo da empresa adquirida sua expertise no mercado doméstico[151].

Além da estabilização dos preços internos trazida pelo Plano Real, um conjunto articulado de mudanças institucionais que ocorreu no Brasil a partir da segunda metade da década de 1990 criou um ambiente econômico mais sereno e seguro que assegurou a possibilidade de crescimento da década seguinte.

De maneira geral, os oito anos do Governo Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) foram marcados por um complexo e harmônico conjunto de reformas estruturais que garantiu tanto a manutenção da estabilidade de preços de forma permanente quanto um ambiente econômico incomparavelmente mais sólido em relação aos anos anteriores. A partir do diagnóstico do esgotamento do modelo desenvolvimentista[152] desde a crise dos anos 1980 as reformas constitucionais propostas e executadas durante o período em foco tinham por objetivo recriar as condições para que o país voltasse a crescer de forma sustentável e inclusiva[153].

Dessa forma, além do Plano Real que debelou a inflação acelerada com todas as importantes implicações já mencionadas, foram concebidas e executadas as seguintes reformas estruturais entre 1995 e 2002[154]:

I – privatização[155] e flexibilização de monopólios estatais nos setores de gás, telecomunicações e petróleo[156];

II – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do sistema financeiro nacional – PROER[157];

III – reforma da gestão pública;

IV – reforma da Previdência Social[158];

V – estabelecimento do regime de metas de inflação[159];

VI – Lei de Responsabilidade Fiscal[160];

VII – reformas sociais.

I – Privatização e flexibilização de monopólios estatais nos setores de gás, telecomunicações e petróleo

Deve-se mencionar que algumas ações ainda no final dos anos 1980 e as medidas de longo prazo anunciadas no Plano Collor já sinalizavam para as reformas que ocorreriam de forma mais acentuada a partir do Plano Real.

A trajetória de desestatização ao longo das décadas de 1980 e 1990 abriu espaço para a entrada do capital internacional em novos setores industriais brasileiros, bem como o aumento da presença do capital privado nacional. Nota-se que o modelo de industrialização adotado no país nas décadas anteriores era baseado no tripé econômico: capital produtivo internacional, nacional e estatal[161]. Por essa razão, a redução da participação do Estado como empresário resultou em novas oportunidades para o setor privado.

Além do mais, é interessante lembrar que o setor privado nacional mantinha relação de grande dependência em relação ao Estado. Não apenas devido ao fato de que a maior parte dos investimentos em infraestrutura era pública e que as principais fontes de financiamento de médio e longo prazo eram provenientes de bancos públicos, mas também por ser o investimento público o principal sinalizador para o investimento privado.

As profundas alterações no cenário internacional no início dos anos 1980 e, o consequente esgotamento do padrão de financiamento e de crescimento da economia brasileira obrigou a mudança do modelo de desenvolvimento, com fortes incentivos à desestatização. Assim, uma série de medidas legais foi sendo tomada no sentido de possibilitar a transição para uma nova forma de desenvolvimento sem a presença tão marcante do Estado como empreendedor.

O primeiro passo nesse sentido foi dado ainda no Governo Sarney por meio do Decreto n. 95.886/88[162], que instituiu o Programa Federal de Desestatização, com vistas a iniciar a transferência de atividades econômicas exploradas pelo setor público para a iniciativa privada. Tratava-se essencialmente de um programa de “reprivatização” de empresas que haviam sido encampadas pelo Governo Federal em decorrência de problemas financeiros desencadeados pela crise da dívida dos anos 1980.

Em segundo momento, a Lei n. 8.031/90[163] lançou o Programa Nacional de Desestatização como parte das medidas de ajuste de longo prazo do Plano Collor. O objetivo era vender empresas estatais que apresentassem bom desempenho para possibilitar o aumento de arrecadação de recursos por parte do governo e utilizar a chamada “moeda de privatização” baseada em títulos da dívida pública federal.

No Governo Itamar Franco a edição da Medida Provisória n. 362/93[164] alterou a Lei n. 8.031/90 e contribuiu para o processo de desestatização por meio da ampliação da participação do capital estrangeiro.

Entre 1991 e 1993 foram privatizadas praticamente todas as empresas do setor siderúrgico[165] como, por exemplo, a Usina Siderúrgica de Minas Gerais (Usiminas) em 1991, seguida pela Companhia Siderúrgica de Tubarão (CST) em 1992 e Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e Companhia Siderúrgica Paulista (COSIPA) em 1993. Também nesse período foram privatizadas empresas do setor petroquímico e de fertilizantes.

No primeiro Governo FHC a Lei n. 9.491/97[166] alterou os procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização e criou o Conselho Nacional de Desestatização (CND) – órgão superior de decisão diretamente subordinado ao presidente da República – cujas principais funções eram: i) coordenar e dar continuidade ao processo de privatização; ii) dar concessões para setor privado prestar serviços públicos; iii) apoiar os processos de desestatização realizados nos estados da federação[167].

Nessa terceira fase, as privatizações se estenderam aos setores de energia elétrica, petroquímica, ferroviário, portuário, telecomunicações e mineração. Assim, por exemplo, em 1997 foi privatizada a Companhia Vale do Rio Doce (Vale) e no ano seguinte o setor de telecomunicação a partir do desmembramento da Telebrás em doze holdings, tendo sido transferidos para o setor privado a telefonia fixa e a de longa distância como também a telefonia celular.

É importante mencionar que o processo de privatização só pode se acelerar e assumir um papel relevante na estabilização da economia brasileira a partir da flexibilização de importantes monopólios estatais ainda em 1995[168], bem como de medidas adotadas com o objetivo de reduzir as diferenças de tratamento entre empresas de capital nacional e estrangeiro[169].

Um desdobramento importante decorrente da intensificação do processo de privatização foi o surgimento, a partir de 1996, de autarquias especiais com autonomia financeira e administrativa: as chamadas agências reguladoras. Essas agências foram criadas tanto na esfera federal quanto estadual para garantir a qualidade na prestação de serviços públicos, de exploração de monopólios públicos e bens públicos, e de atividades econômicas privadas. A necessidade de criação de agências reguladoras[170] surgiu tanto de dificuldades oriundas do processo de privatização quanto da busca de novas formas de gestão dos serviços de utilidade pública prestados por entidades privadas.

As principais funções dessas agências eram: i) estabelecer conjunto de regras de funcionamento de um determinado setor; ii) realizar o procedimento licitatório para escolha do concessionário; iii) fiscalizar a prestação da atividade pelo concessionário; iv) definir o valor da tarifa, de sua revisão ou reajuste; v) arbitrar conflitos entre as partes envolvidas na relação jurídica, ou seja, o poder concedente, concessionários e usuários.

O conceito principal para criação dessas agências como autarquias especiais e com alto grau de independência era o de ter a suficiente distância da estrutura hierárquica dos ministérios que garantisse a ausência de influência direta do governo e dos partidos políticos.

Apesar da polêmica envolvida na associação das privatizações a um aumento de eficiência, há evidências de que a privatização trouxe melhorias sensíveis para a economia brasileira[171]. Em estudos como o realizado pelo BNDES (1995)[172] procurou-se referenciar o impacto da desestatização sobre a eficiência. Nesses estudos, em geral, há conclusões no sentido da existência de vantagem para empresas após privatização. Entre os principais resultados, destaca-se o aumento da produção, do faturamento e do lucro, como também aumento de investimento e produtividade.

Além do mais, no referido estudo realizado pelo BNDES (1995) há também a constatação de mudança das estratégias comerciais com a privatização. As estratégias tornaram-se mais agressivas, via canais de distribuição no exterior, parcerias com clientes e fusões e aquisições. A fabricação de novos produtos, principalmente de maior valor agregado, tornou-se mais comum dentre as empresas privatizadas.

A abertura comercial unilateral iniciada no final dos anos 1980[173] deveria estar associada ao processo de privatização, flexibilização de monopólios, equiparação de tratamento do capital estrangeiro ao nacional e criação de agências reguladoras compondo a reunião de ações que iriam conformar o novo modelo de desenvolvimento do país[174].

No caso da abertura comercial o argumento principal baseava-se na convicção que a eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias traria um grande benefício imediato ao país e não haveria razão para preocupação com resultados negativos de balança comercial. Caso surgissem déficits não haveria dificuldade para financiá-los por meio de captação de recursos externos. Por essa razão, não fazia sentido negociar com terceiros países eventuais contrapartidas. Além do mais, qualquer processo de negociação comercial só iria reforçar os interesses locais contrários à abertura comercial. Em síntese, a abertura comercial unilateral foi possibilitada pela existência de liquidez internacional suficiente para financiar eventuais déficits crescentes e recorrentes em transações correntes.

Não é muito difícil compreender o quão sedutor era ter a possibilidade de abrir o mercado doméstico depois de uma década de restrições externas fortíssimas com contenção quantitativa de importações e compromissos duríssimos com superávits comerciais. Parecia mesmo que países como Brasil poderiam reproduzir a situação dos EUA: crescer, apresentar baixas taxas de inflação e desemprego, ter déficits em conta corrente financiados indefinidamente e prescindir de uma estratégia nacional de desenvolvimento. Como se sabe, em pouco tempo ficou evidente que essa não era uma opção duradoura para países emergentes.

II – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER)

A Medida Provisória n. 1.179/95[175] que criou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER) foi editada em momento de grave crise no sistema financeiro nacional[176]. Essa medida impôs-se dadas as dificuldades enfrentadas pelos agentes financeiros após a estabilização de preços promovida pelo Plano Real e foi objeto de intensas controvérsias[177].

O PROER foi desenhado para socorrer tanto bancos de varejo que enfrentavam problemas de liquidez e instituições financeiras em dificuldade em saldar impostos e contribuições devidos, mas não pagos ou sonegados e que se encontravam inscritas no Cadastro de Inadimplentes (CADIM) quanto para reestruturar o sistema financeiro privado incentivando a absorção de instituições menos eficientes pelas mais eficientes e capitalizadas[178].

Durante os longos anos de inflação acelerada uma parte considerável das receitas dos intermediários financeiros derivava do chamado float bancário: utilização de recursos em trânsito de terceiros na aplicação em títulos públicos. Com a queda abrupta da inflação de 50% a.m. para menos de 2% a.m. inviabilizou-se essa prática, além de ter sido exposta uma série de deficiências do sistema financeiro que ficava encoberta pelas altas taxas de inflação.

O PROER previa tratamento tributário favorecido para estimular aquisições, bem como concessão de financiamento por parte do Banco Central para reorganização de instituições a serem adquiridas.

Ressalte-se que a partir da Constituição de 1988, com o fim da carta patente[179] e demais alterações no sistema financeiro nacional como a criação dos bancos múltiplos e redução de exigências de capital para abertura de novas instituições financeiras, havia ocorrido um grande crescimento no setor. Como mencionado acima, o processo de inflação acelerada, por sua vez, proporcionava ganhos rápidos e fáceis para essas instituições. Dessa maneira, quando ocorreu o Plano Real o impacto sobre o sistema financeiro, ainda que defasado em alguns meses do início da estabilização, foi muito significativo[180].

O Quadro 3 mostra a redução dos bancos comerciais, múltiplos e de desenvolvimento após o Plano Real. Note-se que no período houve um aumento do número dos bancos de investimento apontando para uma nova tendência no setor.

Paralelamente ao PROER foi criado o Fundo Garantidor de Crédito (FGC) por meio da Resolução n. 2.197, de 31 de agosto de 1985, do CMN que tinha como objetivo garantir os créditos de depósitos à vista; depósitos de poupança; letras de câmbio; letras imobiliárias e letras hipotecárias, de emissão ou aceite de instituição financeira ou associação de poupança e empréstimo em funcionamento no país.

Quadro 3 – Instituições financeiras no Brasil (1994-2001)

| 30-6-1994 | 31-12-2001
Tipos | Sedes | Agências | Sedes | Agências
Bancos comerciais | 34 | 4.258 | 28 | 389
Bancos múltiplos | 212 | 11.330 | 154 | 14.974
Bancos de desenvolvimento | 6 | 9 | 4 | 10
Bancos de investimento | 17 | 51 | 20 | 47
Caixas econômicas | 2 | 1.929 | 1 | 1.689

Fonte: BACEN.

Ainda no campo das reformas do sistema financeiro o Governo Federal promoveu a privatização da maioria dos bancos estaduais no processo de renegociação das dívidas dos estados; incentivou a entrada de bancos estrangeiros no país com o intuito de aumentar a concorrência no setor; ampliou as exigências de capital mínimo para instituições financeiras cumprindo requisitos internacionais[181]; intensificou a fiscalização e monitoramento do nível de risco do sistema; e estimulou a concentração e conglomeração do setor financeiro.

III – Reforma da gestão pública

No primeiro Governo FHC foi criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE)[182], que, sob a chefia do ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira[183], tinha como incumbência conceber e executar uma grande reforma na administração pública brasileira. Os principais objetivos dessa ampla reforma eram: i) aumento da eficiência na prestação de serviços públicos; ii) racionalização e redução dos gastos públicos; iii) melhora na governabilidade das instituições públicas.

Em 1995 foi enviada ao Congresso Nacional a proposta de emenda constitucional sobre a reforma administrativa [184] que seguia as linhas estabelecidas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado[185]. De acordo com o diagnóstico do governo contido nesse documento a crise do Estado brasileiro estava na base das vicissitudes enfrentadas pela economia brasileira desde o início dos anos oitenta. Entendia-se que essa crise havia assumido diferentes formas ao longo dos últimos quinze anos manifestando-se como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado na economia e crise no próprio aparelho estatal. Acrescentava-se que as ações do governo Collor referentes à administração pública haviam colaborado para o desmonte do aparelho estatal, o desmerecimento do funcionalismo público e a perda de capacidade administrativa.

A partir desse diagnóstico, a proposta de reforma administrativa pretendia contribuir para “o fortalecimento das funções de regulação e coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estaduais e municipais, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura”[186]. Dessa maneira, a construção de um Estado mais forte e eficiente poderia eliminar as práticas patrimonialistas e clientelistas de captura do Estado. Ao propor a substituição do “modelo burocrático” pelo “modelo gerencial”[187] tinha-se por objetivo criar um aparelho de Estado que buscasse resultados e não apenas execução de rotinas preestabelecidas.

Em 1998, após longo processo de debate no Congresso Nacional e de enfrentamento da oposição ferrenha do PT, finalmente foi promulgada a Emenda n. 19[188], promovendo importantes mudanças nas regras constitucionais relativas à administração pública.

A Emenda n. 19/1998 enfatizava a orientação da ação do Estado para obtenção de resultados para os cidadãos-usuários e controlada por meio de contratos de gestão. De acordo com a Emenda n. 19/1998 a burocracia estatal passava a ser estruturada a partir de carreiras visando o fortalecimento e valorização do funcionalismo público. Também determinou a restrição do quadro de servidores com direito à estabilidade e salários mais elevados às funções consideradas estratégicas e tipicamente de Estado. Para tanto estabeleceu uma separação entre os entes formuladores de políticas públicas de caráter centralizado, e as unidades descentralizadas encarregadas da execução dessas políticas permitindo maior flexibilidade na gestão de pessoal pelas diferentes instâncias da federação.

Em suma, a reforma da gestão pública tinha por objetivo tornar o Estado mais ágil e eficiente por meio da descentralização das funções estatais dividindo as responsabilidades entre os três níveis de governo com a participação da sociedade civil e da iniciativa privada.

Durante o Governo Lula grande parte das alterações na gestão pública introduzidas pela Emenda n. 19/1999 foram derrubadas pelo Supremo Tribunal Federal[189]. De acordo com professor Bresser-Pereira, “O PT, ao chegar ao governo federal, trouxe consigo uma visão burocrática e corporativista da administração pública. As novas ideias relativas a transformar os servidores públicos em gestores, com mais autonomia e com mais responsabilidade, de descentralizar a organização do Estado e controlar as agências por resultados, em vez de por supervisão direta, era algo que estava fora do quadro de referências da esquerda burocrática que então assumiu o poder”[190].

IV – Reforma da Previdência Social

A percepção dos problemas apresentados pelo Sistema Previdenciário Nacional foi aguçada pela crise fiscal dos anos 1980, pelos novos direitos garantidos pela Constituição de 1988 e pelas dificuldades em expandir os empregos com consequente precarização das relações de trabalho na década seguinte. No início do primeiro Governo FHC as principais questões levantadas em relação ao Sistema Previdenciário brasileiro eram: i) déficits contínuos e crescentes; ii) desigualdades e diferenças de direito entre trabalhadores; iii) aumento da esperança de vida da população.

Do ponto de vista internacional, as reformas empreendidas nos anos oitenta no sistema de seguridade social abrangendo a velhice, o desemprego e a saúde em vários países desenvolvidos apontavam para soluções de “mercado”, ou seja, devolver para a própria sociedade o dever de equacionar e providenciar amparo à parcela da população necessitada.

O florescimento de sistemas de previdência privada tanto nos EUA quanto em vários países europeus indicava essa nova realidade. Além do mais, a criação de grandes fundos de previdência privada permitia garantir a presença de investidores institucionais capazes de absorver a pletora de títulos da dívida pública e ativos financeiros privados presentes no processo de financeirização das economias capitalistas avançadas.

No início do primeiro Governo FHC foi encaminhada proposta de reforma da previdência abrangendo setor privado e público que por implicar em alterações na Constituição assumiu a forma de Proposta de Emenda Constitucional (PEC 33/96). No final de 1998, após longo embate político[191], com a aprovação da Emenda Constitucional n. 20 foi possível concluir a reforma parcial da previdência mediante a promulgação de leis ordinárias complementares[192].

Os principais pontos dessa reforma foram a alteração da idade mínima para aposentadoria; determinação de período mínimo de contribuição para aquisição de direito de aposentadoria; e introdução de nova fórmula de cálculo para benefícios dos trabalhadores do setor privado[193].

Importante lembrar que no estabelecimento do Plano Real (1994) já havia ocorrido a desvinculação dos benefícios da Previdência superiores ao piso do salário mínimo[194] e, que o Decreto n. 1.744/95 ao regulamentar a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS)[195] havia garantido o aumento dos beneficiários de acordo com essa lei[196].

Saliente-se que essa reforma não teve caráter radical no sentido que manteve os princípios básicos como o do regime público, adesão compulsória e de repartição simples. Por outro lado, foram reiterados os direitos conquistados na Constituição de 1988 como a equiparação de trabalhadores rurais e urbanos, piso mínimo de benefícios e o seguro-desemprego.

Apesar das expectativas positivas do governo em relação à geração de resultados de curto prazo menos deficitários no sistema previdenciário após essa reforma as baixas taxas de crescimento econômico e alto grau de informalidade no emprego não permitiram a consecução dos objetivos pretendidos. Tanto é assim que no primeiro ano do governo Lula um novo projeto de reforma da previdência foi encaminhada ao Congresso sob a forma de Proposta de Emenda Constitucional n. 40 (PEC 40/03). Após negociações desenvolvidas sob forte pressão de sindicatos e organizações de classe de eventuais beneficiários que seriam atingidos pelas medidas da nova proposta uma parte substancial das alterações relativas a funcionários públicos foi alterada perdendo parcela importante do impacto positivo esperado[197].

O fato é que essas duas reformas parciais na Previdência Social brasileira não alteraram o conceito de seguridade social no país apesar de propiciarem aprimoramentos pontuais. Por outro lado, não possibilitaram o equilíbrio atuarial do sistema e, tampouco, a redução de assimetrias no mercado de trabalho.

V – Estabelecimento do regime de metas de inflação

A adoção em junho de 1999[198] da gestão da política monetária baseada em metas de inflação teve como objetivo principal garantir o compromisso do governo com a estabilização de preços após a mudança de regime cambial ocorrido em janeiro daquele ano.

Ao longo dos anos 1990 difundiu-se internacionalmente[199] essa nova forma de gestão de política monetária[200] cujo objetivo único e fundamental era o controle de preços por parte da autoridade monetária que, para tanto, deveria ser independente e comprometida com a aplicação de regra rígida de expansão da oferta monetária. Essa gestão de política monetária estaria baseada em quatro elementos básicos:

a) confiança dos agentes privados nas informações transmitidas pela autoridade monetária;

b) anúncio antecipado das metas de inflação para período de dois anos (no caso do Brasil);

c) criação de mecanismos de transparência e responsabilidade;

d) adoção de regime de câmbio flutuante.

Para que essa forma de gestão da política monetária alcançasse seu objetivo único seria necessário que os agentes privados acreditassem que a autoridade monetária iria cumprir a meta de inflação[201] anunciada oficialmente com antecedência. Por sua vez, para que o Banco Central pudesse alcançar a meta estabelecida deveria ter autonomia suficiente na utilização dos instrumentos de política monetária capazes de controlar a taxa de juros de curto prazo.

De acordo com essa visão, acredita-se que quanto maior a autonomia da autoridade monetária perante as pressões políticas no sentido de perseguir outras metas econômicas[202] para além do controle de preços maior será sua credibilidade.

A adoção por parte do Banco Central de mecanismos de transparência e responsabilidade por meio da elaboração e publicação de relatórios periódicos não apenas sobre inflação, mas também de outros indicadores econômicos e eventuais descumprimentos de metas reduziria as incertezas em relação às percepções da autoridade monetária.

Finalmente, para alcançar a estabilidade de preços por meio das metas de inflação deveria ser adotado um regime de câmbio flutuante que, dessa forma, permitiria que o câmbio passasse a ser a variável de ajuste em função do grau elevado de abertura comercial e repasse cambial à inflação. Dessa forma, o binômio metas de inflação-câmbio flutuante garantiria a estabilidade de preços e do sistema financeiro.

O regime de metas de inflação elege como prioridade de política econômica a manutenção da estabilidade de preços, pois, de acordo com essa visão, se a inflação estiver sob controle os agentes econômicos desenvolverão expectativas positivas em relação ao futuro e, dessa forma, a economia terá um bom desempenho.

VI – Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)[203] foi criada para regulamentar a Constituição de 1988 no capítulo II, seção I, referente às finanças públicas[204]. Deve-se mencionar que a LRF seguiu-se ao esforço do Governo Federal em sanear as finanças dos estados e municípios, considerados os principais responsáveis pela malversação de recursos públicos[205].

Assim, essa lei foi antecedida pelo processo de renegociação dos passivos estaduais mediante compromisso dos estados perante a União. Dentro desse contexto, as dívidas estaduais foram federalizadas[206] por meio de compromisso dos governos dos estados de efetuar pagamentos referentes ao montante de dívida assumido pela União no prazo de 30 anos oferecendo garantias colaterais e de proceder a ajustes de seus orçamentos.

De acordo com a interpretação de autoridades governamentais[207] da época, essa lei complementar teve como modelos: i) as normas de gestão pública editadas pelo FMI[208]; ii) o Fiscal Responsability Act de 1994 da Nova Zelândia[209]; iii) recomendações de administração das finanças públicas contidas no Tratado de Maastricht da União Europeia[210]; iv) o Budget Enforcement Act (1990); e v) o princípio da accountability dos Estados Unidos[211].

Os parâmetros citados acima tinham o objetivo de auxiliar na criação de regras que atendessem às expectativas da sociedade brasileira em relação ao bom uso dos recursos públicos e da responsabilização das autoridades governamentais.

Dessa maneira, a LRF partiu do princípio de que os gastos públicos dos três níveis do governo deveriam ser pautados pela transparência, planejamento e prestação de contas aos contribuintes. Para tanto foram fixados limites de despesas com pessoal e seguridade social, bem com para dívidas tanto a consolidada quanto mobiliária e operações de crédito. Foram também impostos vários mecanismos de controle das finanças públicas e a obrigação de estabelecimento e cumprimento de metas fiscais rígidas.

Pode-se afirmar que a LRF representou um grande avanço na gestão das finanças públicas por constituir-se em um conjunto articulado de regras que deveriam pautar a administração pública nos três níveis de governo na busca de mais qualidade e eficiência do gasto público.

VII – Reformas sociais

Finalmente, mas não menos importante, durante o período FHC (1995-2002) foi realizado um grande esforço para avançar as reformas sociais constantes da Constituição de 1988[212] que tinham sido guiadas pelos princípios de redemocratização da sociedade brasileira. Assim, a reestruturação das políticas sociais deveria ser pautada pelo conceito de direito social[213] com forte presença do Estado, mas sendo previsto um papel complementar para o setor privado. Essas políticas deveriam ser implementas por meio da adoção de práticas que possibilitassem a descentralização, a transparência e accountability.

Na Constituição de 1988 havia sido estabelecido que a reforma da proteção social deveria ser baseada em um modelo universalista e redistributivo, universalismo que deveria abarcar as áreas como previdência social, saúde e educação ao garantir a todos os cidadãos brasileiros o direito ao acesso a esses bens públicos. Por outro lado, a constatação da enorme iniquidade da sociedade brasileira colocava a necessidade de políticas públicas que visassem a redução de desigualdades sociais e regionais em um processo de crescimento econômico.

A concepção das reformas sociais do período FHC já constava do programa eleitoral de 1994[214] e foram reafirmadas no documento oficial da Presidência da República em 1996[215]. A linha mestra dessa reforma baseava-se na necessidade de superação do desafio de desenvolver e implementar politicas sociais integradas à política econômica. Nesse sentido, o conjunto de reformas sociais compreendia três níveis de programas: i) universalização da saúde e educação; ii) proteção ao trabalho, incluindo amparo ao desemprego; iii) combate à pobreza.

Reafirmava-se que os objetivos a serem alcançados pela política social eram os de garantir o direito social, a igualdade de oportunidades e a proteção dos grupos mais vulneráveis da sociedade. No documento de base Uma estratégia de desenvolvimento social[216] que estruturou a política social do período constam tanto as condições necessárias para alcançar os objetivos acima quanto os limites da política social[217]. Nesse documento é explicitado que os grandes desafios da política social eram o crescimento econômico com geração de emprego e renda, o desenvolvimento de mecanismos que melhorassem a distribuição de renda no país, o aumento dos níveis educacionais do conjunto da população e a melhor capacitação profissional.

Conforme estabelecido no documento supracitado a política social do período FHC foi desenvolvida em três níveis de atuação: i) serviços sociais básicos de vocação universal e de responsabilidade pública; ii) programas prioritários em cada área dos serviços sociais universais; iii) combate à pobreza.

Em relação aos programas sociais universais, além da reforma da Previdência Social já mencionada, houve um concentrado esforço nas áreas de educação e saúde durante os dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso.

A reforma da educação em todos os níveis esteve fortemente presente no primeiro mandato de FHC, tendo sido dada ênfase à educação fundamental buscando atingir a meta de incluir todos brasileiros de 7 a 14 anos na escola e a valorização dos professores[218]. Foram introduzidas inovações relativas à avaliação de qualidade de ensino com a criação de sistema nacional de avaliação nos três níveis de ensino[219]; à organização dos programas federais com forte descentralização; ao financiamento e sistemática de gastos do ensino fundamental por meio do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Professor (Fundef)[220].

Em relação à saúde, constatava-se que o Sistema Unificado de Saúde (SUS) criado na Constituição de 1988 e pautado no direito universal da população à saúde esbarrava em inúmeras dificuldades financeiras, institucionais e de eficácia. Para solucionar os problemas enfrentados pelo SUS foram introduzidas várias medidas relativas a: i) diversificação de fontes de financiamento, vinculação de recursos à saúde e transferência monetária às famílias com risco nutricional[221]; ii) descentralização da gestão de gastos; iii) diversificação das formas de atendimento[222]; iv) criação de programas prioritários; v) reforma do aparato regulatório do Estado; vii) criação de agências reguladoras[223].

Quanto ao segundo nível da ação social do período FHC, foram selecionados programas prioritários nas áreas sociais universais como, por exemplo, combate à mortalidade infantil, e garantidos recursos financeiros e de gestão e avaliação para alcançar metas preestabelecidas. A seleção desses programas teve como critérios a redução da pobreza, da desigualdade social e um novo padrão de crescimento.

Finalmente, o terceiro nível de ação social dos anos FHC, conduzido pelo Programa Comunidade Solidária[224], sob a liderança da professora Ruth Cardoso[225], tratou de forma inovadora o enfrentamento à pobreza[226]. O Programa Comunidade Solidária do Governo Federal teve a colaboração ativa dos estados, municípios e da sociedade civil, desenvolvendo várias novas formas de relacionamento público-privado baseadas nos princípios da descentralização e solidariedade. As ações do Comunidade Solidária visavam à redução da mortalidade infantil, ao desenvolvimento da educação infantil e ensino fundamental, à geração de ocupação e renda, à qualificação profissional, ao atendimento das necessidades de alimentação de estudantes e famílias mais pobres[227] e à melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. O Programa Comunidade Solidária[228] foi encerrado em dezembro de 2002 tendo sido substituído pelo Programa Fome Zero no início do primeiro Governo Lula (fevereiro de 2003) para ser “abandonado” em menos de dois anos[229].

De forma resumida, a política social do período FHC reconhecia que para atingir os objetivos sociais estabelecidos pelo marco institucional da Constituição de 1988, ou seja, o de garantir os direitos sociais a igualdade de oportunidades e proteção aos grupos vulnerários, seria imprescindível alcançar as seguintes condições: i) a estabilidade macroeconômica; ii) a reforma do Estado; iii) a reestruturação dos programas sociais universais; e iv) a retomada do crescimento econômico.

Conquistadas as metas de estabilidade econômica, reforma do Estado[230] e reestruturação dos programas sociais universais, restava o grande desafio de promover crescimento econômico sustentável que iria garantir a geração de emprego e melhora da distribuição de renda de forma duradoura.

Em relação ao crescimento econômico supunha-se que o conjunto de reformas executado havia promovido uma alta atratividade do mercado brasileiro e, por essa razão, a entrada de investimentos externos no país associada a investimentos privados nacionais traria a possibilidade de renovação da estrutura econômica e garantiria o crescimento econômico sem necessidade de desenvolver estratégias específicas para esse fim.

3.5 Ajuste externo e possibilidade de retomada do crescimento sustentável (1999-2010)[231]

A discussão econômica, sempre pontuada por muitas divergências, tem como denominador comum considerar a estabilidade econômica uma condição necessária embora não suficiente para o desenvolvimento de uma economia. A ausência dessa estabilidade desestimula o empreendedorismo dos agentes econômicos uma vez que dificulta o planejamento de médio e longo prazo.

Os dados do gráfico a seguir mostram de forma irrefutável que o Plano Real a partir de julho de 1994 reduziu o patamar da inflação de 40% ao mês para valores de apenas um dígito anual (Gráfico 12). Mesmo nos dois eventos mais relevantes que poderiam ter destruído essa estabilidade de preços conseguida com tanto esforço e sacrifício pela sociedade brasileira foi possível manter uma trajetória controlada de preços.

Assim, quando houve a imposição de mudança de regime cambial em 1999 e, mais tarde, em 2002, quando se enfrentou a turbulência econômica decorrente da possibilidade real de eleição do candidato do PT – dois dos mais preocupantes eventos que poderiam ter minado a estabilidade –, não houve uma explosão de preços.

Gráfico 12 – Inflação no Brasil (1995-2010)

Fonte: Ipeadata.

Contudo os pilares que faltavam para transformar o controle de inflação alcançado pelo Plano Real em uma estabilidade econômica mais ampla foram introduzidos apenas cinco anos depois do início desse plano de estabilização, a saber: os regimes de câmbio flutuante e de metas de inflação[232]. Pode-se argumentar que a situação internacional bastante favorável da segunda metade dos anos noventa, inclusive com um excesso de liquidez, permitiu que o Brasil mantivesse um regime de câmbio fixo (âncora cambial) por mais de quatro anos (1994-1999), gerando distorções na economia e retardando a introdução dessas outras medidas.

A utilização da âncora cambial por longo período de tempo exigiu a manutenção de uma política monetária muito restritiva, levando à permanência de altas taxas de juros reais e câmbio valorizado. Como consequência inibiu-se um maior crescimento do PIB e provocou-se um grave desequilíbrio das contas externas brasileiras (Quadro 4).

A sucessão de crises financeiras em vários países emergentes[233] e o crescente déficit em transações correntes do Brasil tornou absolutamente insustentável o regime de câmbio fixo no país. A escassez de recursos externos privados inviabilizou a manutenção da âncora cambial.

Quadro 4 – Balanço de pagamentos (1994-2003)

Discriminação das contas (em US$ bilhões) | 1994/1998* | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003
TRANSAÇÕES CORRENTES | -21,5 | -25,3 | -24,2 | -23,2 | -7,6 | 4,2
Balança comercial (FOB) | 2,4 | -1,2 | -0,7 | 2,7 | 13,1 | 24,8
Exportação de bens | 48,4 | 48,0 | 55,1 | 58,2 | 60,4 | 73,1
Importação de bens | -50,8 | -49,2 | -55,8 | -55,6 | -47,2 | -48,3
Serviços e rendas | -21,5 | -25,8 | -25,0 | -27,5 | -23,1 | -23,5
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA | 25,5 | 17,3 | 19,3 | 27,1 | 8,0 | 5,1
ERROS E OMISSÕES | -1,4 | 0,2 | 2,6 | -0,5 | -0,1 | -0,8
RESULTADO DO BALANÇO | 2,6 | -7,8 | -2,3 | 3,3 | 0,3 | 8,5

Fonte: BCB.

* Média do período entre 1994/1998.

Por essa razão, em agosto de 1998, durante a crise financeira da Rússia e às vésperas da eleição presidencial, o governo brasileiro recorreu ao Fundo Monetário Internacional (FMI) com o objetivo de obter aval para empréstimos que pudessem garantir a manutenção do regime de câmbio fixo. No entanto, logo após a posse para o segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso a enorme pressão do mercado financeiro respaldada pelo aval do FMI levou o governo a alterar o regime de câmbio no país ainda em janeiro de 1999.

Deve-se apontar que o governo brasileiro conseguiu fazer uma transição organizada do regime de câmbio de fixo para o flutuante sem comprometer o controle do nível geral de preços ainda que à custa de um forte ajuste externo e fiscal imposto pelo FMI e credores internacionais. Finalmente, em junho de 1999, após cinco meses da mudança cambial, o governo brasileiro adotou o regime de metas de inflação, consolidando dessa maneira um conjunto de políticas econômicas responsável pela estabilidade econômica alcançada desde então.

Pode-se afirmar que a partir de 1999 foi instaurado o tripé básico da política econômica que vigora até hoje: i) regime de câmbio flutuante; ii) ajuste fiscal com importantes mudanças institucionais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)[234]; iii) regime de metas de inflação.

Os dados apresentados a seguir (Gráfico 13) mostram os resultados do esforço de ajuste externo iniciado em 1999 após a mudança de regime de câmbio. Os sucessivos resultados positivos obtidos na balança comercial desde 2001 garantiram a redução do déficit em transações correntes com obtenção de saldos positivos a partir do terceiro trimestre de 2002, possibilitando a reversão de déficits crescentes existentes desde 1994 com o pico de déficit de US$ 33 bilhões em 1998.

Gráfico 13 – Déficit em transações correntes (1995-2002)

Fonte: Ipeadata.

Em relação às contas públicas, o ajuste fiscal iniciado em 1999 com cortes nos gastos públicos trouxe uma redução do déficit nominal do setor público, como mostra o gráfico abaixo. A elevação abrupta em 2002 está relacionada à turbulência eleitoral daquele ano e a eventos externos[235].

Gráfico 14 – Déficit nominal do setor público consolidado não financeiro como % PIB

Fonte: BCB.

Note-se que, antes que a economia brasileira pudesse se beneficiar da estabilidade econômica alcançada pelo controle da inflação, pelas reformas estruturais e o bem-sucedido ajuste externo e fiscal iniciado em 1999 voltou a ser duramente testada em 2002. Para se ter uma ideia da grave turbulência ocorrida em 2002 em decorrência da enorme incerteza gerada pela possibilidade concreta da eleição do candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), são apresentados alguns dados na sequência de gráficos a seguir. É preciso lembrar que o PT havia feito oposição sistemática a todas as medidas de política econômica adotadas pelos Governos Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Basta lembrar que o PT foi contra o Plano Real e as reformas estruturais, como apontado anteriormente neste trabalho.

O temor dos agentes econômicos em relação a um governo petista baseado na ação do PT no Congresso Nacional[236] e nas propostas do partido[237] pode ser indicado como a razão principal para o desempenho tão negativo da economia brasileira no ano de 2002. Mesmo com a condução firme e serena do processo eleitoral pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e com a divulgação da Carta ao povo brasileiro em junho de 2002[238] assinada pelo candidato petista comprometendo-se a honrar contratos e obrigações, dentre outras afirmações, a situação econômica manteve-se muito tensa até o início efetivo do Governo Lula em 2003. Os gráficos apresentados a seguir revelam de maneira inequívoca a gravidade dessa situação gerada pelo chamado “efeito Lula” [239].

Gráfico 15 – Risco Brasil: spread dos títulos soberanos brasileiros em pontos base

Fonte: J. P. Morgan.

(EMBI[240] + média mensal)

Gráfico 16 – Cotação do R$/US$ – média mensal (venda)

Fonte: BACEN.

Gráfico 17 – Índice de Preços ao Consumidor (IPCA)

Fonte: Ipeadata.

Durante os dois primeiros anos do governo petista as autoridades econômicas esforçaram-se para demonstrar que seguiriam os compromissos assumidos publicamente na Carta ao povo brasileiro: manutenção dos pilares da estabilidade econômica ou do tripé macroeconômico.

No entanto, apenas ao final de 2004 a sociedade brasileira pôde começar a usufruir da estabilidade econômica em seus mais diversos aspectos resultante das importantes transformações ocorridas no período anterior, como já visto neste trabalho.

A manutenção de forma sustentada de taxas de inflação baixas pouco voláteis e razoavelmente previsíveis passou a ser possível à medida que foi reduzida a vulnerabilidade externa, cujo principal reflexo era uma taxa de câmbio nominal extremamente suscetível a mudanças nas condições de liquidez dos mercados financeiros internacionais; e, não menos importante, após ser superado o risco político decorrente do temor por parte dos agentes privados de um governo petista.

Pode-se também argumentar que, mesmo com o Plano Real e todas as importantes mudanças na política econômica introduzidas desde então, inclusive as reformas institucionais realizadas, o Brasil ainda estava sujeito ao círculo vicioso presente em sua economia desde o início da década de 1980: vulnerabilidade externa com extrema volatilidade cambial.

Dada a elevada vulnerabilidade das contas externas, com baixas reservas internacionais se comparadas ao total do endividamento externo, sempre que a aversão ao risco se elevava devido a motivos associados ao ambiente internacional e/ou a eventos domésticos, ocorria uma depreciação relevante da taxa de câmbio. Nesses momentos os investidores, residentes ou não residentes, promoviam uma fuga para a qualidade e retiravam seus recursos aplicados no país, levando à desvalorização abrupta da moeda nacional.

Esse círculo vicioso foi o grande responsável pelo padrão de crescimento apelidado por vários economistas de “voos de galinha”, devido ao fato de sempre que a economia ameaçava alçar voo o crescimento era muito modesto e não se mostrava sustentável, sendo abortado por uma nova crise mesmo em períodos de relativa calmaria no cenário internacional.

O início do ajuste das contas externas deu-se com a mudança do regime cambial em 1999, que gerou um ganho de competitividade expressivo das exportações brasileiras e desestimulou as importações de muitos produtos. Essa combinação – crescimento das exportações e redução das importações – fez com que o saldo da balança comercial brasileira passasse de um déficit relevante para superávits robustos (Gráfico 18), gerando cada vez mais resultados positivos de balanço de pagamentos, que se transformaram em crescentes reservas internacionais (Gráfico 19).

Gráfico 18 – Saldo da balança comercial do Brasil (1980-2010) – valores em US$ bilhões

Fonte: MDIC.

Gráfico 19 – Reservas internacionais brasileiras (1980/2010) – valores em US$ bilhões

Fonte: Bacen.

Um fator decisivo para a melhora do saldo comercial brasileiro foi a elevação dos preços dos produtos da pauta de exportação brasileira, em um ritmo maior do que a alta dos preços dos bens e serviços importados (Gráfico 20). A melhora nos termos de troca da economia brasileira deveu-se em grande medida à emergência da China como uma potência global no período. Esse país em função do ritmo de crescimento econômico expressivo é grande demandante de commodities agropecuárias e metálicas, justamente aquelas em que o Brasil é um forte produtor e exportador global (Gráfico 21).

Gráfico 20 – Termos de troca da economia brasileira[241] (2006 = 100)

Fonte: Ipeadata.

Gráfico 21 – Participação da China no total das exportações brasileiras – em % do total

Fonte: SECEX/MDIC.

Apesar do bem-sucedido ajuste externo e fiscal realizado no segundo Governo FHC, somente após terem sido superadas as consequências deletérias da turbulência eleitoral de 2002 é que o país conseguiu, finalmente, usufruir da herança bendita[242] dos períodos anteriores: democracia; controle dos preços internos; reformas estruturais; reformas sociais e ajustes externo e fiscal.

A retomada da economia brasileira a partir de 2004 foi decorrente da herança bendita, assim como o crescimento econômico durante o chamado “milagre brasileiro” (1967/1973) deu-se graças à estabilização de preços e reformas estruturais do Programa de Ação Econômica do Governo (1964/1967)[243]. Outro aspecto em comum em relação a esses dois ciclos é que o relançamento da economia foi feito por meio do aumento do consumo das famílias e de bons resultados no setor externo.

Gráfico 22 – Ciclos econômicos brasileiros – variação (1967-2010) – % média anual do PIB per capita

Fonte: Ipeadata.

No ciclo atual, o ótimo desempenho das exportações brasileiras e a concessão ampliada de crédito para consumo baseada em inovações como o empréstimo consignado[244] associadas a uma maior utilização de mecanismos como o da alienação fiduciária para imóveis[245] permitiram a retomada do crescimento da economia brasileira (Gráfico 23).

Gráfico 23 – Saldo das operações de crédito para pessoa física – em % do PIB em final de período

Fonte: BACEN.

Por sua vez, o crescimento da economia teve, como seria de se esperar, um efeito bastante positivo no mercado de trabalho, reduzindo as taxas de desemprego e aumentando o poder de compra de um número crescente de assalariados. Além do mais, o aumento de rendimento das pessoas não empregadas como aposentados, pensionistas e beneficiários de programas sociais teve participação relevante no processo de crescimento econômico atual (Gráfico 24).

Gráfico 24 – Taxa de desemprego aberto nas Regiões Metropolitanas de São Paulo, Salvador, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre e Distrito Federal (em % PEA)

Fonte: SEADE/DIEESE.

Dadas as implicações econômicas e políticas faz-se necessário tecer alguns comentários sobre a participação de pessoas sem ocupação e com rendimentos no aumento de consumo interno nos últimos anos no Brasil. Deve-se lembrar que a desvinculação dos benefícios da Previdência superiores ao piso do salário mínimo no Plano Real possibilitou a execução de políticas de reajustes específicas tanto para o salário mínimo quanto para aposentadorias e pensões. Neste sentido, os aumentos reais ininterruptos do salário mínimo desde 1995[246] como os reajustes reais positivos nos benefícios superiores ao piso do salário mínimo também garantiram a elevação dos rendimentos dessa parcela da população. Além do mais, a contínua extensão do número de beneficiários não contribuintes previdenciários[247] tem tido papel não desprezível no aumento de consumo pelo grupo de brasileiros sem ocupação e com rendimentos.

Finalmente, cabe mencionar o último grupo de pessoas sem ocupação e com rendimentos composto dos beneficiários de programas sociais. Sabe-se que o Governo Lula estabeleceu como objetivo primordial a erradicação da fome no país e para tanto criou o Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome[248] e lançou o Programa Fome Zero em substituição do Programa Comunidade Solidária, conforme já mencionado. Em outubro de 2003 o novo governo promoveu a unificação de vários programas sociais de transferência de renda monetária no chamado “Bolsa Família”[249]. A migração dos beneficiários dos programas previamente existentes para o Programa Bolsa Família (PBF) foi completada três anos após sua implantação, ao mesmo tempo em que se expandia o número de famílias atendidas. Em 2006, ao fim desse processo, cerca de 11 milhões de famílias eram beneficiárias desse programa número que alcançou o patamar de 12,4 milhões em 2009[250].

O critério básico para participação no PBF é ter renda mensal individual igual ou inferior a: a) R$ 120,00 (cento e vinte reais), caracterizando-se situação de pobreza; b) R$ 60,00 (sessenta reais), extrema pobreza[251]. A partir da caracterização dos beneficiários foram estabelecidos os valores a receber sendo que: i) famílias em situação de extrema pobreza receberiam o piso com adicionais pagos por criança e/ou adolescente até o valor máximo de R$ 182,00; ii) famílias pobres receberiam adicionais por criança e/ou adolescente até o teto de R$ 120,00[252].

Muitos estudos têm sido feitos para avaliar as diversas implicações do PBF tanto do ponto de vista econômico de curto e longo prazos quanto do ponto de vista político[253]. Se, por um lado a transferência monetária direta para famílias no curto prazo pode contribuir para aumentar o consumo, especialmente de alimentos, mitigando os problemas decorrentes da situação de pobreza; por outro lado, o objetivo de longo prazo deveria ser a superação da situação da pobreza pelas gerações mais jovens. Há dúvidas se o PBF possibilitará a saída efetiva da miséria da parcela da população atendida ou constituir-se-á em mecanismo de perpetuação dessa situação[254]. O fato de o PBF contemplar cerca de 45 milhões de brasileiros residentes nos chamados “grotões” do país[255] e a votação mais expressiva dos candidatos do PT à presidência nas duas últimas eleições (2006 e 2010) ocorrer exatamente nessas áreas tem suscitado um grande debate político no país[256], a ponto de o poeta Ferreira Gullar ter dito que “Lula comprou os pobres do Brasil”[257].

Os movimentos de aumento da massa trabalhadora e o resgate de parte dos miseráveis têm levado a uma grande euforia por parte das autoridades governamentais que, indiscutivelmente, têm sabido capitalizar politicamente a ascensão das camadas mais baixas da pirâmide de renda do país. O mesmo tom eufórico pode ser encontrado em estudos recentes, que não poupam adjetivos retumbantes para descrever esse processo[258].

Análises mais sóbrias[259] sobre a distribuição de renda dos estratos sociais captados pelo IBGE[260] também revelam o avanço expressivo dos dois segmentos inferiores, mas indicam a relativa estabilidade nos três segmentos superiores de renda e ressaltam que os realmente ricos não são incluídos nos levantamentos do IBGE[261].

Quadro 5 – Classificação da população brasileira de acordo com faixas de rendimento[262]

Faixa de rendimento | Padrão de vida
Acima de R$ 2.965,00 | Alta classe média
R$ 1.482,00 a R$ 2.965,00 | Média classe média
R$ 593,00 a R$ 1.482,00 | Baixa classe média
R$ 296,00 a R$ 593,00 | Massa trabalhadora
Abaixo de R$ 296,00 | Miseráveis

Fonte: PNDA in Quadros, Waldir[263], p. 2.

Além da ressalva feita anteriormente sobre o fato de que o segmento de renda efetivamente elevada não é captado pelos dados disponíveis do IBGE, deve-se acrescentar que esses dados tampouco permitem avaliar os rendimentos e benefícios provenientes da posse da riqueza. Esse deveria ser um elemento crucial a ser considerado nas análises sobre distribuição de renda no Brasil, como aponta Quadros: “a renda captada pelo PNAD (e Censo Demográfico) refere-se ao que ‘sobra’ após a apropriação pelos detentores da riqueza nacional”[264].

Quadro 6 – Estratificação social por rendimento[265]

Ano | Alta classe média | Média classe média | Baixa classe média | Massa trabalhadora | Miseráveis | Total
1981 | 5,2 | 8,5 | 25,5 | 24,6 | 36,2 | 100
1982 | 5,7 | 8,2 | 24,8 | 25,4 | 35,9 | 100
1983 | 4,2 | 7,7 | 19,1 | 22,5 | 46,5 | 100
1984 | 3,8 | 6,8 | 19,6 | 22,1 | 47,7 | 100
1985 | 5,2 | 8,2 | 21,6 | 26,7 | 38,3 | 100
1986 | 8,3 | 11,7 | 27,5 | 26,2 | 26,3 | 100
1987 | 5,7 | 8,6 | 22,6 | 22,9 | 40,2 | 100
1988 | 5,2 | 7,3 | 20,5 | 22,2 | 44,8 | 100
1989 | 6,5 | 8,6 | 20,5 | 21,1 | 43,3 | 100
1990 | 5,3 | 8,2 | 22,1 | 19,8 | 44,6 | 100
1992 | 3,4 | 6,9 | 19,2 | 22,7 | 47,8 | 100
1993 | 3,9 | 6,5 | 18,3 | 21,2 | 50,1 | 100
1995 | 5,7 | 8,3 | 21,8 | 24,1 | 40,1 | 100
1996 | 6,3 | 8,4 | 24,1 | 21,7 | 39,5 | 100
1997 | 5,4 | 9,3 | 21,7 | 22,3 | 41,3 | 100
1998 | 5,5 | 9,5 | 22,1 | 22,8 | 40,1 | 100
1999 | 5,3 | 8,2 | 23,8 | 23,9 | 38,8 | 100
2001 | 5,3 | 8,3 | 23,1 | 25,5 | 37,8 | 100
2002 | 4,7 | 7,6 | 22,3 | 25,8 | 39,6 | 100
2003 | 4,4 | 6,7 | 23,1 | 25,4 | 40,4 | 100
2004 | 4,1 | 7,1 | 21,8 | 27,9 | 39,1 | 100
2005 | 4,5 | 7,7 | 25,1 | 39,3 | 23,4 | 100
2006 | 5,1 | 8,3 | 26,4 | 37,9 | 22,3 | 100
2007 | 5,3 | 9,1 | 28,2 | 37,3 | 20,1 | 100

Fonte: PNAD/IBGE.

Como já apontado, os sucessivos superávits comerciais possibilitaram o ajuste das contas externas e o acúmulo expressivo de reservas internacionais, como exposto anteriormente. Essa elevação das reservas internacionais permitiu que, em meados de 2006, o setor público brasileiro passasse à posição de credor externo líquido, isto é, a dívida pública em moeda estrangeira passou a ser inferior às reservas internacionais, que constituem o principal ativo do setor público consolidado (Gráfico 25). Uma dívida pública externa líquida negativa significava que um dos principais elos do círculo vicioso já descrito tinha sido quebrado.

Gráfico 25 – Dívida externa líquida do setor público – em % do PIB

Fonte: Ipeadata.

Em meados de 2008 a economia brasileira como um todo passou a ser credora externa líquida, algo inédito em termos históricos (Gráfico 26). Ou seja, as reservas internacionais passaram a ser suficientes para honrar o total dos compromissos junto a credores externos, tanto do setor público quanto do setor privado.

Gráfico 26 – Dívida externa líquida total – em % do PIB

Fonte: BACEN.

A melhora expressiva das condições das contas externas entre 1999 e 2007 foi coroada em meados de 2008 com a atribuição, por duas das três principais agências de classificação de risco[266], do grau de investimento aos títulos emitidos pelo governo brasileiro, tanto em moeda local como em moeda estrangeira. Dessa forma, os papéis brasileiros deixaram de ser classificados com o grau considerado como especulativo para serem tratados como papéis seguros para aplicações de médio e longo prazo[267]. Vale notar que, por conta dos seus estatutos, muitos fundos de pensão internacionais[268] somente podem fazer aplicações em papéis classificados com o grau de investimento. Obviamente, a obtenção do grau de investimento pelo Brasil abriu espaço para a ampliação da entrada de capitais externos. Sem dúvida, esse fato foi muito interessante para o país, mas por outro lado aumentou a pressão para valorização cambial.

Após sucessivos superávits desde o terceiro trimestre de 2002 a deterioração das contas externas voltou a ocorrer novamente a partir do último trimestre de 2007. Parte dessa inversão pode ser atribuída à grave crise financeira global que eclodiu em setembro de 2008, mas para além dessa crise internacional é necessário apontar as causas internas que explicam a degradação acelerada das contas correntes do Brasil[269].

Nas discussões contemporâneas sobre desafios da economia brasileira a questão da valorização da moeda brasileira tem ocupado lugar de destaque. A possibilidade existente de arbitragem com a moeda brasileira decorrente do grande diferencial de taxas de juros domésticas e internacionais faz com que haja uma crescente oferta de divisas externas e pressão contínua para valorização da moeda nacional.

A apreciação contínua do Real tem levado a uma perda de competitividade das exportações brasileiras e dos produtos nacionais no mercado doméstico, reduzindo o superávit comercial e abrindo esse déficit crescente em transações correntes. Se, por um lado, a valorização crescente do Real colabora no curto prazo para o aumento do poder aquisitivo da sociedade, por outro, induz à substituição em vários elos das cadeias produtivas de produtos nacionais por importados. Esse processo além de acelerar a desindustrialização do país reduz o potencial de criação de empregos e, em especial, de empregos com maior qualificação e remuneração.

Deve-se acrescentar que, desde as crises financeiras do final da década de 1990, os demais grandes países emergentes têm adotado políticas econômicas que garantem a não valorização real de suas moedas e, consequentemente, um contínuo resultado positivo de transações correntes.

A política monetária restritiva adotada desde o início do Plano Real (1994) tem garantido ao Brasil os primeiros lugares nas comparações de taxas de juros ao redor do mundo. No período entre o início do Plano Real (1994) até a adoção do regime de câmbio flutuante (1999) justificava-se a existência de altas taxas de juros reais em função do câmbio fixo e, portanto, da necessidade de atrair um fluxo crescente de divisas. Após a transição para o regime de câmbio flutuante (1999) e a superação das consequências econômicas da turbulência eleitoral no final 2003, as altas taxas de juros foram consideradas necessárias para garantir o controle dos preços internos. Mas, nos últimos seis anos (2004/2010)[270], não há explicação plausível para a conservação de taxas de juros tão elevadas.

Gráfico 27 – Valorização do Real e demais moedas (2009-2010)

Fonte: BACEN.

A manutenção de taxas de juros reais médias em torno de 6% a.a. tem significado a valorização continuada da moeda nacional, o comprometimento de parcela importante de recursos fiscais, a transferência permanente desses recursos para um pequeno segmento da sociedade e o aumento continuado da dívida pública interna (Gráficos 28, 29 e 30).

Gráfico 28 – Comparação entre taxas de juros referenciais (2004-2010)

Fonte: BACEN.

Para se ter uma ideia da concentração de riqueza promovida pela política de juros reais permanentemente elevados basta verificar os dados do Banco Central do Brasil relativos a detentores dos títulos federais: cerca de 80% desses títulos estão em mãos de investidores institucionais. Apenas no ano 2009, calcula-se que esses investidores[271] receberam algo equivalente a R$ 389 bilhões[272] ou 12,4% do PIB. Além do mais, as altas taxas de juros relativas aos títulos públicos determinam o piso das taxas de juros do mercado, o que torna o crédito interno bastante caro ainda que mais abundante por razões já apontadas.

As altas taxas de juros implicam em um aumento contínuo da dívida pública decorrente do pagamento crescente do serviço dessa dívida e também na necessidade de emitir títulos da dívida para efetuar o enxugamento do excesso de liquidez interna devido à entrada de divisas externas muito superiores à necessidade de financiamento externo da economia.

Gráfico 29 – Detentores dos títulos federais (2001-2010)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.

Acrescente-se ainda o aumento da dívida pública derivado da necessidade de financiamento de medidas anticíclicas adotadas desde a crise global de 2008 como, por exemplo, a capitalização do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)[273]. As transferências do Tesouro para o BNDES foram muito intensificadas a partir da eclosão da crise financeira global em setembro de 2008 tanto para garantir a manutenção de investimentos programados[274] quanto para sanear empresas que incorreram em pesadas perdas em operações com derivativos de câmbio[275].

O crescimento continuado da dívida interna pública resulta também na necessidade de gerar superávits fiscais primários sempre elevados. No caso do Brasil, esses superávits vêm sendo gerados, principalmente, pelo aumento da carga tributária que, em 2009, representava cerca de 40% do PIB. Por essa razão, no que diz respeito à dimensão fiscal, a discussão atual está centrada na questão do aumento recorrente dos gastos públicos, tanto os financeiros quanto os não financeiros, que têm implicado em uma carga tributária cada vez maior. Dentre os países emergentes, o Brasil tem a maior carga tributária, com uma porcentagem do produto da economia equivalente à dos países desenvolvidos. (Gráfico 30).

Gráfico 30 – Carga tributária brasileira e dos países em desenvolvimento e desenvolvidos

Fonte: OCDE.

Apesar do aumento contínuo da carga tributária a demanda governamental por bens e serviços tem diminuído como proporção do PIB, ou seja, o crescimento da carga tributária nacional não retornou para a economia na forma de investimentos ou consumo. Também é importante ressaltar que o aumento de tributos ocorreu, sobretudo, no nível do Governo Federal, uma vez, que a maior parcela relativa a pagamento de juros refere-se a títulos públicos da União.

Os recursos fiscais empenhados no pagamento de juros da dívida pública interna são muitas vezes superiores ao volume de recursos utilizados para políticas sociais, pois transfere sistematicamente renda aos detentores dos títulos públicos. Assim, no último ano, o principal programa de transferência de renda para a população de baixa renda, o “Bolsa Família”, atendeu a cerca de 45 milhões de pessoas e destinou R$ 12,5 bilhões ou 0,4% do PIB para esse fim[276]. No entanto, as massivas transferências de recursos aos credores do Estado representaram cerca de R$ 389 bilhões no mesmo período. Por essa razão, os agentes do mercado financeiro apelidaram esse pagamento aos rentistas como “Bolsa Juros”[277]. Evidentemente, a diferença está no volume de recursos destinados a cada um desses dois segmentos opostos na pirâmide da sociedade brasileira e, obviamente, no número de beneficiários de cada tipo de transferência[278].

O caráter fortemente regressivo da estrutura tributária do Brasil também deve ser apontado como fator de distorção econômica e de agravamento da concentração de renda e riqueza nos grupos detentores do capital e do estoque de riqueza no país. Certamente, em uma discussão comprometida com a redução de iniquidades no país não é possível deixar de considerar o contínuo aumento da carga tributária[279], bem como sua regressividade[280].

Finalmente, um aspecto que não tem sido muito discutido é o rumo que a economia brasileira tem seguido nesse novo ciclo de crescimento, direção essa que foi acentuada após a eclosão da crise financeira global. Está cada vez mais claro que o país tem concentrado seu crescimento em setores considerados tradicionais como papel e celulose; produtos agropecuários; mineração; petroquímico e petróleo. Mesmo tendo sido superada há mais de uma década a quimera dos anos noventa segundo a qual não havia mais sentido ou necessidade de se estabelecer projetos estratégicos de desenvolvimento nacional, o Brasil continua a não ter um plano estruturado de como poderá superar suas mazelas econômicas e sociais para ser de fato um país civilizado e desenvolvido.

3.6 Considerações finais

O objetivo desse capítulo foi traçar as linhas gerais do longo e tortuoso percurso da economia brasileira nos últimos trinta anos, tendo como motivação o relato ordenado e crítico de aspectos considerados relevantes dessa marcha.

Mesmo não partilhando dos sentimentos ufanistas vigentes, pode-se dizer que o saldo do período em foco é positivo. O Brasil se redemocratizou, superou os impasses decorrentes do esgotamento do modelo desenvolvimentista, efetuou grande parte das reformas estruturais necessárias para lançamento de uma nova fase de crescimento duradouro e mais inclusivo, aumentou a relevância na cena internacional e tem condições de se tornar um país desenvolvido nas próximas décadas.

No entanto, o excesso de propaganda e a ausência de crítica não irão colaborar para que se alcance um novo patamar civilizatório no país. Conforme apontado ao longo do texto há importantes distorções tanto na política econômica atual quanto nos programas sociais brasileiros. Além do mais, o crescimento econômico do presente ciclo tem-se baseado muito mais no agronegócio e em setores industriais tradicionais do que naqueles com maior conteúdo tecnológico. A opção do governo pelo crescimento seguindo a linha de menor resistência tem apresentado resultados positivos no curto prazo, mas terá consequências negativas em um prazo mais longo. O fato é que essa opção irá consagrar a forma de inserção internacional do Brasil, em um momento crucial de redefinição dos papéis dos países emergentes, como exportador de commodities agrícolas e minerais. Além do mais, o crescimento atual está moldando um padrão de geração de emprego no país que prescinde de pessoal mais qualificado e, por essa razão, proporciona menor remuneração[281]. A superação desses obstáculos só será possível se as distorções e limitações presentes na economia do país forem reconhecidas como tais. Se muito foi feito nos últimos trinta anos muito ainda resta a fazer para garantir que o Brasil seja um país democrático e desenvolvido.

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[1] A autora agradece a colaboração de Ana Lúcia Pinto Silva, doutoranda da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas.

[2] Os dados econômicos do último trimestre de 2008 e o primeiro semestre de 2009 demonstram que a economia brasileira foi efetivamente afetada pela crise financeira global. Mas, em face da situação dos países desenvolvidos, a começar pelos Estados Unidos da América (EUA), pode-se dizer que a economia brasileira atravessou os meses imediatamente posteriores ao pânico nos mercados financeiros com relativa tranquilidade.

[3] Frase atribuída ao economista americano Milton Friedman, mas de uso amplo nos EUA.

[4] Grande Depressão: crise econômica iniciada com o crash da Bolsa de New York em outubro de 1929 e só superada no final da década de 1930.

[5] Liberalização financeira que é a essência do novo paradigma econômico engendrado e implementado pelos EUA a partir do final da década de 1970.

[6] Lá (nos EUA), ela é um tsunami; aqui, se ela chegar, vai chegar uma marolinha que não dá nem para esquiar. LULA DA SILVA, Luiz Inácio. Disponível em: oglobo.globo.com/economia/mat/2008/10/04/lula_crise_tsunami_nos_eua_se_chegar_ao_brasil_sera_marolinha_-548552017.asp. Acesso em: 4 out. 2008.

[7] Um dos bordões mais repetidos pelo presidente Lula ao longo de seus dois governos foi a expressão “nunca na história deste país...” para enaltecimento próprio.

[8] Federal Reserve System: autoridade monetária dos EUA.

[9] Paul Volcker foi presidente do Federal Reserve System de 1979 a 1987. Desde o início do governo Barack Obama (2009) é presidente do Conselho de Recuperação Econômica dos EUA.

[10] Voo de galinha: expressão utilizada para descrever rápidos surtos de crescimento seguidos por desacelerações.

[11] MADDISON, Angus. The World economy: a millennial perspective. Paris: OECD Publishing, 2007.

[12] A Revolução de 1930 foi liderada por Getúlio Vargas e pôs fim à chamada República Velha (1889/1930) conduzida pelas elites agrárias de São Paulo e Minas Gerais ao destituir o presidente em exercício e impedir a posse do presidente eleito. A partir desse golpe, Getúlio Vargas governou o país até 1945, quando o país foi redemocratizado. Getúlio Vargas voltou ao poder em 1950 por meio de eleições diretas e governou o país até seu suicídio em 24 de agosto de 1954.

[13] A sigla NIC significa newly industrialized country.

[14] Para discussão sobre o modelo de growth cum debt ver, por exemplo, BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Brazil’s quasi-stagnation and the Growth cum foreign savings strategy. International Journal of Political Economy, v. 32, n. 4, p. 76-102, 2004.

[15] Os preços do óleo bruto começaram a aumentar de forma sistemática desde junho de 1979.

[16] Governo dos EUA do presidente Jimmy Carter (1977/1980).

[17] Paul Volcker assumiu a presidência do FED em agosto de 1979.

[18] Taxa de juros de referência dos EUA: Prime Rate.

[19] Taxa de juros de referência internacional: Libor.

[20] Os três principais protagonistas da chamada crise da dívida foram: Brasil, México e Argentina (por ordem do montante de dívida externa).

[21] As taxas de juros flutuantes eram compostas da Prime ou Libor de 3 ou 6 meses acrescidas de um spread (margem) fixa ou flutuante. Geralmente, o spread refletia o risco da região, do país e do setor do tomador.

[22] Desde meados da década de 1970, a percepção por parte dos credores internacionais da deterioração das condições de adimplência dos países em desenvolvimento altamente endividados fez com que esses agentes financeiros fossem introduzindo cláusulas especiais e restritivas nos contratos de empréstimo. Mas, com a mudança radical na política monetária americana e repercussões em toda estrutura de juros internacionais, os agentes financeiros internacionais passaram a racionar crédito, principalmente para os outrora grandes clientes, ou seja, os países em desenvolvimento altamente endividados. Calcula-se que esses agentes tinham mais de 50% de suas carteiras de empréstimos de médio prazo comprometida com os três grandes devedores: Brasil, México e Argentina. Ver: LIMA, Maria Lúcia Labete Mantovanni Padua. Instabilidade e criatividade nos mercados financeiros internacionais. São Paulo: Bienal, 1997.

[23] A deterioração dos termos de intercâmbio deveu-se à queda dos preços dos produtos exportados e à forte elevação dos preços dos produtos importados a começar pelo petróleo e demais produtos com alto conteúdo tecnológico exportado pelos países desenvolvidos.

[24] Saldos positivos na Balança Comercial eram a garantia de possibilidade de pagamento dos compromissos externos. Evidentemente, o país devedor poderia negociar as bases desses pagamentos. Por exemplo, impondo deságios, alterando prazos de maturação ou mesmo não reconhecendo os compromissos dado o fato da mudança radical nas condições do negócio. A elevação taxas de juros nominais de 5% a.a. em 1978 para 20 % a.a. em 1980 e valorização de mais de 60% do US$ alteraram completamente as condições de contração dos empréstimos. Mas, como se sabe, todo ônus da crise da dívida recaiu mesmo sobre os devedores.

[25] Transações correntes – conta do balanço de pagamentos que sumariza as relações do lado real da economia de um país com terceiros países.

[26] Em dezembro de 1979, o governo já havia promovido uma maxidesvalorização da moeda nacional. Na ocasião adotou outras medidas de política econômica consideradas heterodoxas: prefixou juros, câmbio e correção monetária para o ano de 1980. Mas, essas decisões não puderam ser mantidas.

[27] Somente seria superada pelo recuo de 4,4% verificado em 1990, ano marcado pela introdução do virulento Plano Collor.

[28] Muitos consideram que a débâcle econômica precipitou o fim da ditadura militar. Afinal, os anos de prosperidade vivenciados pela economia brasileira, de certa forma, davam legitimidade para o regime político autoritário instaurado no Brasil em 1964.

[29] Em 23 de agosto de 1982, o México decretou a moratória de sua dívida externa com credores privados.

[30] Não apenas o Brasil, mas todos os países em desenvolvimento altamente endividados. O fato interessante a salientar é que o enorme esforço do país para se diferenciar dos demais grandes devedores não foi suficiente para manter o acesso voluntário aos créditos privados internacionais.

[31] As instituições financeiras mais envolvidas eram as americanas, mas dado o fato de se utilizar a técnica de empréstimos sindicados muitas outras instituições estavam comprometidas. A gravidade da crise da dívida para os credores e o sistema financeiro internacional só foi admitida pela comunidade internacional no final dos anos 1980, quando o problema já estava equacionado.

[32] De fato, a oposição elegeu os governadores dos principais estados como: São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, entre outros.

[33] Ver LIMA, Maria Lúcia Labete Mantovanni Padua. Instabilidade e criatividade nos mercados financeiros internacionais. São Paulo: Bienal, 1997. p. 187 a 202.

[34] Para análise da crise da dívida ver BACHA, Edmar. Entre a acomodação e o confronto: dívida externa brasileira 1983/1987. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 8, n. 2, abr./jun. 1988.

[35] Acordo emergencial em 20 de novembro de 1982, apenas cinco dias depois das eleições. O Brasil assinou 7 cartas de intenção com o FMI no espaço de dois anos (1982/1984).

[36] Para os termos do acordo do Brasil com FMI/bancos credores de fevereiro de 1983. Ver Revista de Economia Política, São Paulo, v. 3, n. 4, out./dez. 1983. Disponível em: www.rep.org.br/pesquisar_all.asp?ano=1983&num=4&paper=1. Acesso em: 2 fev. 2011.

[37] Em dezembro de 1979, o governo já havia feito uma maxidesvalorização da moeda doméstica de 30%.

[38]  A maxidesvalorização do cruzeiro de 30%, decretada de afogadilho no último dia 18 de fevereiro, é mais um sintoma de que, diante da crise, o país é uma nau sem rumo. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Custos e riscos da maxidesvalorização. Folha de S.Paulo, São Paulo, 22 de fevereiro de 1983.

[39] Expressão muito usada em Portugal para exprimir perfeição.

[40] Expressão citada por José Serra e que representa o inimigo invisível que ataca nos lugares mais inesperados. SERRA, José. Ciclos e mudanças estruturais na economia brasileira do após-guerra. Revista de Economia Política, São Paulo. v. 2/1, n. 6, abr./jun. 1982, p. 28-32; v. 2/3, jul./set. 1982, p. 111-135.

[41] Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna da Fundação Getulio Vargas (IGP-DI) – Composto do Índice de Preços por Atacado (IPA), Índice de Preços ao Consumidor (IPC-FGV) e Índice Nacional de Preços da Construção Civil (INCC).

[42] É preciso levar em consideração todo o esforço de redemocratização do país, inclusive a enorme mobilização da sociedade civil que culminou com o lançamento pelo Senador Teotônio Vilela (MDB) do “Movimento das Diretas Já” em 1983 e com a votação da proposta de emenda constitucional Dante de Oliveira em 1984 sobre eleições diretas no Brasil. Apesar da rejeição dessa proposta devido a manobras dos políticos fiéis ao regime militar, a articulação pela maior parte da oposição ao regime da chapa Tancredo Neves (MDB) e José Sarney (PDS) prosperou, tendo obtido vitória no Colégio Eleitoral em 15 de janeiro de 1985 por 480 votos a favor de um total de 686 votantes. A chapa derrotada que representava a situação obteve apenas 180 votos. As vinte e seis abstenções foram dos parlamentares do Partido dos Trabalhadores (PT) que, inclusive, expulsaram três de seus deputados que votaram a favor de Tancredo Neves. Para uma análise do longo e penoso processo de redemocratização do Brasil ver: CARDOSO, Fernando Henrique. A arte da política: a história que vivi. São Paulo: Civilização Brasileira, 2006.

[43] O presidente Tancredo Neves foi operado em 14 de março de 1985, teve uma infecção hospitalar e faleceu em 21 de abril desse mesmo ano. Não chegou a tomar posse. Assumiu a presidência o vice-presidente José Sarney.

[44] Caberia a pergunta: Che cosa abbiamo fatto per meritarci tutto questo?

[45] Sistema de correção monetária de todos os contratos da economia brasileira, englobando salários, aluguéis, preços industriais, agrícolas, serviços, ativos financeiros privados e públicos.

[46] Desenvolvimento entendido como industrialização.

[47] Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) elaborado no primeiro governo militar após o golpe de 1964 com medidas econômicas para a estabilização dos preços internos e reformas institucionais consideradas essenciais para o crescimento sustentável do país.

[48] Governo do marechal Humberto de Alencar Castelo Branco (1964-1967).

[49] O preço do barril de óleo cru saltou de cerca de US$ 2 para US$ 8 em menos de três meses.

[50] A economia brasileira jamais se dolarizou como, por exemplo, a da Argentina. Mesmo nos últimos meses do Governo Sarney até a posse de Collor quando a inflação alcançou 80% ao mês a moeda brasileira continuou a ser aceita como meio de pagamento em todo o país. Ainda que a moeda americana fosse referência para preços de alguns ativos (imobiliários, especialmente) não substituiu a moeda doméstica em nenhum momento desse longo embate. Pela simples razão que o sistema de indexação formal criou duas moedas: a de circulação geral e a indexada. A parcela da sociedade com acesso ao sistema bancário tinha seus saldos monetários corrigidos diariamente, sem mencionar as aplicações financeiras. Os que não podiam ter conta corrente ao menos tinham caderneta de poupança. Todos sabiam que deveriam transformar ativos monetários em ativos reais e/ou ativos financeiros o mais rápido possível.

[51] Há analistas que consideram que ocorreu hiperinflação no Brasil, pois a inflação mensal chegou a níveis muito elevados, tendo superado 50% ao mês em alguns momentos. Desse ponto de vista, hiperinflação é uma inflação bem grande e definida por critérios mecânicos que só consideram a moeda como meio de troca. O número fixado em 50% a.m. por Philip Cagan é amplamente usado, mas também se considera o valor de 25% a.m. No entanto, o que determina a ocorrência de uma hiperinflação não é um número limite, mas a desorganização completa do sistema de preços e, principalmente, o repúdio total à moeda nacional e substituição por moeda de curso internacional. Isto não ocorreu no Brasil em momento algum. O amplo sistema de indexação formal da economia se, por um lado, dificultou sobremaneira atingir a estabilidade de preços, por outro evitou a ocorrência de hiperinflação no país. Certamente, os cinco planos de estabilização que antecederam o Plano Real também tiveram seu papel para explicar a não ocorrência de uma hiperinflação no Brasil. Ver, por exemplo: LUNA, Francisco; KLEIN, Hernert. O Brasil desde 1980. São Paulo: A Girafa, 2007; CAGAN, Philip. The monetary dynamics of hyperinflation. In: FRIEDMAN, Milton. Studies in the quantity theory of money. Chicago: University of Chicago Press, 1956.

[52] Economistas que se opunham ao regime militar e à política econômica adotada por esse regime.

[53] Aliás, ser pelo desenvolvimento passou a significar ser favorável à inflação. A estabilidade de preços tornou-se um fim em si mesmo e a ameaça da volta da inflação tem sido um excelente argumento para manutenção das taxas de juros de referência mais alta do planeta.

[54] Ver o primoroso artigo de NAKANO, Yoshiaki. A inflação acelerada. In: REGO, José Marcio (Org.). Inflação e hiperinflação: interpretações e retórica. São Paulo: Bienal, 1990 – s/ diversas concepções dos economistas de oposição a respeito da inflação.

[55] O sistema de indexação formal havia introduzido uma rigidez dos preços para baixo. O aspecto positivo era que esse mecanismo impedia a desestruturação completa do sistema de preços e o repúdio da moeda doméstica. Até certa altura dos acontecimentos, acreditou-se que mesmo com nível elevado de inflação a indexação formal permitiria a manutenção estável do patamar atingido, crença que foi desmentida pelos fatos, pois a inflação se acelerava.

[56] É importante lembrar que na década de 1980 vários bens e serviços eram produzidos por empresas estatais.

[57] Os principais modelos alternativos de inércia eram: a) curva de Phillips com expectativas adaptativas; b) indexação de salários, preços e taxa de câmbio; c) conflito distributivo; d) contratos Salariais Justapostos. Ver NAKANO, Yoshiaki. A inflação acelerada. In: REGO, José Marcio (Org.). Inflação e hiperinflação: interpretações e retórica. São Paulo: Bienal, 1990 – s/ diversas concepções dos economistas de oposição a respeito da inflação.

[58] Na segunda crise do petróleo, assim como ocorrera na primeira crise, o impacto do aumento dos preços desse insumo fundamental promoveu um forte ajuste das estruturas de custo de produção de vários bens manufaturados importados pelo Brasil. Portanto, o impacto negativo na balança comercial deu-se não apenas em função do aumento do petróleo, mas também de outros itens importados pelo país. No entanto, os preços dos principais produtos exportados pelo Brasil não puderam ser reajustados para incorporar os aumentos de custo dada a concorrência internacional. Sabe-se que o efeito da segunda crise do petróleo foi passageiro e menos relevante para o estrangulamento externo vivido pelo Brasil nos anos 1980, mas ainda assim os efeitos deletérios desse choque externo não podem ser desprezados.

[59] O governo poderia ter declarado moratória, mas não optou por esse caminho até 1987.

[60] Boa parte dessas medidas de controle das importações foi adotada ainda em 1980. A partir de então, importar qualquer coisa no Brasil, que não fosse petróleo e trigo, tornou-se extremamente difícil quando não impossível. O fato de o Imposto de Importação (II) ser bastante elevado para uma vasta gama de itens pouco ou nada influenciou o resultado das importações: eram tantos os obstáculos a se ultrapassar antes que se obtivesse uma guia de importação que, geralmente, para os produtos nessa situação a Comissão de Política Aduaneira (CPA) concedia uma redução ou mesmo isenção de II. Ou seja, barreira tarifária existia e era significativa, mas o que reduziu brutalmente as importações e fez com que o país apresentasse uma pauta de importações tão reduzida foram as barreiras não tarifárias impostas a partir de 1980 com o objetivo de gerar superávits comerciais. Aqueles que atribuem única e exclusivamente ao modelo de substituição de importação o fechamento inquestionável da economia brasileira no início da abertura comercial em 1990 ou são muito mal informados ou têm intenções espúrias.

[61] O processo de estatização da dívida externa teve vários momentos e razões. Assim que o Brasil passou a ter acesso aos MFI em 1967, a maior parcela do endividamento externo era do setor privado. Essa situação começou a ser alterada quando os projetos de joint venture do II PND (1974/1978) não deslancharam e o governo decidiu realizar de qualquer maneira os investimentos previstos por meio das empresas estatais utilizando financiamento externo. À medida que a restrição de crédito externo foi se tornando mais severa em função das mudanças do cenário internacional, o governo foi criando mecanismos de escape para os detentores privados de obrigações denominadas em moeda estrangeira. A Resolução n. 432, de 23 de junho de 1977, do Conselho Monetário Nacional, é um exemplo de medida criada pelo governo que permitia o devedor saldar seus compromissos externos junto ao BACEN convertendo o montante devido em cruzeiros. Dessa forma, o débito externo e o risco cambial passavam a ser do Banco Central do Brasil, mas ao mesmo tempo o governo reduzia no curto prazo sua necessidade de financiamento (MINISTÉRIO DA FAZENDA. Conselho Monetário Nacional. Resolução n. 432. 11 jun. 1977. Disponível em: https://www3.bcb.gov.br/normativo/detalharNormativo.do?method=detalharNormativo&N=077000041. Acesso em: 2 fev. 2011).

[62] A interpretação adotada neste trabalho é de que além da espiral preço-salário-câmbio – apontada como raiz da inflação brasileira pelos inercialistas – o ônus do ajuste externo – que recaiu sobre o setor público e os assalariados – contribuiu para o acirramento da crise fiscal do país e da aceleração inflacionária. Ver, por exemplo: NAKANO, Yoshiaki. A inflação acelerada. In: REGO, José Marcio (Org.). Inflação e hiperinflação: interpretações e retórica. São Paulo: Bienal, 1990.

[63] Em um processo de inflação acelerada com indexação formal, os assalariados e os que recebiam renda de aluguéis eram os que mais perdiam. Além disso, a parcela da população que não tinha acesso ao sistema bancário para depósitos à vista era ainda mais penalizada. Calcula-se que, em meados dos anos 1980, apenas 25% da população brasileira tinha contas bancárias. No entanto, 75% da população possuía caderneta de poupança. As exigências para abertura de conta corrente eram muito mais rígidas do que para poupança, e, desta forma, explica-se a grande diferença de correntistas e participantes das cadernetas de poupança. Além do mais, as medidas econômicas adotadas para geração de superávit comercial tinham provocado recessão/estagnação, aumentando a taxa de desemprego e reduzindo salários reais.

[64] A eliminação da moeda indexada foi um dos maiores desafios do processo de estabilização. No entanto, a utilização de uma política de rendas nos planos de estabilização a partir do Cruzado reduziu a eficácia da indexação formal para deter uma explosão de preços.

[65] Ministros Francisco Dornelles e João Sayad respectivamente.

[66] SOLNIK, Alex. Depoimentos. In: Os pais do cruzado: por que não deu certo? Porto Alegre: L&PM Editores, 1987.

[67] PUCRJ: André Lara Rezende, Pérsio Arida, Edmar Bacha, Chico Lopes; FEA/USP: João Sayad, Andrea Calabi, Philippe Reischtul, Francisco Luna; IE/Unicamp: João Manuel Cardoso de Mello, Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo, Luiz Carlos Mendonça de Barros, José Carlos Braga e mais alguns outros jovens entusiastas que ajudaram a carregar o piano.

[68] De certa forma, foi um período épico: redemocratizar o país e devolver a esperança em dias melhores. Não era pouco para as gerações que viveram sob ditadura. Havia mesmo certo espírito de exército de Brancaleone, como alguns gostavam de dizer.

[69] Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. (BRASIL. Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del2283.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[70] A fórmula para conversão dos salários foi a seguinte: salário médio (12 meses) + 8% (abono). No caso do salário mínimo foi concedido um abono de 15%.

[71] É interessante mencionar que apesar da controvérsia existente à época sobre a questão fiscal o reordenamento das contas e das funções do Banco Central, Banco do Brasil e a criação do Tesouro Nacional (1986) mostram a preocupação com o tema por parte da equipe econômica. Além do mais, no mesmo ano foi extinta a conta movimento que garantia o fornecimento automático de recursos do Banco Central ao Banco do Brasil com o intuito de aumentar o controle orçamentário.

[72] Para discussão sobre o nome da nova moeda no Plano Cruzado ver SARDENBERG, Carlos Alberto. Aventura e agonia: nos bastidores do cruzado. São Paulo: Companhia das Letras, 1987.

[73] O abono salarial foi defendido pelos economistas da Fazenda sob o argumento que além de controlar o processo inflacionário era necessário repor as perdas dos assalariados, principais prejudicados pela inflação. O plano deveria, portanto, além de estabilizar preços, corrigir as distorções na apropriação da renda decorrentes da inflação. Os economistas do Planejamento foram contrários a essa dupla finalidade: estabilização e melhora de distribuição de renda. O aumento do poder aquisitivo trazido pelo fim da inflação acrescido do citado abono provocou uma pressão excessiva sobre a demanda.

[74] O chamado “gatilho de 20%” foi objeto de muita polêmica entre a equipe econômica. Mais uma vez, a equipe da Fazenda apoiada pelo Ministério do Trabalho defendia a existência desse mecanismo de defesa dos assalariados, mas o grupo do Planejamento discordava dessa posição. Decreto-lei n. 2.283/86, art. 23 – para salários e gatilho. (BRASIL. Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del2283.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[75] Decreto-lei n. 2.283/86, art. 26. (BRASIL. Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del2283.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[76] No Plano Real foi adotada fórmula semelhante baseada no mesmo princípio.

[77] O congelamento de preços havia sido proposto por Chico Lopes e, posteriormente, mesmo que com alguma resistência acabou sendo aceito pelos economistas do Planejamento. Na Fazenda havia o entendimento que se fazer o congelamento seria temerário. Sair organizadamente do congelamento muito pior. A posição central da equipe da Fazenda era a de que em uma economia de mercado congelar preços significava desorganizar completamente essa economia. Muito a contragosto, o ministro Funaro concordou na última hora com o congelamento de preços, mas estabeleceu o prazo de três meses para iniciar o descongelamento. A mesma equipe que havia feito os estudos preliminares para o congelamento de preços e, desaconselhado vivamente que se tomasse tal medida, deveria trabalhar para planejar o descongelamento. O sucesso do congelamento junto à população inviabilizou a tentativa de saída organizada e teve consequências desastrosas.

[78] Em 1985 os órgãos que estabeleciam, executavam e fiscalizavam a política de preços e abastecimento tinham sido transferidos da SEPLAN para o Ministério da Fazenda. Assim, a Secretaria de Abastecimento e Preços (SEAP), o Conselho Interministerial de Preços (CIP), a Superintendência Nacional de Abastecimento (SUNAB) e a Secretaria Central de Controle Interno (SECIN) faziam parte do Ministério da Fazenda.

[79] O economista José Carlos Braga coordenava essa equipe formada por José Eduardo de Carvalho Pereira, Maria Elisa Benetton e Maria Lúcia Labete Mantovanni Padua Lima. A primeira tarefa logo no início de setembro de 1985 foi conversar com alguns economistas argentinos liderados por Roberto Frenkel para discutir o congelamento de preços adotado na Argentina em junho daquele ano quando do início do Plano Austral.

[80] Desde o início, a equipe da Fazenda julgava a ideia temerária mesmo considerando o grau de participação do Estado na economia de então. Pensar em congelamento de preços em uma economia de mercado de um país de dimensão continental, com hábitos de consumo diferenciados, distribuição de renda tão discrepante e em pleno processo de inflação acelerada era assustador.

[81] Tratava-se de testar a pertinência da fórmula elaborada por Pérsio Arida para o cálculo dos preços em um intervalo de dois anos. A fórmula mostrava uma boa consistência para preços fix, mas pouca para preços flex.

[82] Não foi possível conseguir obter estruturas de custos e margens dos principais setores oligopolizados controlados pelo CIP. O máximo que se obteve foram preços dos principais setores controlados pelo governo no intervalo de doze meses.

[83] Essas listas foram elaboradas pela SUNAB com supervisão da equipe da Fazenda já citada.

[84] Decreto-lei n. 2.283/86, art. 8º (BRASIL. Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del2283.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[85] Foi estabelecida a taxa de câmbio de Cz$ 13,84 por US$ 1.

[86] O Decreto-lei n. 2.283/86 extinguiu os principais títulos de dívida pública com correção monetária, que eram as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) e as Letras Reajustáveis do Tesouro Nacional (LRTN), e criou as Obrigações do Tesouro Nacional (OTN).

[87] Decreto-lei n. 2.283/86 – Art. 7º “A partir da vigência deste decreto-lei, é vedada, sob pena de nulidade, cláusula de reajuste monetário nos contratos de prazos inferiores a um ano. As obrigações e contratos por prazo superior a doze (12) meses poderão ter cláusulas de reajuste, se vinculada a OTN em cruzados”. (BRASIL. Decreto-lei n. 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del2283.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[88] Em 1980 foi criado o Partido dos Trabalhadores (PT) composto das principais lideranças sindicais, intelectuais de esquerda e grupos religiosos ligados à teologia da libertação. Desde seu início a figura de maior destaque do partido foi a do líder do Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo do Campo: Lula (Luiz Inácio da Silva). As greves realizadas no ABCD paulista no final da década de 1970 marcaram o ressurgimento dos movimentos sindicais no país após o golpe de 1964 e consolidaram a liderança de Lula e de outros líderes sindicais como Jair Meneguelli e Luiz Gushiken. Intelectuais, como Mario Pedrosa, Sergio Buarque de Hollanda e Antonio Candido, comprometidos com posições socialistas e comunistas, viram a possibilidade de uma aproximação com os movimentos sindicais de base para a criação de partido político de esquerda.

[89] Apesar de o Brasil ter introduzido o sistema de código de barras por meio do Código Nacional de Produtos (Decreto n. 90.595, de 29 de novembro de 1984) dez anos após a utilização desse sistema nos EUA a dificuldade em importar os equipamentos necessários e a inexistência de similar nacional retardaram em mais de uma década a substituição das etiquetas individuais por código de barras. Dessa maneira, com a aceleração da inflação os varejistas, especialmente os supermercados, remarcavam manualmente todos os produtos com uma frequência alucinante. Nessa época, o som marcante e inesquecível dos supermercados era o das máquinas remarcadoras de preço (BRASIL. Decreto n. 90.595, de 29 de novembro de 1984. Disponível em: www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1980-1987/decreto-90595-29-novembro-1984-440847-publicacao-1-pe.xhtml. Acesso em: 2 fev. 2011).

[90] Nessas eleições o PMDB, principal partido da situação, elegeu 22 dos 23 governadores, 46 dos 72 senadores e 260 dos 487 deputados federais, obtendo assim a maioria absoluta no Congresso Nacional que iria definir a nova Constituição Brasileira. Em 1º de fevereiro de 1987 foi instalada a Assembleia Nacional Constituinte presidida pelo deputado Ulysses Guimarães, do PMDB.

[91] Essas medidas ficaram conhecidas como Cruzado II. Além do descongelamento de preços ocorreu um aumento de 60% dos preços de combustíveis e de outros itens que estavam com preços muito defasados.

[92] Para discussão e crônica da moratória brasileira de 1987 ver, por exemplo: FONSECA, Roberto Giannetti da. Memórias de um trader. São Paulo: Thomson, 2002.

[93] Muitas foram as acusações mútuas entre os principais membros da equipe econômica e também críticas feitas pelos principais economistas do regime militar.

[94] Ver BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A crise da América Latina: consenso de Washington ou crise fiscal. Revista Pesquisa e Planejamento Econômico, Rio de Janeiro: IPEA, n. 21, 1991.

[95] O professor Bresser-Pereira aponta a contribuição decisiva do economista Roberto Giannetti da Fonseca na formulação e negociação da proposta do Brasil sobre a dívida externa, bem como a colaboração fundamental do Dr. Fernão Bracher.

[96] LIMA, Maria Lúcia Labete Mantovanni Padua. Instabilidade e criatividade dos mercados financeiros internacionais. São Paulo: Bienal, 1997, p. 189 a 196.

[97] Processo denominado securitização.

[98] Após a moratória do Brasil de fevereiro de 1987 o deságio para negociação das posições credoras em relação ao Brasil ultrapassou 50% do valor integral.

[99] Plano Brady lançado pelo secretário do Tesouro dos EUA (Nicholas Brady) em março de 1989 para equacionar os estoques de dívidas externas de países como o Brasil. Ver, por exemplo: FONSECA, Roberto Giannetti da. Memórias de um trader. São Paulo: Thomson, 2002, cap. 12.

[100] Em meio a muita tensão, no dia 23 de março de 1988, a Assembleia Nacional Constituinte, contrariando a decisão de novembro de 1987 da Comissão de Sistematização, aprovou a manutenção do regime presidencialista e fixou o mandato dos futuros presidentes em cinco anos. Finalmente, em junho de 1988 o mandato de cinco anos para Sarney foi aprovado pelo plenário da Constituinte.

[101] O fim da moratória brasileira tinha sido declarado ainda em novembro de 1987, mas esse ato não implicou em pagamentos efetivos aos credores externos. Somente no início da gestão Mailson da Nóbrega (janeiro de 1988) é que ocorreu a retomada firme dos pagamentos do serviço da dívida, fazendo com que o deságio da posição devedora brasileira diminuísse consideravelmente. Pode-se avaliar a realização de ganhos excepcionais dos detentores de posições da dívida brasileira com a mudança abrupta da estratégia de negociação. Em julho daquele ano foi assinado um novo acordo com o FMI, o primeiro desde o fim do regime militar.

[102] O chamado grupo histórico do PMDB era composto das principais lideranças do processo de redemocratização do Brasil organizadas em torno do Movimento Democrático Brasileiro (MDB) que a partir da vitória expressiva nas eleições de 1974 no Congresso Nacional conduziu a luta pela democracia no Brasil. Os principais líderes eram: André Franco Montoro, Fernando Henrique Cardoso, José Serra, Mario Covas, Pimenta da Veiga, Teotônio Vilela e Ulysses Guimarães.

[103] O deputado Ulysses Guimarães presidiu os trabalhos para a elaboração da nova Constituição brasileira que foi promulgada em 6 de outubro de 1988. Dados os avanços no sentido da consolidação da democracia no Brasil, Ulysses Guimarães chamou a nova carta de “Constituição Cidadã”. Saliente-se que, apesar dos avanços indiscutíveis que essa Constituição trazia, a bancada do PT votou em bloco contra a mesma. Em 23 de setembro de 1988, Lula, deputado constituinte e principal líder do PT, declarou que “o partido vota contra o texto, e amanhã, por decisão do nosso diretório – decisão majoritária – assinará a Constituição, porque entende que é o cumprimento formal da sua participação”. (SILVA, Luiz Inácio Lula da. Declaração de 23 de setembro de 1988. Disponível: www.agenciasindical.com.br/HistoriaSindical. Acesso em: 13 set. 2010).

[104] A promulgação da Constituição de 1988 garantia a retirada da maioria das medidas autoritárias adotadas pelo regime militar, promovendo a remoção do chamado “entulho autoritário”.

[105] As principais medidas do Plano Verão ao lado do congelamento de preços foram: manutenção de tratamento convencional da dívida externa; redução de salário real para conter a demanda agregada; elevação da taxa de juros; corte de três zeros na moeda doméstica, que passou a se chamar Cruzado Novo; extinção das Obrigações do Tesouro Nacional (OTN); mudança de regras para as cadernetas de poupança.

[106] Um argumento central da teoria da inflação inercial era o que a indexação formal impedia uma flexibilidade dos preços para baixo, mas também não permitia a explosão inflacionária. O descontrole total de preços no segundo semestre de 1989 e início de 1990 quando se atingiu taxas de inflação mensal superiores a 50% a.m. é apontado como o período de hiperinflação no Brasil.

[107] A candidatura Collor foi lançada por um partido nanico e totalmente inexpressivo: Partido da Renovação Nacional (PRN), sucessor do Partido da Juventude (PJ). Collor, além de ser o obscuro governador de Alagoas eleito como candidato do PMDB em 1986, beneficiado pelo sucesso do Plano Cruzado, havia se notabilizado como “o caçador de marajás” combatendo os altos salários recebidos por algumas categorias de funcionários públicos. Nas palavras do conservador senador Jarbas Passarinho “Votar no Collor é apostar no imponderável. Ele não tem compromissos com nada”. NOBLAT, Ricardo. A eleição de Collor – Parte VI. In: Coisas da política, Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 30 nov. 1989. Republicado em Blog do Noblat em 30 nov. 2009. Disponível em: oglobo.globo.com/pais/noblat/default.asp?a=913. Acesso em: 2 fev. 2011.

[108] “Não se deve trocar o certo pelo duvidoso”.

[109] O presidente Sarney anunciou um feriado bancário por tempo indeterminado no dia 11 de março, domingo que antecedia a posse do novo presidente, e, em 15 de março de 1990, foi promulgada a Medida Provisória n. 168 que lançava o Plano Brasil Novo, conhecido como Plano Collor (BRASIL. Medida Provisória n. 168, de 15 de março de 1990. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/1990-1995/168.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[110] A Medida Provisória n. 168 foi votada pelo Congresso Nacional e transformada na Lei n. 8.024, de 12 de abril de 1990 (BRASIL. Lei n. 8.024, de 12 de abril de 1990. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8024.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[111] Para uma análise detalhada sobre o Plano Collor ver CARVALHO, Carlos Eduardo. Bloqueio da liquidez e estabilização: o fracasso do Plano Collor. Tese (Doutorado em Economia), Campinas: Universidade de Campinas, 1996.

[112] Todos os ativos financeiros que excedessem NCz$ 50 mil foram bloqueados por dezoito meses, recebendo durante esse período uma remuneração equivalente à taxa de inflação mais 6% ao ano. Para se ter uma ideia esse valor de NC$ 50 mil significava US$ 1.300 no câmbio oficial ou US$ 610 no paralelo. Ver CARVALHO, Carlos Eduardo. Bloqueio da liquidez e estabilização: o fracasso do Plano Collor. Tese (Doutorado em Economia), Campinas: Universidade de Campinas, 1996.

[113] No repertório dos milhões de brasileiros que foram atingidos por essa violência econômica são muitas as histórias de danos irreparáveis e, para a população, o bloqueio de liquidez foi simplesmente denominado confisco.

[114] A metáfora usada pelo novo presidente e sua equipe econômica era a de que o governo tinha apenas uma última bala para matar o tigre da inflação e que, portanto, justificava-se toda e qualquer violação dos direitos constitucionais. Esse argumento foi amplamente aceito pelos economistas, com raras e honrosas exceções. Por exemplo, o professor Yoshiaki Nakano desde o primeiro momento do anúncio do Plano Collor apontou a truculência, a falta de consistência macroeconômica e sustentabilidade das medidas anunciadas. Ver NAKANO, Yoshiaki. As fragilidades do Plano Collor de estabilização. In: Plano Collor série Documentos, Revista de Economia Política, v. 10, n. 3 (39), p. 114-120, jul./set. 1990.

[115] A denominação Consenso de Washington decorreu da observação feita pelo economista americano John Williamson sobre a convergência de opiniões da comunidade internacional sobre as causas da crise econômica na América Latina, bem como sobre o conjunto de propostas para superação da crise que tinha como inspiração o modelo anglo-saxão.

[116] O governo anunciou a demissão de cerca de 360 mil funcionários públicos, mas como parte desses funcionários não era celetista as demissões não puderam ser concretizadas.

[117] Argumentava-se que, devido ao fato de a maior parte dos ativos financeiros, incluindo-se títulos da dívida pública, ser detida pelos agentes dos segmentos superiores de renda, o ônus do bloqueio da liquidez iria pesar sobre esse segmento, colaborando para que fosse feita uma reforma patrimonial a favor da maioria da população. O choque monetário iria penalizar apenas os ricos.

[118] O regime de câmbio flutuante foi abandonado em setembro de 1991 dada a escassez de divisas.

[119] O estoque de dívida externa acumulado até o início dos anos 1980 foi equacionado dentro das condições estabelecidas pelos credores, em especial pelos termos do Plano Brady, mas também foi beneficiado pela prática de políticas monetárias menos restritivas nos EUA e demais países avançados no início dos anos 1990. Assim, o Brasil voltou a ter acesso voluntário aos mercados financeiros internacionais a partir do segundo semestre de 1991.

[120] Durante o processo de impeachment de Collor pôde-se ter uma ideia de como se dava a liberação ad hoc desses recursos. No caso, aplicava-se a velha norma “cria-se dificuldades para se vender facilidades”.

[121] Em janeiro de 1991, com inflação já em alta foram adotadas novas medidas como congelamento de preços e mudanças nas taxas de remuneração de ativos financeiros. Essa nova empreitada da equipe econômica foi denominada Plano Collor II.

[122] A crise política que culminou com o processo de impeachment de Collor se iniciou ainda em 1991 quando foram feitas denúncias de corrupção na Legião Brasileira de Assistência (LBA), entidade presidida pela primeira-dama. Mas, a partir de maio de 1992 com a divulgação do dossiê feito por Pedro Collor a respeito das atividades ilícitas do tesoureiro de campanha, Paulo César Farias, a crise agravou-se. A Câmara dos Deputados instaurou uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para apurar as muitas denúncias feitas por Pedro Collor, que resultou no processo de impeachment. Collor renunciou antes da conclusão desse processo, mas ainda assim foi condenado pelo Congresso e teve direitos políticos cassados por oito anos.

[123] Itamar Franco, eleito vice-presidente na eleição de 1989, foi presidente do Brasil entre 1992 e 1994 em substituição ao presidente Collor.

[124] Os principais membros dessa nova equipe econômica eram: André Lara Resende, Pedro Malan e Pérsio Arida.

[125] Fernando Henrique Cardoso comandou o Ministério da Fazenda com a principal incumbência de preparar e executar um programa econômico de estabilização efetiva dos preços internos.

[126] As altas taxas de inflação acima de 30% a.m. tinham transformados os preços em números com muitos zeros, o que dificultava o uso corrente da moeda.

[127] Os valores negativos indicam superávit.

[128] Medida Provisória n. 434, de 27 de fevereiro de 1994, editada exatamente oito anos depois do Decreto-lei n. 2.283/86 que instituiu o Plano Cruzado. Essa medida provisória (MP) foi reeditada pelas Medidas Provisórias n. 482 e n. 457, e transformada posteriormente na Lei n. 8.880, de 27 de maio de 1994 e Lei n. 9.069, de 29 de junho de 1995.

[129] A ideia de embrião baseia-se no fato de a URV ter apenas uma das três funções da moeda.

[130] MP 434/94, art. 1º – dispõe sobre a criação da URV: Art. 1º, § 2º – A URV, no dia 1º de março de 1994, corresponde a CR$ 647,50 (seiscentos e quarenta e sete cruzeiros reais e cinquenta centavos). (BRASIL. Medida Provisória n. 434, de 27 de fevereiro de 1990. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/1994/434.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[131] A MP 434/94, art. 18, dispôs sobre salários. A fórmula usada para a conversão dos salários foi a seguinte: Wmédio=1/4 Σ W(nov./93 a fev./94). (BRASIL. Medida Provisória n. 434, de 27 de fevereiro de 1990. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/1994/434.htm. Acesso em: 2 fev. 2011.)

[132] Essa medida causou a ira dos principais sindicatos e foi a principal acusação do PT ao Plano Real. Para efeitos da campanha presidencial de 1994, o PT cunhou um epíteto para o Plano Real: “o anticruzado”.

[133] Na MP 434/94, art. 3º, § 1º, tinha sido estabelecido um prazo de 360 dias para fixação da data da primeira emissão do Real (R$). Em 27 de maio de 1994, quando da transformação dessa MP em lei (Lei n. 8.880/94), foi estabelecida no art. 3º, § 1º, a data de 1º de julho daquele ano para primeira emissão da nova moeda (BRASIL. Medida Provisória n. 434, de 27 de fevereiro de 1990. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/1994/434.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[134] Como se sabe, o núcleo central da equipe do Plano Real era formado por economistas que haviam participado do Plano Cruzado e que, felizmente, tinham aprendido com os erros do Cruzado.

[135] Essa foi uma das principais razões para o PT se opor ao Plano Real (o anticruzado).

[136] MP 434/94, art. 5º: O valor da URV, em cruzeiros reais, será utilizado pelo Banco Central do Brasil como parâmetro básico para negociação com moeda estrangeira (BRASIL. Medida Provisória n. 434, de 27 de fevereiro de 1990. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/1994/434.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[137] Anexo da Lei n. 8.880/94 (BRASIL. Lei n. 8.880, de 27 de maio de 1994. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8880.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[138] Não é por acaso que, desde então, Lula e seus correligionários passaram a se declarar como responsáveis pela estabilização no país. Ver, por exemplo, programa de governo da candidata Dilma Roussef (2010).

[139] Desequilíbrios das contas externas que geram escassez de divisas.

[140] Havia uma relativa concordância que seria necessária uma ancoragem cambial para garantir a estabilidade e confiança da nova moeda. As divergências dentro e fora do PSDB sobre a duração da âncora cambial começaram a surgir após a crise do México em dezembro de 1994 e da rápida deterioração das contas externas brasileiras no ano de 1995.

[141] No caso do Plano Real, nos primeiros anos a taxa de juros nominal de referência estabeleceu-se em torno de 22% a.a., correspondente à taxa de referência do mercado americano (6% a.a.), da expectativa de desvalorização da nova moeda (8%) e do chamado “risco Brasil” (9%).

[142] A estabilização de preços obtida em julho de 1994 reduziu rapidamente o chamado imposto inflacionário, gerando um efeito renda significativo.

[143] A autora agradece a colaboração da professora Cláudia Viegas na elaboração deste tópico.

[144] Por exemplo, pode-se citar a “guerra” entre atacadistas e varejistas. As redes varejistas que conseguiram desenvolver seus próprios fornecedores e transcender sua dependência desses atacadistas tornaram-se líderes absolutos do mercado.

[145] Ou seja, resultados acima da inflação.

[146] O processo de inflação acelerada oferecia para o próprio segmento financeiro, em especial os bancos, uma excelente fonte de receitas baseada nesse descasamento de prazos ou float.

[147] Moeda não indexada.

[148] Moeda indexada, visto que à medida que o processo inflacionário foi se acelerando mesmo os depósitos à vista passaram a ter uma parcela de correção monetária.

[149] A estabilização de preços trouxe o maior ganho dos salários reais no Brasil desde então, ou seja, nos últimos dezesseis anos.

[150] Ou seja, suas taxas de crescimento refletiam praticamente apenas seu crescimento vegetativo.

[151] Hábitos do consumidor nacional, contratos com fornecedores locais, legislação, entre outros.

[152] Modelo em que o Estado brasileiro, a partir de Getúlio Vargas (1930/1945 e 1950/1954), tomou para si a tarefa de conceber e executar as medidas necessárias para o desenvolvimento econômico entendido basicamente como a promoção da industrialização no país. O esgotamento do padrão de financiamento no final da década de 1970 e suas consequências tinham colocado a necessidade de reorganização do Estado. Em entrevista à Revista Veja, em agosto de 1994, FHC apontava que o Brasil necessitava mudar de rumo e que “reformar não é quebrar louça, fazer artes espetaculares... É ter rumo. E motivar as pessoas para andarem nesse rumo”. Revista Veja, Editora Abril – acervo digital. Disponível em: veja.abril.com.br/acervodigital/home.aspx. Acesso em: 2 fev. 2011.

[153] Ver MINISTÉRIO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. O Estado numa era de reformas: os anos FHC. Brasília: Coleção Gestão Pública, 2002. Disponível em: www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/PMPEF/publicacoes/manuais_doc/081016_PUB_ManDoc_estado1.pdf.

[154] Para uma análise mais detalhada sobre as reformas dos anos 1990 ver por exemplo: BAUMANN, Renato (Org.). Brasil: uma década em transição. Rio de Janeiro: Campus, 1999; MARQUES, Rosa Maria; BATICH, Mariana; MENDES, Áquila. Previdência social brasileira: um balanço da reforma FHC. São Paulo: Perspectiva, v. 17, n. 1, 2003. Disponível em: www.sep.org.br/artigo/MARQUES.pdf. Acesso em: 2 fev. 2011.

[155] Lei n. 9.491, de 9 de setembro de 1997, em substituição à Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990, que instituiu o Programa Nacional de Privatização.

[156] Emenda Constitucional n. 5, de 15 de agosto de 1995 (gás); Emenda Constitucional n. 8, de 15 de agosto de 1995 (telecomunicações), e a Emenda Constitucional n. 9, de 9 de novembro de 1995 (petróleo).

[157] Resolução n. 2.208, de 3 de novembro de 1995, do Conselho Monetário Nacional (CMN) e Medida Provisória n. 1.179 de 4 de novembro de 1995.

[158] Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998, e Lei n. 9.876/99.

[159] Decreto n. 3.088, do dia 21 de junho de 1999.

[160] Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000.

[161] Ver, por exemplo, SERRA, José. Ciclos e mudanças estruturais na economia brasileira do após-guerra. Revista de Economia Política, São Paulo. v. 2/1, n. 6, abr./jun. 1982, p. 28-32; v. 2/3, jul./set. 1982, p. 111-135; REICHSTUL, Henri P.; COUTINHO, Luciano. Investimento estatal 1974-80 ciclo e crise. In: BELLUZZO, Luiz G. M.; COUTINHO, Renata (Org.). Desenvolvimento capitalista no Brasil: ensaios sobre a crise. São Paulo: Brasiliense, 1983, v. 2, p. 39-59.

[162] Decreto n. 95.886, de 29 de março de 1988.

[163] Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990.

[164] Medida Provisória n. 362, de 25 de outubro de 1993.

[165] Sobre o setor siderúrgico ver ANDRADE, Lúcia A., CUNHA, Luiz Maurício da Silva; GANDRA, Guilherme Tavares; RIBEIRO, Caio. Impactos da privatização no setor siderúrgico. Rio de Janeiro: BNDES, estudos setoriais n. 2, nov./2001; MOREIRA, Maurício M. A indústria brasileira nos anos 90: o que já se pode dizer. In: GIAMBIAGI, F.; MOREIRA, Mauricio (Org.). A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999, p. 293-332.

[166] Medida Provisória n. 841, de 19 de janeiro de 1995, posteriormente, Lei n. 9.491, 9 de setembro de 1997, que revogou a Lei n. 8.031, de 12 de abril de 1990.

[167] Sobre programas estaduais de desestatização, ver ENGLER, Mario. Programa Estadual Desestatização (PED) do estado de São Paulo. São Paulo: Caderno Fundap, n. 22, 2001, p. 69-73.

[168] A Lei n. 8.987, 13 de fevereiro de 1995, que dispôs sobre regime de concessão e prestação dos serviços públicos, já havia tratado no art. 6º da proteção dos usuários. A criação das agências reguladoras representou a concretização de novo modelo da participação do Estado na regulação da atividade econômica. BRASIL. Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8987cons.htm. Acesso em: 2 fev. 2011.

[169] As medidas no sentido de reduzir diferenças de tratamento entre capital nacional e estrangeiro foram acordadas na Rodada do Uruguai (1986/1994) da Organização Mundial do Comércio (OMC).

[170] Como, por exemplo, a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), criada pela Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996; Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), criada pela Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997; a Agência Nacional de Petróleo e Gás (ANP), criada pela Lei n. 9.478, 6 de agosto de 1997; a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), criada pela Lei n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999, e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), criada pela Lei n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000.

[171] Ver, por exemplo, PINHEIRO, Armando Castelar; FUKASAKU, Kiichiro (Org.). A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. Rio de Janeiro: BNDES-OCDE, fev. 2000; WORLD BANK. Brazil: Equitable, competitive, sustainable – contributions for debate. Washington: World Bank, maio 2003; CYSNE, Rubens Penha. Aspectos macro e microeconômicos das reformas. In: BAUMANN, Renato. Brasil: uma década de transição. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

[172] O estudo do BNDES (1995) analisou os impactos dentro dos setores de siderurgia, petroquímicas e fertilizantes que representaram 95,7% das receitas do programa de desestatização até o final de 1994.

[173] Foram feitas duas reformas tarifárias ainda em 1988/1989, mas o efeito sobre as importações foi muito pequeno. Conforme dito anteriormente as barreiras não tarifárias impostas a partir da crise da dívida dos anos 1980 eram muito mais efetivas no controle das importações

do que as tarifas altas. No Governo Collor, após o equacionamento do estoque de dívida externa, foram eliminadas as barreiras não tarifárias e os regimes especiais de tributação. Mas, a desaceleração econômica causada pelo Plano Collor impediu um aumento significativo das importações. No início do Plano Real foram feitas reduções de alíquotas de Imposto de Importação com o objetivo de controlar os preços internos por meio de maior competição com produtos importados. Em 1994, após o Plano Real, com a retomada do crescimento da economia as importações experimentaram um salto expressivo de 31%. Para discussão sobre a abertura comercial unilateral ver KUME, H.; PIANI, G.; SOUZA, C. F. B. A política brasileira no período 1987-98: descrição e avaliação. Rio de Janeiro: IPEA, 2003.

[174] Para uma análise dos principais elementos norteadores da política de desenvolvimento do país no período, ver FRANCO, Gustavo H. B. A inserção externa e o desenvolvimento, 1996. Disponível em: www.econ.puc-rio.br/gfranco/insercao.pdf. Acesso em: 1º fev. 2011.

[175] A Medida Provisória n. 1.179, de 3 de novembro de 1995, Resolução n. 2.208, do Conselho Monetário Nacional, de 4 de novembro de 1995, e a Medida Provisória n. 1.182, de 17 de novembro de 1995, permitiram que ao Banco Central conduzisse a reforma do sistema financeiro a um novo modelo. Medida Provisória n. 1.470, de 14 de fevereiro de 1997, que depois foi transformada na Lei n. 9.447/97. Ver: BANCO CENTRAL DO BRASIL. O Banco Central e as novas técnicas de saneamento do sistema financeiro nacional após a estabilização monetária. Brasília. Disponível em: www.bcb.gov.br/htms/livrosfn.asp?idpai. Acesso em: 2 fev. 2011.

[176] A justificativa do governo para criação do PROER é que uma crise financeira seria devastadora e traria perdas muito superiores aos recursos envolvidos nesse programa. Também nesse caso, a bancada do PT posicionou-se radicalmente contrária a essa medida de política econômica.

[177] Por um lado, economistas como o ministro Mario Henrique Simonsen defenderam a adoção do PROER para evitar um mal maior evocando para tanto a crise de 1930: “não podemos esquecer o exemplo da recessão de 1930 nos Estados Unidos, que acabou virando depressão econômica justamente porque o BC norte-americano não evitou uma crise bancária”. (BANCO CENTRAL DO BRASIL. PROER – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional. Disponível em: www.bcb.gov.br/?PROER. Acesso em: 2 fev. 2011). Por outro, o PT e seu presidente de honra, Lula, fizeram contínuos e incansáveis ataques ao PROER qualificando o programa como um dos “escândalos” do Governo FHC.

[178] Ver: LUNDBERG, Eduardo. Saneamento do sistema financeiro brasileiro: a experiência dos últimos 25 anos. In: SADDI, Jairo (Org.). Intervenção e liquidação extrajudicial no sistema financeiro nacional – 25 anos da Lei n. 6.024/74. São Paulo: Texto Novo, 1999.

[179] Até a reforma financeira introduzida pela Constituição de 1988 os bancos necessitavam de uma autorização do Banco Central para que pudessem operar. Essa autorização constituía-se na concessão de uma carta patente pela autoridade monetária.

[180] Dois grandes bancos de varejo, o Nacional e o Econômico faliram em 1995 e sofreram intervenção do Banco Central com venda posterior dos ativos. Em 1997, outro grande banco de varejo, o Bamerindus, também sofreu intervenção do Banco Central e foi vendido para o Hongkong & Shanghai Banking Corporation (HSBC). O Banco Central fez várias outras intervenções em bancos de menor porte e calcula-se que até 1997 tinham sido gastos US$ 20,8 bilhões ou 2,7% PIB médio do triênio 1995/1997 no programa de ajuda aos bancos em dificuldade.

[181] Requisitos internacionais estabelecidos em 1989 e 1994 nos acordos de Basileia I e II respectivamente. Sobre o assunto ver: CARVALHO, Demerval Bicalho; CALDAS, Marcelo Petroni. Basileia II: abordagem prática para acompanhamento de risco operacional em instituições financeiras. Resenha BM&F. Disponível em: www.febraban.org.br/Arquivo/Servicos/Imprensa/Artigo_BasileiaII.pdf. Acesso em: 1º fev. 2011.

[182] O Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, por sugestão do próprio ministro, foi extinto em 1999 assim que a finalidade de reformar a burocracia federal foi alcançada. A partir de então, a gestão da administração federal passou para o Ministério de Planejamento e Gestão.

[183] Sobre a Reforma da Gestão Pública – documentos oficiais, textos do ministro Bresser-Pereira e outros autores. Ver: Reforma da gestão pública – Documentos sobre a Reforma. Disponível em: www.bresserpereira.org.br/rgp.asp. Acesso em: 2 fev. 2011.

[184] Proposta de Emenda Constitucional (PEC) de 23/8/1995 estabelecendo a reforma administrativa (PEC 173/95).

[185] Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE) – elaborado pelo MARE, discutido pela Câmara da Reforma do Estado e aprovado pela Presidência da República, Brasília, 1995.

[186] Op. cit. PDRAE, p. 13.

[187] Para discussão do novo modelo de gestão pública no Brasil, o professor Bresser-Pereira levou em consideração os conceitos da new public managemnet desenvolvidos em países como Inglaterra, Nova Zelândia e Canadá a partir do início dos anos 1980. De acordo, com essa visão o uso eficiente dos recursos públicos propicia a obtenção de melhores resultados para os usuários dos serviços públicos. Ver BOSTON, J.; MARTIN, J.; PALLOT, J.; WALSH, P. Public management: the New Zealand model. Auckland, Oxford University Press, 1996.

[188] Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, que deu outra redação ao art. 39 da Constituição de 1988.

[189] O Supremo Tribunal Federal em 2 de agosto de 2007 suspendeu a vigência do art. 39, caput, da Constituição Federal, em sua redação dada pela Emenda Constitucional (EC) n. 19/98, ao julgar a medida liminar de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2.135 proposta em 1999 pelo Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrático Trabalhista (PDT), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e Partido Socialista Brasileiro (PSB).

[190] BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma de gestão. Folha de S.Paulo, São Paulo, 27 de mar. 2006. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/ver_file_3.asp?id=1744. Acesso em: 1º fev. 2011.

[191] Devido à oposição sem trégua feita pelo PT ao projeto de reforma da Previdência não se conseguiu aprovar a parte da proposta relativa ao setor público. Ironicamente, no primeiro ano do Governo Lula a nova proposta de reforma da Previdência incluía exatamente os pontos relativos ao setor público.

[192] Ver MARQUES, Rosa Maria; BATICH, Mariana; MENDES, Áquila. Previdência social brasileira: um balanço da reforma FHC. São Paulo: Perspectiva, São Paulo, v. 17, n. 1, jan./mar. 2003.

[193] Média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a 80% do período considerado com correção monetária e aplicação do fator previdenciário. O fator previdenciário corresponde a fator redutor calculado a partir da expectativa de vida do beneficiário de acordo estimativas do IBGE.

[194] No Plano Real, estabelecido pela Lei n. 8.880/94, os arts. 20 e 22 tratavam especificamente da Previdência Social (BRASIL. Lei n. 8.880, de 27 de maio de 1994. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8880.htm. Acesso em: 2 fev. 2011). Em 28 de abril de 1995, a Lei n. 9.032, que dispunha sobre o salário mínimo, também tratou da desvinculação dos benefícios da Previdência superiores ao piso de salário mínimo. (BRASIL. Lei n. 9.032, de 28 de abril de 1995. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1995/9032.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[195] Lei n. 8.742/93: Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que estabeleceu o pagamento de um salário mínimo a idosos e deficientes de acordo com o previsto na Constituição de 1988 no art. 203, V. O Decreto n. 1.744/95, ao regulamentar a Lei n. 8.742/93, propiciou a expansão de benefícios para não contribuintes previdenciários (BRASIL. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm. Acesso em: 2 fev. 2011). (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 2 fev. 2011).

[196] O número de beneficiários pela LOAS passou de cerca de 42 mil em 1996 para mais de 550 mil em 2002. Ver: INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). Políticas Sociais acompanhamento e análise n. 11, ago./2005. Disponível em: www.ipea.gov.br/082/08201002.jsp?ttCD_CHAVE=2473ipeadatahttp://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=1805061263&Tick=1290206487447&VAR_FUNCAO=RedirecionaFrameConteudo%28%27iframe_dados_i.htm%27%29&Mod=I. Acesso em: 2 fev. 2011.

[197] ZYLBERSTAJN, Helio; AFONSO, Luis Eduardo; SOUZA, André Portela. Reforma da previdência social e custo de transição: simulando um sistema universal para o Brasil. Revista de Contabilidade Financeira da Universidade de São Paulo. São Paulo: Especial Atuária, dez. 2006, p. 56-74.

[198] Decreto n. 3.088, de 21 de junho de 1999.

[199] A Nova Zelândia adotou esse regime em 1990 seguida por Canadá e Chile em 1991; Israel e Reino Unido em 1992; Suécia, Finlândia, Austrália em 1993; Espanha e México em 1995; Coreia do Sul e República Checa em 1998; Colômbia, Polônia e Brasil em 1999, Suíça, África do Sul e Tailândia em 2000. Note-se que Espanha e Finlândia abandonaram esse sistema ao aderirem ao EURO.

[200] Ver, por exemplo, BERNANKE; MISHKIN. Inflation targeting: a new framework for monetary policy. Journal of Economic Perspectives, v. 11, 1997; ARESTIS, Philip; DE PAULA, Luiz Fernando; FERRARI FILHO, Fernando. A nova política monetária: uma análise do regime de metas de inflação no Brasil. Economia e Sociedade, Campinas, v. 18, n. 1, abr./2009, p. 1-30.

[201] A meta é composta de uma taxa de inflação (centro de meta) e um intervalo de flutuação dessa taxa de inflação (bandas).

[202] Por exemplo, metas relacionadas ao crescimento econômico e redução de desemprego.

[203] Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Também no que se refere à LRF deve-se mencionar que a bancada do PT votou em bloco contra essa lei complementar. Em junho desse mesmo ano o PT e outros dois partidos entraram com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no Supremo Tribunal Federal (STF). (BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[204] Constituição Federal de 1988, art. 163 (BRASIL. Constituição Federal (1988). Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[205] O Voto n. 162/95 do CMN aprovou o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados (CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Voto n. 162/95. Disponível em: www.fazenda.gov.br/portugues/orgaos/cmn/cmnvoto.asp. Acesso em: 3 fev. 2011).

[206] Lei n. 9.496, de 11 de setembro de 1997 (BRASIL. Lei n. 9.496, de 11 de setembro de 1997. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9496.htm. Acesso em: 3 fev. 2011), que autorizou a União a assumir as dívidas mobiliárias dos Estados e do Distrito Federal além de outras dívidas decorrentes do efeito do Voto n. 162/95 (CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Voto n. 162/95. Disponível em: www.fazenda.gov.br/portugues/orgaos/cmn/cmnvoto.asp. Acesso em: 3 fev. 2011).

[207] NASCIMENTO, Edson Ronaldo e DEBUS, Ilvo. Lei Complementar n. 101/2000: Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf. Acesso em: 1º fev. 2011.

[208] Ênfase na transparência, planejamento e prestação de contas a partir da definição clara e planejada das funções de política e gestão com a ampla divulgação sobre atividades fiscais.

[209] Princípios de gestão fiscal responsável mesmo sem a prefixação de metas.

[210] Definição de critérios para avaliação de sustentação financeira de cada estado membro com o estabelecimento de metas e punições em casos de desvio dos compromissos previamente assumidos. Os estados membros têm relativa independência para fixação de suas políticas orçamentárias, mas devem fazem parte do pacto de estabilidade e crescimento.

[211] Estabelecimento de metas e mecanismos de controle de gastos associado ao conceito pay-as-you-go, ou seja, a criação de nova despesa deverá ser compensada por redução de outro gasto ou elevação de receita. Além de incorporar o princípio de accountability, isto é, imputação de responsabilidade e de prestação de contas a instâncias controladoras.

[212] Sobre reformas sociais no período ver: DRAIBE, Sonia. A política social no período FHC e o sistema de proteção social. Tempo Social, São Paulo, v. 15, n. 2, nov. 2003.

[213] Constituição Brasileira – Art. 6º – São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (BRASIL. Constituição Federal (1988). Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[214] CARDOSO, Fernando Henrique. Mãos à obra. Programa Eleitoral do PSDB de 1994.

[215] BRASIL. Presidência da República. Uma estratégia de desenvolvimento social, 1996. Disponível em: www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/estra.htm. Acesso em: 3 fev. 2011.

[216] Op. cit.

[217] Ver: DRAIBE, Sonia. A política social no período FHC e o sistema de proteção social. São Paulo: Tempo Social, São Paulo, v. 15, n. 2, nov. 2003.

[218] Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB) – Estabeleceu as diretrizes e bases para a educação nacional. Estabeleceu a descentralização e a autonomia para as escolas e universidades, além de instituir um processo regular de avaliação do ensino e de valorização do magistério (BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[219] A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 (BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm. Acesso em: 3 fev. 2011) criou, por exemplo, o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) para avaliar as competências e habilidades fundamentais dos alunos do Ensino Médio para a inserção social e o exercício da cidadania para além das disciplinas escolares.

[220] Emenda Constitucional n. 14, de 1996. O objetivo do FUNDEF era promover o ensino fundamental, garantindo a esse nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à educação. No entanto, a implementação do FUNDEF foi retardada em mais de um ano devido às reações contrárias orquestradas pelos partidos de oposição. A utilização do critério per capita (por aluno), promovendo a equalização dos valores gastos no ensino fundamental nos estados e municípios e a automação do repasse desses recursos desagradou essa oposição (BRASIL. Emenda Constitucional n. 14, de 12 de setembro de 1996. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc14.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[221] Criação da CPMF em 1996 e PEC 2000 e Bolsa-alimentação 2001.

[222] Programa Saúde da Família, Agentes Comunitários de Saúde e Mutirões de Saúde.

[223] ANVISA, ANS etc.

[224] Criado pelo Decreto n. 1.366, de 12 de janeiro de 1995 (BRASIL. Decreto n. 1.366, de 12 de janeiro de 1995. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1995/D1366.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[225] Professora doutora Ruth Cardoso – figura exemplar de acadêmica e gestora de políticas públicas de erradicação da miséria.

[226] Dentre as inovações mencionadas no texto pode-se citar a criação do Cadastro Único por meio do Decreto n. 3.877, de 24 de julho de 2001 (BRASIL. Decreto n. 3.877, de 24 de julho de 2001. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3877.htm. Acesso em: 3 fev. 2011) para identificação das pessoas em situação de pobreza e como instrumento de gerenciamento programas sociais.

[227] Além da Bolsa Alimentação foram também criados, por exemplo, a Bolsa Escola e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, programas de transferência direta de renda às famílias, posteriormente fundidos e transformados em Bolsa Família no Governo Lula. No entanto, os programas de transferência direta do período FHC partiam do pressuposto que a transferência monetária não deveria substituir a atuação e presença dos servidores públicos (professores, assistentes sociais, médicos) e de profissionais voluntários no esforço de melhorar as condições de vida da população mais carente e possibilitar a saída dessa parcela da sociedade da situação de miséria e pobreza extrema.

[228] Quando do encerramento do Programa Comunidade Solidária “em dezembro de 2002, os projetos em execução mobilizavam 135 mil alfabetizadores, 17 mil universitários e professores, 2.500 associações comunitárias, 300 universidades e 45 centros de voluntariado”. Revista Veja. São Paulo: Abril, nov. 2009.

[229] O Programa Fome Zero foi substituído pelo Bolsa Família, que ser restringe a efetuar transferência monetária para famílias mais carentes.

[230] Note-se que apesar do grande esforço do Governo FHC em promover uma reforma tributária que ampliasse a base arrecadatória e diminuísse o caráter regressivo da cobrança de impostos no Brasil não teve sucesso. Ver: CARDOSO, Fernando Henrique. A proposta de reforma tributária do governo: o que é, como é e para que é. Disponível em: www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/protri.htm. Acesso em: 3 fev. 2011.

[231] A autora agradece a colaboração do professor Bráulio Borges na elaboração deste tópico.

[232] O regime de câmbio flutuante foi introduzido no Brasil em janeiro de 1999 e a gestão da política monetária por meio do regime de metas de inflação em junho desse mesmo ano.

[233] O México foi o primeiro país dito emergente a sofrer uma grave crise financeira decorrente de estrangulamento externo em dezembro de 1994. Naquele momento, apesar de o

Brasil ainda apresentar uma situação confortável em transações correntes, analistas econômicos do governo e da oposição alertaram para o risco de o país manter por muito tempo um regime de câmbio fixo, dadas as consequências deletérias para as contas externas. O argumento utilizado pela equipe econômica para manutenção da âncora cambial era que a estabilidade de preços não se sustentaria sem a fixação desse preço guia: o câmbio. Por essa razão, mesmo com as crises dos países asiáticos em 1997 e da Rússia em 1998 o regime de câmbio fixo foi mantido.

[234] Sobre LRF ver p. 602 a 604 desse trabalho.

[235] A grave crise econômica e política que eclodiu na Argentina em dezembro de 2001 contribuiu para acirrar as turbulências internas decorrentes do processo eleitoral do ano de 2002.

[236] Mencionada ao longo deste trabalho.

[237] No Manifesto de Fundação do PT em 10 de fevereiro de 1980 está dito que “O PT nasce da decisão dos explorados de lutar contra um sistema econômico e político que não pode resolver os seus problemas, pois só existe para beneficiar uma minoria de privilegiados”. E acrescenta na parte final desse mesmo documento que “O PT afirma seu compromisso com a democracia plena e exercida diretamente pelas massas” (PT – Partido dos Trabalhadores. Manifesto do PT. Disponível em: www.pt.org.br/portalpt/dados/bancoimg/c091003192752manifesto.pdf. Acesso em: 3 fev. 2011. Grifos nossos).

[238] Luiz Inácio Lula da Silva – Carta ao povo brasileiro de 22 de junho de 2002. Esse documento teve o endosso de 42 entidades como Central Única de Trabalhadores (CUT), Movimento dos Sem-Terra (MST), Comissão Pastoral da Terra, Coordenação dos Movimentos Populares e União Nacional dos Estudantes (UNE) (SILVA, Luiz Inácio Lula da. Carta ao povo brasileiro, de 22 de junho de 2002. Disponível: www.iisg.nl/collections/carta_ao_povo_brasileiro.pdf. Acesso em: 1º fev. 2011).

[239] Muitos analistas usaram a expressão “efeito Lula” para indicar a turbulência econômica do período causada pela possibilidade de o então candidato Lula vencer as eleições de 2002. Ironicamente, oito anos depois, durante as eleições de 2010, a expressão foi usada novamente, mas no sentido inverso isto é, para justificar a preferência do eleitorado pela candidata lançada pelo presidente Lula. Ver, exemplo, BENEVIDES, C. Mercado externo ainda teme “efeito Lula” na economia. BBC Brasil. Disponível em: www.bbc.co.uk/portuguese/economia/020924_dolarcb1.sxhtml. Acesso em: 25 set. 2002. Mercado externo ainda teme “efeito Lula” na economia – 25-9-2002 – BBC Brasil. Disponível em: www.bbc.co.uk/portuguese/economia/020924_dolarcb1.sxhtml e BENEVIDES, C. O efeito Lula nas eleições. Band News. Disponível em: mais.uol.com.br/view/99at89ajv6h1/canal-livre-discute-o-efeito-lula-nas-eleicoes-0402983072C8B163C6?types=A&. Acesso em: 13 set. 2010.

[240] EMBI+ Br – Emerging Market Bonds Index Plus ou Índice de Títulos da Dívida de Mercados Emergentes desenvolvido pelo J. P. Morgan.

[241] Termo de troca é a razão entre o índice de preços de exportação e índice de preços de importação.

[242] Em oposição à propaganda oficial segundo a qual o Governo FHC teria deixado uma “herança maldita”.

[243] PAEG – Programa de Ação Econômica do Governo (1964-1967).

[244] Crédito consignado baseado em concessão de crédito a empregados, aposentados e pensionistas com pagamentos dos empréstimos previstos em folha de pagamento ou benefício social. Lei n. 10.820, de 17 de dezembro de 2003 (BRASIL, Lei n. 10.820, de 17 de dezembro de 2003. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil/leis/2003/L10.820.htm. Acesso em: 3 fev. 2011); Instrução Normativa n. 121, de 1º de julho de 2005 (INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL (INSS). Instrução Normativa n. 121, de 1º de julho de 2005. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-dc/2005/121.htm. Acesso em: 3 fev. 2011);/Instrução Normativa n. 28/2008 (INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL (INSS). Instrução Normativa n. 28, de 16 de maio de 2008. Disponível em: www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/INSS-PRES/2008/28.htm. Acesso em: 3 fev. 2011) que revogou IE 121/2005.

[245] Lei n. 9.154, de 20 de novembro de 1997. (BRASIL. Lei n. 9.514, de 20 de novembro de 1997. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9514.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[246] Ipeadata. Obs: Com exceção do ano de 2003 em que ocorreu um decréscimo de 0,86%.

[247] Esse grupo alcançou o número de 3 milhões de brasileiros em 2009 composto de idosos e deficientes atendidos pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), n. 8.7432/93 (BRASIL. Lei n. 8.742, 7 de dezembro de 1993. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm. Acesso em: 3 fev. 2011). Dado de Ipeadata.

[248] Medida Provisória n. 103, de 1º de janeiro de 2003 (BRASIL, Medida Provisória n. 103, de 1º de janeiro de 2003. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas_2003/103.htm. Acesso em: 3 fev. 2011). Em 2004 o Governo Federal criou o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que integrou o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Nutricional (Mesa), Ministério da Assistência Social (MAS) e Secretaria Executiva do Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Família.

[249] Programa Bolsa Família, criado pela Medida Provisória n. 132, de 20 de outubro de 2003 (BRASIL. Medida Provisória n. 132, de 20 de outubro de 2003. Disponível em: bolsafamilia.datasus.gov.br/documentos_bfa/MedidaProvisoria132.pdf. Acesso em: 3 fev. 2011), depois convertida na Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004 (BRASIL. Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm. Acesso em: 3 fev. 2011), que foi regulamentada pelo Decreto n. 5.209/2004 (BRASIL. Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 2004. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5209.htm. Acesso em: 3 fev. 2011).

[250] Dados Ipeadata. Disponíveis em: www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=1805061263&Tick=1290206487447&VAR_FUNCAO=RedirecionaFrameConteudo%28%27iframe_dados_i.htm%27%29&Mod=I. Acesso em: 3 fev. 2011.

[251] Valores que podem ser atualizados por decreto.

[252] Valores de dezembro de 2008.

[253] Por exemplo: BARROS, Ricardo Paes de; CARVALHO, Mirella de; FRANCO, Samuel; MENDONÇA, Rosane. Uma análise das principais causas da queda recente na desigualdade de renda brasileira (Texto de Discussão n. 1.203). Rio de Janeiro: IPEA, 2006; WATKINS, Kevins. Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNDU). Portugal: Almedina. Disponível em: www.pnud.org.br/arquivos/rdh/rdh20072008/hdr_20072008_pt_complete.pdf. Acesso em: 2 fev. 2011. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNDU) – Relatório de Desenvolvimento Humano 2007/2008 – PNUD Brasil; DUARTE, Gisléia Benini; SAMPAIO, Breno; SAMPAIO, Yony. Programa Bolsa Família: impacto das transferências sobre os gastos com alimentos em famílias rurais. Revista de Economia e Sociologia Rural, v. 47, n. 4, Brasília, out./dez. 2009. Disponível em: www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-20032009000400005&script=sci_arttext. Acesso em: 3 fev. 2011.

[254] A baixa escolaridade da população brasileira parece reforçar as dúvidas sobre programas exclusivos de transferência de renda.

[255] O presidente Tancredo Neves ao se referir aos municípios mais pobres do estado de Minas usava a expressão. Atualmente, o termo refere-se às regiões mais pobres do país (Norte/Nordeste) e à periferia dos grandes centros urbanos. Em relação ao número de dependentes pobres de transferências monetárias, além dos 45 milhões do PBF se forem acrescentados os demais beneficiários não contribuintes da Previdência chega-se ao total de quase 60 milhões de brasileiros, ou seja, quase um terço da população do país.

[256] Ver, por exemplo: ZUCCO, Cesar. Poor voters vs poor places: persisting patterns and recent changes in Brazilian electoral patterns. Princeton University, March, 2010. Disponível em: www.princeton.edu/~zucco/papers/poorplaces.pdf. Acesso em: 3 fev. 2011.

[257] Entrevista do poeta Ferreira Gullar ao jornal português “Público” em 25/10/2010. Disponível em: www.publico.pt/Mundo/lula-comprou-os-pobres-do-brasil_1462597. Acesso em: 3 fev. 2011.

[258] Ver, por exemplo, trabalhos conduzidos por Marcelo Neri. Em especial: NERI, Marcelo Cortes (Coord.). A nova classe média: o lado brilhante dos pobres (The Brigth Side of the Poor). Rio de Janeiro: Centro de Políticas Sociais do IBRE/FGV, setembro 2010. Disponível em: www.fgv.br/cps/ncm. Acesso em: 3 fev. 2011.

[259] Ver, por exemplo, trabalhos de Waldir Quadros, em especial: QUADROS, Waldir. A evolução da estrutura social brasileira (Textos para discussão). Campinas: IE/Unicamp, n. 147, nov. 2008.

[260] Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e Censo Demográfico.

[261] DUPAS, Gilberto. A dinâmica da classe média – I. In: DUPAS, Gilberto (Org.). Espaços para o crescimento sustentado da economia brasileira. São Paulo: Editora Unesp/IEEI, 2007. Valores em outubro/2007.

[262] Valores em outubro/2007.

[263] QUADROS, Waldir. A evolução da estrutura social brasileira (Textos para discussão). Campinas: IE/Unicamp, n. 147, nov. 2008.

[264] QUADROS, Waldir. A evolução da estrutura social brasileira. (Textos para discussão). Campinas: IE/Unicamp, n. 147, nov. 2008, p. 6.

[265] Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE) baseados nas informações dos indivíduos que declaram rendimentos à pesquisa.

[266] Fonte: Standard&Poor´s e Fitch-IBCA.

[267] É bom lembrar que alguns meses depois com a eclosão da crise financeira global a avaliação dessas agências de classificação de risco ficaram sob suspeição. Essas agências haviam classificado grande parte de Hedges Funds nos EUA e de instituições financeiras que faliram como tendo grau de investimento.

[268] Fundos de Previdência – instituições que possuem trilhões de dólares aplicados em diversos ativos em muitos mercados financeiros ao redor do mundo.

[269] Segundo projeção do Banco Central, em 2010 transações correntes deverão apresentar um resultado negativo de US$ 39 bilhões e, para 2011, é esperado um novo recorde, de US$ 60 bilhões, o equivalente a 2,78% do PIB.

[270] Entre 2004 e 2010 houve um pequeno intervalo de ligeiro abrandamento da política monetária extremamente conservadora em decorrência dos efeitos negativos da crise financeira global. Mas, ainda assim, as taxas de juros de referência no país continuaram a destoar muito das principais taxas de juros mundiais.

[271] Estima-se que não mais de 200.000 titulares absorvam esses pagamentos.

[272] Sendo que desse total foram pagos juros de R$ 124,2 bilhões e amortizações de R$ 265,6 bilhões.

[273] O Tesouro transferiu mais de R$ 200 bilhões durante os meses mais críticos da crise financeira global. Esses recursos foram obtidos a partir da emissão de títulos da dívida pública.

[274] Apesar do ufanismo oficial, a “marolinha” consequente da crise global provocou uma forte restrição de crédito no Brasil. Dessa forma, entre o último trimestre de 2008 e segundo semestre de 2009 apenas as instituições financeiras públicas brasileiras como o BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal continuaram a conceder crédito. Ainda assim, a queda dos investimentos privados foi muito expressiva.

[275] Apenas em um mês (setembro/2008), a Sadia registrou prejuízo de R$ 760 milhões, em função de operações com derivativos de câmbio. Outras empresas, como a Aracruz, tiveram prejuízos expressivos. Disponível em: oglobo.globo.com/economia/mat/2009/04/06/acionistas-da-sadia-decidem-processar-ex-diretor-financeiro-por-perdas-com-derivativos-755151993.asp.

[276] Em 2002 o total de gastos com programas sociais a valores correntes era de R$ 4,3 bilhões ou 0,29% do PIB.

[277] Esse apelido foi gerado no próprio mercado financeiro em 2004 parafraseando o “Bolsa Família” e tem sido utilizado pela oposição desde então.

[278] O governo atual tem sua maior base eleitoral nas camadas mais miseráveis e mais ricas do país. Os dados apresentados podem ajudar a explicar o aparente paradoxo.

[279] Um dia após ser eleita, a candidata vitoriosa propôs um novo aumento da carga tributária por meio da Contribuição Social para Saúde (CSS) ou a nova Contribuição Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF).

[280] Ver, por exemplo, inúmeros trabalhos de José Roberto Afonso a respeito. Em especial: AFONSO, José Roberto. Fisco e equidade no Brasil. Caderno de Pesquisa n. 83, Campinas: NEPP/Unicamp, 2010. Para ser ter uma ideia da gravidade da questão basta citar que, de acordo com levantamentos realizados por José Roberto Afonso, entre 2002 e 2009, a arrecadação total da União cresceu 29,2% em termos reais. Mas, se verificado o crescimento da arrecadação por setor, tem-se que o de alimentos aumentou 85% em termos reais, vestuário e calçado teve aumento de 51%, energia elétrica respondeu por 64%, e as concessionárias de água aumentaram 212%. No entanto, outros setores como petróleo tiveram crescimento bem abaixo da média; no caso do petróleo o aumento foi de apenas 4%.

[281] Em função da baixa escolaridade no país esse tipo de emprego é o mais compatível, mas compromete o futuro das novas gerações.